? El problema de la congestión y sus componentes principales: el

CURSO DE GESTION URBANA
San Salvador, El Salvador
Junio 1 a 11, 2003
Módulo de Transporte Urbano
Jorge Acevedo
Instituto SER de Investigación - Universidad de los Andes
Bogotá, Colombia
2
CURSO DE GESTION URBANA1
Módulo de Transporte Urbano
1. La política de transporte urbano
Existen al menos dos fenómenos concurrentes en la situación del tráfico de muchas de
las principales ciudades en países en desarrollo: uno, la congestión generalizada en
muchas zonas y a muchas horas del día; el otro, que esa congestión en muchos casos es
generada, o exacerbada, por otros factores perturbadores (semáforos dañados o
irrespetados; violación de normas de tráfico; enormes interferencias de buses recogiendo
pasajeros; bloqueo de intersecciones, generando colas que propagan el problema; carros
varados, o pequeños accidentes, que bloquean la vía; etc.).
La congestión se ocasiona por el exceso de demanda (cantidad de carros) sobre la oferta
vial (calles disponibles); lo otro, el desorden, se debe tanto a las deficiencias de la
infraestructura (vías en mal estado o sin pavimentar; andenes inexistentes; etc.) como a la
incapacidad de las autoridades para organizar y mantener la fluidez del sistema. En
muchos casos, una porción sustancial de los problemas se origina primordialmente en el
desorden.
El desequilibrio entre la oferta y la demanda de vías está aumentando con rapidez.
Adquirir un automóvil es una aspiración legítima de todo ciudadano, por las múltiples
comodidades y ventajas que trae consigo. En la medida en que el desarrollo económico
de los países se acelera, crece el número de familias que pueden adquirir un automóvil
particular. Por esa razón, entre más exitoso el país (y la ciudad considerada), mayor el
crecimiento esperable del parque automotor.
1
"Derechos de propiedad [2003], Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento /
Banco Mundial. Se puede fotocopiar este material para uso en investigación, educación u
otro propósito académico solamente en los países miembros del Banco Mundial. Todos los
materiales están sujetos a revisión. Las opiniones e interpretaciones que aparecen en este
documento son las del autor o autores, o instructores individuales, y no deben atribuirse al
Instituto del Banco Mundial o al Banco Mundial."
3
Este crecimiento históricamente ha sido muy superior a las posibilidades reales de las
ciudades de construir nueva infraestructura vial, por lo que el desequilibrio (y con él la
congestión) tiende a ser cada vez mayor. En el caso de Bogotá, por ejemplo, el parque
automotor actual se ha estimado en cerca de un millón de vehículos, y estaba creciendo a
una tasa cercana al 10% anual2, en tanto que la construcción de nuevas vías en los
últimos años ha sido muy irregular; en términos cuantitativos, la oferta de espacio vial
entre 1985 y 1998 creció a un promedio muy inferior al 1% anual. En otras ciudades
colombianas ha sucedido algo parecido.
Estas cifras son dignas de reflexión. Mucho puede y debe hacerse para resolver el
desorden, y con ello aliviar la congestión. Pero el crecimiento acelerado del número de
vehículos rápidamente copará lo que se logre por este camino, y no es posible, ni
deseable, embarcar a las ciudades en proyectos muy costosos de ampliación masiva de
vías y construcción de autopistas urbanas. En verdad, ninguna ciudad del mundo ha
podido, en el largo plazo, acomodar su red vial al crecimiento acelerado del número de
vehículos.
La insuficiencia vial se hace aún más aguda debido a la ineficiencia en el uso de las vías.
De nuevo tomando como ejemplo el caso colombiano, en Bogotá, el 72% de los viajes
motorizados (excluyendo peatones, ciclistas y otros) se realiza en vehículos de transporte
colectivo, y solamente el 19% en taxi o carro particular. En Cali el 65% de los viajes
motorizados se realiza en transporte público. En Ibagué el 90% de los viajes se realiza en
este modo. Es decir, la inmensa mayoría de los viajes de los habitantes de las ciudades
colombianas se realiza en bus o buseta3. Sin embargo la minoría, que utiliza el carro o el
taxi, ocupa en el caso de Bogotá (y con cifras similares en las otras ciudades) cerca de las
2/3 partes del espacio vial total de la ciudad, en tanto que los usuarios del transporte
colectivo apenas ocupan un 27% de ese espacio vial. En otras palabras, el transporte en
las principales ciudades del país es mayoritariamente público, pero los causantes
principales de la congestión son los automovilistas.
2 La profunda recesión económica colombiana a partir de 1999 ha reducido drásticamente estas cifras, pero una vez el país
retome su crecimiento histórico de nuevo crecerá con rapidez el número de automóviles.
3 En Colombia se llaman busetas unos minibuses con menos de 20 puestos.
4
Estas rápidas cifras, que en términos generales probablemente se reiteran en muchas
otras ciudades de la región, son suficientemente elocuentes para proponer unas
conclusiones de gran importancia. En efecto, si las vías son insuficientes – y cada vez lo
serán en mayor grado –; y si los vehículos en los que viaja la mayoría de los usuarios, los
de transporte público, son más eficientes en el uso de las vías, por necesidad debe
concluirse que la política de transporte debe fundamentarse en dos propósitos
complementarios, a saber:
• Desestimular el uso indiscriminado del carro particular en las vías y horas
congestionadas.
• Dar prioridad al transporte público en el uso de la infraestructura vial escasa.
A esta política debería añadirse una acción especial de tipo institucional, de refuerzo a la
capacidad de la autoridad para enfrentar y resolver el desorden ya mencionado.
2. Desestímulos al uso del vehículo particular
El alivio de verdad a la congestión vehicular no será alcanzable sino en la medida en que
se logre implantar una política efectiva de desestímulo al uso del automóvil, en los sitios y
a las horas de mayor congestión. Por supuesto, la viabilidad de esta política depende de
la existencia de alternativas de transporte público que sean atractivas al automovilista.
En teoría, hay dos formas alternas de restringir el uso del carro privado:
•
Mediante coerción física, prohibiendo a los carros el uso de cierta infraestructura
(como la designación de vías exclusivas para buses), o impidiendo el uso de los
carros a ciertas horas o en ciertos sitios, como es el caso de la creación de zonas
peatonales o la imposición de restricciones al uso del carro según el número de
placa: se prohibe su uso y se sanciona a los infractores.
5
•
Mediante medidas económicas: como el uso del carro ocasiona perjuicios a
terceros y a la sociedad en general (tales como la congestión y la contaminación),
el gobierno, a nombre de la sociedad, puede en forma legítima decretar el cobro
de una tarifa para permitir el uso del carro a ciertas horas o en ciertos sitios, de
manera que solo quienes paguen pueden disfrutar del derecho a usar el carro.
La restricción física por número de placa ha sido adoptada por varias ciudades del mundo
y del continente. En un estudio evaluativo sobre la experiencia de algunas ciudades que
adoptaron la restricción vehicular en forma permanente4 se encontró que los resultados
de corto plazo fueron positivos, pero los de largo plazo fueron muy negativos. La
constante encontrada en todos los casos es que los automovilistas, en el largo plazo,
tienen claros estímulos económicos para recuperar la movilidad perdida por la restricción,
mediante la compra de un vehículo adicional, casi siempre barato o de segunda mano.
En contraposición, y en concordancia con las tendencias actuales en materia de
transporte urbano en el mundo, creemos que la forma más efectiva de desestimular el uso
del vehículo privado, en adición a la creación de troncales de buses y similares, es con
medidas de cobro por el uso de las vías. Tal medida obliga a cada conductor potencial a
comparar la importancia del viaje que quiere realizar con su costo (combustible, tiempo y
monto que debe pagar por usar el carro); en esta forma, todos los viajes de poca
importancia (poco valor para el usuario) serán suprimidos o repensados, y solo los que sí
representan un valor importante para el usuario (valor que sobrepasa el costo) serán
realizados.
A pesar del entusiasmo de los economistas y técnicos con esta política, en 25 años solo
había sido implantada (con mucho éxito) en una ciudad gobernada en forma autoritaria:
Singapur5. Los políticos de las grandes ciudades democráticas de occidente han sido
renuentes a implantar esta medida. Pero desde febrero de 2003 la ciudad de Londres, en
cabeza de su primer alcalde elegido popularmente, ha iniciado el cobro de 5 libras diarias
4 Acevedo, J., Evaluación de la Restricción de Tránsito Vehicular por Número de Placa: Programa Pico y Placa. Cámara de
Comercio de Bogotá, agosto de 1998.
5 También se ha implantado en unas pocas ciudades nórdicas de poca relevancia para las grandes ciudades: Trondheim,
Bergen y Oslo, con gran éxito.
6
a quien quiera transitar a ciertas horas dentro del anillo central de la ciudad. Los
resultados han sido muy exitosos hasta el momento y es de prever que la medida se
consolidará como un gran acierto. Este resultado será decisivo para el futuro de este tipo
de política en el mundo.
3. Prioridad al transporte público
La política de prioridad al transporte público en el uso de la infraestructura vial se expresa
fundamentalmente en la designación de porciones de infraestructura para el uso exclusivo
de ese tipo de transporte. Esta infraestructura puede ser parte de la ya existente (como es
el caso de la mayoría de los proyectos de carriles o de vías exclusivas para buses en
corredores congestionados), o puede resultar de la construcción de nueva infraestructura
para el uso exclusivo de algún sistema de transporte masivo (como es el caso de los
sistemas de metro o de trenes ligeros).
A continuación presentaremos un breve resumen de estos sistemas de transporte público
masivo, tomado selectivamente de una publicación reciente del Banco Mundial sobre el
tema de transporte urbano6. En términos genéricos nos referiremos a ellos como
sistemas de transporte masivo rápido (TMR).
Elección de Tecnología para el TMR
La tecnología ha sido por mucho tiempo el elemento más polémico en las discusiones
sobre TMR. Tanto los costos como el desempeño varían de ciudad en ciudad, de acuerdo
con la distancia entre estaciones, el diseño del vehículo y del sistema, etc. En órdenes de
magnitud, los sistemas de vías exclusivas para bus a nivel, a partir de la conversión de
carriles existentes, cuestan (incluyendo vehículos) entre US$ 1 millón y US$ 8 millones
por kilómetro, pero pueden llegar hasta los US$ 15 millones cuando los vehículos (como
6 World Bank (2002). Cities on the move. A World Bank urban transport Strategy review. Washington. Usamos también una
traducción al español: World Bank (2002), Ciudades en Movimiento. Revisión de la Estrategia de Transporte Urbano del
Banco Mundial.
7
en Quito) o la infraestructura (como en Bogotá) se tornan más sofisticados. Los costos del
transporte ligero rápido (TLR) típicamente fluctúan entre US$ 10 y US$ 30 millones, pero
cuando se usa la tecnología más sofisticada en un sistema completamente segregado, los
costos pueden aproximarse a los de un sistema ferroviario pesado. Los metros pesados
cuestan entre US$ 30 y US$ 100 millones, donde los sistemas completamente
automáticos y subterráneos son los más costosos. La capacidad de los sistemas varía
desde las vías exclusivas para bus, que pueden transportar hasta 20.000 pasajeros por
hora y por carril en la dirección pico (pphpd) a una velocidad promedio de 17 a 20 km/h, a
los metros que pueden transportar hasta 80.000 pphpd a una velocidad promedio de 40 a
50 km/h (cuando hay gran distancia entre estaciones).
Las vías exclusivas para bus son la forma más barata de TMR, extensamente
desarrolladas (y ahora en expansión) en Brasil, Colombia y Ecuador. Proveen capacidad
considerable en corredores principales, pueden ser operadas como una red de alta
calidad, con tracción eléctrica si es requerida, y aun sobrepuestas a los sistemas viales
existentes. Aun así, fuera de América Latina, son raras en el mundo en desarrollo.
Para el éxito de estos sistemas se requiere un compromiso político fuerte y una
planificación efectiva del sector público, para asegurar la financiación, el tratamiento
prioritario en la gestión del tránsito y en el diseño de la infraestructura, y para la
adquisición y supervisión del servicio. Curitiba y Bogotá han mostrado que esto puede
hacerse, pero que requiere una efectiva planificación previa, un liderazgo político local
fuerte y un grado de estabilidad y de falta de politización de las políticas públicas que no
se encuentra en todos lados.7
El Transporte Liviano Rápido (TLR) abarca desde tranvías convencionales a nivel hasta
los sofisticados sistemas elevados y completamente segregados. El TLR se está
expandiendo rápidamente en los países industrializados, en ciudades con corredores de
bajos volúmenes, como una alternativa segura y de alta calidad al automóvil privado, y en
algunos casos sirve como alimentador de sistemas de metro pesado. En los países en vía
7 Para más detalles, ver Halcrow Fox en asociación con TTC, 2000. Op. cit.
8
de desarrollo, donde la necesidad es por capacidad y velocidad adecuadas para los
pasajeros de bajos ingresos cautivos del transporte público, su papel es menos obvio.
de acero
acero
de
Capital,
(US$m)
Vehículos
Equipo (US$m)
Infrastructura/
US$m) de los cuales:
(millónes de dólares,
Costos
(km)
277
833
1.110
1,5
100% en túnel
Segregación Vertical
Distancia entre paradas
12,3
Longitud (km)
1,030
670
1.700
1,0
100% elevado
23,1
Eléctrico, riel
Eléctrico, riel de
Tecnología
Metro pesado
Metro pesado
Categoría
(BTS)
BANGKOK
(LÍNEA 4)
EJEMPLO
CARACAS
410
560
970
1,1
25% túnel
55% a nivel
20% elevado
23,7
goma
neumáticos
Eléctrico,
Metro pesado
sin
—
—
1.450
1,3
100% elevado
29
conductor
Eléctrico
Metro Liviano
(PUTRA)
(LÍNEA B)
KUALA
LUMPUR
de
DE
MÉXICO
CIUDAD
Desempeño y Costo de Algunos Sistemas Típicos del TMR
167
268
435
0,9
A nivel
29,7 km
de acero
Eléctrico,
riel
Metro Liviano
(SMLT)
TÚNEZ
RECIFE
de
segregada
segregada
18
149
166
80 (113 vehs)
20.0
110,3
0,4
(operación privada)
No incluído
322
(solo infraestructura)
213
0,7
segregada
1,2
A nivel, principalmente
semafórica parcial
diesel
para
A nivel, prioridad
41
articulados
Autobuses
autobús
Vía
ETAPA 1)
(TRANSMILENIO,
BOGOTÁ
5% elevado
11,2 (+ext 5.0)
trolleybus
AC Eléctrico duo-
para autobús
Vía
BUSWAY
QUITO
95% a nivel
14,3
acero
Eléctrico, riel de
suburbano
ferrocarril
Conversión
(LÍNEA SUR)
PORTO ALEGRE
segregada
para
(operación privada)
No incluído
25
25
0,4
de señalización
A nivel, sin prioridad
25
Autobuses diesel
autobús
Vía
BUSWAYS
de
o
trenes
máxima
2004
Año de finalización
Fuente: Banco Mundial, op. cit.
Pública
—
50
32.400
21.600
20 (30)
90,25
(LÍNEA 4)
CARACAS
Propiedad
operativo (%)
Relación Ingreso/costo
operación (km/h)
Velocidad promedio de
pasajeros
Capacidad máxima de
inicial de pasajeros
Capacidad
hora/por dirección
iniciales (finales) por
Vehículos
(US$m)
capital/km de ruta
Costos
EJEMPLO
1999
(concesión)
Privada
100
45
50.000
25.000
20 (30)
73,59
(BTS)
BANGKOK
2000
Pública
20
45
39.300
19.500
13 (26)
40,92
1998
(concesión)
Privada
>100
50
30.000
10.000
30
50,0
(PUTRA)
(LÍNEA B)
KUALA
LUMPUR
DE
MÉXICO
CIUDAD
1998
Pública
115 en 1998
13/20
12.000
12.000
—
13,3
(SMLT)
TÚNEZ
RECIFE
2002
Pública
—
39
36.000
9.600
8
11,6
(LÍNEA SUR)
vehículos privados
en consideración)
(ext 2000)
2001 (precios de 1998 )
Infraestructura pública,
Pública (concesión
1995
100
30+ (serv. expreso)
20+ (serv. local)
35.000
160
5,2
ETAPA 1)
(TRANSMILENIO,
BOGOTÁ
100
20
15.000
9.000
planificada)
convoy
40 (operación en
10,3
BUSWAY
QUITO
PORTO ALEGRE
década del 90s
Mayormente
en
Vehículos privados
la
Infraestructura pública,
100
20
20.000
20.000
—
1,0
BUSWAYS
10
Los ferrocarriles suburbanos se encuentran frecuentemente bien ubicados para viajes
radiales. Aunque incluso en ciudades relativamente bien servidas transportan menos del
diez por ciento de los viajes, pueden ser muy importantes para viajes más largos de ida y
vuelta al trabajo desde la periferia. Los ferrocarriles suburbanos pueden tener desventajas
significativas: a veces tienen cruces a nivel que reducen su velocidad y capacidad, y
presentan serios peligros de seguridad. En algunos casos los derechos de vía
subutilizados se llenan de ocupantes que viven ilegalmente en terrenos públicos, lo que
dificulta el redesarrollo.
Los metros son la forma de TMR más costosa por kilómetro, pero poseen la mayor
capacidad y el mejor desempeño. Con trenes de diez coches y con dos minutos de
intervalo entre trenes, la primera línea de Hong Kong ha transportado hasta 80.000
pphpd. El metro de Moscú ha logrado regularmente intervalos entre trenes por debajo de
90 segundos. La línea Este de San Pablo ha transportado consistentemente más de
60.000 pphpd. Sin embargo, muchos metros son diseñados para capacidades de
alrededor de 30.000 a 40.000 pphpd y pocos realmente transportan más que eso.
Los costos pueden variar en gran medida. Los costos totales de capital pueden ser tan
bajos como US$ 8 millones por kilómetro, donde un derecho de vía a nivel está disponible
para su conversión, y pueden subir a más de US$ 150 millones por kilómetro para un
ferrocarril subterráneo en terreno difícil.
Un estudio sobre metros recientemente construidos mostró que los costos totales por
kilómetro para los sistemas subterráneos en América Latina eran de dos a tres veces más
altos que para Madrid. En gran medida, esto fue atribuido a diferencias en la gestión del
proyecto. En Madrid hubo un gran compromiso político para completar el proyecto, un
financiamiento completo desde el principio, y se les pagó a los contratistas sin demoras.
En la mayoría de los casos en América Latina hubo demoras e interrupciones causadas
por la falta de financiación disponible y por prioridades políticas cambiantes.
12
4. La regulación del transporte urbano
En muchas ciudades de América Latina el servicio de transporte urbano es prestado por
el sector privado, pero no existen empresas de transporte urbano propiamente tales. Los
inversionistas son los propietarios de los buses, y son ellos quienes toman la mayoría de
las decisiones empresariales (p. ej. entrar o salir del negocio; escoger y comprar el
vehículo; escoger y contratar al conductor; decidir sobre el horario y los días en que opera
el bus; etc.). En su inmensa mayoría son pequeños propietarios.
Una explicación primordial del comportamiento aparentemente errático del transporte
público urbano en la región se debe a la forma inapropiada y mal concebida como el
Estado ha regulado la industria: las condiciones para entrar al mercado, el otorgamiento
de rutas y la fijación de tarifas y subsidios, cuando se miran en detalle, explican el
desorden que se observa en la calle. La regulación, es decir, la definición de las reglas de
juego por parte de la autoridad reguladora, ha estimulado el surgimiento de múltiples
ineficiencias. En esencia, esa forma de regulación resulta en la expedición casuística de
permisos o equivalentes para que una asociación de transportadores, o una sociedad de
componentes, o una cooperativa, o una empresa afiliadora, o transportadores
individuales, presten el servicio en una ruta específica. Por lo común, esa ruta es
propuesta o promocionada por los mismos operadores interesados, y no se sigue un
proceso de competencia económica en su adjudicación. Generalmente la tarifa cobrable
es determinada por la Autoridad, dentro de una práctica de tarifa única para todas las
rutas de un determinado tipo de servicio en la ciudad. Los permisos son de duración
indefinida, y el sistema general de rutas de la ciudad suele ser el resultado de la evolución
de estas prácticas a lo largo del tiempo, con una gran duplicación de recorridos a lo largo
de los corredores principales, y servicio precario o inexistente en las zonas periféricas, en
donde suele aparecer el transporte informal o ilegal.
Como corolario, se sigue que parte integral de la política de prioridad al transporte público
que aquí se discute debe contemplar una revisión inteligente y a fondo de la regulación
existente. Lo que debe hacerse es buscar, mediante el cambio en las reglas, que los
intereses de los transportadores individuales y de la comunidad coincidan.
13
A continuación se discuten distintas formas posibles de regulación del transporte urbano8.
La competencia para hacer que las operaciones del sector público sean más
eficientes
Dados los defectos inherentes del monopolio tradicional sin competencia y el demostrado
potencial de la competencia económica para generar reducciones en los costos y mejoras
en la calidad del servicio, el tema crítico es cómo establecer la mejor manera de organizar
la competencia para garantizar el cumplimiento de los objetivos estratégicos de la ciudad
para su sistema de transporte.
Competencia POR el mercado
Las firmas pueden competir por el mercado de varias maneras.
•
El Contrato de Servicios con Costo Bruto implica que una autoridad pública
adquiera de un operador servicios específicos a un precio determinado a través de
licitación competitiva. Los contratos son generalmente por 3 a 5 años. El operador
entrega todo el recaudo obtenido en los buses a la autoridad contratante y no asume
ningún riesgo sobre el recaudo. Este sistema requiere un medio seguro de garantizar
que la autoridad contratante realmente recibe todos los ingresos generados en el
vehículo, y un cuidadoso monitoreo para asegurar que los proveedores realmente
brindan el servicio para el que han sido contratados.
•
El Contrato de Servicios con Costo Neto es similar al contrato anterior excepto en
que el operador se queda con los recaudos, y por lo tanto asume los riesgos de
ingreso y costos de suministro. Esto incrementa el incentivo del proveedor por brindar
el servicio para el que ha sido contratado y reduce la necesidad de esquemas
complejos de recolección de boletos y de seguridad.
8 Esta sección toma material en forma extensa del documento del Banco Mundial ya citado.
14
•
En el Contrato de Gestión la autoridad contratante es generalmente la propietaria de
los activos para la operación, aunque el operador puede ser responsable por su
adquisición y mantenimiento, como también de negociar los salarios y las condiciones
de trabajo. El punto débil es que la competencia puede ser bastante débil, el poder de
los sindicatos relativamente fuerte y los costos relativamente altos.
•
La Franquicia involucra el otorgamiento de un derecho exclusivo para proveer un
servicio que cumpla con un número de requisitos generales de cantidad, calidad y
precios estipulados por la autoridad, generalmente como resultado de una licitación
competitiva. La franquicia puede ser para un área autocontenida, como puede ser un
sector de una ciudad grande, pero también son posibles las franquicias de rutas—
especialmente con sistemas de carriles fijos. Difieren de los contratos de servicio en
que le dan al contratista un mayor grado de libertad para desarrollar el sistema. La
autoridad puede tener que pagar al franquiciado para que provea el servicio y las
combinaciones de tarifas que no son viables comercialmente.
•
La Concesión involucra el otorgamiento de un derecho exclusivo para proveer el
servicio sin pago por parte de la autoridad, aunque ésta puede imponer condiciones,
como tarifas máximas o requerimientos de servicio mínimos. En todos los otros
aspectos el concesionario actúa en representación propia y no como un agente de la
autoridad. Los contratos son generalmente para períodos algo mayores, a menudo
diez años o más, para permitir al contratista beneficiarse por su desarrollo del
mercado.
La experiencia con este tipo de formas competitivas está en rápido crecimiento a partir de
la ola de reformas reguladoras que han ocurrido en Europa Occidental. La licitación
competitiva de derechos de servicio ha comenzado a extenderse también en las
economías en desarrollo y en transición.
Competencia EN el Mercado
La forma más directa de competencia es un mercado abierto totalmente, en el que no
existen restricciones sobre los operadores de transporte, excepto las impuestas por la ley
15
sobre prácticas comerciales, construcción de vehículos y su uso, emisiones y cuestiones
de tránsito. Inclusive donde no hay limitación cuantitativa sobre la competencia, el
mercado abierto se asocia generalmente con alguna forma de licencias por calidad que
especifican condiciones mínimas para la entrada (especificaciones de vehículos,
desempeño ambiental y estándares de mantenimiento).
Una forma más restringida de competencia en el mercado puede ocurrir donde el número
total de vehículos permitidos para operar es limitado por la autoridad. La competencia en
el mercado les da a los proveedores un mayor grado de libertad para responder a la
demanda del consumidor, y le da a éste el instrumento más directo—su voluntad de
pagar—para influenciar lo que es suministrado. Pero la competencia en el mercado no
responde a importantes “fallas de mercado”. Primera, si la demanda es insuficiente para
cubrir los costos, entonces no habrá servicio, al margen de la importancia que la sociedad
dé a la provisión de algún nivel mínimo básico de servicio. Segunda, el mercado no
responde a varios “efectos externos,” como son la congestión y el impacto ambiental.
Tercera, debido a la asimetría de información, el proceso de competencia puede resultar
en prácticas socialmente indeseables de los vehículos en la calle.
Elección del sistema apropiado para gestionar la competencia
El mensaje político de esta descripción es claro. La competencia bien manejada puede
ser de gran beneficio para los pobres, pero la competencia mal regulada puede tener
consecuencias muy dañinas. Por ello, es crucial elegir un régimen de competencia
adecuado a los objetivos de la autoridad contratante, a la naturaleza del sistema que se
gestiona (particularmente su tamaño y número de modos), a la fuerza potencial de la
competencia en el mercado de suministro y a la capacidad administrativa de la autoridad
contratante.
Obtención del sistema correcto
Los objetivos de la autoridad son la primera preocupación. Tanto el logro de la
coordinación multimodal como la implementación de estructuras de subsidio son más
fáciles de conseguir con un pequeño número de proveedores (concesión o franquicia de
16
un área más que contratación por ruta), y cuando el proveedor no depende del ingreso
directo de las tarifas (contratos de costo bruto).
Cuanto mayor el sistema y mayor el número de modos involucrados, más complejos
serán los problemas de coordinación. Si la autoridad no tiene las habilidades
administrativas para llevar a cabo esta función, entonces será mejor que obtenga el
servicio a través de un sistema de concesión con una compañía especialista
experimentada.
También está claro que es más fácil operar un sistema competitivo cuando ya existen
diversos proveedores para el mercado local, de tamaño y capacidad apropiados. Esta
situación es, sin embargo, susceptible de cambiar. Si existe un sólo monopolista del
sector público en operación, puede ser dividido en diversas unidades más pequeñas
competitivas, como se hizo en Londres. Si los operadores son demasiado numerosos y
muy fragmentados, pueden ser combinados en un número más pequeño de grupos, como
las “empresas” en Bogotá.
5. El problema institucional en el manejo del transporte urbano
En distinta medida, muchas ciudades latinoamericanas comparten como problema muy
importante la incapacidad del gobierno para enfrentar, conocer y actuar inteligentemente
sobre los problemas del transporte.
Hay al menos cuatro razones para esta debilidad o incapacidad.
La primera es una deficiente concepción o definición de la distribución de funciones entre
los distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local), lo que dificulta enormemente,
y en ocasiones imposibilita, una acción estatal coherente.
La segunda es la dispersión de la autoridad (en materia de tránsito y transporte) en
numerosas entidades frecuentemente descoordinadas. Normalmente son entidades
17
diferentes: la que planifica la ciudad y su sistema vial; la que construye y financia las vías;
la que se encarga de mantener las vías; la que se encarga del manejo del tránsito
(señales, demarcación, semáforos, administración del tránsito); la que se encarga de
regular y controlar el transporte público; la policía de tránsito; y en muchos casos existen
entidades estatales que prestan servicios de transporte (empresas de transporte oficiales,
empresa de ferrocarril o de metro). En la mayoría de los casos la coordinación entre todas
estas entidades es precaria o inexistente, con la consecuente incoherencia de las
diferentes acciones.
La tercera razón se refiere a la incapacidad técnica de la propia autoridad de tránsito y de
transporte. Sus responsabilidades, numerosas y dispersas, requieren de una entidad
flexible y ágil, con recursos económicos suficientes, con un número adecuado de
profesionales experimentados y conocedores, con agilidad para contratar y con
herramientas
y
poder
reales
para
tomar
decisiones
y
asumir
razonable
y
responsablemente sus obligaciones. Infortunadamente, las autoridades de transporte en
muchas ciudades latinoamericanas adolecen de múltiples problemas y debilidades. Su
incapacidad técnica es de carácter estructural, entre otras cosas por estar inmersas en la
escena política con fuertes interferencias políticas y sujetas a procedimientos
presupuestales y de contratación inflexibles e inadecuados para las labores que debe
acometer. Al mismo tiempo, el poder político de la industria del transporte es muy
considerable, por lo que estas instituciones reguladoras pueden ser fácilmente
“capturadas” por los regulados para asegurarse que no se modifica el statu quo, y para
medrar en decisiones que favorecen a la industria a costa de los usuarios.
La cuarta razón para muchas de las ciudades de mayor tamaño resulta del crecimiento
físico, que sobrepasa la jurisdicción local y envuelve a varios o muchos municipios, sin
que ninguno de ellos tenga ni la potestad ni el liderazgo para ordenar y coordinar las
acciones del estado. Solo excepcionalmente existen gobiernos metropolitanos con
jurisdicción amplia y suficiente para enfrentar el problema.
18
6. El sistema TransMilenio en Bogotá
La administración del alcalde Enrique Peñalosa en Bogotá (enero 1/98 a diciembre 31/00)
emprendió desde su inicio una sólida estrategia para diseñar, construir, contratar y operar
un nuevo sistema de buses en vías exclusivas que debía iniciar labores al comienzo del
milenio, y que recibió el apropiado nombre de TransMilenio (en adelante TM).
Bogotá ya había sido pionera en sistemas de vías exclusivas para buses con la
construcción de la “Troncal de la Caracas”, inaugurada en su primer tramo en 1990 y en
su segundo en 1992, y que en su momento logró considerables aumentos de velocidad en
los buses. Sin embargo, los grandes volúmenes de pasajeros (cercanos a 30.000 en cada
dirección en hora pico) atendidos por buses convencionales, ruidosos y contaminantes,
junto con un diseño arquitectónico agresivo y una total ausencia de la autoridad para
operar el sistema, llevaron eventualmente a un gran deterioro físico y ambiental del
corredor y a un sentimiento de desagrado profundo por parte de los usuarios.
TM asimiló enteramente la experiencia de la Troncal y se inspiró en un comienzo en el
sistema imperante en Curitiba, Brasil. El sistema TM se estructura en corredores
troncales, con carriles destinados en forma exclusiva para la operación de buses
articulados de alta capacidad9. Esta red de corredores troncales se integra en forma física
y tarifaria con rutas alimentadoras, operadas con buses de menor capacidad10 para
incrementar la cobertura del sistema. La operación y control se realizan con el apoyo de
un centro de control en el cual se procesa la información suministrada por los buses y las
estaciones del sistema, permitiendo ajustes en la operación.
TM está compuesto por su infraestructura, un sistema de operación de buses, el sistema
de operación de los equipos de recaudo y el sistema de gestión apoyado en el centro de
control. El gobierno local es responsable de la construcción y mantenimiento de la
infraestructura y del suministro y operación de los equipos del centro de control. Por su
parte, el sector privado, mediante contratos de concesión de costo bruto, suministra y
opera los buses y los equipos de recaudo. Los ingresos por la actividad transportadora
9 Capacidad para movilizar 160 pasajeros (49 sentados y 111 de pie).
19
deben cubrir todos los gastos de operación, mantenimiento, reposición de equipos y las
utilidades de los actores privados en el sistema. El sector privado, a través de una fiducia
comercial, recibe el dinero recaudado y lo distribuye entre los agentes del sistema
conforme a las reglas contractuales establecidas.
Los agentes primarios del sistema son:
•
TransMilenio S.A., empresa pública industrial y comercial del orden distrital, cuyas
labores principales son: planeación, control y gestión de la operación.
•
Operadores de los servicios troncales, contratados mediante procesos licitatorios
competitivos por un término fijo.
•
Operadores de los servicios alimentadores, contratados igualmente mediante
procesos licitatorios competitivos por un término fijo.
•
Operador del recaudo.
•
Administrador de los recursos del sistema.
La infraestructura de TM utiliza los carriles centrales de las principales vías de la ciudad.
Estos carriles se acondicionan para la circulación de los buses articulados y se separan
físicamente de los carriles de uso mixto, disponibles para circulación de vehículos
particulares, camiones y taxis. Adicionalmente, la infraestructura incluye la adecuación de
vías y paraderos para las rutas alimentadoras; estaciones en los corredores troncales con
facilidades de acceso peatonal; patios para el mantenimiento y estacionamiento de buses;
y el centro de control.
TM fue concebido en cuatro etapas que se deben realizar paulatinamente en el tiempo,
hasta terminarse en 2016. El costo total previsto de las obras y equipos que debe
suministrar el sector público asciende a US$ 1970 millones en precios constantes de
2000. El plan contemplado por el Distrito comprende la construcción, durante 16 años, de
388 km de troncales, hasta cubrir el 80% de los viajes de transporte público de la ciudad.
Durante el mismo periodo se prevé la entrada en operación de 4.475 buses articulados. El
costo de la totalidad de los buses es cercano a US$ 900 millones.
10 La capacidad de un bus corriente es de 64 pasajeros y la de un bus ejecutivo es de 72 pasajeros.
20
En cumplimiento de la ley de transporte masivo el gobierno nacional se comprometió a
aportar al proyecto US$ 1296 millones, repartidos en cuotas anuales a lo largo de 17
años, comenzando a partir de 2000. Así, con el apoyo nacional asegurado, la
administración de Bogotá terminó la primera etapa del sistema y actualmente adelanta
obras de la segunda etapa.
La primera etapa fue inaugurada en forma parcial en los últimos días de la administración
Peñalosa, en diciembre de 2000. Hoy, con la primera etapa totalmente terminada, el
sistema está compuesto por tres grandes corredores: la Avenida Caracas, la Calle 80 y la
Autopista Norte, con 41 km de vías exclusivas (de ellos 25.4 con dos carriles por calzada).
El costo total de la infraestructura de esta etapa ascendió a casi US$ 200 millones, o US$
5.3 millones/km. Esta primera etapa cuenta con 470 buses articulados y 303
alimentadores. La tarifa actual es de $1.000 o cerca de US$0.35, comparable a la del
servicio convencional en Bogotá.
En el momento TM está transportando cerca de 800.000 pasajeros al día, a una velocidad
promedio de 26.2 kph. El sistema ha sido unánimemente aclamado en forma positiva por
los bogotanos y se ha constituido en paradigma de un sistema de transporte urbano
moderno y efectivo. Su prestigio ha ido creciendo en Colombia y más allá de las fronteras.
7. Conclusiones
La experiencia mundial reciente en materia de transporte público urbano ofrece
perspectivas de mucho interés para las ciudades latinoamericanas.
Por un lado, las troncales de buses se perfilan como una solución flexible, que bien
concebida e implementada, resulta en costos relativamente bajos y con efectos muy
positivos, y que tiene además flexibilidad para su implantación gradual. Sin pretender
generalizaciones, en principio parece que esta opción es en muchos casos preferible a
otras menos flexibles y muy costosas.
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El comportamiento desordenado y artesanal del transporte tradicional por buses, típico de
muchas ciudades latinoamericanas, puede ser transformado en forma efectiva mediante
cambios en la regulación. La clave es la introducción de prácticas de competencia
económica, en particular reemplazando los actuales permisos indefinidos por contratos de
concesión u operación a término definido, otorgados a empresas mediante procesos
licitatorios competitivos, que efectivamente generen competencia por el mercado, al
tiempo que se disminuye o incluso se elimina la competencia en el mercado.
Estas políticas, que otorgan prioridad, apoyo y mejoramiento para el transporte público,
deben complementarse con otras que activamente desestimulen el uso del automóvil
privado en sitios y horas de congestión. La más recomendable parece ser la aplicación de
cobros por el uso de las vías.
La aplicación de estas medidas requiere necesariamente una autoridad mucho más fuerte
y capaz que la que hoy existe típicamente en muchas ciudades de la región. Aunque parte
de esa capacidad se puede comprar mediante consultorías y contratos con firmas
especializadas, será necesario un gran esfuerzo político y de liderazgo de los gobiernos
para reforzar sus autoridades y poder así poner en práctica con éxito estas medidas.
Los ejemplos exitosos de algunas ciudades latinoamericanas y del mundo deben servir
como aliciente e inspiración en la toma de tales decisiones.
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BIBLIOGRAFIA
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Banco Mundial.
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También su traducción al español:
World Bank (2002). Ciudades en Movimiento. Revisión de la Estrategia de Transporte
Urbano del Banco Mundial.
World Bank (1996). Sustainable Transport. Priorities for Policy Reform. Washington.