Informe - inconstitucionalidad Vinicius

APROXIMACIONES ENTRE LAS ACCIONES DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE EFECTOS ERGA OMNES
DE BRASIL E DE CHILE
Vinícius Haesbaert Feitosa1
Introducción: aspectos generales
Los estudios comparados de derecho constitucional presentan como un
elemento común la perspectiva del control de constitucionalidad, considerando su
intrínseca relación con los puntos claves de la Constitución – su supremacía y su rol
para la protección de los derechos fundamentales_ dentro del Estado Democrático de
Derecho. La necesidad de reorganización constitucional para responder a los cambios
sociales es observada en los diez y ocho textos constitucionales que han existido en
Chile y en Brasil, respectivamente, además de las innumerables y constantes reformas
legales de los textos.
Inicialmente, es necesario resaltar la diferencia de la estructura política de
Brasil y de Chile, considerando la relación directa con sus respectivas Cartas Magnas.
Chile es un ejemplo de un Estado unitario, es decir, un Estado que presenta un alto
grado de centralización administrativa, legislativa y política. Esta centralización,
responsable por determinar que las circunscripciones territoriales no tengan
representación política específica, no existe en Brasil, un Estado federal. Una
soberanía central es establecida, la “União”, pero una parte de dicho poder es
compartido con la autonomía regional, compuessta por los “Estados”, “Municipios” y
“Distrito Federal”, todos entes federados legítimos, que aportan a la administración
central.
1
Alumno de pregrado de la Universidade de Brasília. Pasante del Convenio entre Cortes y Tribunales
del MERCOSUR.
1
La complejidad administrativa numéricamente mayor indica un punto de
partida distinto en relación a las acciones de inconstitucionalidad. El presente informe
no se enfoca en la inferencia a preceptos de las Constituciones estaduales y Leyes
Orgánicas Municipales, sino que en las acciones de inconstitucionalidad de ley o acto
normativo federal o estadual.
Entre las diferencias más claras, está la correlación de los países con sistemas
concentrados y difusos. Ciertamente, uno de los cambios más considerables de la
Constitución de la República Federativa de Brasil de 1988 fue la afirmación de una
característica muy peculiar del sistema constitucional brasileño: su característica
híbrida. En el ordenamiento constitucional brasileño, están presentes el control de
constitucionalidad difuso y concentrado al mismo tiempo. El primero, también
considerado como un “sistema abierto”, con inspiración en el Modelo americano,
consiste en un sistema en lo cual todos los órganos del Poder Judicial realizan el
control. Por el contrario, el control concentrado, reúne las competencias
constitucionales en un solo órgano, inspirado en la visión kelseniana piramidal del
ordenamiento jurídico. Chile, por su parte, presenta un sistema concentrado, realizado
por el Tribunal Constitucional, sin perjuicio de las acciones constitucionales de
protección de derechos fundamentales que están radicadas en los tribunales ordinarios
de justicia (protección y amparo o hábeas corpus)
Sin embargo, las similitudes entre los países está presente cuando analizamos
la división doctrinaria clásica entre el control abstracto y el control concreto. Los dos
países presentan acciones con efectos inter partes y erga omnes. La reforma
constitucional chilena del año 2005, mediante la Ley N° 20.050, consagra como una
de las nuevas atribuciones del Tribunal Constitucional la declaración de la
inconstitucionalidad de preceptos legales en el numeral 7º del artículo 93 de la
Constitución Política, es decir, un control típicamente abstracto, de carácter erga
omnes. Brasil, por su turno, presenta cuatro acciones constitucionales con este mismo
carácter:
la
“Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade”
(Acción
Directa
de
Inconstitucionalidad); la “Ação Direita de Inconstitucionalidade por Omissão”
(Acción Directa de Inconstitucionalidad por Omisión); la “Ação Declaratória de
Constitucionalidade” (Acción Declaratoria de Constitucionalidad) y la “Argüição de
Descumprimento de Preceito Fundamental” (Reclamo de Infracción de Precepto
Fundamental).
2
La “Ação Declaratória de Constitucionalidade” está directamente vinculada
con la “Ação Direta de Inconstitucionalidade”, puesto que, dependiendo de la
decisión final, ambas pueden declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de
la ley o acto normativo, siendo, por ello, consideradas “acciones duplices”. Por el
contrario, la “Ação Directa de Inconstitucionalidad por Omisión”, tiene la finalidad de
permitir el ejercicio de un derecho que depende de la dictación de una ley o acto
normativo, que no han sido dictados. La “Argüição de Descumprimento de Preceito
Fundamental” es, de manera general, una herramienta utilizada para evitar o reparar
lesiones exclusivamente a los llamados “preceptos fundamentales”, un término
abierto, pero doctrinariamente vinculado a los fundamentos de la república, derechos
fundamentales, es decir, el contenido de las cláusulas pétreas.
Para un mayor provecho del estudio comparativo, el carácter erga omnes está
presente en todas estas acciones y es necesario sostener un enfoque que demuestre las
características más genéricas y, al mismo tiempo, similares a la acción de
inconstitucionalidad chilena. Estructurado de manera sistemática, el trabajo pasa,
entonces,
a
desarrollar una comparación
puntual
entre las
acciones
de
inconstitucionalidad con efectos erga omnes más afines en los dos ordenamientos, es
decir, la “Ação Direta de Inconstitucionalidade” brasileña y la acción de
inconstitucionalidad chilena.
Competencia
La competencia para juzgar ambas acciones son, respectivamente, del
“Supremo Tribunal Federal” de Brasil y del Tribunal Constitucional de Chile.
En primer lugar, es imprescindible destacar la diferencia entre los Tribunales
Constitucionales de los dos países, ya que Brasil goza de una estructura bastante
distinta. El “Supremo Tribunal Federal” (STF) de Brasil no es un Tribunal
Constitucional de hecho, sino que una institución que engloba al mismo tiempo
funciones del órgano máximo del Poder Judicial brasileño, como sería la Corte
Suprema de Chile, y del guardián de la Constitución, como el Tribunal Constitucional
Chileno. Ello significa que el STF está vinculado al Poder Judicial, no siendo un
órgano autónomo e independiente de otra autoridad o poder como el Tribunal
Constitucional chileno, que posee atribuciones más típicas de un tribunal de esta
3
naturaleza, como el control preventivo de la constitucionalidad de la ley, función no
atribuida al Tribunal brasileño.
Dicho rol del Tribunal brasileño está presente en el Art. 102, I, a desde la
promulgación de la Constitución en 1988, mientras que, para el Tribunal chileno, el
asunto es relativamente reciente, pues fue instituido por la reforma constitucional de
2005.
Objeto
Con una simple lectura de los artículos del texto de las diferentes
Constituciones, es posible observar una clara diferencia terminológica. Mientras la
Constitución brasileña menciona “ley o acto normativo”, el texto del numeral 7º del
artículo 93 de la Carta Fundamental de Chile se refiere a “precepto legal” para
proceder a la declaración de inconstitucionalidad.
Esta última es una construcción jurídica eminentemente jurisprudencial. El
Tribunal Constitucional chileno considera como “precepto legal” una “norma jurídica
de rango legal”. Con más precisión, en este sentido, se ha considerado que “una
unidad de lenguaje debe ser considerada un ‘precepto legal’, a la luz del artículo 93
de la Constitución Política, cuando tal lenguaje tenga la aptitud de producir un
efecto contrario a la Constitución” (roles N°s 626/2007 y 944/2008).
En cuanto al origen del precepto legal en el ordenamiento chileno, no se
encuentra la relación entre competencias estaduales y federales, dada la división
política ya explicada. A su vez, para que prospere la acción de inconstitucionalidad es
necesario que el referido precepto legal sea declarado previamente inaplicable por
sentencia pronunciada por el propio Tribunal Constitucional, en virtud de lo dispuesto
en el artículo 93, I, Nº 6 de la Carta Fundamental. Sin embargo, se han invocado, para
declarar la inconstitucionalidad, al menos dos sentencias previas de inaplicabilidad
del precepto legal impugnado.
En Brasil, la “Ação Direta de Inconstitucionalidade” procede sobre ley o acto
normativo federal, estadual o distrital, en el ejercicio de competencia equivalente a la
de los Estados-miembros, dictados posteriormente a la promulgación de la
Constitución Federal y que aún estén en vigor. La doctrina brasileña, siguiendo al
constitucionalista Alexandre de Moraes, dice que “se debe considerar un acto
normativo siempre cuando la circunstancia evidenciar que o ato representa un deber4
ser y vehicula, en su contenido, como manifestación subordinante de la voluntad, una
prescripción destinada a ser cumplida por los órganos destinatarios”2.
Los requisitos procedimentales para la admisión de la “Ação Direta de
Inconstitucionalidade” están en el artículo 3 de la Ley Nº 9868, que dispone sobre la
propia acción de inconstitucionalidad. Así como en Chile – que en el artículo 47 P
enuncia que las personas naturales o jurídicas que ejerzan la acción pública deberán
fundar razonablemente la petición, indicando precisamente la sentencia de
inaplicabilidad previa en que se sustenta y los argumentos constitucionales que le
sirven de apoyo –, el STF también ha fallado en el sentido de exigir que la petición
inicial exponga “los fundamentos jurídicos del pedido con relación a las normas
impugnadas, no siendo admitida una alegación genérica sin demostración compatible
y razonable” (STF – Adin nº 259, Rel. Min. Moreira Alves, Diário de Justiça, Seção I,
19 fev. 1992, p. 2.030).
Legitimación
En Brasil, el artículo 103 de la Constitución, que regula los legitimados con
iniciativa para interponer la “Ação Direta de Constitucionalidade” indica una lista
taxativa y extremamente limitada. Entre los actores están el Presidente Federal de la
República; la Mesa de Senado Federal; la Mesa de la Cámara de los Diputados; la
Mesa de la Asamblea Legislativa o de la Cámara Legislativa del Distrito Federal; el
Gobernador del Estado o del Distrito Federal; el “Procurador-General de la
República” (el miembro más alto del Ministerio Público Federal); el Consejo Federal
del Colegio de Abogados brasileño (Ordem dos Advogados do Brasil – OAB); partido
político con representación en el Congreso Nacional; y la confederación sindical o
entidad de clase de ámbito nacional.
El derecho chileno, no obstante, presenta una lista mucho más amplia en
relación
a
los
legitimados,
al
describir
como
vías
para
presentar
la
inconstitucionalidad al Tribunal la acción pública o una resolución preliminar de
oficio por el propio Tribunal. Dicha amplitud se encuentra en el hecho según el cual
la acción pública está vinculada con las disposiciones generales del Código de
Procedimiento Civil Chileno sobre todas las personas civilmente capaces. En los
2
MORAES; 2002, p. 608.
5
casos en que el Tribunal proceda de oficio, el artículo 47 de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional prevé la necesidad de individualización de la sentencia de
inaplicabilidad que le sirve de sustento y las disposiciones constitucionales
transgredidas.
Plazos
En la “Ação Direta de Inconstitucionalidade” brasileña no se permite
analizar cualquier plazo de naturaleza prescripcional o decadencial. Lo mismo ha
fallado el STF en este sentido:
“Ação Direta de Inconstitucionalidade y plazo decadencial: la
proposición de una ‘ação direta de inconstitucionalidade’ no está
subjuzgada a ningún plazo de naturaleza prescripcional o de carácter
decadencial”. Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade: STF/ ADI-MC 1247 PA.
Ese entendimiento no representa solamente la jurisprudencia pacífica del
STF, igualmente consolidada en su Sumula 360, como también la concepción en sede
doctrinaria. Según el jurista Alexandre de Moraes, “los actos inconstitucionales nunca
se convalidan en el decurso del tiempo”3.
En Chile, hubo una discusión en el Control Preventivo recaído en el Rol Nº
1288, en la cual el Ministro Señor Jorge Correa Sutil sostuvo la necesidad de la
imposición de un plazo de seis meses para entrar de oficio o accionar, por cualquier
persona, para la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal a partir de la
declaración de inaplicabilidad del mismo. La justificación sería la protección de una
seguridad jurídica, ya que, según el mismo expresó: “El fenómeno de la declaración
de inconstitucionalidad de un precepto legal vigente es suficientemente extraordinario
en el sistema político y jurídico, para permitir que el mismo permanezca por tiempo
indefinido en la incerteza acerca de su validez”. Sin embargo, su voto fue minoritario
y la posición mayoritaria en el ordenamiento chileno es por la imprescriptibilidad.
Efectos
3
MORAES: 2002, p. 620.
6
El efecto fundamental de las dos acciones es retirar del ordenamiento
jurídico el precepto inconstitucional. El análisis del artículo 47 de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional chileno muestra que “el precepto declarado inconstitucional
se entenderá derogado desde la fecha de la publicación en el Diario Oficial, sin efecto
retroactivo.
En Brasil, el control concentrado de constitucionalidad ejercido por el STF
tiene un interesante régimen de efectos. De hecho, la regla general brasileña es que las
declaraciones de inconstitucionalidad (o de constitucionalidad) tendrán eficacia ex
tunc, es decir, tienen efectos retroactivos. Eso porque se entiende que, por regla
general, la aplicación de una norma que venga a ser declarada inconstitucional
provocaría perjuicios a derechos. Pero es posible, en la práctica, que los efectos ex
tunc sean dañosos para el sistema por entero, fragilizando la seguridad jurídica y
amenazando intereses sociales relevantes. En este caso, el STF puede, por dos tercios
de sus votos, modificar la regla de los efectos ex tunc, atribuyendo ya sea efectos ex
nunc, ya sea un efecto diferido en un determinado tiempo específico elegido. Esto se
llama la “modulación de efectos” y está consagrado en el artículo 27 de la Ley de la
acción de inconstitucionalidad, in verbis:
“Art. 27. Al declarar la inconstitucionalidad de ley o acto normativo y
considerando las razones de la seguridad jurídica o de excepcional
interés social, el STF podrá, por mayoría de dos tercios de sus
miembros, restringir los efectos de la declaración o decidir que ella
tenga eficacia a partir del momento del fallo o de otro momento que
venga a ser fijado”.
Esa actitud “excéntrica” de la Corte brasileña, todavía, tiene sus bases en un
principio general del derecho, según el cual la decisión no debe ocasionar un perjuicio
aún mayor que la propia ley inconstitucional. Así es que, cuando una serie de actos
jurídicos y relaciones se tengan consumado bajo una ley inconstitucional - y además
bajo una presunción de constitucionalidad de dicha ley, que confiere seguridad a los
ciudadanos – a veces es mejor no tornar todos eses actos inválidos, generando
conflictos que, una vez más, serán llevados al Poder Judicial.
El Tribunal Constitucional Chileno, valiéndose de esta misma idea de no
empeorar la situación generada por la inconstitucionalidad, muchas veces no declara
la inaplicabilidad o inconstitucionalidad, cuando las consecuencias de la no aplicación
7
puedan ser, en la práctica, peores que la situación de inconstitucionalidad (citar
alguna sentencia en que esto se haya indicado). El principio aplicado por los dos
Tribunales de modo tan distinto muestra que, aunque los procedimientos sean basados
en la historia y modelo institucional de cada país, es de la esencia del control de
constitucionalidad el reconocimiento de que la Constitución tiene efectos directos y
prácticos en la vida del ciudadano, y que el intérprete de la Constitución no se puede
alejar de la realidad y de la vida que se encuentra bajo el mundo de las normas.
Conclusión
La perspectiva comparada entre las acciones genéricas de inconstitucionalidad de Brasil y de Chile abren espacio para una serie de discusiones doctrinarias.
Con el presente informe, podemos ganar una noción general de las diferencias – que
no son pocas. Chile, como ha sido visto, tiene una lista de legitimados mayor para
proponer la acción, en cuanto Brasil, a su turno, goza de más acciones de
inconstitucionalidad mas allá de la genérica, por ejemplo.
En este sentido, la investigación de las referidas disparidades no sirven como
una instancia ajena que causa apenas inquietud, sino como una forma de fomentar la
empatía a través del intercambio entre los dos países – que además guardan
similitudes en sus propios contrastes. Este intercambio es fundamental para la
legitimación y desarrollo del Estado Democrático de Derecho, y, por consiguiente, del
ordenamiento constitucional – el tema común en nuestra perspectiva.
Bibliografía
MORAES, A. Direito Constitucional, 13ª Edição, São Paulo: Atlas, 2003.
Sítios web (consulta jurisprudencial)
http://www.stf.jus.br
http://tribunalconstitucional.cl
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