LA ARTICULACIÓN DE ACTORES PARA EL

LA ARTICULACIÓN DE ACTORES PARA EL DESARROLLO LOCAL
Daniel Cravacuore
1. Presentación
El enfoque del desarrollo local difundido en las últimas dos décadas presupone la
construcción de un conjunto de redes alternativas a las del mercado y a aquellas
centradas en el Estado. Estas relaciones requieren configurarse en un nivel amplio de
acuerdos y compromiso entre los actores privados y públicos, cuyas acciones y
omisiones condicionan las dinámicas territoriales del desarrollo, determinando para
cada sitio una configuración particular y suponiendo que, en todo proceso local, las
visiones, demandas y expectativas que los actores estratégicos llevan a la arena de
negociación resultan categóricas en la articulación y definición de las políticas a
ejecutar. Sin embargo, este enfoque no niega un papel relevante para el Estado,
especialmente en su nivel local, ya no por su centralidad, sino por su potencial
catalizador y armonizador de las prácticas de los actores estratégicos.
Simultáneamente a la paulatina inclusión del enfoque del desarrollo local en la
agenda pública, proceso que en la Argentina abarca la última década, la lógica del
proceso de reforma del Estado generó un deterioro sobre el reconocimiento ciudadano
del accionar gubernamental para la satisfacción de las demandas sociales. Cantidad de
estudios dan cuenta de este fenómeno del incremento de la incredulidad social respecto
de la acción del gobierno en todos sus niveles –nacional, provincial y local-, estimulado
por hechos de falta de transparencia, procesos de privatización que no se manifestaron
en mejoras substanciales de la calidad de los servicios públicos y liderazgos poco
consistentes entre su discurso, su acción y su conducta, fenómeno que tuvo su punto
más bajo con la crisis política de diciembre de 2001.
Por ello, nuestra preocupación en esta ponencia será llamar la atención sobre la
existencia de las condiciones sociales necesarias para la implementación de proyectos
de desarrollo local, especialmente cuando el actor catalizador de estos procesos – el
gobierno local – se encuentra objetado en su accionar, aunque sea parcialmente, por los
actores sociales. Consideramos que, habitualmente, se toma por dato cierto la voluntad
de los actores estratégicos por participar de estos procesos, señalando sólo la necesidad
de una efectiva canalización por parte del gobierno local, sin analizar adecuadamente
las visiones, demandas, expectativas y capacidades que estos poseen.
2. Sobre el enfoque del desarrollo local
El enfoque teórico supone que la gestión del desarrollo local plantea a los
agentes públicos el reto de fortalecer relaciones horizontales con el conjunto
heterogéneo de actores no estatales. De este modo, sin abandonar la tradicional
vinculación con las organizaciones comunitarias, se requiere la construcción de nuevas
relaciones con las cámaras empresariales, los sindicatos, los centros educativos y con
los actores privados.
Experiencias internacionales reconocidas muestran que, para conducir
adecuadamente estos procesos, son necesarios acuerdos territoriales al nivel local,
capaces de promover la complementación en los esfuerzos de actores públicos estatales
y no estatales, así como la institucionalización de los compromisos asumidos. La
participación genuina, los mecanismos de deliberación eficaces y la responsabilidad de
los actores estratégicos involucrados pasan así a ser elementos constitutivos de la
capacidad de la sociedad local para ejecutar una política de desarrollo viable y
concensuada.
Habitualmente se asume que la incorporación de nuevos actores en la gestión
local persigue el propósito explícito de lograr una mejor identificación de las demandas
y una más apropiada definición de los objetivos de las políticas locales, en la búsqueda
de mejorar la efectividad de los programas públicos. Sin embargo, esta inclusión crea
una nueva forma de legitimación política, basada en una articulación entre el Estado
local y la sociedad civil, en la que se renueva la naturaleza del vínculo a partir de la
eficacia, la eficacia y la efectividad de la gestión.
Esta articulación público – privada resulta determinante para el tejido
institucional que enmarque la acción de los actores que dan impulso al proceso. De
acuerdo con el enfoque teórico, se entiende que las redes densas de relaciones
cooperativas entre cámaras empresariales, sindicatos, centros educativos, empresas y el
gobierno local constituyen un elemento central para posibilitar una utilización eficiente
del potencial de recursos locales disponibles y mejorar la competitividad territorial.
Desde esta perspectiva, una variedad de experiencias en marcha en Argentina
2
indica que el fortalecimiento de los vínculos entre el gobierno local y los agentes
estratégicos locales ha pasado a constituir la prioridad en la gestión de las políticas de
desarrollo1, más allá de la diversidad de estrategias utilizadas.
3. Sobre el desarrollo local en los municipios argentinos
Para nuestro país, el enfoque del desarrollo local supuso un viraje en la
concepción predominante, por el cual la organización productiva estaba planificada y
gestionada centralizadamente por el gobierno nacional y, en menor medida, por los
provinciales. Este modelo de desarrollo entró en dificultades primero por la crisis fiscal
de la década del ochenta y, luego, por la reforma del Estado encarada en la década del
noventa. El abandono del rol planificador del Estado, especialmente por la retirada del
nivel nacional y por la falta de profundidad de las políticas implementadas por las
provincias2, dio lugar, en algunos territorios, a políticas locales caracterizadas por
nuevos instrumentos de promoción que planteaban un cambio en el enfoque del
desarrollo.
La cuestión del desarrollo local pasó a un tema central en la agenda pública,
especialmente en los dos períodos de depresión económica que se dieron desde 1995
hasta la fecha. Fue entonces que el incremento del desempleo incentivó el origen de
políticas promotoras: las agencias de desarrollo, los consorcios intermunicipales, las
políticas de competitividad empresarial, la atención por el comercio exterior, las
incubadoras de empresas, la planificación estratégica, el desarrollo de mecanismos
alternativos de financiamiento, la promoción del microcrédito, y las políticas de
capacitación de recursos humanos y de promoción del empleo, entre las más habituales.
Generalmente, estas no se generaron articuladas entre sí, sino que se implementaron en
forma dispersa, sin encontrarse territorios donde se las haya aplicado en forma
simultánea.
1
2
Ver Cravacuore, D. (2002); Cravacuore, D. (2003); y Cravacuore, Ilari y Villar (2004).
Debemos destacar que, mientras en algunas provincias, las políticas adquirieron un nivel de relevancia
política y solidez técnica (más allá de los resultados finales, que estuvieron influenciados por las
condiciones macroeconómicas nacionales), mientras que en otras provincias fueron, en la práctica,
inexistentes.
3
El ingresó con fuerza en la agenda pública presentó una notable diversidad
territorial3. No sólo pesaron las capacidades institucionales de los distintos gobiernos
locales, ofreciendo las respuestas a su alcance frente a las demandas ciudadanas, sino
también el peso de las políticas provinciales. En algunas provincias existieron planes de
promoción que involucraron al conjunto de gobiernos locales desde la perspectiva de
administrador territorial de los programas provinciales; en otros casos, fueron los
propios municipios quienes tomaron la iniciativa.
Con la difusión del esquema del desarrollo local, fue habitual reconocer la
importancia que cobraban las relaciones que se establecían, al nivel local, entre los
actores estratégicos: los últimos años han visto el desarrollo de nuevas iniciativas de
concertación que buscaron articular a los sectores estatal y no estatal. Para ello se ha
confiado en la capacidad de representación que poseen los actores institucionalizados,
como las cámaras comerciales e industriales, las asociaciones rurales, los consejos
profesionales y las instituciones del sector educativo. Sin embargo, para el caso
argentino, con excepciones de sociedades con tejidos históricamente densos4, la mayor
parte de las iniciativas tienen a los gobiernos locales como promotores de las iniciativas
y como actores centrales en la ejecución. Queremos llamar la atención sobre qué, en
nuestro país, en el imaginario colectivo y especialmente en el discurso político local, el
Estado sigue estando en el centro de las decisiones vinculadas al desarrollo. Si antes era
el nivel nacional quien lo garantizaba, actualmente es el local.
En este plano discursivo, la inclusión de la promoción del desarrollo en la
agenda fue un elemento clave que acompañó el fenómeno de revalorización política de
los gobiernos locales5. Para los funcionarios locales ha significado la oportunidad para
ocuparse de un tema que, por la naturaleza del proceso económico nacional, resultaba
aquel de mayor relevancia social. Sin embargo, nuestra impresión es que la apropiación
real del nuevo enfoque es aún débil –no en lo proclamado, dado que la mayor parte de
3
4
5
La Argentina cuenta con más de dos mil doscientos gobiernos locales, lo que supone que sólo una
proporción limitada desarrollaron políticas sustentables hasta comienzos de la presente década...
Podríamos citar el renombrado caso de la ciudad de Rafaela, en la provincia de Santa Fe.
Este un fenómeno característico del proceso de transición democrática, durante el cual los gobiernos
locales dejaron de ser considerados meros prestadores de servicios públicos para ser reconocidos
como el nivel del Estado más cercano a los ciudadanos. Esta revalorización política es visible,
particularmente, en la creciente importancia de los intendentes en los procesos político - electorales.
Mientras que en el pasado un gobierno local no era un lugar que otorgaba prestigio político, sino sólo
una plataforma para el ascenso a otros cargos gubernamentales, hoy se lo reconoce como un nivel
estatal que dota a sus funcionarios del poder para influir en las decisiones provinciales y nacionales a
partir de su fuerza electoral.
4
los gobiernos locales han adoptado el tema dentro de su agenda6, especialmente con la
ejecución del Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la
Obra” - y que se ha producido una suerte de desconcentración del viejo modelo de
desarrollo: muchos gobiernos locales parecen replicar la antigua matriz estado céntrica,
simulando el reemplazo del Estado planificador del desarrollo, centrándose como el
núcleo de las sociedades locales. Esto es el producto, básicamente, de la mayor dotación
de recursos -físicos, humanos, económicos, simbólicos- de los que disponen los
gobiernos locales respecto de sus sociedades, especialmente considerando las
particularidades del sistema municipal argentino7, así como de las debilidades
estructurales de los actores no estatales.
4. Sobre los actores estratégicos del desarrollo local
La densidad institucional8 necesaria para un proyecto de desarrollo es, en la
mayor parte de los gobiernos locales argentinos, débil. Esto encuentra su razón en la
dinámica social y política argentina contemporánea. Por un lado, los actores
empresariales suelen estar organizados en entidades que responden a dos lógicas: la
primera, las cámaras por rama de actividad, que suelen tener como objetivo la defensa
de los intereses sectoriales ante las autoridades nacionales9; las segundas, las cámaras
territoriales, que tienden a representar a las empresas en un territorio que,
generalmente, es coincidente con la jurisdicción municipal10. En estas últimas coinciden
establecimientos comerciales y/o industriales de todo tipo, organizados para representar
6
7
8
9
10
Los mecanismos de difusión de las experiencias se relacionan con el conocimiento de experiencias
desarrolladas en otros países –especialmente, por los lazos lingüísticos y políticos, las del Reino de
España- y, más recientemente, por el propio proceso de replica de las experiencias más visibles de
nuestro país. Citando algunos ejemplos, la Agencia de Desarrollo de la ciudad de Córdoba resulta
precursora respecto de este tipo de entes; y los planes estratégicos de Bahía Blanca, Rosario y Rafaela
resultan precursores respecto de otros planes, compartiendo inclusive los equipos técnicos; y así con
otro tipo de instrumentos.
Recordamos que ocho de cada diez gobiernos locales de Argentina tienen menos de 10.000 habitantes
y cuatro de cada diez, menos de 1.000 habitantes.
La noción de densidad institucional remite a un concepto complejo que hace referencia no sólo a la
existencia de organizaciones vinculadas a la actividad económica territorial sino fundamentalmente a
niveles elevados de interacción entre las empresas entre sí, las organizaciones intermedias y el poder
público local, que propicien la cooperación y el intercambio (Madoery 2001).
Un tipo particular de cámaras sectoriales resultan las entidades que representan a las empresas por su
tamaño.
Las cámaras empresariales territoriales suelen organizarse en un número limitado de gobiernos
locales, dado que por la naturaleza del sistema municipal argentino, la representación de intereses a
escala local suele ser cara a cara.
5
al empresariado ante el gobierno local en sus demandas más tradicionales, como el
mejoramiento de la infraestructura y las cuestiones tributarias. Estas cámaras
territoriales suelen ser los actores incluidos en los procesos de desarrollo local. Sin
embargo, por las características del desarrollo argentino en la última década, estas
instituciones han perdido progresivamente representatividad: por un lado, numerosos
afiliados han desaparecido por la naturaleza concentradora del proceso económico; por
otro, las empresas más dinámicas se asocian a las cámaras sectoriales y, eventualmente,
hacen valer su peso en la realidad local negociando directamente sin intermediaciones.
Respecto de otros actores estratégicos locales, los sindicatos tampoco tienen un
gran peso. Generalmente la fuerza sindical se ha concentrado en las grandes
federaciones nacionales por rama de actividad, orientadas a la negociación con el
Estado nacional y con las cámaras empresariales sectoriales en los acuerdos paritarios.
Las seccionales locales de los gremios suelen ser poco activas y estar sometidas a las
decisiones gremiales a escala nacional. Resulta claro que los sindicatos tienen poca
experiencia en la vinculación con el gobierno local y prácticamente nula respecto del
desarrollo local.
Otro actor estratégico para el enfoque teórico son las instituciones educativas:
aquí debemos realizar diferencias de acuerdo al nivel educativo considerado. El sistema
de enseñanza básica y polimodal se encuentra diseminado por todo el país, pero su
potencialidad es limitada por el tipo de contenidos impartidos, de relevancia limitada en
función del desarrollo local. Adicionalmente, la autonomía de las instituciones es
restringida, dado su dependencia de las autoridades educativas provinciales. Respecto
del sistema educativo universitario, pese a la creación de nuevas universidades y el
desarrollo del sistema de extensiones, se encuentra concentrado en las localidades de
mayor tamaño. Adicionalmente, las universidades argentinas no han dado pasos
significativos para involucrarse en los procesos de desarrollo local. Sólo en los últimos
años ha habido un interés mayor en vincularse, pero pareciera que prima más la apertura
de nuevas oportunidades que la participación responsable en tanto actores del
desarrollo.
Por lo expuesto, en la mayor parte de las sociedades locales, existen dificultades
que presentan las instituciones capaces de generar las respuestas positivas para el
desarrollo. Adicionalmente, esta debilidad condiciona la promoción efectiva de las
iniciativas y la canalización del apoyo ciudadano determinante para sustentar los
procesos.
6
5. Sobre los obstáculos para la definición de proyectos de desarrollo local
Existe un conjunto de obstáculos adicionales para la consolidación de procesos
de desarrollo local, que afectan directamente la canalización de la sinergia social
necesaria.
En primer término, la falta de un norte conceptual que identifique los escenarios
futuros de las sociedades locales. Una visión estratégica otorga mayor coherencia a las
acciones locales, permite determinar la prioridad y pertinencia de las mismas y ayuda a
disminuir costos en términos de tiempo, dinero y recursos humanos, pero especialmente
aumentan su impacto social. La experiencia argentina nos muestra que la construcción
de estas visiones es aún una asignatura pendiente en la mayor parte de los gobiernos
locales: adicionalmente, muchas iniciativas de planificación estratégica se reducen a una
suma de planes gubernamentales, sin consensos responsables afirmados por los actores
no estatales.
La debilidad presupuestaria de los gobiernos locales resulta también un
obstáculo. Por un lado, debemos notar que la baja participación local en el gasto
público total, acompañada por los bajos niveles de recaudación de tasas municipales,
genera una estrechez para sostener políticas sustentables en el tiempo y no dependientes
de los aportes de terceros –los gobiernos nacional y provinciales –. Por otro, la
concentración del gasto municipal en erogaciones corrientes impide que los gobiernos
locales puedan contar con fondos de inversión para mejorar la infraestructura necesaria
para el desarrollo.
Otro obstáculo relevante es la carencia de recursos humanos idóneos para la
canalización de los procesos de desarrollo local. Este tipo de enfoque requiere de
funcionarios no sólo provistos de competencias técnicas para la elaboración,
implementación y ejecución de políticas, sino también para la armonización de intereses
y la construcción de los consensos. Sin embargo, la calificación del personal en buena
parte de los gobiernos locales argentinos carece, lamentablemente, de estos atributos.
La falta de información para los procesos de toma de decisiones, especialmente
reconociendo cuáles podrían ser los instrumentos más adecuados para poder
promocionar a los actores locales, resulta otro de los obstáculos. Generalmente los
actores estratégicos carecen de información objetiva y consistente para operar en el
territorio, primando las percepciones subjetivas adquiridas en la actuación cotidiana. La
falta de atención a esto permite explicar fácilmente el fracaso de numerosa cantidad de
7
iniciativas interesantes pero que, lamentablemente, han fallado.
Por último, queremos poner atención en un obstáculo mayor: la dosis de
confianza que deposita la sociedad en el Estado local como catalizador del proceso de
desarrollo. Esta desconfianza parece construirse en la convergencia de al menos tres
factores:
-
La fuerte tradición centralista en los niveles superiores de gobierno, que promovido
históricamente la desvalorización social de las capacidades reales de canalización de
procesos complejos como el del desarrollo local por parte del gobierno local.
-
El clientelismo que se ejerce desde la mayor parte de los gobiernos locales como
herramienta para el reclutamiento de voluntades, que genera desprecio por parte de
quienes no integran esa cadena de lealtades.
-
La desconfianza respecto del uso apropiado de los recursos, básicamente porque la
falta de conductas transparentes, percepción social generada básicamente en la
década pasada, extiende el descreimiento social al conjunto de los gobiernos.
La implementación y ejecución de procesos de desarrollo local parece entonces
encontrar obstáculos en buena parte de los gobiernos locales. Sin embargo, muchas
veces se da por supuesto que existen bases sólidas para la construcción de relaciones
constructivas entre los actores para el desarrollo de estos procesos, sin considerar el
conjunto de obstáculos que pueden afectar su sustentabilidad. Nuestro análisis, sin ser
concluyente, busca realizar una llamada de atención sobre ello.
5. Análisis de caso: el municipio de Florencio Varela
Para tener un caso demostrativo sobre los obstáculos que se encuentran en la
implementación de procesos de desarrollo local, consideraremos los datos provistos en
un trabajo realizado por investigadores de la Universidad Nacional de Quilmes en el
municipio de Florencio Varela11. Este se ubica en el segundo cordón del Conurbano
Sur, a veinticuatros kilómetros de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. De acuerdo a
los últimos datos oficiales12, en una superficie de 190 km2, cuenta con una población
total de 348.970 habitantes.
11
12
Caminotti, M.; Frederic. S. (2003).
Datos del el Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda de 2001. www.indec.gov.ar
8
Florencio Varela fue fuertemente castigado durante la década del noventa,
siendo uno de los grandes municipios argentinos con mayores problemas de desempleo
e incremento de la pobreza. Las tres principales actividades económicas locales -la
horticultura, la industria y el comercio minorista- sufrieron simultáneamente una
profunda crisis, asociada a la apertura económica -que afectó particularmente a las
industrias locales, pequeñas industrias de bajo nivel tecnológico- y a la reducción del
poder adquisitivo de los salarios y el desempleo -que afectó particularmente al comercio
minorista y a la horticultura-. Si bien no se cuenta con datos rigurosos dada las unidades
de análisis utilizadas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, en 2002,
durante la mayor profundidad de la última depresión económica, más del 60% de la
población local estaba por debajo de la línea de pobreza y el 25% de la población era
indigente. Por entonces, la mitad de los hogares vivían de los subsidios mensuales de
planes de asistencia social y numerosas empresas locales se encontraban inactivas por
problemas de mercado y sus trabajadores se hallaban licenciados. Si bien la situación se
ha ido revertiendo paulatinamente con la recuperación económica iniciada en 2003, aún
vastos sectores de la sociedad local se ven afectados por condiciones de pobreza.
5.1. El tema del desarrollo en la agenda local
Hasta el año 2002, la política de desarrollo local en este municipio podría ser
calificada como errática. El área encargada en el municipio había sido creada, con el
rango de Secretaría, en plena explosión del tema a mediados de los noventa, cuando la
provincia de Buenos Aires favoreció el desarrollo de proyectos productivos mediante el
otorgamiento generoso de préstamos y subsidios dedicados a las microempresas,
buscando paliar los efectos del creciente desempleo estructural. Inclusive cuando la
estrategia provincial se profundizó con la creación del Instituto para el Desarrollo
Empresarial Bonaerense (IDEB)13, un funcionado ligado políticamente al distrito fue
elegido como presidente, lo permitió al gobierno local obtener prerrogativas
importantes.
El IDEB fue una iniciativa valiosa en cuanto fue la primera institución vinculada
a la promoción empresarial bonaerense desde la perspectiva no ya del apoyo de la
13
El Instituto de Desarrollo Empresario Bonaerense fue creado en julio de 1996 por Ley Nº 11.807,
votada por unanimidad en la Legislatura Provincial. Su misión fue la creación y fortalecimiento de las
micro, pequeñas y medianas empresas de todos los sectores productivos de la provincia.
9
microempresa sino que también buscaba involucrar a los actores locales del sector de la
pequeña y mediana empresa en políticas de competitividad. Adicionalmente su
estructura descentralizada en agencias locales representó un gran paso para fortalecer el
funcionamiento a escala local. Cada agencia involucraba y relacionaba a todos los
actores socioeconómicos locales que trabajaren para el desarrollo local. Funcionaban
como asociaciones civiles de derecho privado, en las que se integraba el gobierno
municipal y el sector privado -las cámaras empresarias locales-, además de las
instituciones educativas y, en algunos casos, otras organizaciones intermedias ligadas a
la producción. Estas agencias prosperaron y de hecho, la desaparición del IDEB a escala
provincial influyó poco en el trabajo activo que desarrollaron con posterioridad14.
En el caso de la Agencia Florencio Varela, por el contrario, la experiencia fue
traumática: si bien al principio funcionó sin obstáculos, las dificultades políticas y la
presunción de conductas poco transparentes, tendieron a generar la desconfianza del
empresariado local. Progresivamente, los integrantes del sector privado comenzaron a
desentenderse de la misma y la falta de recursos terminó ahogando su funcionamiento.
Adicionalmente, como también ocurrió en otros municipios bonaerenses, la
agencia IDEB se confundió con la Secretaría de Producción, y su crisis se extendió a
ella. Tras la renuncia de su titular, el personal pasó a depender de la Secretaría de
Economía15 y, más tarde, a la Secretaría de Gobierno aunque bajo la dependencia
directa de un funcionario de segundo orden, del cual dependían dos departamentos: el
de Producción y el de Microempresa. Ambos eran competitivos entre sí dada la falta de
objetivos claros y rivalizaban por cuestiones burocráticas, como los espacios físicos, el
equipamiento y la realización de acciones mínimas. Estos departamentos poseían nulas
relaciones con los actores productivos y generalmente se encargaban de realizar dos
tipos de tareas: la realización de lobby para acciones individuales -muchas veces
cercanas al clientelismo- y proyectos que tendían a justificar la permanencia del
personal.
Entonces la Municipalidad de Florencio Varela decidió encargar un estudio a la
Universidad Nacional de Quilmes para el diseño de una política de desarrollo local.
Nunca antes el desarrollo había sido considerado por el poder ejecutivo varelense como
un fenómeno local, que debía impulsarse vigorosamente desde el propio municipio pero
14
15
Los centros más dinámicos siguen funcionando hasta la fecha. Sin embargo, desde 2006, no gozarán
más del apoyo financiero provincial, lo que preanuncia el fin de su existencia.
Denominación local de la Secretaría de Hacienda.
10
que, a su vez, requería la colaboración de los actores del sector privado, y se había
actuado en forma refleja respecto de las políticas provinciales.
La reacción de los empresarios frente a la propuesta diseñada por la Universidad
fue tensa. Los principales obstáculos pasaron por la desconfianza de las cámaras
empresariales –especialmente, la Unión Industrial de Florencio Varela; la Cámara de
Comercio e Industria de Florencio Varela; y la Asociación de Productores Hortícolas de
Berazategui y Florencio Varela, y menor en las otras tres cámaras empresariales16respecto de las nuevas iniciativas municipales, a las que asociaban con las conductas del
pasado. En este contexto, la creación de un organismo de promoción del desarrollo
local, el Instituto de Desarrollo Local (IDEL)17 fue acompañada por un estudio sobre la
percepción de visiones, demandas y expectativas sobre el desarrollo local entre los
actores empresariales18, cuyos resultados utilizaremos para mostrar, en un caso singular,
algunas consideraciones expuestas con anterioridad sobre las que buscamos alertar y
que, creemos, deberían ser estudiadas con mayor profundidad.
5.2. Sobre las visiones del empresariado varelense
16
17
18
Nos referimos a la Asociación de Comerciantes del Cruce de Florencio Varela, la Cámara de
Microempresarios de Florencio Varela, y la Sociedad Rural de Florencio Varela.
Pese a su denominación, que remite a una organización descentralizada, se trataba de una secretaría
dependiente directamente del Intendente. Esto era el resultado de la búsqueda de un tránsito hacia una
paulatina descentralización en el futuro mediato.
El instrumento de recolección de información fue un cuestionario semi estructurado, confeccionado a
los fines de realizar entrevistas personales a una muestra conveniente de responsables de empresas del
municipio, con el fin de analizar la realidad empresarial local y sondear las expectativas de las
empresas respecto de la formulación e implementación de políticas de apoyo al desarrollo local en el
territorio. El cuestionario diseñado para sondear visiones, necesidades y expectativas de empresarios
de Florencio Varela, se inscribió en un análisis cualitativo - etnográfico. El objetivo fue, en este caso,
delinear con grandes trazos el universo significativo de estos agentes sociales respecto de los intereses
y estrategias de gestión vinculadas al desarrollo local.
El cuestionario ha sido aplicado a un conjunto de empresas (muestra) cuya selección reproduce la
variabilidad interna de aquellos parámetros significativos para el municipio (valor de la tasa de
seguridad e higiene pagada al municipio, así como rama de actividad y localización territorial). Sobre
la base del listado de empresas activas proporcionado por la Municipalidad de Florencio Varela, se
diseñó una muestra que tomó el 25% del total de las empresas allí consignadas. De tal modo, de un
universo de 82 casos, se realizaron 21 entrevistas personales a empresarios (titulares o responsables de
los establecimientos escogidos) en función del siguiente procedimiento de selección. En primer
término, establecimos la distribución del conjunto de las empresas a efectos de tomar un número
significativo de casos, se tomó como criterio el valor consignado de la tasa municipal de seguridad e
higiene. De esta manera, se dividió el universo en cuatro secciones, realizándose cinco entrevistas por
tres grupos y seis en el grupo restante. Luego se efectuó una clasificación por rama de actividad
según la metodología del INDEC a efectos de conservar al interior de cada Grupo cierta diversidad en
correspondencia con el universo. Por último, se correlacionó la variabilidad por rama de actividad con
conectividad/localización, teniendo también como criterio la diversidad de patrones de accesibilidad
de las empresas.
11
En primer término, el estudio realizado tuvo el obstáculo de que no todos los
actores contactados quisieron participar del mismo19, lo que mostró la primera reticencia
a vincularse al gobierno local. Consideramos que, si bien se trata de un hecho singular,
no merece obviarse dadas las similitudes de este territorio respecto de otros.
Para nuestra argumentación, un elemento inestimable es la evaluación de los
empresarios locales realizaron respecto de la realidad territorial20. De acuerdo a la
escala establecida para codificar las respuestas, sólo la calidad medioambiental alcanzó
un nivel superior a bueno; la red de gas natural -responsabilidad de una empresa
privada- resultó calificado de bueno a regular, mientras que el alumbrado público, el
mantenimiento de la vía pública y la calificación de los recursos humanos locales, de
regulares a malos; el estado de la red vial, de regular a muy malo, y la seguridad y las
obras de infraestructura, de malos a muy malos. En los restantes los entrevistados
prefirieron no contestar o desconocer al respecto, demostrando tanto su ignorancia de
los temas consultados como falta de interés en los mismos. De estos resultados, sacamos
dos conclusiones: que, por un lado, los empresarios tenían en este caso una débil
valoración de la acción pública; por otro, que los ítems de menor valoración
corresponden a aquellos servicios prestados directamente por el municipio -a excepción
de la seguridad pública-. El hecho que los empresarios poseían una evaluación
menguada de la gestión local influía en la valoración que puedan tener sobre las
potencialidades que pueda tener el gobierno local como catalizador de un proceso
complejo como resulta un proyecto de desarrollo local. Seguramente puede adjudicarse
a nuestra argumentación el valor de la singularidad del caso; no obstante ello, queremos
poner atención en este aspecto, dada la común insatisfacción ciudadana respecto de la
acción municipal en buena parte de los gobiernos locales del país.
Considerando la necesidad de conocer en profundidad las potencialidades para el
desarrollo local, el estudio exploró en la densidad institucional, buscando conocer las
19
20
“Cabe destacar que la dificultad para arribar al número de casos previsto originalmente obedeció a
la negativa del sector – a veces disfrazada de indiferencia – a participar de la misma”, para agregar:
“En rigor, durante el trabajo de campo primó la resistencia a participar de la entrevista, pero el
entrenamiento del entrevistador permitió avanzar con ella, muchas veces luego de conversaciones
telefónicas de más de 30 minutos, bajo el argumento de que se trataba de una iniciativa cuya
responsabilidad le cabía principalmente a la Universidad Nacional de Quilmes”. (Caminotti y
Frederic, 2003: 15).
Se consultó a los empresarios respecto de: estado de la red vial; calidad medioambiental; seguridad;
obras de infraestructura existentes; alumbrado público; barrido y limpieza de vía pública; red de gas
natural; manejo de cuencas y prevención de inundaciones; calificación de los recursos humanos;
políticas de empleo; apoyo al desarrollo empresarial; y capacidad ejecutiva del gobierno local.
(Caminotti y Frederic, 2003: 18 – 19).
12
relaciones establecidas entre las empresas, su participación en entidades sectoriales, así
como la existencia de vinculaciones con organizaciones comunitarias y organismos
públicos de diversos niveles del Estado. Consultados sobre la participación de las
empresas en algún tipo de organización sectorial, menos de la mitad de los entrevistados
contestaron afirmativamente respecto de su participación activa, siendo notablemente
predominante la participación en cámaras sectoriales de carácter nacional. En este
sentido, resulta destacable que, si bien se registraron reticencias de orden general
respecto de las entidades empresariales21, el grueso de las críticas se dirigió hacia la
principal cámara del distrito, adjudicándole una ineficacia en el cumplimiento de la
representación de intereses. Esto debe alertarnos sobre la necesidad de ponderar la
representación institucional cuando se convoca a la construcción de los consensos
implícitos desde el enfoque del desarrollo local.
Respecto del establecimiento de vinculaciones interempresariales, bajo la forma
de alianzas, la totalidad de los entrevistados manifestó no promoverlas, aunque deben
diferenciarse las distintas razones aludidas dado que resultan de gran interés para
comprender la trama del tejido de relaciones. Entre los principales argumentos,
sobresalieron las cuestiones de especificidad del rubro, que operaban, en el imaginario
empresarial, como obstáculos para el establecimiento de vínculos cooperativos con otras
empresas locales –sin observar las potencialidades de complementación-; en segundo
lugar, la existencia de malas experiencias pasadas, que provocaban reticencias a
establecer nuevas relaciones más allá del necesario vínculo de comprador de insumos o
vendedor de productos. En estos casos se observa una alta valorización de la
independencia empresarial respecto del establecimiento de relaciones cooperativas con
otras empresas. En tercer lugar, la situación de crisis en contextos de depresión
económica, que conducía a la búsqueda de soluciones individuales para sortear sus
efectos más perjudiciales. En cuarto lugar, las limitaciones culturales, ligadas a una
visión que enfatiza la competencia y conduce a sospechar del asociacionismo entre
empresas. Finalmente, la percepción de una falta de necesidad de establecer alianzas,
no observando su dimensión positiva.
21
Caminotti y Frederic transcriben las razones dadas por estos entrevistados: “No creo en ellas, no las
considero beneficiosas ni interesantes”; “Esto se debe al hecho de ser sucursal de una casa matriz
que centraliza todo ese tipo de actividades”; “Nunca tuve la oportunidad de hacerlo”; “No me
interesan”; “Las cámaras y asociaciones de productores están demasiado politizadas y ello perjudica
la defensa de las empresas, sobre todo las más pequeñas. Asimismo, “las cámaras no son de fácil
ingreso para muchas empresas pequeñas”; y “No participo porque no tengo tiempo para dedicarle a
esta clase de actividades”. (Caminotti y Frederic 2003, 21).
13
Por el contrario, frente a la falta de interés en asociarse con otras empresas, pudo
detectarse que, prácticamente, la totalidad de las empresas poseían vinculación con
organizaciones comunitarias. Sin embargo, estas relaciones se basaban en un
asistencialismo clásico, mediante la entrega de insumos para el funcionamiento de
comedores comunitarios, sociedades de fomento y escuelas, entre otras instituciones.
Las mismas se establecían en un contexto de mantenimiento de los lazos de buena
vecindad entre empresas y organizaciones comunitarias, sin más.
Consultados sobre el establecimiento de relaciones con organismos del sector
público, sólo un tercio de los entrevistados respondió afirmativamente: generalmente se
trataba de una vinculación asociada al funcionamiento cotidiano de las empresas, como
el acceso a financiamiento a través de la banca pública y el asesoramiento técnicos por
parte los institutos estatales de innovación tecnológica.
Por último, resulta de suma relevancia para la presente ponencia la exploración
que realizaron Caminotti y Frederic (2003) de la visión de los empresarios acerca de las
responsabilidades de los distintos actores en la formulación de líneas de acción para la
promoción del desarrollo local. Las respuestas ofrecidas por los entrevistados muestran
una notable uniformidad, predominando la idea de que la obligación mayor recae
fundamentalmente sobre el sector público, más concretamente en el Estado nacional y,
en segundo lugar, en la provincia, asignando al gobierno local un papel de mero ejecutor
de las líneas de acción formuladas desde los niveles superiores de gobierno22.
Como conclusiones generales, encontramos en este caso singular: una primera
reticencia a vincularse con el gobierno local; un bajo nivel de valoración de la acción
pública del gobierno local en el cumplimiento de las competencias tradicionales; una
limitada participación en las entidades representativas y una visión crítica respecto de la
representatividad de la principal cámara empresarial local; no sin sorpresa, una
persistencia entre los empresarios, de la visión del viejo modelo estado céntrico en el
que se atribuye al gobierno nacional, y en menor medida al provincial, la principal
responsabilidad del desarrollo. En síntesis, algunas consideraciones que merecen ser
22
Entre las concepciones que se apartaron de esta mirada general, se destacaron respuestas individuales
que enfatizaban: que el grueso de la responsabilidad recaía en el sector público, pero ubicando en
primer orden al gobierno municipal; que la responsabilidad debía ser compartida tanto por el Estado
como por el sector empresario y la sociedad civil; que el municipio tiene poca incidencia sobre el
tema, en tanto las principales problemáticas que enfrentaban las empresas superaban la realidad
territorial; y que el Estado no debía apoyar al desarrollo empresario. (Caminotti y Frederic, 2003: 27 –
28).
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analizadas, caso por caso, para poder garantizar la factibilidad de las iniciativas de
desarrollo a escala local.
6. A manera de reflexión final
En esta ponencia hemos tratado de plantear algunas especulaciones sobre la
viabilidad del enfoque del desarrollo local en Argentina. Lejos de cuestionarlo, nuestra
preocupación pasa por las condiciones políticas y sociales preexistentes para el éxito de
las iniciativas. Consideramos que, muchas veces, la difusión del enfoque se ha hecho de
manera acrítica y la puesta en marcha de las iniciativas ha pecado de cierta ingenuidad a
partir de un mal diagnóstico de las condiciones para su ejecución.
El desarrollo local ha llenado páginas de textos académicos y discursos
gubernamentales, lo que podría hacer suponer al lector poco conocedor sobre su
apropiación por los actores locales en todo el país. Sin embargo, aún pareciera que la
vitalidad del enfoque parece estar más en su notoriedad discursiva y no tanto en su
apropiación como metodología para el logro del desarrollo.
Debatir sobre el desarrollo local resulta imperioso, porque pudiera ser que, en el
imaginario colectivo, aún esté presente como ideal el modelo estado céntrico en el que
los niveles nacional, y en menor medida provincial, tiene responsabilidades centrales; y
que el desarrollo local hubiera sido tan sólo una estrategia para un momento histórico,
en el cual el Estado nacional renunció al ejercicio de las atribuciones que había ejercido
por medio siglo.
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