STC 194/2006, de 19 de junio: vulneración del derecho al proceso

STC 194/2006, de 19 de junio: vulneración del derecho al proceso debido e
indefensión de la Comunidad Autónoma de Canarias por inaplicación en una
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de un precepto de la Ley
reguladora del IGIC de contenido idéntico a otro de la Ley del IVA declarado
contrario a la Sexta Directiva por el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas
Víctor Manuel Sánchez Blázquez
Profesor Contratado Doctor de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Las
Palmas de Gran Canaria
[email protected]
I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL
Se ha producido la vulneración del derecho al proceso debido y se ha generado
indefensión a la Comunidad Autónoma de Canarias por preterición del sistema de fuentes
sobre el control de normas por parte del Tribunal Superior de Justicia de Canarias en su
Sentencia de 25 de junio de 2004.
El artículo 10.1.13 de la Ley 20/1991, que regula el Impuesto General Indirecto
Canario (IGIC), era una disposición legal vigente en el momento del pronunciamiento
judicial, al no haber sido afectada por la Sentencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas (STJCE) de 7 de mayo de 1998, que declaró contrario a la Sexta
Directiva el art. 20. 1. 13 de la Ley 37/1992, del IVA, a limitar la exención para las
cuotas satisfechas por la prestación de servicios de entidades a quienes practiquen
deporte o educación física a que no superasen determinadas cuantías. Por este motivo, el
órgano judicial no podía dejar de aplicarla sin plantear, o bien cuestión de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (TC), si entendía contraria al
principio de igualdad la diferencia de trato que respecto de la aplicación del IGIC y el
IVA había ocasionado la anulación de los límites a la exención en el ámbito del último
de los indicados tributos, o bien cuestión prejudicial ante el TJCE, si estimaba que
aquella regulación del IGIC era contraria al Derecho comunitario.
II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES
En cuanto a la vulneración del derecho al proceso debido por preterición del
sistema de fuentes sobre el control de normas: las Sentencias del TC 173/2002, de 24 de
octubre; y, 58/2004, de 19 de abril. En cuanto al Régimen Económico y Fiscal de
Canarias: las Sentencias del TC 35/1984, de 2 de febrero; 18/1986, de 6 de febrero;
16/2003, de 30 de enero; 62/2003, de 27 de marzo; 72/2003, de 10 de abril; 137/2003,
de 3 de julio; 108/2004, de 30 de junio; 109/2004, de 30 de junio; 134/2004, de 22 de
julio; 156/2004, de 21 de septiembre; y, 67/2005, de 15 de marzo.
III. SUPUESTO DE HECHO
El Real Club Náutico de Gran Canaria, entidad deportiva de esta isla del
archipiélago canario, interpuso un recurso contencioso-administrativo contra la
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desestimación, en vía administrativa y en vía económico-administrativa, de la solicitud
de devolución de ingresos indebidos por las cuotas del IGIC correspondientes a varios
períodos de liquidación que habían sido autoliquidados por ella (los tres últimos
trimestres del ejercicio 1993, los ejercicios de 1994 a 1997 y el trimestre segundo y
tercero del ejercicio 1998), derivadas de los pagos efectuados como consecuencia de “la
prestación de servicios por entidades públicas y privadas a quienes practiquen deporte o
educación física” (art. 10. 1. 13 de la Ley 20/1991).
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Canarias, con sede en Las Palmas, en su Sentencia de 25 de junio de 2004, estimó el
recurso y declaró el derecho de aquel club deportivo a la devolución de ingresos
indebidos solicitada. En concreto, lo hizo a partir de la semejanza entre el IGIC y el
IVA, y de la identidad del art. 10. 1. 13 de la Ley reguladora del primero y el art. 20. 1.
13 de la Ley del segundo, precepto este último que había sido declarado contrario a la
Sexta Directiva por la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
de 7 de mayo de 1998.
El Gobierno de Canarias interpuso un recurso de amparo ante el TC frente a
dicha Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Canarias. En concreto, lo hace alegando vulneración del derecho a la tutela
judicial efectiva y del derecho a un proceso con todas las garantías, al no haberse
ajustado el órgano judicial al sistema de fuentes vigente al dejar de aplicar una norma
con rango de ley sin que ello hubiera sido posible. Este recurso de amparo es admitido a
trámite mediante providencia de 21 de julio de 2005, de la Sala Segunda del TC y es
resuelto por la sentencia objeto de este comentario.
IV. TIPO DE PROCEDIMIENTO
Esta Sentencia se deriva de un recurso de amparo, con el que se protege a todos
los ciudadanos, en los términos establecidos por la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional (LOTC), frente a las violaciones de los derechos y libertades
reconocidos en los artículos 14 a 29 de la Constitución, originadas por disposiciones,
actos jurídicos o simple vía de hecho de los poderes públicos del Estado, las
Comunidades Autónomas y demás entes públicos de carácter territorial, corporativo o
institucional, así como de sus funcionarios o agentes (artículo 41. 2 de la LOTC).
De todos modos, debe precisarse que en este caso el demandante en amparo no
era un ciudadano particular, sino una Administración Pública, la Comunidad Autónoma
de Canarias, competente para la gestión, inspección y recaudación del IGIC, y que era la
parte demandada en el proceso contencioso-administrativo que dio lugar a la Sentencia
del Tribunal Superior de Justicia de Canarias que después se impugna ante el TC. De
ahí que deba tenerse en cuenta la doctrina del Alto Tribunal acerca de la posición de las
Administraciones Públicas en relación con los derechos fundamentales en general y en
relación con el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a un proceso con todas
las garantías en particular.
En este sentido, se debe tener en cuenta lo que afirmó el TC en su Sentencia
58/2004, en la que también se enjuició un supuesto en el que se había producido una
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inaplicación por parte de un órgano jurisdiccional ordinario de disposiciones de rango
legal.
Por este motivo, también aquí puede decirse que “lo que en realidad late en este
proceso constitucional no es sólo la defensa del interés general, cuya tutela le
corresponde a la Administración demandante, sino la protección de los principios
básicos de un sistema democrático encarnados en la dignidad de unas leyes aprobadas
por unos Parlamentos, estatal y autonómico, que representan la voluntad del pueblo,
español y catalán [en el caso de la inaplicación de la Ley del IGIC, sólo se trataba de
una ley estatal], en la medida en que han sido inaplicadas por un Tribunal ordinario sin
acudir al proceso establecido al efecto. Ello legitima activamente a la Administración
recurrente para impetrar la defensa de su limitado derecho a la tutela judicial efectiva
[porque “carece del derecho a la tutela judicial efectiva en toda su extensión (…) al
poseer únicamente las facultades inherentes a la condición de parte en el proceso
previstas en el art. 24 CE”], así como la defensa de su derecho a un proceso con todas
las garantías” (FJ. 5º).
V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Tras indicar los antecedentes fácticos que dieron lugar a este proceso de amparo
(FJ. 1º), las posiciones defendidas en él por las partes (FJ. 2º) y rechazar los dos óbices
procesales que habían sido alegados (FJ. 3º), el Tribunal pone de relieve inicialmente en su
FJ. 4º el punto de partida básico de su decisión: la no afectación a la Ley reguladora del
IGIC de una STJCE referente al IVA. De igual modo, señala ya la conclusión esencial a la
que llega a partir de lo anterior (la no posible inaplicación inicial por parte de un Tribunal
ordinario de Justicia de un precepto de aquella Ley del IGIC, sin haber acudido antes a las
vías previstas para el control de constitucionalidad y de compatibilidad con el Derecho
comunitario de disposiciones legales), cuya justificación más detallada desarrolla más
adelante.
En efecto, el Tribunal afirma lo siguiente al principio de su argumentación sobre el
fondo del asunto:
- “que la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 7
de mayo de 1998 declaró contrario al Derecho comunitario un precepto de la Ley
reguladora del IVA literalmente idéntico al contenido en la Ley reguladora del impuesto
general indirecto canario que fue dejado de aplicar por el órgano judicial, pero que la
declaración efectuada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas no
afectó a dicho último precepto”; tratándose ésta de una idea, según señala el propio TC,
que “tanto la resolución judicial como la totalidad de las partes de este proceso
constitucional admiten”; y,
- que en “consecuencia éste (el artículo 10.1.13 de la Ley 20/1991) era una
disposición legal vigente y no afectada por la declaración del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas, de modo que el órgano judicial no podía dejar de aplicarla sin
plantear, o bien cuestión de inconstitucionalidad, si entendía contraria al principio de
igualdad la diferencia de trato que respecto de la aplicación del impuesto general
indirecto canario y el IVA había ocasionado la anulación de los límites a la exención en
el ámbito del último de los indicados tributos, o bien cuestión prejudicial, si estimaba
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que la regulación establecida en el impuesto general indirecto canario sobre el extremo
que a los efectos del caso interesan era contraria al Derecho comunitario (…)”.
A continuación, el TC se ve en la necesidad de precisar la concreta relevancia
constitucional que podría tener la inaplicación inicial de aquel precepto por el Tribunal
Superior de Justicia de Canarias desde la óptica del tipo de proceso en el que se estaba
inmerso: un proceso de amparo, en el que el recurrente, el Gobierno de Canarias,
alegaba la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y del derecho a un
proceso con todas las garantías. Para ello recoge lo dispuesto en alguna otra sentencia
anterior en la que se planteó un problema similar.
“La relevancia constitucional del tema apuntado –afirma- reside en que
(conforme a la doctrina establecida en la STC 58/2004, de 19 de abril, FJ 14) la
preterición del sistema de fuentes sobre el control de normas implica la vulneración del
derecho al proceso debido y genera auténtica indefensión”.
“Y en relación con ello –señala a continuación- hay, ante todo, que recordar que,
en cuanto al papel que corresponde a este Tribunal al fiscalizar si el Juez ordinario se
ajustó o no al sistema legalmente previsto para el control de las leyes, hemos ya
afirmado en el fundamento jurídico 11 de la citada STC 58/2004 que no nos
corresponde resolver si existía o no la pretendida contradicción entre la normativa
interna y el Derecho comunitario que justificase la inaplicación de aquélla en beneficio
de ésta, sino, única y exclusivamente, si el Juez español ha adoptado su decisión
inaplicativa dentro de su jurisdicción, esto es, en el proceso debido y con todas las
garantías [artículo 24.2 CE; en sentido idéntico, pero con relación al principio de
igualdad, STC 64/1991, de 22 de marzo, FJ 4 a)]”.
El Tribunal, al comienzo de su FJ. 5º, retoma la conclusión esencial que ya había
enunciado al principio, para justificar de forma más extensa por qué era necesario, en su
caso, plantear una cuestión de inconstitucionalidad o una cuestión prejudicial, sin que
fuera posible directamente inaplicar el precepto de la Ley reguladora del IGIC.
En cuanto a la primera de las vías que hubiera tenido que seguir el Tribunal
canario, de no querer aplicar el precepto legal que suscitaba dudas, afirma el TC que
“La necesidad del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad resulta
incondicionada en relación con las normas legales posteriores a la Constitución si no
parece posible mantener una interpretación de ellas que acomode su sentido y aplicación
a la Norma Suprema. No resulta pertinente extenderse más en ello –añade-, por cuanto
el órgano judicial no ha fundado la parcial inaplicación del precepto legal (en cuanto
que condiciona el disfrute de la exención a la cuantía de las cuotas de entrada o
admisión y de las periódicas) en la vulneración del principio de igualdad, sino que, dado
el paralelismo existente entre el artículo 20.1.13 de la Ley 37/1992, del IVA, y el
artículo 10.1.13 de la Ley 20/1991, reguladora del impuesto general indirecto canario,
extendió a éste último precepto la declaración efectuada por la Sentencia del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas respecto del primero”.
Y por lo que se refiere a la segunda de las vías a seguir, señala el Tribunal que
“Por otra parte (siempre que concurran los presupuestos fijados al efecto por el propio
Derecho comunitario, cuya concurrencia corresponde apreciar a los Jueces y Tribunales
de la jurisdicción ordinaria), el planteamiento de la cuestión prejudicial para dejar de
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aplicar una norma legal vigente por su contradicción con el Derecho comunitario resulta
imprescindible para el respeto al sistema de fuentes establecido como garantía inherente
al principio de legalidad, al que están sometidas las actuaciones de la Administración
(artículo 103 CE) y de los Tribunales (artículo 117.1 CE). Es más, en la medida en que
la actuación de los Tribunales de Justicia no encuentra otro límite normativo que el
constituido por las normas de rango legal, la sujeción y el respeto a este límite
configuran la frontera de la competencia judicial en la cual el Juez encuentra su
legitimidad democrática”.
Finalmente, el TC vuelve de nuevo a la anteriormente enunciada relevancia
constitucional desde la óptica de los derechos fundamentales susceptibles de amparo
(“la preterición del sistema de fuentes sobre el control de normas implica la vulneración
del derecho al proceso debido y genera auténtica indefensión”) para enjuiciar la misma
ya de forma concreta, entendiendo producida su vulneración. Lo que hace, de principio,
desde la óptica de tratarse Canarias, donde se aplica la Ley del IGIC, un territorio en el
que no se aplica la Sexta Directiva, y de ser dicha Ley distinta a la Ley del IVA, que fue
la que fue declarada contraria al Derecho comunitario por la STJCE a la que acudió el
Tribunal Superior de Justicia de Canarias para inaplicar la norma del IGIC en cuestión.
Así, puede afirmar categóricamente de modo inicial el Tribunal: “La cuestión de
si, al dejar de aplicar el artículo 10.1.13 de la Ley 20/1991, reguladora del impuesto
general indirecto canario, en cuanto condicionaba la aplicación de la exención a la
cuantía de las cuotas de entrada o periódicas satisfechas a las entidades de constante
referencia, se vulneró o no el sistema de fuentes relativo al control de normas ha de
recibir en el caso sometido a nuestro enjuiciamiento una respuesta afirmativa”.
“En efecto –explica a continuación-, resulta patente que una Sentencia del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que declara la incompatibilidad entre
la normativa nacional y una Directiva comunitaria no puede justificar la inaplicación de
una Ley en un territorio en el cual la Directiva no despliega sus efectos”. Puesto que
según pone de relieve el TC “la inaplicabilidad en el territorio ultraperiférico de
Canarias de la Sexta Directiva sobre armonización fiscal se encuentra recogida en el
artículo 4. 1 del Reglamento (CEE) núm. 1911/1991, del Consejo, de 26 de junio de
1991, relativo a la aplicación de las disposiciones del Derecho comunitario en las Islas
Canarias; tal exclusión se contiene también en el artículo 3 de la Directiva, conforme al
cual «no tendrán la consideración de interior del país, los territorios nacionales
siguientes: [...] Islas Canarias»]”.
“Es más –sigue diciendo después-, esta afirmación, que sin duda puede
realizarse incluso tratándose de la aplicación de la misma Ley en un territorio al que no
alcanza la eficacia jurídica de la Directiva, resulta si cabe aún más incontrovertible
cuando estamos en presencia de una Ley distinta a la declarada contraria al Derecho
comunitario”.
Además, cierra su argumentación el TC saliendo al paso de los eventuales
obstáculos a tal conclusión derivados de determinadas particularidades que se daban en
el supuesto enjuiciado, y que son puestas en su correcto lugar por el Alto Tribunal: la
identidad del contenido de los preceptos afectados de la Ley del IVA y de la Ley del
IGIC; y, la paralela modificación de ambas Leyes, tras la STJCE declarando la
contradicción con el Derecho Comunitario de un precepto de la primera de ellas. Puesto
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que estas particularidades no podían justificar, en cualquier caso, la inaplicación de la
norma del IGIC discutida.
“Que su contenido material sea idéntico –añadía el Tribunal- no supone sino el
ejercicio de la libertad de configuración del legislador que, incluso cuando opera con un
margen de actuación distinto, puede optar por introducir allí donde tiene tal margen
(Canarias) la misma regulación que donde no lo tiene (territorio peninsular). Es cierto –
señala después- que, como consecuencia de la Sentencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas de 7 de mayo de 1998, el legislador, mediante la Ley 50/1998,
de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, acomodó la
regulación del IVA al Derecho comunitario, suprimiendo todo límite para el disfrute de
la exención que procediese de la cuantía de las cuotas de entrada o periódicas (artículo 7
de la citada Ley 50/1998), y que además optó por modificar en idéntico sentido la
regulación de la misma exención en el impuesto general indirecto canario, manteniendo
así la homogeneidad normativa existente hasta la declaración de disconformidad con el
Derecho comunitario que la citada Sentencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas incorpora. Ahora bien, la constatación de que el legislador ha
establecido una regulación homogénea de la misma exención en ambos tributos (IVA e
impuesto general indirecto canario) no autoriza al órgano judicial para dejar de aplicar
un precepto legal vigente sin acudir a los instrumentos que el Ordenamiento jurídico
arbitra para el control de su acomodación a la Constitución o al Derecho comunitario”.
A partir de lo anterior, puede concluir: “El restablecimiento del derecho
fundamental vulnerado requiere la anulación de la Sentencia impugnada para que el
órgano judicial dicte otra respetuosa con él” (FJ. 6º).
VI. COMENTARIO CRÍTICO
El TC, en esta Sentencia 194/2006, llega a la conclusión de que se ha producido
una vulneración del “derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión y a un proceso
con todas las garantías (artículo 24, apartados 1 y 2, CE)” de la Comunidad Autónoma
de Canarias (Fallo, 1º). En concreto, esta vulneración se produjo por parte del Tribunal
Superior de Justicia de Canarias en su Sentencia de 25 de junio de 2004 porque “al dejar
de aplicar el artículo 10.1.13 de la Ley 20/1991, reguladora del impuesto general
indirecto canario, en cuanto condicionaba la aplicación de la exención a la cuantía de las
cuotas de entrada o periódicas satisfechas a las entidades de constante referencia [las
que prestaban servicios relacionados con la educación física y el deporte], se vulneró
(…) el sistema de fuentes relativo al control de normas (…)”. Teniendo en cuenta que
“la preterición del sistema de fuentes sobre el control de normas implica la vulneración
del derecho al proceso debido y genera auténtica indefensión” (FJ. 4º).
Desde nuestro punto de vista, a partir de la doctrina anterior del propio TC sobre
esta materia, esta conclusión es esencialmente correcta. De todos modos, una completa
comprensión de las razones y argumentos que están detrás de dicha conclusión requiere
tener presente aquella precedente doctrina jurisprudencial, cuyo soporte argumental no
se muestra todo lo que hubiera sido recomendable en esta sentencia de mediados del año
2006. De ahí que sea necesaria una relectura de esta sentencia a la luz de las Sentencias
173/2002 y 58/2004.
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Y es que, ante todo, cuando nos encontramos ante “una resolución judicial
aparente o formalmente motivada, mediante la cual el órgano judicial llega a la
consecuencia de inaplicar —por propia, autónoma y exclusiva decisión— (…) leyes
postconstitucionales vigentes (…) se está (…) ante una resolución judicial no fundada
en Derecho (…), que (…) es además lesiva de las garantías del proceso debido (…)”
(STC 58/2004, FJ. 7º, párr. 3º). Esto es lo que habría ocurrido con la Sentencia del
Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 25 de junio de 2004, que inaplicó el art. 10.
1. 13 de la Ley 20/1991.
La inaplicación de este precepto legal podría haber venido motivada, en
principio y desde la fundamentación que podría haber empleado el tribunal canario, por
dos razones: por entender que aquel artículo de la Ley reguladora del IGIC es contrario
al Texto Constitucional, en concreto al principio de igualdad, al producirse una
situación de discriminación contraria a dicho principio constitucional en el sujeto pasivo
del IGIC frente al sujeto pasivo del IVA, a partir de la supresión únicamente para este
último de los límites cuantitativos a que estaba supeditada la exención por prestaciones
de servicios conectadas con actividades deportivas de sus leyes reguladoras como
consecuencia de una STJCE del año 1998; o por considerar dicho precepto contrario al
Derecho Comunitario, concretamente, a la Sexta Directiva, lo que podría sostenerse a la
vista de aquella STJCE que había llegado a tal conclusión en relación con el artículo de
igual contenido de la Ley del IVA.
Sin embargo, en opinión del Supremo Intérprete de la Constitución, ninguna de
estas dos razones podían llevar al Tribunal Superior de Justicia de Canarias a que
directamente, sin más, inaplicara el precepto legal controvertido.
Así, en primer lugar, el Tribunal de Justicia de Canarias, en aquella sentencia, no
podía dejar inaplicado este artículo por entender “contraria al principio de igualdad la
diferencia de trato que respecto de la aplicación del impuesto general indirecto canario y
el IVA había ocasionado la anulación de los límites a la exención en el ámbito del
último de los indicados tributos”. Aunque lo cierto es que no parece ser ésta la opinión
del tribunal canario, pues como indica el propio TC “el órgano judicial no ha fundado la
parcial inaplicación del precepto legal (en cuanto que condiciona el disfrute de la
exención a la cuantía de las cuotas de entrada o admisión y de las periódicas) en la
vulneración del principio de igualdad, sino que, dado el paralelismo existente entre el
artículo 20.1.13 de la Ley 37/1992, del IVA, y el artículo 10.1.13 de la Ley 20/1991,
reguladora del impuesto general indirecto canario, extendió a éste último precepto la
declaración efectuada por la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas respecto del primero” (STC 194/2006, FJ. 1º).
En cualquier caso, dicha inaplicación por una vulneración del principio de
igualdad no podía nunca llevarse a cabo por el Tribunal de Justicia de Canarias porque
de este modo incurriría en un “exceso de jurisdicción” al arrogarse “una competencia
que no le corresponde”: “los órganos jurisdiccionales no pueden fiscalizar las normas
postconstitucionales con rango de ley (…) dado que el constituyente ha querido sustraer
al juez ordinario la posibilidad de inaplicar una ley ante un eventual juicio de
incompatibilidad con la Constitución (…) La depuración del ordenamiento legal,
vigente la Constitución, corresponde de forma exclusiva al Tribunal Constitucional, que
tiene la competencia y la jurisdicción para declarar, con eficacia erga omnes, la
inconstitucionalidad de las leyes, tanto más cuanto en un sistema democrático la ley es
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expresión de la voluntad popular —como se declara en el Preámbulo de nuestra
Constitución— y es principio básico del sistema democrático y parlamentario hoy
vigente en España (…) Ello adquiere una especial significación en materia tributaria,
visto, de un lado, el deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de
los gastos públicos de acuerdo con su riqueza y mediante un sistema tributario justo (art.
31.1 CE) y, de otra parte, la existencia de una reserva legal en la materia (art. 31.3 CE),
que no significa otra cosa que dar cumplimiento a la finalidad última del límite
constitucional de asegurar el principio democrático y la supremacía financiera del
Parlamento mediante la participación de los ciudadanos en el establecimiento del
sistema tributario” (STC 58/2004, FJ. 8º, párr. 1º).
Además, este “exceso de jurisdicción” por parte del Tribunal Superior de
Justicia de Canarias, de haberse arrogado la competencia sobre el control de
constitucionalidad de las leyes que corresponde al TC, tendría relevancia desde el punto
de vista de los derechos fundamentales protegidos a través del recurso de amparo:
“forma parte, sin duda, de las garantías consustanciales a todo proceso judicial en
nuestro Ordenamiento el que la disposición de ley que, según el juzgador, resulta
aplicable en aquél no pueda dejar de serlo, por causa de su posible invalidez, sino a
través de la promoción de una cuestión de inconstitucionalidad mediante resolución
motivada (art. 163 CE) y con la audiencia previa que prescribe el art. 35 LOTC”, de
modo que el hecho de “ignorar estas reglas, constitucionales y legales, supone, en
definitiva, no sólo menoscabar la posición ordinamental de la ley en nuestro Derecho y
soslayar su singular régimen de control, sino privar también al justiciable de las
garantías procedimentales (como el de la previa audiencia, a que nos acabamos de
referir), sin cuyo respeto y cumplimiento la ley aplicable al caso no puede dejar de ser,
en ningún supuesto, inaplicada o preterida” (STC 173/2002, FJ. 8º).
Pero es que, en opinión del TC, tampoco podía llevarse a cabo la inaplicación
del art. 22. 1. 13 de la Ley reguladora del IGIC en base a su contradicción con el
Derecho comunitario. Éste es, además, el aspecto auténticamente relevante en este caso,
ya que, según acabamos de señalar, aquella inaplicación tuvo su origen en “que, dado el
paralelismo existente entre el artículo 20.1.13 de la Ley 37/1992, del IVA, y el artículo
10.1.13 de la Ley 20/1991, reguladora del impuesto general indirecto canario, extendió
a éste último precepto la declaración efectuada por la Sentencia del Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas respecto del primero”.
En palabras del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en su Sentencia de 25
de junio de 2004, que reproducía lo dispuesto en su sentencia anterior de 14 de mayo de
2004 (en Normacef Fiscal, NFJ018088, Ponente D. Francisco José Gómez de LorenzoCáceres): “Es cierto que en este recurso el tributo satisfecho es el IGIC, y no el IVA.
También es cierto, como afirma el Consejero de Economía y Hacienda, que el territorio
de las Islas Canarias está fuera del ámbito de aplicación del sistema común del IVA (art.
4.º, apdo. 1 del Rgto. CEE 1911/91), pero lo que es obvio es que siendo el artículo
10.1.13 de la Ley 20/1991, reguladora del IGIC, mera reproducción del 20.uno.13 de la
Ley 37/1992 reguladora del IVA, la interpretación del primero de los preceptos está
sujeta a la doctrina jurisprudencial recaída sobre el segundo de ellos, ya que lo que no
ofrece ningún sentido es introducir distingos interpretativos entre dos normas idénticas
en función del ámbito territorial objeto de aplicación de cada una de ellas. La tesis de la
demandada conduciría al absurdo de, por ejemplo, entender inaplicable en Canarias la
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jurisprudencia del TS recaída en torno a un precepto de la Ley de la Función Pública
Aragonesa que fuera igual a otro de la Ley de la Función Pública Canaria”.
Como hemos visto, son cuatro grupo de argumentos, aunque muy conectados
entre sí, los que emplea el TC para llegar a esta conclusión:
- el que Canarias, ámbito de aplicación de la Ley reguladora del IGIC, sea “un
territorio en el cual la Directiva no despliega sus efectos”;
- el que la Ley declarada contraria al Derecho comunitario, la Ley del IVA, es
una Ley distinta a la Ley del IGIC;
- el que el dato de que “su contenido material sea idéntico no supone sino el
ejercicio de la libertad de configuración del legislador que, incluso cuando opera con un
margen de actuación distinto, puede optar por introducir allí donde tiene tal margen
(Canarias) la misma regulación que donde no lo tiene (territorio peninsular)”; y,
- el que el dato de que, tras la STJCE, “el legislador ha establecido una
regulación homogénea de la misma exención en ambos tributos (IVA e impuesto
general indirecto canario) no autoriza al órgano judicial para dejar de aplicar un
precepto legal vigente sin acudir a los instrumentos que el Ordenamiento jurídico arbitra
para el control de su acomodación a la Constitución o al Derecho comunitario”.
VII. RELEVANCIA JURÍDICA
Nos encontramos ante una sentencia que incide en una cuestión de enorme
relevancia jurídica en Canarias. Puesto que en ella se plantea una manifestación
concreta de la problemática existente en torno a las relaciones entre el Derecho
comunitario, el IVA y el IGIC. En concreto, en lo relativo a la eventual trascendencia en
el IGIC de una Sentencia del TJCE que declara contrario a la Sexta Directiva un
precepto de la Ley del IVA, cuyo contenido es idéntico al de la Ley que regula el IGIC.
Para entender correctamente esta problemática debe tenerse muy presente el
contexto en el que se sitúa.
En primer lugar, la Sexta Directiva, en materia del IVA, no es aplicable a
Canarias. Como se indica en esta sentencia del TC, “la inaplicabilidad en el territorio
ultraperiférico de Canarias de la Sexta Directiva sobre armonización fiscal se encuentra
recogida en el artículo 4. 1 del Reglamento (CEE) núm. 1911/1991, del Consejo, de 26
de junio de 1991, relativo a la aplicación de las disposiciones del Derecho comunitario
en las Islas Canarias; tal exclusión se contiene también en el artículo 3 de la Directiva,
conforme al cual «no tendrán la consideración de interior del país, los territorios
nacionales siguientes: [...] Islas Canarias»” (FJ. 5º).
Y, en segundo lugar, la regulación del IGIC se lleva a cabo, al igual que ocurre
con el IVA, a través de una ley estatal –aunque sean leyes formalmente distintas-, si
bien existen determinadas cuestiones que pueden ser objeto de regulación por leyes de
la Comunidad Autónoma de Canarias (tipos de gravamen, dentro de los márgenes
previstos por la ley estatal, por ejemplo). En esta regulación estatal del IGIC, por otra
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parte, en numerosas ocasiones su contenido material es idéntico al previsto para el IVA.
Además, en este mismo sentido, han sido muchas las veces en las que una modificación
de la Ley del IVA se ha visto acompañada de una idéntica modificación de la Ley del
IGIC, lo que en los últimos tiempos incluso se lleva a cabo de forma simultánea.
Esto es precisamente lo que ocurrió en el supuesto que está detrás de esta
Sentencia del TC, teniendo en cuenta que la modificación de la Ley del IVA se derivó
de una STJCE. Puesto que “como consecuencia de la Sentencia del Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas de 7 de mayo de 1998, el legislador, mediante la Ley
50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social,
acomodó la regulación del IVA al Derecho comunitario, suprimiendo todo límite para el
disfrute de la exención que procediese de la cuantía de las cuotas de entrada o
periódicas (artículo 7 de la citada Ley 50/1998), y que además optó por modificar en
idéntico sentido la regulación de la misma exención en el impuesto general indirecto
canario, manteniendo así la homogeneidad normativa existente hasta la declaración de
disconformidad con el Derecho comunitario que la citada Sentencia del Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas incorpora” (FJ. 5º).
Pues bien, el TC afronta esta problemática poniendo de relieve, ante todo, la
irrelevancia para la Ley reguladora del IGIC de una STJCE que declare contrario a la
Sexta Directiva un precepto de la Ley reguladora del IVA, a pesar de que en ambas
regulaciones existiera un contenido material idéntico. Puesto que “la declaración
efectuada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas no afectó a dicho
último precepto” (al de la Ley reguladora del IGIC). “En consecuencia éste (el artículo
10.1.13 de la Ley 20/1991) era una disposición legal vigente y no afectada por la
declaración del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de modo que el
órgano judicial no podía dejar de aplicarla (…)”. En definitiva, “una Sentencia del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que declara la incompatibilidad entre
la normativa nacional y una Directiva comunitaria no puede justificar la inaplicación de
una Ley en un territorio en el cual la Directiva no despliega sus efectos”, aunque “su
contenido material sea idéntico”. Esto “no supone sino el ejercicio de la libertad de
configuración del legislador que, incluso cuando opera con un margen de actuación
distinto, puede optar por introducir allí donde tiene tal margen (Canarias) la misma
regulación que donde no lo tiene (territorio peninsular)”.
Esta es, desde nuestro punto de vista, la idea fundamental que revela esta
Sentencia del TC y que es plenamente compartible.
De todos modos, el TC también afirma que dicha inaplicación del art. 10. 1. 13
de la Ley 20/1991 no podía llevarse a cabo sin que con anterioridad se plantease una
cuestión de inconstitucionalidad o una cuestión prejudicial, según se entendiera
contrario dicho artículo al Texto Constitucional o al Derecho comunitario. Con ello, el
Alto Tribunal está señalando al mismo tiempo las vías que habrían de seguirse para que,
en su caso, el Tribunal Superior de Justicia de Canarias pueda inaplicar aquel precepto.
O dicho con otras palabras, teniendo en cuenta la concreta relevancia constitucional del
actuar judicial desde la óptica del tipo de proceso constitucional en el que se planteó
esta problemática, el TC indica al mismo tiempo cuáles son las vías que habría de tomar
el tribunal canario para no vulnerar los derechos fundamentales de la Comunidad
Autónoma de Canarias protegidos a través del recurso de amparo que, sin embargo,
fueron vulnerados.
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Se trata esta última, además, de una cuestión de una gran relevancia jurídica
concreta. Puesto que el TC ordena en su fallo restablecer a la Comunidad Autónoma de
Canarias “en la integridad de su derecho [“a la tutela judicial efectiva sin indefensión y
a un proceso con todas las garantías”] y, a tal fin, anula(…) la Sentencia de 25 de junio
de 2004, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, en el recurso
1568/99, retrotrayendo las actuaciones al momento procesal oportuno para que dicho
órgano judicial pronuncie nueva resolución respetuosa con el derecho fundamental
violado”.
Es decir, tras esta Sentencia del TC, el Tribunal Superior de Justicia de Canarias
debe dictar otra resolución que ahora habría de respetar el derecho fundamental
vulnerado. Para lo cual, siguiendo lo señalado en esta Sentencia del TC, en ningún caso
se podría inaplicar, sin más, el art. 21. 1. 13 de la Ley 20/1991, tal como hizo con
anterioridad. De este modo, o bien aplica dicho precepto, o bien no lo aplica pero sin
poder resolver entonces aún sobre el fondo del asunto. Por el contrario, se abstendría de
resolver a la espera de la cuestión de inconstitucionalidad o de la cuestión prejudicial,
que habría de plantear ante el TC o ante el TJCE.
La argumentación empleada en su momento por el Tribunal Superior de Justicia
de Canarias en su sentencia del año 2004 que ahora es anulada parece llevar al
planteamiento de una cuestión prejudicial, y no de una cuestión de inconstitucionalidad,
lo que incluso llegó a anunciar públicamente uno de los magistrados de la Sala en una
conferencia impartida en Las Palmas de Gran Canaria tras la Sentencia del TC. Puesto
que, como vimos, “el órgano judicial no ha fundado la parcial inaplicación del precepto
legal (…) en la vulneración del principio de igualdad, sino que, dado el paralelismo
existente entre el artículo 20.1.13 de la Ley 37/1992, del IVA, y el artículo 10.1.13 de la
Ley 20/1991, reguladora del impuesto general indirecto canario, extendió a éste último
precepto la declaración efectuada por la Sentencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas respecto del primero”. El obstáculo puramente formal de
tratarse de una STJCE relativo al IVA y no al IGIC, podría pensarse, sería superado con
un pronunciamiento del Tribunal europeo sobre el IGIC.
Sin embargo, no podemos desconocer algo que ya hemos puesto de relieve con
anterioridad y que el propio TC explicita de forma clara en esta sentencia: la Sexta
Directiva no es de aplicación en Canarias, el IGIC no se rige por ella, por lo que
difícilmente el TJCE podría pronunciarse acerca de la adecuación o no a dicha directiva
comunitaria de un precepto de la Ley del IGIC. Quizá en ello estaba pensando el TC
cuando a la hora de señalar el necesario planteamiento de una cuestión prejudicial ante
el TJCE, en vez de la directa inaplicación del precepto legal cuestionado, ponía especial
cuidado en señalar que dicho planteamiento será “siempre que concurran los
presupuestos fijados al efecto por el propio Derecho comunitario, cuya concurrencia
corresponde apreciar a los Jueces y Tribunales de la jurisdicción ordinaria”.
Si, por el contrario, teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal Superior de
Justicia de Canarias optara por plantear una cuestión de inconstitucionalidad, le llegaría
al TC la oportunidad de pronunciarse de forma directa sobre un tema que ha suscitado
un enorme interés y preocupación en Canarias en estos últimos años, no sólo desde la
óptica del supuesto enjuiciado en esta sentencia (el de la exención de las prestaciones de
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servicios relacionadas con la educación física y el deporte), sino también el de otros que
han tenido una gran repercusión en el resto del territorio nacional (nos referimos sobre
todo al de las subvenciones en la regla de prorrata): la eventual vulneración del
principio de igualdad por el sobrevenido distinto tratamiento del sujeto pasivo del IGIC
frente al sujeto pasivo del IVA como consecuencia de la anulación por el TJCE como
consecuencia de su contradicción con el Derecho comunitario de un precepto de la Ley
del IVA de contenido idéntico al de otro artículo de la Ley reguladora del IGIC.
VIII. BIBLIOGRAFÍA
BANACLOCHE PALAO, C., “STC 173/2002, de 9 de octubre: Procede el
amparo constitucional por cuanto el tribunal de instancia inaplicó una ley válidamente
aprobada (el recargo autonómico del 20 por 100 sobre la tasa fiscal del juego) sin haber
planteado previamente una cuestión de inconstitucionalidad”, en HERRERA MOLINA,
P. M. (Dirección) y CHICO DE LA CÁMARA, P. (Coordinación), Comentarios de
jurisprudencia tributaria constitucional. Año 2002, IEF, Madrid, 2003; CALATAYUD
PRATS, I., “Devolución de ingresos indebidos por incumplimiento del Derecho
comunitario: subvenciones, prorrata e IGIC (Comentario a la STJCE de 6 de octubre de
2005)”, en Hacienda Canaria, núm. 15, 2006; CALATAYUD PRATS, I., “El principio
de igualdad tributaria y las relaciones entre IVA, IGIC y Derecho comunitario
(Comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 194/2006, de 19 de junio), en
Hacienda Canaria, núm. 17, 2006.
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