12.4 Principios generales sustantivos Principio

Carlos Ortiz
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12.4 Principios generales sustantivos
Principio de legalidad
Reserva de ley
Criterio dominante en la jurisprudencia es el de contemplar la reserva
de ley en materia de sanciones administrativas al igual que se
contempla la reserva para los delitos o faltas regulados por el ámbito
penal, no en vano, dicha reserva se encuentra conjuntamente
formulada en el artículo 25 de la Constitución. No obstante, la
jurisprudencia ha puesto de manifiesto un tratamiento más laxo para
las sanciones administrativas ya que la reserva de ley en el ámbito
penal es absoluta y, además, debe ser orgánica; en el derecho
administrativo, por el contrario, se permite la remisión reglamentaria.
Sin embargo, la jurisprudencia ha declarado sobre este respecto
ciertas particularidades:
La primera es que las normas reglamentarias deben ser habilitadas
por normas con rango de ley y estas deben abarcar el contenido
material propio relativo a la sanción y a la tipificación, es decir, el
reglamento será por lo general ejecutivo (desarrollara una ley previa)
y no podrá crear sus propios ilícitos administrativos. Esta doctrina
jurisprudencial ha sido recogida por el legislador en el artículo 129.3
LRJPAC. Esta regla general se rompe en caso de reglamentos
preconstitucionales, dado que la reserva de ley no puede aplicarse
con efectos retroactivos, esto fue puesto de manifiesto por la
jurisprudencia, motivo por el cual esos reglamentos que comprendían
gran parte del derecho administrativo sancionador fueron sustituidos
por leyes.
En contraposición con esta formulación de la ley previa que debe
aportar el contenido material propio tenemos los casos de las
relaciones de sujeción especial, para los que existen sentencias que
admiten la posibilidad de remitir por completo a los reglamentos la
especificación y contenido de las infracciones. Esto se ve agravado en
los casos en que se atribuye la regulación de las infracciones y
sanciones a entidades como los Colegios Profesionales o el Banco de
España, ya que son entidades que aun formando parte de la
Administración no gozan del mismo carácter representativo del que sí
lo hacen los órganos con potestades reglamentarias por excelencia
(Presidentes y gobiernos de los distintos niveles).
En cuanto a los entes locales, más en concreto a las infracciones y
sanciones contenidas en las ordenanzas locales, la jurisprudencia
general, aunque no unánimemente, ha reconocido que la autonomía
local garantizada constitucionalmente tiene los efectos de flexibilizar
las consecuencias de la reserva de ley aunque sin llegar a excluirla.
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Extractos de sentencias
Respuesta a cuestión de inconstitucionalidad SSTC 60/2000. “Pero no
cabe aceptar que con estas dos precisiones interpretativas se
considere satisfecha la reserva de Ley del art. 25.1 CE. Al igual que
hicimos en la STC 341/1993, F. 10 b), debemos concluir ahora que la
simple acotación de una materia (transportes terrestres por carretera)
o el carácter residual de un tipo de infracción (respecto de otros tipos
definidos con precisión en la misma Ley) no permiten identificar, en la
Ley, qué conductas serán sancionables . Antes bien, el extenso
catálogo de infracciones contenido en los artículos 140 a 142 LOTT
hace incierto e impredecible qué otras conductas, no previstas en los
tipos de la Ley, pudieran ser aún objeto de regulación reglamentaria e
integrar así el tipo residual de infracción del art. 142 n) LOTT. El
resultado final es, entonces, que se deja al poder reglamentario por
entero y «ex novo» la definición de las conductas susceptibles de
sanción, lo que resulta frontalmente contrario a la reserva de Ley del
art. 25.1 CE y conduce a la declaración de inconstitucionalidad
solicitada.”
Respuesta a recurso de amparo (cuestión de normas
preconstitucionales) STC 42/1987. “No se trata, pues, en lo que se
refiere a un elemento esencial en la garantía del principio de
legalidad, cual es la tipificación de las conductas sancionables, de una
simple aplicación o especificación a una materia concreta de una
norma más general, pero que tenga la suficiente precisión para que
dé una idea clara de su contenido, sino de un juego de remisiones en
blanco en que el Decreto-ley autoriza al Gobierno para dictar las
normas sancionadoras que crea convenientes y el Gobierno al hacer
uso de esa autorización, reenvía también libremente, en lo que aquí
interesa, a un futuro Reglamento, que es el que en último término
tipifica ex novo la conducta sancionable, tipificación cuya base legal
sería el uso de una habilitación amplísima y ya caducada. En
consecuencia, la sanción aplicada no tiene la cobertura legal exigida
por el art. 25.1 de la Constitución, por lo que procede conceder el
amparo solicitado”
Respuesta a recurso de amparo (cuestión de la relación especial de
sujeción y consecuencias) STC 2/1987. “Sin entrar aquí en el tema
más general del alcance de la reserva de Ley en las sanciones
administrativas, debe tenerse en cuenta que la referencia a la
legislación vigente en el art. 25.1 de la Constitución, tiene un alcance
diferente, al menos, en lo que se refiere a la tipificación del ilícito,
cuando se trata de la determinación de contravenciones «faltas», en
el seno de una relación de sujeción especial, como es la de los
internos en establecimientos penitenciarios. En estos casos la reserva
de Ley cumple principalmente una función de garantizar la seguridad
jurídica, de modo que los internos puedan disponer de informaciones
suficientes sobre las normas jurídicas aplicables en un determinado
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caso, y la norma debe formularse con la suficiente precisión para que
el interno pueda prever razonablemente las consecuencias que
puedan derivar de una determinada conducta. El interno se integra en
una institución preexistente y que proyecta su «autoridad» sobre
quienes, al margen de su condición común de ciudadanos, adquieren
el status específico de individuos sujetos a un poder público que no es
el que, con carácter general, existe sobre el común de los ciudadanos.
En virtud de esa sujeción especial, y en virtud de la efectividad que
entraña ese sometimiento singular al poder público, el ius puniendi no
es el genérico del Estado, y en tal medida la propia reserva de Ley
pierde parte de su fundamentación material, dado el carácter en
cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria, expresiva de
la capacidad propia de autoordenación correspondiente, para
determinar en concreto las previsiones legislativas abstractas sobre
las conductas identificables como antijurídicas en el seno de la
institución.
Principio de tipicidad
Este principio deriva de los principios de legalidad y de
seguridad jurídica, exige que la Administración sancionadora precise
de manera suficiente y correcta, a la hora de dictar cada acto
sancionador, cuál es el tipo infractor con base en el que se impone la
sanción, sin que corresponda a los órganos de la jurisdicción ordinaria
ni a este Tribunal buscar una cobertura legal al tipo infractor o, mucho
menos, encontrar un tipo sancionador alternativo al aplicado de
manera eventualmente incorrecta por la Administración
sancionadora. Es decir, exige que tanto las sanciones como las
infracciones estén predeterminadas por la norma jurídica con rango
suficiente, o sea, rango de ley. Las infracciones se catalogan en muy
graves, graves y leves.
Consecuencia inmediata del principio de tipicidad es la prohibición de
la analogía.
Extractos de sentencias
RTC\2006\77
Recurso de amparo contra Sentencia, de 20-10-2003, de la
Sección Especial del art. 96.6 LJCA de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo, desestimatoria de recurso de
casación para la unificación de doctrina, y contra Sentencia, de 17-042002, de la Sección Cuarta de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo, desestimatoria de recurso
contencioso-administrativo, y contra Acuerdo, de 03-09-1999, del
Consejo de Ministros.
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La vulneración del principio de legalidad en materia
sancionadora (art. 25.1 CE [ RCL 1978, 2836] ) habría tenido
lugar tanto en su vertiente material (principio de tipicidad)
como en la formal (principio de reserva de Ley). La violación
del principio de tipicidad vendría provocada por la subsunción
de los hechos supuestamente constitutivos de la infracción en
el artículo 51.1.7 del Reglamento del consejo regulador,
precepto reglamentario que incumple las exigencias del art.
25.1 CE, de conformidad con la doctrina sentada por este
Tribunal
«la resolución sancionadora impugnada ha vulnerado el
principio de legalidad, en su vertiente relativa al principio de
reserva de Ley en materia sancionadora, en la medida en que las
infracciones imputadas a la sociedad mercantil recurrente, previstas
en distintos ordinales del apartado 1 del art. 51 del Reglamento de
la denominación de origen calificada "Rioja" ( RCL 1991, 927,
1556) , carecen del rango normativo mínimo exigido por este
Tribunal, en aplicación del art. 25.1 CE, para la tipificación de los
ilícitos administrativos, al estar previstas en una norma
reglamentaria (en una Orden Ministerial en concreto) carente de
cobertura legal suficiente».
Y añadía asimismo la STC 297/2005 ( RTC 2005, 297) , F. 8, que
«la declaración de nulidad –con los efectos que ello conlleva– del
Reglamento de la denominación de origen del Rioja de 1991, por
parte de la Sentencia de 10 de junio de 2004 ( RJ 2004, 4020) , de la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo, por tratarse de un reglamento ejecutivo que no
había sido sometido al dictamen preceptivo del Consejo de Estado,
hace que las conductas prohibidas originariamente tipificadas –
aunque fuese por normas de rango insuficiente–, hayan dejado de
estarlo. Por tanto, el mantenimiento de la sanción cuestionada
en amparo infringiría la exigencia de predeterminación
normativa, y con ello el principio de tipicidad en materia
punitiva».
«el principio de tipicidad exige que la Administración
sancionadora precise de manera suficiente y correcta, a la
hora de dictar cada acto sancionador, cuál es el tipo infractor
con base en el que se impone la sanción, sin que corresponda
a los órganos de la jurisdicción ordinaria ni a este Tribunal
buscar una cobertura legal al tipo infractor o, mucho menos,
encontrar un tipo sancionador alternativo al aplicado de
manera eventualmente incorrecta por la Administración
sancionadora. .
Por todo ello, la STC 297/2005 ( RTC 2005, 297) (F. 9) concluía
constatando la lesión del principio de legalidad en materia
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sancionadora por la resolución sancionadora del Consejo de Ministros,
«puesto que los tipos infractores en base a los que se ha
sancionado a la mercantil recurrente no sólo carecían de
suficiente cobertura legal, sino que han sido declarados nulos
por el Tribunal Supremo y, por tanto, inexistentes ab origine
Principio de irretroactividad
En materia de extranjería, derecho disciplinario (funcionarios
públicos), reducción de sanciones,…:
<< La aplicación retroactiva de la disposición sancionadora más
favorable ha sido recogida por la jurisprudencia tanto del Tribunal
Constitucional (SSTC 29/2000 y 75/2002) como del Tribunal
Supremo, pudiendo citarse las Sentencias de este último Tribunal
de 15 y 22 de diciembre de 1.988 y 28 de noviembre de 1.991,
según las cuales "el artículo 9.3 de la Constitución establece el
principio de irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos
individuales, por lo que, "a sensu contrario", las normas
sancionadoras posteriores serán de aplicación siempre que
resulten más favorable para el inculpado, no siendo óbice
para la aplicación de la norma más beneficiosa que el
procedimiento sancionador se encuentre en fase de
impugnación jurisdiccional".
Dicho principio ha venido a ser positivizado en el artículo 128.2
de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, según el cual "Las
disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto
favorezcan al presunto infractor". >>
(SSTS 26 de mayo de 1992, 5 de diciembre de 1997, 21 de
septiembre y 18 de diciembre de 1998; Sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid 1263/2001 de 13 julio,
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha 924/2000 de 30 octubre, Sentencia de la Audiencia
Nacional de 22 de noviembre de 2002).
- De lo dicho se deducen dos condiciones para la aplicación de la
retroactividad favorable:
1. Infractor presunto (art. 128.2 Ley 30/1992).
2. Que la resolución administrativa o sanción no sea firme y menos
aún que se haya ejecutado (por ejemplo, una multa ya abonada).
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•
Normas en blanco: el principio de irretroactividad afecta
al tipo completo, es decir, a la norma en blanco más sus
normas complementarias.
<< La retroactividad de las disposiciones sancionadoras en
cuanto favorezcan al presunto infractor de que se trata afecta
a las normas complementarias de una norma sancionadora en
blanco; y así se pronunció el Tribunal Supremo en su Sentencia de
22-2-1988 , en la que manifestaba que "... el complemento que
proporciona la norma no sancionadora es siempre parte integrante
del tipo. Que éste se formule de una sola vez en la regla sancionadora
o en dos momentos y normas distintas, resulta inoperante. La
infracción se integra por el tipo completo, es decir, el tipo exigido por
el art. 25.1 de la C.E. sólo existe cuando ha sido completado...".>>
(Sentencia del Tribunal Superior de Castilla-La Mancha
924/2000 de 30 octubre)
• Ámbito de aplicación del principio de irretroactividad:
<< Es doctrina reiterada del Tribunal Supremo la de que el principio
de irretroactividad de las leyes consagrado en el art. 9.3 de la
Constitución concierne sólo a las sancionadoras no favorables y
a las restrictivas de derechos individuales, en el sentido que
hemos dado a esta expresión, a saber, que la «restricción de
derechos individuales» ha de equipararse a la idea de sanción,
por lo cual el límite de dicho artículo hay que considerarlo referido
a las limitaciones introducidas en el ámbito de los derechos
fundamentales y de las libertades públicas (del título I de la
Constitución) o en la esfera general de protección de la
persona (SSTC 27/1981, de 20 de julio; 8/1982, de 4 marzo; 6/1983,
de 4 de febrero; 42/1986, de 10 de abril; 150/1990, de 4 de octubre;
173/1996, de 31 de octubre).>>
Principio de culpabilidad o responsabilidad
Se exige que para poder sancionar tiene que haber concurrido
dolo o culpa o, intencionalidad de ese comportamiento para los
hechos constitutivos de infracción administrativa. Sin embargo, el art.
130.1 de la Ley 30/92 nos dice que se considera “la inobservancia”,
pero ello ha sido subsanado por nuestra jurisprudencia.
En las personas físicas se podría probar la culpa pero, la duda
surge con las personas jurídicas; en Derecho Administrativo no es
aplicable el principio “societas delinquere non proteste”, es decir, las
personas jurídicas también asumen responsabilidad. En el art. 131.1
se establece que una sanción administrativa civil, en ningún caso
podrá implicar directa o subsidiariamente la privación de la libertad.
Las infracciones prescribirán según lo dispuestos en las leyes que las
establezcan. En defecto de norma específica las infracciones
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prescribirán a los 3 años las muy graves, 2 años las graves y seis
meses las leves, al igual que las sanciones salvo que las leves lo
harán al año.
La prescripción de la infracción comienza a computarse desde el día
en que se produzca la infracción y si ésta es reiterada desde el día de
su cese. En el caso de la sanción, el plazo se inicia desde el día
siguiente a aquel en el que adquiere firmeza la resolución por la que
se impone la misma.
Extractos de sentencias
Culpabilidad de las personas físicas
El art. 130 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común, exige para poder
sancionara una persona el elemento de la culpabilidad aunque sea a
título de simple inobservancia, en nuestro caso, la demandante ha
puesto todo su empeño en estar con toda la documentación en regla
para poder ejercer la actividad en España, concluyendo que el
desajuste de varios meses por la tardanza en resolver la
Administración el permiso de trabajo no la hace merecedora de la
sanción al no existir elemento de culpabilidad. En consecuencia, se
estima el recurso y anulan las resoluciones recurridas
Culpabilidad de las personas jurídicas
La sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990 ( RTC 1990, 76) ,
expresa que la Constitución, consagra sin duda el principio de
culpabilidad, como principio estructural básico del derecho penal;
este principio rige también en materia de infracciones
administrativas, pues en la medida en que la sanción de dicha
infracción, es una de las manifestaciones del «ius puniendi» del
Estado, resulta inadmisible en nuestro ordenamiento un régimen de
responsabilidad objetiva o sin culpa. Si bien en el derecho penal, las
personas jurídicas no podían ser sujetos activos del delito en base al
aforismo «societas delinquere non potest», actualmente de
conformidad con el art. 31 del Código Penal, aprobado por Ley
Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre ( RCL 1995, 3170 y RCL 1996,
777) , las personas que actúen en nombre o representación o como
administradores, responderán personalmente aunque no concurran
en él las condiciones, cualidades o relaciones, si concurren en la
entidad o persona jurídica; por ello se entiende por la doctrina
jurídica, que las personas jurídicas tienen verdadera entidad real,
como sujetos o titulares de derechos y lo que constituiría una ficción
sería la aplicación de la pena a su componentes directores o
representantes, cuya voluntad se halla, posiblemente, en desacuerdo
con la voluntad colectiva. En el derecho administrativo se admite la
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responsabilidad directa de las personas jurídicas, reconociéndoles
capacidad infractora, lo cual, no significa que para el caso de las
infracciones administrativas perpetradas por personas jurídicas, se
haya suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino que se ha de
aplicar necesariamente de forma distinta; lo cual no comporta
preterición del principio de culpabilidad, ni del de personalidad de la
sanción, sino acomodación de estos principios a la responsabilidad
por infracciones administrativas de las personas jurídicas, en las que
falta el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de
infringir las normas a las que están sometidas, ya que se encuentran
obligadas, por exigencia de su misma naturaleza, a actuar por medio
de personas físicas.
Principio de proporcionalidad
Es un principio esencial en el derecho sancionador; obliga a la
Administración a guardar una adecuación entre los hechos
constitutivos de sanción administrativa y la sanción aplicada (art.
131.3 de la Ley 30/92). Y, en el mismo artículo 131 nos explica que
también se puede alegar el principio de proporcionalidad cuando se
prevea que la sanción vaya a ser desproporcionada.
Así, el principio de proporcionalidad administrativa no permite la pena
privativa de libertad porque es muy distinta al penal. Y, también
expresa que las sanciones pecuniarias deberán ser adecuadas a que
la empresa o la persona no le sea más beneficioso infringir la norma
que cumplirla.
Extractos de sentencias
Sentencia de 11 marzo 2003 RJ\2003\2656
<<En todo caso, dispone el artículo 421.3 que deberá observarse la
debida adecuación o proporcionalidad entre la gravedad del hecho
constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, por lo que deben
valorarse las circunstancias concurrentes en orden a la imposición de
una concreta sanción dentro del tipo infractor apreciado.>>
<< Las circunstancias concurrentes, en este recurso, semejantes, en
todo, a las ya analizadas propician la estimación parcial de la
pretensión y la reducción de la sanción impuesta a la multa de 601,01
euros (100.000 pesetas), para guardar la debida adecuación y
proporcionalidad entre el hecho constitutivo de la infracción y la
sanción>>
Fallo
Carlos Ortiz
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<< Que debemos estimar parcialmente el recurso ContenciosoAdministrativo núm. 541/2001 interpuesto por el Ilmo. Sr. D. Ricardo
Javier G. G. contra Acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder
Judicial de 22 de mayo de 2001, dictado en el expediente disciplinario
núm. 51/1999, cuya validez y conformidad al ordenamiento jurídico
procede declarar, si bien reduciendo a 601,01 euros (100.000
pesetas), la sanción impuesta. Sin costas.
Principio non bis in idem
El principio non bis in idem significa que no puede haber dos
sanciones administrativas basadas en el mismo sujeto, hecho y
fundamento.
Se aplica con carácter general aunque hay excepciones. Deriva del
art. 25 de la CE y está en el art. 133 de la Ley 30/92. Los sujetos,
hechos y fundamentos se encuentran en el art. 5 del Real Decreto
1398/93.
Debemos tener en cuenta que tiene prevalencia en el orden penal
frente al orden administrativo y, si en el orden penal se considera que
hay delito , la administración tendrá en cuenta los hechos probados
para poder sancionar.
Extractos de sentencias
Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares
Sentencia núm. 402/1996 de 5 julio RJCA/1996/952
<<El procedimiento administrativo y el proceso penal han tenido una
tramitación simultánea, para lo que la Administración aduce que se
trata de caso de relación de sujeción especial donde no están
impedidas las sanciones penales y administrativas por los mismos
hechos.
Aun aceptada la duplicidad de sanciones penales y administrativas en
casos de relación de sujeción especial, debe señalarse que sobre esta
excepción al principio general opera también una limitación
fundamental ya que para que sea jurídicamente admisible la sanción
disciplinaria impuesta en razón de una conducta que ya fue objeto de
condena penal es indispensable, además, que el interés jurídicamente
protegido sea distinto y que la sanción sea proporcionada a esa
protección, Sentencia del Tribunal Constitucional número 234/1991
(RTC 1991/234)>>
Tribunal Supremo
Carlos Ortiz
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Sentencia de 19 de abril 1999 (RJ/1999/ 3507)
<< si bien no se encuentra recogido expresamente el principio “non
bis in idem” en los artículos 14 a 30 de la Constitución, que se
reconocen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional, no por ello cabe silenciar que, como entendieron los
parlamentarios de la Comisión de Asuntos Constitucionales y
Libertades Públicas del Congreso al prescindir de él en la redacción
del artículo 9 del Anteproyecto de la Constitución, va íntimamente
unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones
recogidos principalmente en el artículo 25 de la Constitución>>.
<<El principio non bis in idem, en una de sus manifestaciones más
conocidas, supone que no recaiga duplicidad de sanciones,
administrativa y penal, en los casos en que se aprecie identidad de
sujeto, hecho y fundamento del ius puniendi del Estado, sin la
existencia de una relación de supremacía especial de la
Administración que pudiera justificar el ejercicio de su potestad
sancionadora con indecenciade la punición acotada por los Tribunales
del Orden Jurisdiccional Penal.>>
<<Se otorga prevalencia a la sentencia penal>>
<<De acuerdo con la referida regla de prioridad del procedimiento
penal, el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración
ha de esperar al resultado de la sentencia penal y, si es condenatorio
con la concurrencia de triple identidad a que se ha hecho referencia,
la Administración resulta plenamente vinculada al pronunciamiento
deviniendo
improcedente
la
sanción
administrativa
como
consecuencia material o positiva del principio de prohibición que
incorpora el principio non bis in idem.
Por el contrario en el supuesto de que la sentencia penal sea
absolutoria, no cabe sostener la prohibición genérica de un
pronunciamiento administrativo sancionador, porque lo que excluye
es la doble sanción y no el doble pronunciamiento >>.
<<la sentencia penal absolutoria no bloquea las posteriores
actuaciones administrativas sancionadoras, pero sus declaraciones
sobre los hechos probados inciden necesariamente sobre la resolución
administrativa.>>