Fortalecimiento de capacidades para puestos de elección popular y
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Fortalecimiento de capacidades para puestos de elección popular y liderazgos a nivel municipal Módulo 1: Precandidaturas Asumamos el reto de gobernar con compromiso Siany Villalobos Argüello Luis Nautilio Trejos Chaverri Corrección de estilo María Benavides González Equipo de producción Errol Vladimir Cunningham Madrigal, especialista de Contenido Editora externa: Cecilia Vaglio Rivas Conrado Mauricio Abad, Asesor Pedagógico Esta guía de estudio ha sido confeccionada en la UNED, en el 2015, para ser utilizada en el “Programa de inducción a Nuevas Autoridades Municipales 2016-2020. Universidad Estatal a Distancia Vicerrectoría Académica INSTITUTO DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN MUNICIPAL Y DESARROLLO LOCAL Presentación Esta guía constituye el primer texto educativo que ha preparado el Instituto de Formación y Capacitación Municipal y Desarrollo Local de la Universidad Estatal a Distancia de Costa Rica para el curso “Asumamos el reto de gobernar con compromiso”, el cual está dirigido a las precandidaturas partidarias municipales, en medio de una coyuntura político-electoral trascendental para la historia patria y donde no existen otras ofertas educativas o de capacitación similares en el haber de la institucionalidad pública; por ello una iniciativa de este tipo pretende encarar el próximo proceso electoral que abarcará, por primera vez y conjuntamente, la totalidad de las autoridades municipales: alcaldías, vicealcaldías, regidurías, sindicaturas, concejalías, intendencias y viceintendencias. En total, para las próximas elecciones de febrero de 2016, se elegirán 6069 puestos municipales en todo el país. La presente guía está dirigida a todas aquellas personas que aspiran a cargos públicos y las que sean electas para ocuparlos mediante elección popular a nivel municipal. También, pretende ser de lectura obligatoria para quienes tienen algún tipo de liderazgo local o que pretenden tenerlo en sus comunidades y organizaciones. La finalidad de esta primera publicación es fortalecer los gobiernos locales, entendidos en el sentido más amplio, por medio del mejoramiento de las capacidades de sus posibles autoridades municipales durante el ejercicio del poder político y la toma de decisiones efectivas vinculadas al desarrollo territorial y en procura de cumplir con el mandato constitucional de velar por los intereses y servicios locales. Este manual está conformado por cuatro unidades que desarrollan los contenidos básicos para entender las dinámicas del poder en el espacio local y las formas como se ejerce el liderazgo político. I “¡Hagamos mejor las cosas!”, frase que inspira la Unidad 1, Gerencia Política y Liderazgo, en la cual se exponen los conceptos básicos referidos a la naturaleza de los municipios, su estructura orgánica, competencias y principios, así como el entramado de realidades municipales que muestran las asimetrías que existen el país y la necesidad que hay de aprender a tomar decisiones a partir de un análisis de coyuntura. Se exponen las principales leyes de liderazgo aplicables al ejercicio del poder local. “¡Pongámonos de acuerdo!”, frase que nos induce, en la Unidad 2, a aprender sobre Comunicación, Negociación y Resolución de Conflictos, como las habilidades principales para lograr acuerdos. “¡Construyamos el futuro!” es la frase que permite imaginar lo que se desea hacer con el poder político y se incluye en la Unidad 3, la cual analiza la Planificación Participativa como herramienta para la gestión local. “¡Decidamos nuestro propio camino!” es la consigna que incita a la ciudadanía activa a construir la gobernanza local. En la Unidad 4, Gestión Política Territorial, se analiza el proceso de toma de decisiones que involucra el planteamiento y la visión política de desarrollo de las autoridades nacionales y locales, así como los elementos de la gestión política territorial que incluye la participación ciudadana. Cada unidad posee ejercicios de comprobación y validación de conocimientos y destrezas que permitirán presentar propuestas e iniciativas más concretas y viables dentro de los respectivos partidos políticos, las cuales serán, finalmente, ofrecidas ante la ciudadanía en cada cantón por las personas que vayan a ser candidatas. II OBJETIVOS GENERALES El objetivo general de este material es: Propiciar el fortalecimiento de capacidades básicas de las personas interesadas en ocupar puestos de elección popular a alcaldías y regidurías municipales, con el fin de coadyuvar en la mejora de los procesos de gobernanza local. III CONTENIDO Presentación ................................................................................................................................................. I Objetivos generales .................................................................................................................................. III Siany Villalobos Argüello ............................................................................................................................. 98 Contenido.................................................................................................................................................. IV Unidad 1. Gerencia política y liderazgo ............................................................................................. 1 1 La naturaleza del municipio ............................................................................................................ 2 2 Estructura orgánica de la Municipalidad ....................................................................................... 4 3 Roles de las autoridades Municipales ............................................................................................ 5 Concejo Municipal ....................................................................................................................... 5 Regidores(as) Municipales, algunas competencias ..................................................................... 5 Alcaldía Municipal, algunas competencias .................................................................................. 6 Actividad ...................................................................................................................................... 7 Los Concejos de Distrito: órganos colaboradores........................................................................ 7 Órganos técnico-administrativos ................................................................................................. 8 -El Comité Cantonal de Deportes y Recreación y Comités Distritales .........................................................................................................................................8 Otros organismos vinculados a las municipalidades ................................................................... 9 Competencias municipales ........................................................................................................ 10 Actividad .................................................................................................................................... 11 Principios del régimen municipal ............................................................................................... 11 4 La realidad municipal y la importancia del análisis de coyuntura ............................................ 19 La realidad municipal ................................................................................................................. 19 Actividad .................................................................................................................................... 22 La importancia del análisis de coyuntura .................................................................................. 25 Actividad .................................................................................................................................... 27 5 El quehacer de la persona con liderazgo político dentro del gobierno municipal ................ 27 Unidad 2. Comunicación, negociación y resolución de conflictos ......................................... 38 1. Resolución de conflictos y negociación política ........................................................................ 39 Actividad .................................................................................................................................... 44 IV Unidad 3. Planificación participativa como herramienta para la gestión local................... 45 1 Planificación con participación ciudadana ................................................................................. 46 2 Propósitos de la planificación participativa ............................................................................... 47 Planes municipales establecidos por ley.................................................................................... 48 Ley 8131, Administración financiera de la República y presupuestos públicos ........................ 51 Desafíos de las autoridades locales para llevar adelante la planificación local........................ 52 Fases básicas del proceso planificación participativa y gestión local ....................................... 53 Unidad 4. Gestión Política Territorial ............................................................................................. 59 1 Planteamiento político y visión de desarrollo, ¿qué, para qué y cómo se gobierna?............ 61 Actividad .................................................................................................................................... 62 Un Gobierno participativo ......................................................................................................... 63 Política pública: herramienta para gobernar ............................................................................. 64 2 La gestión política territorial ........................................................................................................ 66 Elementos de la gestión política territorial................................................................................ 66 Estudio de casos......................................................................................................................... 75 Glosario .................................................................................................................................................... 84 Bibliografía .............................................................................................................................................. 95 V UNIDAD 1. GERENCIA POLÍTICA S UMARIO Y LIDERAZGO ¡Hagamos mejor las cosas! Naturaleza del municipio, orgánica, competencias y municipales. Realidad municipal coyuntura. y estructura principios análisis de El quehacer de una persona con liderazgo dentro del gobierno local. 1 1 LA NATURALEZA DEL MUNICIPIO La doctrina apunta hacia dos concepciones del municipio: la concepción legalista y la concepción histórica, esta última relacionada con la evolución de los pueblos. La concepción legalista considera al municipio como una entidad administrativa, de creación normativa, con poder delegado (del Estado Central), mientras que la historicista entiende que los pueblos presentan procesos históricos con características propias; por ende, el municipio es una entidad política autónoma con poder originario. Sin embargo, los dos criterios que aparecen como opuestos no son incompatibles o excluyentes, puesto que si bien la esencia del municipio es su naturaleza política, donde le es aplicable el concepto de participación política desde las sociedades más antiguas y de ahí su poder originario y su naturaleza como sujeto autónomo en la estructura del Estado, sus atribuciones y competencias requieren estar instrumentalizadas en las normas de rango legal y no solo en la Constitución Política, llámese Código Municipal Nº 7794, Ley de Planificación Urbana Nº 4240, Ley Orgánica del Ambiente 7554, Ley de Construcciones Nº 833, Ley de Biodiversidad Nº 7788, Ley Forestal Nº 7575, entre otras muchas. Entonces, desde el punto de vista normativo, el artículo 1 del Código Municipal establece que el municipio está constituido por el conjunto de personas vecinas residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses, por medio del gobierno municipal. El Gobierno Nacional y los gobiernos locales poseen características comunes. Ambos niveles de gobierno son populares, representativos, participativos, alternativos y responsables, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la Constitución Política. 2 A su vez, se complementa con la obligatoriedad contenida en el artículo 5 del Código Municipal que dispone que el Gobierno Local debe promover la participación ciudadana en el municipio y que esta es una especie de la participación política referida a la conducción de la sociedad política local y consiste en tomar parte activa en las decisiones gubernativas correspondientes. Finalmente, el artículo 169 de la Constitución Política establece que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón está a cargo de las municipalidades. No obstante, más allá de la definición normativa, el autor argentino Roberto Dromi (2007, p. 110) nos ilustra acerca del municipio, al que caracteriza como la estructura del nivel estatal con cometidos políticos de trascendencia finalista, es decir, con funciones preestablecidas para el logro del bien común, por lo que no puede ser vista solo como entidad de administración local, prestataria de servicios y ejecutora de obras de intereses comunitarios inmediatos, locales. De acuerdo con Dromi (2007, p. 111), el municipio es la escuela donde el pueblo aprende a conocer sus intereses y sus derechos, donde adquiere costumbres cívicas y sociales y se educa, paulatinamente, para el gobierno de sí mismo o de la democracia. Allí, se hunden las bases del orden público, la paz, la libertad, el trabajo común, el espíritu asociativo y los sentimientos de patria, necesarios para la organización y funcionamiento del sistema democrático. Para el Dr. Rubén Hernández Valle, el “interés local es todo aquello que atañe al cantón de manera directa e inmediata, de forma que la Municipalidad respectiva está facultada para ocuparse de todo aquello que beneficia al cantón. Lógicamente, aquellos intereses deben revestir naturaleza pública, dada la condición de entes públicos que tienen las Municipalidades. De modo que esos intereses deben incumbir a la generalidad del municipio. En otros términos, la materia municipal es toda aquella que sea de interés público local, por cuanto las Municipalidades son entes territoriales de naturaleza política”. 3 2 ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA MUNICIPALIDAD Los líderes y las lideresas que pretenden llegar a ocupar un cargo público en los gobiernos locales deben conocer previamente cuáles son las condiciones del entorno institucional de la respectiva municipalidad. Para lograr eso, deben saber cuáles son los principales órganos que conforman el gobierno local, así como los Concejos de Distrito que cumplen un rol de colaboradores, auxiliares y asesores en cada una de las gestiones de la municipalidad, así como otros órganos técnicoadministrativos de gestión local. De conformidad con los artículos 169 de la Constitución Política y 12 del Código Municipal (Ley Nº 7794), el gobierno municipal es de elección popular y posee una naturaleza dual (de dos cabezas), pues está compuesto por dos órganos que tienen atribuciones distintas dentro de un esquema de división de poderes en lo local. Gobierno bifronte: gobierno con dos órganos jerárquicos que cumplen funciones distintas y están definidas, básicamente, en los artículos 13 y 17 del Código Municipal. El Código Municipal, en el artículo 14, párrafos 2 y 3, indica lo siguiente: “(…) Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.” En los casos en que la vicealcaldía primera no pueda sustituir a la persona titular en la alcaldía, en sus ausencias temporales y definitivas, la persona en la vice alcaldía segunda sustituirá al alcalde o alcaldesa, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución. 4 3 ROLES DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES CONCEJO MUNICIPAL Órgano deliberativo conformado por regidores propietarios y suplentes, alcalde y vicealcaldes(as), todos de elección popular, representantes de los habitantes del cantón; tienen sus competencias y responsabilidades delimitadas por el Código Municipal, Ley Nº 7794. El Concejo Municipal es el órgano colegiado, jerarca de la institución que, de acuerdo con su buen funcionamiento podrá ofrecer calidad de vida a la ciudadanía y lograr la credibilidad, las cuales han disminuido considerablemente; debe luchar por satisfacer los intereses de la colectividad y llegar en lo individual al logro de la satisfacción del deber cumplido. El Concejo Municipal, como órgano colegiado, tiene las competencias que permite la toma de decisiones, marca la ruta por medio de la fijación de las políticas públicas, la responsabilidad de planificar, identificando las prioridades de la ciudadanía. Por tal razón, debe potenciar la coordinación o engranaje con la Alcaldía Municipal, administración activa para planificar y llegar a cumplir los objetivos, metas o resultados deseados. REGIDORES(AS) MUNICIPALES, ALGUNAS COMPETENCIAS a. Electo popularmente. b. Actúa en forma colegiada y responde solidariamente en sus decisiones sin exceptuar responsabilidad a título personal (civil-penal). c. Asiste a las sesiones municipales y pierde las credenciales de ausentarse por más de dos meses injustificadamente. d. Participa de las comisiones que integra la presidencia municipal. 5 e. Debe votar los asuntos que se sometan a votación, no puede abstenerse. f. Algunas de sus facultades son: solicitar al presidente el uso de la palabra, presentar mociones y proposiciones, solicitar revisiones de acuerdos, apelar las resoluciones del presidente, entre otras. Sería importante hablar sobre las limitaciones que tienen las autoridades, lo que lleva a preguntarnos: ¿Por qué se sienten limitados(as) las regidoras y los regidores? ¿Qué necesitan para lograr sus metas y objetivos? ¿Qué hace tan difícil llegar a entendimientos? En primera instancia, se debe reconocer que existen algunos liderazgos muy fuertes e inclusive antagónicos en el órgano colegiado, que se actúa de forma conjunta, que existen filosofías partidarias diferentes, pero con todo ese universo de diferencias hay una misión otorgada en la elección popular, que es la defensa de los intereses locales para lograr el máximo desarrollo local y calidad de vida de los habitantes. ALCALDÍA MUNICIPAL, ALGUNAS COMPETENCIAS a. Electo(a) popularmente. b. Administrador(a) jefe de las dependencias municipales (nombra, promueve, remueve personal). c. Cumplir los acuerdos municipales. d. Presenta Plan de Gobierno. e. Desempeña la representación legal de la municipalidad. f. Rinde cuentas a la ciudadanía. g. Presenta los presupuestos. h. Tiene derecho al veto. i. Asiste a sesiones con voz pero sin voto, entre otras. Las alcaldías municipales, una vez electas popularmente al igual que los y las regidores, concejales de distrito a partir de año 2003, marcan un cambio en la relación de funcionamiento del gobierno local. Son 6 autoridades con la misma legitimidad de elección popular, que desempeñan la representatividad de la ciudadanía. Aun cuando el Código Municipal establece que el(la) alcalde(sa) debe presentar el Plan de Gobierno antes de entrar en ejercicio de funciones y presentar los presupuestos acorde con el Plan de Gobierno, no es fácil la aprobación de los presupuestos por la diversidad de criterios pluripartidistas. Al igual que en el caso de los y las regidoras, existe una disconformidad en la mayoría de las alcaldías por las limitaciones que existen en el ejercicio de sus funciones, desde la óptica de las alcaldías deberían plantearse las siguientes preguntas: ¿Por qué se hace difícil cumplir con las obligaciones establecidas en el Código Municipal? ¿Qué hace tan difícil el entendimiento con el Concejo Municipal? ¿Por qué no se cumple con lo planificado? ACTIVIDAD A partir de todo lo anterior, discuta en clase sobre la naturaleza del gobierno local, utilice los insumos que le facilite el guía y responda las siguientes preguntas: ¿Qué tipo de relación es la que está establecida entre la Alcaldía y el Concejo Municipal: de jerarquía o de coordinación? ¿Puede el Concejo Municipal órdenes a la Alcaldía y viceversa? darle LOS CONCEJOS DE DISTRITO: ÓRGANOS COLABORADORES Los Concejos de Distrito son órganos auxiliares de la municipalidad y están encargados de vigilar su actividad y colaborar en los distritos de las respectivas municipalidades. Existen tantos Concejos de Distrito 7 como distritos posee el cantón respectivo. El distrito constituye su rango de acción. Toda persona aspirante a un cargo de autoridad municipal debe tener certeza de que existen otros liderazgos a nivel distrital con los cuales tendrá que desarrollar estrategias de comunicación y tomarlos en cuenta para alcanzar las metas y la oferta programática (actividades, obras y proyectos) ofrecida a los vecinos del cantón. Existe claridad, entonces, que tanto las regidurías, alcaldías y vicealcaldías, intendencias y viceintendencias como las personas síndicas y concejales de distrito son autoridades públicas de elección popular con funciones encomendadas por ley y, por ende, poseen un liderazgo que será valioso rescatar para el logro de los fines públicos locales. ÓRGANOS TÉCNICO-ADMINISTRATIVOS Como toda estructura orgánica estatal, las municipalidades cuentan con departamentos específicos para la elaboración y ejecución de sus cometidos. Así, las municipalidades cuentan con una Secretaría Municipal y una Auditoría Interna nombradas por el Concejo Municipal y algunas municipalidades cuentan con departamentos jurídicos, financieros, gestión ambiental, recursos humanos, contabilidad, ingeniería (catastro y desarrollo urbano) y cuadrillas de trabajadores (operarios) para la realización de distintos trabajos, entre otros. -EL COMITÉ CANTONAL DE DEPORTES Y RECREACIÓN Y COMITÉS DISTRITALES Este comité se encuentra regulado en el artículo 164 y siguientes del Código Municipal y constituye un órgano adscrito a la municipalidad con personalidad jurídica instrumental para realizar sus funciones dentro del ámbito de sus competencias, referidas a la construcción, administración y manutención de las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Deben coordinar con la municipalidad todo lo concerniente a inversiones u obras en el cantón. 8 OTROS ORGANISMOS VINCULADOS A LAS MUNICIPALIDADES La Junta Vial Cantonal Ley Artículos Decreto 30263- Artículo 10 mopt de 5-32002 gaceta 68 del 9-4-2002 reglamento al artículo 5 inciso b) de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias sobre la inversión pública en la red vial cantonal Contenido Integración de la Junta El Alcalde Municipal, quien la presidirá. b) Un miembro del Concejo Municipal, con voz pero sin voto. c) El Director de la Región o de la Macro Región del MOPT o un representante designado por este. d) Un representante de los Concejos de Distritos, nombrados en asamblea de estos. e) Un representante de las Asociaciones de Desarrollo Integral del cantón. f) El Director de la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal. El Comité de la Persona Joven. Las Juntas Administrativas y de Educación. Comité Cantonal de Emergencias. Consejo de la Niñez y Adolescencia. Redes de Cuido. Consejos Cantonales de Coordinación Interinstitucional (CCCI). Asociaciones de Desarrollo Comunal. 9 Las Asociaciones de Desarrollo Integral juegan un papel importante en la construcción de obras y proyectos en el cantón y deben coordinar con las municipalidades. COMPETENCIAS MUNICIPALES El Código Municipal, en el artículo 4, establece las competencias de las municipalidades. Estas son ejercidas por los órganos que conforman el gobierno local, sea el Concejo Municipal y la Alcaldía, según lo disponen los artículos 13, 17 y 94 del Código Municipal. Las principales competencias municipales son las siguientes: a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico. b) Acordar sus presupuestos y ejecutarlos. c) Administrar y prestar los servicios públicos municipales. d) Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, así como proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales. e) Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales. f) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. g) Convocar al municipio a consultas populares para los fines establecidos en esta Ley y su Reglamento (hasta aquí cita de articulo N° 4). 10 h) Promover un desarrollo local participativo e inclusivo, que contemple la diversidad de las necesidades y los intereses de la población. i) Impulsar políticas públicas locales para la promoción de los derechos y la ciudadanía de las mujeres, en favor de la igualdad y la equidad de género. j) Brindar servicios como recolección de residuos sólidos, administración de cementerios, mercados y mataderos municipales, mantenimiento de áreas verdes, entre otros ACTIVIDAD Busque al menos 3 ejemplos de competencias municipales en los periódicos de circulación nacional, analice el impacto en los vecinos e identifique en la noticia si existen relaciones entre el gobierno local con las instituciones del Estado, la empresa privada o las organizaciones sociales. PRINCIPIOS DEL RÉGIMEN MUNICIPAL A continuación, se citan y explican, brevemente, los principios del régimen municipal: Principio democrático. Se encuentra consagrado en el artículo 1 de la Constitución Política. Según Rodríguez Maciá (2008, p. 28): “La democracia se refiere tanto a un ideal como a una realidad, en donde ambas esferas se contactan y complementan constantemente, puesto que no existe un sistema democrático 11 perfecto, y ello responde más bien a un proceso de consolidación histórico en el cual cada sociedad le imprime su propio sello, pero que faculta el intercambio y el enriquecimiento mutuo de experiencias”. Principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública): CP. Artículo 11.- “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. (...)”. Principio de concertación y ejercicio asociado de competencias (artículos 4 inciso f); 7, 9 y 10 del Código Municipal; 4, 5, 7 y 8 de la Ley Nº 8801): Código Municipal (CM). Artículo 4. “La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes: (…) f) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. (…).” CM: “Artículo 7.- Mediante convenio con otras municipalidades o con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su región territorial”. CM: “Artículo 9.- Las municipalidades podrán pactar entre sí convenios cuya finalidad sea facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus objetivos, lograr una mayor eficacia y eficiencia en sus acciones, así como para prestar servicios y construir obras regionales o nacionales”. 12 CM: “Artículo 10.- Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los representantes”. Principio de división de poderes (Gobierno de dos cabezas o dos autoridades: Alcaldía y Concejo Municipal) (artículos 12 del Código Municipal y 169 de la Constitución Política): Artículo 12 CM: “El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular”. Artículo 169 CP: “La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley”. Funciones del Concejo (Art. 13 CM) y funciones del Alcalde (Art. 17 CM). Principio de gobernabilidad local para la promoción de la gobernanza: el gobierno local debe crear los cruces entre las líneas de desarrollo superiores e inferiores, es decir, debe diseñar un modelo de desarrollo local que permita integrar las visiones nacional y comunal para generar la gobernanza. Principio de coordinación interinstitucional: este es un principio que ha desarrollado la Sala Constitucional en el voto 5445-99 y se refiere al deber que tienen las instituciones nacionales de coordinar sus acciones con los gobiernos locales en sus territorios. 13 Se encuentra tutelado en los artículos 5, 6, 170 del Código Municipal y 18 de la Ley Nº 8801. Lo que se pretende evitar es la concurrencia de competencias, las duplicaciones de esfuerzos y las contradicciones. La Sala Constitucional, en el voto 5445-99, indicó: “Las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía(...); pero que si admite la necesaria subordinación de estos al Estado y en interés de éste (a través de la tutela administrativa del Estado, y específicamente, en la función de control de legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector)”. De conformidad con el artículo 18 de la Ley 8801, el propósito de los consejos cantonales de coordinación institucional es coordinar el diseño, la ejecución y la fiscalización de toda política pública con incidencia local. Principio de control y rendición de cuentas: pilar fundamental de la transparencia en la gestión pública y exigencia de la democracia costarricense. La obligación está amparada en el artículo 11 de la Constitución Política, así como en el 11 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Es necesario que la ciudadanía participe en el control y seguimiento de la ejecución del presupuesto municipal, incluso a nivel distrital por medio de los Concejos de Distrito. CP. Art 11.- “(…) La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas 14 opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas. (Así reformado por Ley N° 8003 del 8 de junio del 2000)”. Principio de desarrollo sostenible: amparado constitucionalmente en el artículo 50. Así es como tanto el Estado a nivel nacional, como las municipalidades, deben procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país o cantón, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que toda búsqueda del desarrollo debe respetar el medio ambiente. Principio de creatividad local: emprender funciones o competencias no convencionales en beneficio de la comunidad. Ejemplo: Oportunidad de los gobiernos locales para incursionar en la tutela de los derechos del consumidor. Principio de descentralización municipal: a pesar de que los municipios tuvieron desde sus inicios en la historia competencias vinculadas con el mantenimiento de la paz, el orden y la defensa militar, eso luego varió y el Estado Central eliminó funciones. Ahora, se habla de transferencia de competencias o descentralización municipal a partir de un traslado de competencias que está aún pendiente por parte del Poder Ejecutivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política. Ha dejado de ser una aspiración para convertirse en una nueva forma de gobierno democrático inspirado en el pasado con importantes avances en materia de fiscalización social de la gestión pública. Art. 170 de la Constitución Política: Las corporaciones municipales son autónomas. En el Presupuesto Ordinario de la República, se asignará a todas las municipalidades del país una suma que no será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente. 15 La ley determinará las competencias que se trasladarán del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales y la distribución de los recursos indicados. Transitorio.— La asignación presupuestaria establecida en el artículo 170 será progresiva, a razón de un uno coma cinco por ciento (1,5%) por año, hasta completar el diez por ciento (10%) total. Periódicamente, en cada asignación de los recursos establecidos en el artículo 170, la Asamblea Legislativa deberá aprobar una ley que indique las competencias por trasladar a las corporaciones municipales. Hasta que la Asamblea Legislativa apruebe cada una de las leyes, no se les asignarán a las municipalidades los recursos correspondientes a ese período, de conformidad con lo indicado en ese mismo numeral (así reformado por Ley N° 8106 de 3 de junio del 2001). El “principio de descentralización”, desde el punto de vista económico, propone que para aquellos servicios públicos cuyo consumo es compartido por grupos de personas localizadas en territorios subnacionales o locales, su provisión debería estar bajo la responsabilidad de un gobierno local, siempre y cuando sus costos sean inferiores o al menos fueran iguales a los del gobierno nacional, respectivamente. Debe haber correspondencia adecuada entre la oferta local de un servicio público y la demanda de las personas beneficiarias del servicio en el territorio local, a fin de garantizar el criterio económico de eficiencia (costo más bajo posible). El Dr. Alberto Salom (2009. pp 249-250) define el proceso de descentralización como un: “proceso político mediado por el Estado, que entraña una relación social compleja de demandas recíprocas entre actores (políticos o privados, internacionales, nacionales o locales), o entre algunos de ellos y con el mismo Estado; los cuales, en tal virtud entablan de una manera más o menos consciente, y más o menos organizada, una lucha de poder, con el fin supremo de desplazar el eje 16 de decisión sobre la forma de distribuir competencias y recursos, sean estos administrativos, fiscales y económicos, políticos o culturales, desde el centro del Estado, representado por el Poder Ejecutivo, hacia entidades territoriales o instituciones que gozan de relativa autonomía jurídica y política respecto de aquel poder” . Principio de la naturaleza sociológica: el municipio comprende la comunidad natural y original (historia de nuestra democracia) fundada en la convivencia social. La sociedad local comprendida por un gobierno local que debe administrar los intereses y servicios locales en cada cantón. Principio de elección popular de las autoridades locales: desde los orígenes de las ciudades constituidas bajo el Imperio romano. Artículos 9, 99 y 102 inciso 1 de la Constitución Política; 14, 54 y 55 del Código Municipal y 6 y 7 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito. Principio de autonomía municipal: incorporado desde 1949 en nuestra Carta Magna, constituye el segundo gran pilar que corresponde a la ontología del municipio. Emerge del artículo 170 de la Constitución Política que dispone: “Las corporaciones municipales son autónomas”. El artículo 4 del Código Municipal establece: “La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política”. La Constitución Política, Art. 175, indica: “Las Municipalidades dictarán sus presupuestos ordinarios o extraordinarios, los cuales necesitarán para entrar en vigencia, la aprobación de la Contraloría General que fiscalizará su ejecución.” Principio de acción territorial limitada: el artículo 3 del Código Municipal establece que la jurisdicción de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal, quien a su 17 vez tiene a su cargo la administración de los intereses y servicios locales. Dentro de esos principios tenemos, además: Principio de extraterritorialidad (más allá del cantón). En materia de inversión de fondos públicos, se dispuso que las municipalidades están facultadas para realizar inversiones con otras municipalidades e instituciones de la Administración Pública para el cumplimiento de sus fines locales, regionales y nacionales, o para la construcción de obras públicas de beneficio común, a través de convenios. Autonomía indígena. En Costa Rica, existen 24 territorios indígenas que representan el 7% del territorio nacional. Hay 8 pueblos indígenas que han contribuido con conocimientos ancestrales y sostenibilidad ambiental. Poseen regulaciones propias y poca injerencia municipal. Principio de efectividad: (eficacia + eficiencia) (artículos 7 y 9 del Código Municipal; 4 de la Ley General de la Administración Pública; Ley Nº 8489, Función de los Concejos de Distrito en el Control de la Eficiencia del Sector Público). Los servicios municipales deben prestarse en condiciones adecuadas y cumplir con las condiciones de calidad, eficiencia, oportunidad y adaptabilidad al cambio. Principio de participación ciudadana: (artículos 9 de la Constitución Política; 5, 13 inciso a) del Código Municipal). Tipos de participación ciudadana: institutos de democracia directa o semidirecta, como la iniciativa popular (no existe en Costa Rica), el cabildo, el referéndum y el plebiscito de revocatoria de mandato (en relación con el plebiscito, ver artículo 19 del Código Municipal, necesidad de emitir reglamento dictado por el Concejo Municipal amparado en la normativa del TSE-Manual para la realización de consultas populares a escala cantonal y distrital, Decreto 03-98). 18 4 LA REALIDAD MUNICIPAL Y LA IMPORTANCIA DEL ANÁLISIS DE COYUNTURA LA REALIDAD MUNICIPAL La realidad municipal no es una ni la misma para todas, sino que podemos decir que depende de las dimensiones con que vayamos a analizar cada localidad del país. Por ende, la política no es estática, pues no constituye una actividad ajena a la realidad, sino que se nutre de ella y la transforma. Potenciar la vida local supone, entonces, un ejercicio de profundización en el sentido de pertenencia a un lugar y sus circunstancias, en potenciar la identidad (de lo cercano y de lo propio). Debe tenerse presente que lo local, lo que toca a la materia municipal propiamente, comprende tanto el territorio del cantón, su geografía, sus recursos naturales y las condiciones atmosféricas y de vulnerabilidad, como la historia documental y oral, las tradiciones, valores, creencias y costumbres de los distintos pobladores que lo habitan. Existen varios puntos de vista para analizar la realidad de una municipalidad y, por eso, se han identificado siete dimensiones para el análisis de las asimetrías (diferencias) existentes entre las municipalidades costarricenses: a) La realidad sociohistórica-cultural: la realidad social es una mezcla de fenómenos, de prácticas y de acciones propias y ajenas. La cultura local no es una abstracción y solo existe a través de sus manifestaciones concretas como pueden ser el lenguaje, el discurso de sus instituciones y prácticas o costumbres sociales y la apropiación que de ellas tenga cada vecino. Cada municipio debe tener políticas de identidad local que servirán para plantear la estrategia de desarrollo y prestación de servicios más armónica con el sentir de las comunidades. 19 Algunos pueblos y ciudades en los que se actúa con escaso o nulo respeto por el legado de la historia y las buenas prácticas llevadas a cabo han dado como resultado lugares no aptos para vivir y con pocos lazos vecinales, este podría ser el caso de las ciudades dormitorio o de los pueblos trasladados a otras localidades. Ejemplo: Las fiestas constituyen un elemento que referencia la identidad de una comunidad y son la proyección de una imagen colectiva que reviste gran importancia y un valor esencial como signo de identidad de la comunidad. b) La realidad financiera: de conformidad con el Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP) y los informes emitidos por la Contraloría General de la República, los ingresos corrientes, incluyendo la venta de servicios de saneamiento ambiental (recolección de basura, aseo de vías y parques), tuvieron una participación relativa de, aproximadamente, el 85% del total de ingresos recaudados en el período 2011-2013. Ejemplo: Según la CGR, “los gobiernos locales reportaron, al 31 de diciembre de 2010, un déficit total de ¢6.651,1 millones en los servicios de recolección de residuos sólidos, aseo de vías y sitios públicos y acueducto. (…) Esta situación deficitaria obliga a los ayuntamientos a financiar esos servicios con recursos de otras fuentes de ingresos, en menoscabo de la prestación de otros servicios u obras comunitarias”. c) La realidad político-electoral: las decisiones políticas del municipio son constitutivas de su realidad y es imposible considerar a la municipalidad como pura administración de servicios. Ante el nuevo proceso que vive el país, es importante dar una mirada al pasado reciente en relación con las experiencias vividas en las elecciones populares para elegir las autoridades municipales en los últimos tres procesos electorales de 2002, 2006 y 2010. El programa Estado de la Nación, el Tribunal 20 Supremo de Elecciones y expertos en materia electoral han llegado a varias conclusiones entre las cuales están: I. Reconocimiento de la transformación del comportamiento sociocultural y político de la ciudadanía manifiesto en la creciente existencia de gobiernos locales fragmentados. II. Creciente participación de partidos políticos cantonales, se pasó de 7 partidos cantonales, en 1998, a 25 en el 2010. III. Aumento de regidores electos por partidos cantonales, se pasó de 13, en 2002, a 30 en las elecciones de 2010. IV. Tendencia a visibilizar las autoridades municipales y los nuevos liderazgos políticos locales, fortaleciendo las prácticas y culturas democráticas en la dimensión local. V. Visualizar las elecciones locales y la gestión municipal como los espacios propicios para expresar las nuevas dinámicas de la ciudadanía costarricense. VI. Composición de Concejos Municipales en 2010 expresada en variedad de partidos políticos (multipartidismo): Accesibilidad sin exclusión 4, PAC 20, PLN 40, ML 15, PUSC 11, otros partidos 10. VII. Composición de alcaldías: Titular de alcaldía por género: 71 hombres y 10 mujeres y Vicealcaldía Primera: 71 mujeres y 10 hombres, Vicealcaldía Segunda: 25 mujeres y 54 hombres. VIII. El abstencionismo en las elecciones municipales ha tenido niveles altísimos; sin embargo, hay una leve tendencia a la disminución, se pasó de un 78%, en 2002, a 72% en 2010. Existe un contraste muy marcado en cantones donde hay niveles de abstencionismo muy altos y en otros son menos alarmantes. 21 d) La realidad territorial y sectorial: el territorio costarricense posee características geográficas, climáticas, hidrológicas y agroambientales muy diversas y una infraestructura de varios tipos y calidades. Los usos de suelo son variados, así como las actividades humanas y los actores que están encargados de administrarlos son también distintos según su ubicación. La clasificación más amplia que tenemos señala que el territorio nacional se encuentra dividido en 7 provincias, 81 cantones y muchos distritos. Se han hecho otras clasificaciones de índole político-territorial para ordenar las actuaciones de los órganos del Estado por sectores a través de decretos ejecutivos que emite el Poder Ejecutivo. ACTIVIDAD Coloree un mapa de municipalidades que incluya al menos 3 cantones por provincia, donde se visualicen diferencias de conformidad con los indicadores cantonales elaborados por INEC y Estado de la Nación (2000-2011). Ejemplos: Refleje la diversidad y las asimetrías. e) La realidad humano-institucional: esta se refiere a que todas las organizaciones tienen una cultura, es decir, un sistema compartido de creencias, costumbres, valores, actitudes, prácticas, símbolos y lenguaje. Representa la sabiduría y la aspiración del recurso humano institucional y sirve para orientar la manera en la que un grupo resuelve problemas y se enfrenta a lo cotidiano. La cultura institucional se refleja en una estructura de relaciones sociales dentro y fuera del grupo y define derechos y obligaciones en un grupo que tiene una identidad común. 22 Las entidades gubernamentales, en general, tienen su propia imagen y un sentido compartido de su misión, de las cosas que hacen, de cómo resuelven conflictos internos o responden a demandas externas. Los funcionarios de estas entidades pueden desear rendir más pero, atrapados en su laberinto cultural, puede que no sepan cómo hacerlo. Las condiciones institucionales no se pueden transformar dando un solo golpe de timón, es decir, con el cambio de autoridades políticas de elección popular. Estas transformaciones en la cultura institucional requieren tiempo y la convicción de las personas que conforman la organización. La información no transforma por sí misma a las organizaciones, sino que las organizaciones, una vez transformadas, estarán motivadas para mejorar su gestión. Son las actitudes de los funcionarios las que generan acciones y cambios. Para saber cuán eficientes y eficaces son nuestras instituciones locales y cuál es el nivel de rendimiento que dan a la ciudadanía, resulta necesario identificar dos conceptos que se emplean en la administración pública: La eficiencia, se refiere a los bienes y servicios que produce la administración local. La eficacia, son los impactos que los programas públicos generan en el municipio. En primer término, la eficiencia tiene características cualitativas y cuantitativas que incluyen el volumen y coste de los servicios, los tiempos de respuesta y número de errores, la accesibilidad a los servicios y la cortesía con la que se proveen, y la satisfacción de los ciudadanos-usuarios con los servicios. Por su parte, la eficacia supone que los programas estén de acuerdo con las prioridades y objetivos gubernamentales y produzcan los impactos esperados o deseados. 23 Eficiencia y eficacia no son, sin embargo, medidas suficientes para observar el rendimiento del gobierno local. Son indicadores de lo que el gobierno local está haciendo o consiguiendo en un momento determinado. La eficiencia o la eficacia administrativa se traducen en el deber de dar satisfacción concreta a una situación de requerimiento en la forma, cantidad y calidad y con los medios y recursos que resultan idóneos para la gestión, promoviendo mejores condiciones de vida en los munícipes del cantón. Ejemplos: Mantenimiento y limpieza de parques. Mantenimiento de vías cantonales. Recolección de residuos sólidos. f) La realidad tecnológica: Se refiere, básicamente, a la existencia de bases de datos y mecanismos de información y comunicación ágiles y modernos que permitan el intercambio y la realización de trámites, así como la rendición de cuentas y el manejo transparente de los recursos públicos. La Ley General de Control Interno establece que el jerarca y los titulares subordinados son responsables de contar con procesos que permitan identificar y registrar información confiable, sobresaliente, pertinente y oportuna, y comunicada a la administración activa que la necesite, en la forma y dentro del plazo requeridos para el cumplimiento adecuado de sus responsabilidades, incluidas las de control interno. Ejemplo: Contar con sitios web de acceso al público para informar sobre la aprobación y ejecución de los acuerdos municipales y de los 24 presupuestos, proyectos y obras programados para cada distrito con lugar y cronograma. g) La realidad jurídica: marco jurídico vigente La Constitución Política y el actual Código Municipal, Ley 7794 de 1998, constituyen, junto con las resoluciones de la Sala Constitucional, los principales marcos jurídicos del régimen municipal. Sin embargo, existe una serie de leyes y decretos, reglamentos y circulares que regulan materias vinculadas con el quehacer municipal. La realidad es que, en materia municipal, existe una maraña legal y reglamentaria que contiene disposiciones que entrelazan cometidos y controles y, a su vez, establecen duplicidad de funciones y competencias entre diversas instituciones y sobre distintas materias. Este marco normativo es el reflejo de diferentes visiones de planificación y distintas circunstancias nacionales y locales (cantones con zona marítimo-terrestre, áreas protegidas, territorios indígenas, GAM, entre otros). En muchas ocasiones, no se da una coordinación de políticas y actuaciones entre los diversos niveles, sino más bien suceden enfrentamientos entre posiciones centralistas y localistas. Ejemplo: Costa Rica cuenta con un marco normativo muy diverso en materia de ordenamiento territorial, el cual brinda competencias, tanto directas como indirectas, a diferentes instituciones del Estado (MIVAH, INVU; MINAE, Contraloría y Procuraduría, entre otras). LA IMPORTANCIA DEL ANÁLISIS DE COYUNTURA Un líder político debe tener en cuenta que la realidad municipal es cambiante y que la política como tal debe ajustarse a los cambios. La herramienta del análisis de coyuntura sirve para que el proceso de toma de decisiones tenga mejores pronósticos de éxito e incluso más efectividad. 25 Ese conocimiento adecuado de la realidad, en un momento determinado, le permite a la persona tomadora de decisiones concretar un plan de acción, el cual se traduce en la adopción de políticas. El escenario político de una autoridad local estará determinado por la correlación de fuerzas, su capacidad de liderazgo y poder para responsabilizarse por las propuestas y decisiones tomadas. Asimismo, este escenario de la comunidad local se encuentra condicionado por medidas adoptadas internacional, nacional y regionalmente, o bien debido a factores culturales e históricos. ¿Qué es y para qué les sirve el análisis de coyuntura a las autoridades locales? Un gobierno local eficiente debe estar leyendo constantemente su entorno y ajustar lo que hace y la manera como lo hace a la nueva información. Los cambios que se ejecuten podrán medirse en comparación con otros gobiernos locales, al pasado o en función de metas y objetivos. La búsqueda de la mejora continua es la meta de un gobierno local eficiente. En esa línea de acción, el análisis de coyuntura sirve para promover e impulsar posiciones desde las agrupaciones políticas y sociales que guarden relación directa con la realidad y acontecimientos significativos recientes que ocurran en una localidad. El escenario local es complejo, contiene tensiones, oposiciones y conflictos, asumidos con mayor o menor conciencia y con mayor o menor fuerza. Los intereses de los diversos actores muchas veces no son coincidentes. Por medio de un correcto análisis de coyuntura, un político podría insertarse con conocimiento útil en la realidad local para transformarla, partiendo de ese diagnóstico de la situación actual de las fuerzas políticas y sociales vivientes en el cantón. 26 ACTIVIDAD A partir de la visión de las distintas realidades que enfrentan las municipalidades y de la información que usted posee, realice un breve análisis de coyuntura de su cantón y responda: ¿cuál es la realidad de mi cantón, qué se requiere cambiar y cómo se puede lograr? 5 EL QUEHACER DE LA PERSONA CON LIDERAZGO POLÍTICO DENTRO DEL GOBIERNO MUNICIPAL La política es “el arte de hacer el bien”. San Agustín La complejidad de un municipio plantea una serie de problemas que pueden causar confusión y tensión y un poco de desorden a las autoridades locales de primer ingreso al régimen municipal. Durante un día cualquiera de trabajo, la Alcaldía debe enfrentar problemas disímiles como el atraso en el pago de los proveedores, la carencia de recursos financieros o déficits de tesorería, dar respuesta a un recurso de amparo, una protesta ciudadana por el alza en las tarifas por servicios o el control de ventas ambulantes, la amenaza de paro del sindicato para presionar el alza salarial, etc. La meta de una persona líder investida de autoridad local consiste en tomar decisiones para superar las necesidades de las personas a su alrededor (funcionarios) y empujar al grupo hacia un mayor crecimiento personal en cada paso, para poder avanzar en las metas de bienestar general planteadas en su gobierno. El verdadero poder de una persona líder proviene de su propia alma, de su propio ser, y está dado en función de los demás. De conformidad con los artículos 1 y 9 de la Constitución Política, la política o el poder político en nuestro país lo ejercen las personas que participan dentro de una democracia representativa y participativa. 27 ¿Qué es lo que debe liderar una alcaldía apoyada por su Concejo Municipal? Debe liderar el desarrollo local y para ello es necesario tener objetivos claros y estrategias adecuadas, en las que se incluyan los posibles escenarios y los medios efectivos para alcanzarlos. ¿Para qué sirven los partidos políticos? Es a través de los partidos políticos y de las elecciones municipales que las personas pueden llegar a obtener el poder político local. Las organizaciones de base comunitaria desarrollan una importante labor de incidencia ciudadana en la gestión local y por ello las autoridades locales están llamadas a articular y coordinar sus acciones con la ciudadanía y rendirles cuentas. En la Constitución Política, artículos 95, 96, 97 y 98, está regulada la figura de los partidos políticos. El Art. 98 establece lo siguiente: “ARTÍCULO 98.- Los ciudadanos tendrán el derecho de agruparse en partidos para intervenir en la política nacional, siempre que los partidos se comprometan en sus programas a respetar el orden constitucional de la República. Los partidos políticos expresaran el pluralismo político, concurrirán a la formación y manifestación de la voluntad popular y serán instrumentos fundamentales para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad serán libres dentro del respeto a la Constitución y la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”. Los partidos representan los intereses agrupados de diversos sectores de la sociedad costarricense, los cuales constituyen los principales compromisos por los que velarán sus autoridades cuando lleguen al poder. Deberían funcionar como fuerzas conductoras, poseedoras de una dirección grupal, inteligente y permanente, que esté consagrada a examinar la realidad nacional y cantonal y a proponer los cambios o ajustes necesarios y urgentes. 28 La persona líder local está llamada a ser guía y en su caminar está obligada a reflexionar sobre sus yerros porque de los errores se aprende. El mejoramiento efectivo del nivel de liderazgo comunitario implica que los gobernantes locales tengan un rango importante de autonomía en comparación con el nivel central, el cual les permita una mayor flexibilidad para tomar las decisiones a partir de una propuesta programática fundamentada que, además, permita fortalecer la participación ciudadana, la rendición de cuentas, comprender las necesidades locales y articular, adecuadamente, las actuaciones interinstitucionales. Las leyes del liderazgo De acuerdo con Karl Popper los valores que deben predominar en las sociedades democráticas modernas y, por ende, en sus líderes son: la libertad, la racionalidad, el antidogmatismo (no cerrarse a las ideas), la disposición a la crítica, el consenso, el personalismo, el diálogo, la tolerancia, el pluralismo. Popper sostiene que esta será siempre una sociedad imperfecta y nunca absolutamente abierta (Popper, 1945). Los diferentes grados de apertura dependerán de sus antecedentes, tradiciones, instituciones políticas, jurídicas, educativas y de las personas que las animan (Martínez Paz, 1998), o sea, sus líderes políticos. Algunas características generales que tienen las personas líderes son las siguientes: Empuje: la persona líder muestra un alto nivel de esfuerzo, energía y persistencia en el logro de metas e iniciativas. La persistencia será una característica básica para fortalecer el liderazgo y trabajo en equipo, actuando dentro de un órgano colegiado. También, debe saber escuchar y encontrar el momento y lugar oportunos. 29 Deseo de dirigir: deseo de la persona líder de influir en los demás y su disposición para asumir responsabilidades. Esta característica es muy propia, de forma consciente o inconsciente, de la persona política o dirigente. Honradez e integridad: la persona líder es congruente con lo que dice y hace, no engaña, es sincera y transmite confianza. Esta característica debe desarrollarse al máximo para llegar a consensos, acuerdos o entendimientos. Por ejemplo, en los concejos municipales suelen producirse desacuerdos ante la falta de esta particularidad, en razón del pluralismo político-ideológico y la ausencia de canales abiertos y transparentes para el diálogo sincero en la búsqueda de puntos en común. Esto provoca insatisfacción en todos los ámbitos, tanto en el ámbito personal como comunal o colectivo. Confianza en sí mismo: la persona líder no debe dudar de sí misma, debe mostrar confianza en sus seguidores para convencer en la toma de decisiones. Inteligencia: Capacidad de captar, sintetizar e interpretar la información, de crear su propia visión, resolver problemas y tomar decisiones. En esta característica, la inteligencia emocional debe operar a todo nivel, es necesario tener la capacidad de comprender la posición de las demás personas sin perder de vista el objetivo. La inteligencia, como característica humana, le permite trascender, comprender y anticipar hechos futuros y modificar su entorno; tendrá que estar, permanentemente, activa en todo el quehacer municipal. Debe existir claridad en cuanto a ¿qué deseamos? ¿cómo lo haremos? Y anticipar los resultados de tal acción. Conocimientos adecuados para el trabajo: La persona líder tiene amplio conocimiento del marco jurídico, la institucionalidad y su entorno, lo que le permitirá planificar, tomar decisiones y comprender los efectos de estas. No se actúa bajo simples ocurrencias. 30 Las personas que aspiran a ejercer un liderazgo en las municipalidades deberían al menos conocer, brevemente, algunas leyes del liderazgo que resultan determinantes en la función pública al mando de un gobierno local. El autor John Maxwell (2008) ha identificado algunas de esas leyes de la siguiente manera: 1. La Ley del respeto: Por naturaleza, la gente sigue a los líderes más fuertes, es decir, con fuerza de voluntad para luchar por lo que quieren, asumiendo riesgos y retos en favor de otras personas. La construcción de una buena reputación o historial de vida impone respeto y los buenos líderes hacen lo que es correcto, aun arriesgándose al fracaso, en medio de un gran peligro o bajo la crítica despiadada. 2. La Ley de la navegación: Cualquiera puede gobernar un barco, pero se necesita un líder que planee la ruta. La alcaldía o gerencia general es el faro de toda la organización y si no alumbra o marca un rumbo equivocado conducirá su nave al naufragio o, en el mejor de los casos, la hará encallar en las terribles arenas de la inoperancia burocrática. El carácter participativo del liderazgo municipal exige que las propuestas sean respaldas por la ciudadanía organizada. 3. La Ley del círculo íntimo: El potencial de una persona líder es determinado por quienes están más cerca de él o ella. Lo importante es rodearse de personas que tengan conocimientos y experiencia que uno no posee en el momento. 4. La Ley del proceso: el liderazgo se desarrolla diariamente, no en un día. 5. La Ley del terreno firme: Sobre la base de la confianza se construyen los grandes acuerdos y se fortalecen los liderazgos políticos. 6. La Ley de la imagen: la gente hace lo que ve. El ejemplo es importante. 7. La Ley del sacrificio: una persona líder debe ceder para avanzar. 31 8. La Ley de las prioridades: Las personas líderes entienden que la actividad no es necesariamente logro. Esto implica pensar con anticipación. La planificación es la previsión racional del futuro. 9. La Ley del momento oportuno: Las personas con liderazgo reconocen que saber cuándo dirigir es tan importante como qué hacer y dónde ir. La prudencia es una virtud. “Si un líder demuestra mal juicio repetidamente aun en las cosas pequeñas, la gente comenzará a pensar que tenerlo por líder es el error” (John Maxwell, 2008, pág. 50). 10. La Ley del apoyo: La gente apoya a la persona líder que representa su visión. 11. La Ley del otorgamiento de poderes: Solo las personas líderes seguras otorgan poder a otros. Hay que saber distinguir a quién sí y a quién no se le puede dar poder para realizar algún cometido. Hay poder en dar. 12. La Ley del legado: El valor duradero de la persona líder se mide por la sucesión de sus obras. La persona líder deja huella histórica. 32 E JERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN ¿Es usted un líder carismático? (Robbins y Coulter,2000, pp. 547-548) Por el análisis de este módulo, usted sabe que un líder carismático posee determinadas características, entre las cuales figuran: confianza en sí mismo, una visión y la capacidad necesaria para expresarla; convicciones firmes en relación con dicha visión; un comportamiento fuera de lo ordinario; la fisonomía de un agente de cambio y sensibilidad ambiental. En este ejercicio de autoevaluación podrá medir su potencial carismático. Instrucciones: Las siguientes declaraciones se refieren a distintas formas como usted podría comportarse con otras personas al desempeñar un rol de liderazgo. Lea cuidadosamente cada enunciado y determine en qué medida es aplicable a usted. Después, encierre en un círculo el número apropiado. 5=Es muy alto grado 4=Es un grado considerable 3= Es un grado moderado 2= Es un pequeño grado 1= Es un grado mínimo o nulo Usted… 1. Cuando otras personas hablan, presta mucha atención a lo que dicen. 1 2. 1 3. 1 2 3 4 5 Se comunica con claridad 2 3 4 5 Es una persona digna de confianza 2 3 4 5 33 4. 1 5. 1 6. 1 Se preocupa por las demás personas 2 3 4 5 No se esfuerza demasiado para evitar fracasos 2 3 4 5 Hace que el trabajo de los demás sea más significativo 2 3 4 5 7. Según parece, enfoca su atención en las cuestiones clave de cada situación 1 2 3 4 5 8. Trasmite con eficacia el significado de sus ideas, con frecuencia en formas inusuales 1 2 3 4 5 9. Es digno de confianza porque no se desentiende de sus compromisos 1 10. 1 11. 1 2 3 4 5 Tiene mucho respeto por sí mismo 2 3 4 5 Disfruta al aceptar riesgos cuidadosamente calculados 2 3 4 5 12. Ayuda a que otras personas se sientan competentes en lo que hacen 1 13. 1 14. 1 2 3 4 5 Tiene un conjunto bien definido de prioridades 2 3 4 5 Está en contacto con los sentimientos de los demás 2 3 4 5 34 15. 1 Cuando ha asumido una posición clara, rara vez la modifica 2 3 4 5 16. Enfoca su atención en los puntos fuertes, tanto en los propios como en los de otras personas 1 2 3 4 5 17. Parece más animado cuando se involucra profundamente en un proyecto 1 2 3 4 5 18. Hace sentir a los demás que cada uno de ellos forma parte del mismo grupo 1 2 3 4 5 19. Hace que otras personas centren la atención en las cuestiones que considera importantes 1 20. 1 21. 1 22. 1 2 3 4 5 Comunica tanto sentimientos como ideas 2 3 4 5 Permite que otros sepan cuál es su posición 2 3 4 5 Parece saber cómo “encaja” en un grupo 2 3 4 5 23. Aprende de sus errores; no considera los errores como desastres, sino como experiencias de aprendizaje 1 24. 1 2 3 4 5 Es una institución divertida 2 3 4 5 35 R ESPUESTA A LOS EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN ¿Es usted un líder carismático? Este cuestionario permite medir la conducta de un líder, así como un conjunto de respuestas emocionales. Su calificación puede fluctuar entre 4 y 20. Cada pregunta ha sido elaborada para medir el grado en el cual usted exhibe ese tipo de comportamiento o produce esos sentimientos. Cuanto más alta sea su calificación, tanto más manifestará usted las formas de comportamiento propias de un líder carismático. Índice 1: Administración de la atención (1, 7, 13, 19). Su calificación fue_______. Usted presa atención a las personas con quienes se comunica, además, suele “enfocarse” en las cuestiones clave que están en discusión y ayuda a otras personas para que comprendan con claridad esos puntos clave. Ellos tienen ideas claras acerca de la importancia relativa o las prioridades de las diferentes cuestiones que son temas de discusión. Índice 2: Administración del significado (2, 8, 14, 20). Su calificación fue_______. Este conjunto de afirmaciones gira en torno a sus habilidades en materia de comunicación, en particular su capacidad para transmitir el significado del mensaje, aun cuando para lograrlo tenga que idear una aproximación innovadora. Índice 3: Administración de la confianza (3, 9, 15, 21). Su calificación fue_______. El factor clave es el grado en que usted es percibido como una persona digna de confianza, en función de su disposición a cumplir sus promesas, evitar los cambios de actitud y su voluntad de adoptar posiciones bien definidas. 36 Índice 4: Administración del yo (4, 10, 16, 22). Su calificación fue_______. Este índice se refiere a sus actitudes generales hacia usted mismo y hacia los demás, es decir, su interés general por otras personas y por lo que estas puedan sentir, así como su disposición a “cuidar” sus propios sentimientos acerca de sí mismo en un sentido positivo, (autoestima). Índice 5: Administración del riesgo (5, 11, 17, 23). Su calificación fue_______. Los líderes y lideresas carismáticas eficaces se involucran profundamente en lo que hacen y no suelen invertir cantidades excesivas de tiempo o energía en la planificación de la mejor forma de “protegerse” a sí mismos contra los fracasos. Los líderes y lideresas de ese tipo están dispuestos a aceptar riesgos, pero no en una forma fortuita a base de “acierto o error”, sino al cabo de una cuidadosa estimación de las probabilidades de éxito o de fracaso. Índice 5: Administración de los sentimientos (6, 12, 18, 24). Su calificación fue_______. Los líderes carismáticos parecen generar sistemáticamente una serie de sentimientos en otras personas. Quienes los rodean sienten que el trabajo adquiere mayor significado y que ellos poseen el “dominio” de su propio comportamiento; es decir, se sienten competentes. Los anima un sentimiento de comunidad, una sensación de “interés común” con sus colegas y compañeros de trabajo. 37 UNIDAD 2. COMUNICACIÓN, NEGOCIACIÓN Y RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS ¡Pongámonos de acuerdo! S UMARIO Comunicación, negociación, resolución de conflictos. Papel de la información y la comunicación en la toma de decisiones. 38 ¿Qué es un acuerdo político? Un acuerdo político es el entendimiento informal o por escrito, realizado por dos o más grupos políticos, sectores o comunidades, para elaborar un proyecto que no podrían encarar en forma aislada. Es la voluntad de consentir con base en los principios superiores tales como la paz social, la preservación del medio ambiente, la igualdad, el respeto a la diversidad y equidad. 1. RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS Y NEGOCIACIÓN POLÍTICA Las dificultades de la comunicación influyen directamente en las relaciones humanas. Algunas veces resulta difícil llegar a entendimientos, pues confundimos el problema con las personas y otras veces no sabemos cuál es el problema verdadero. Durante muchos años, los programas de educación no incluyeron aprendizajes referidos al reconocimiento y manejo de las emociones y esto ha generado un cierto tipo de discapacidad emotiva, la que imposibilita el logro de acuerdos satisfactorios en algunas personas que ocupan puestos políticos de elección popular. Las personas tienen emociones, valores y realidades distintas que influyen ineludiblemente en la manera de pensar y de actuar. Allí, se demuestra uno de los elementos más importantes de la personalidad humana: la coherencia entre lo que pienso, digo y hago. Uno de los problemas más comunes en los procesos de negociación está en la incapacidad de reconocer las ideas del otro, la realidad del otro, y a su vez exponer las propias ideas para después procesarlas y analizarlas en un contexto y ambiente determinado. 39 La capacidad de negociación se aprende desde la infancia cuando ponemos en práctica el reconocimiento y control de las emociones. La regla en la negociación política es ser duro con el problema o la idea y gentil con la persona. Las buenas relaciones y la comunicación clara y directa entre los miembros de un Concejo Municipal pueden dar inicio, desde la primera participación en la sesión municipal, con la simple disposición o voluntad de poner atención a lo que dicen las otras regidurías que los acompañan en las curules, incluyendo a la Alcaldía y demás funcionarios municipales que participan en las sesiones municipales. En el proceso de negociación, la comunicación asertiva, la confianza, el entendimiento y el respeto mutuo con el tiempo generan un ambiente óptimo para alcanzar acuerdos con relativa fluidez, efectividad y satisfacción general. Normalmente, existen visiones o intereses políticos diversos en las personas que ejercen un liderazgo. Para la negociación política efectiva, es esencial comprender cuáles son los intereses y las visiones políticas de los sujetos o actores políticos involucrados en un tema concreto. En la discusión y análisis de ideas sobre un tema particular podrán surgir algunas de las siguientes visiones en cada uno de los actores involucrados: Visión personal (círculo personal y familiar). Visión partidaria. Visión de lo global. Visión país (lo nacional y dentro de ello la propuesta local). Visión regional. Visión cantonal. Visión distrital. Visión de barrio. 40 Dentro de cada visión pueden coexistir intereses económicos, sociales, ambientales o culturales que estarían empujando en distintas direcciones las negociaciones en pro de la consolidación de acuerdos firmes y duraderos. No se negocia enfrentando al adversario con insultos o agrediéndolo en su integridad personal, sino argumentando en contra o a favor de las ideas que se defienden acerca de cualquier temática y en cualquier espacio de análisis, diálogo o debate institucional o informal. Se deben manejar, adecuadamente, las emociones en todo momento y circunstancia y evitar al máximo la ansiedad y el deseo de sobresalir pisoteando a los demás. La negociación política en la función municipal se puede presentar en diferentes espacios: En la discusión de mociones de cualquier tipo. En la negociación de convenios municipales. En la elaboración de normas reglamentarias. En la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal. En la discusión del presupuesto municipal. En el nombramiento de representantes municipales. En el trabajo en las Comisiones Municipales. En la negociación política a nivel municipal se observan subprocesos que implican luchas de poder de diversos actores que impulsan las acciones en un sentido u otro. Esto ocurre, especialmente, con los grupos de interés específicos de la sociedad cuando están organizados y acuerdan ejecutar acciones de presión sobre los órganos de decisión. Así, podemos identificar al menos cuatro factores internos y externos que influyen en la definición de políticas públicas y su implementación: Capacidad de cabildeo político (lobby). Razones de urgencia y necesidad. Disponibilidad presupuestaria. 41 Visión política compartida. El mundo se encuentra en una era de cambios o transformaciones en la cual las personas tienen una mayor participación en los procesos que les afectan, tanto en la toma de decisiones como en la solución de los problemas; en este sentido, existe un deseo de buscar acuerdos armoniosos que puedan satisfacer sus necesidades. Actualmente, con tales cambios producidos en la sociedad, las personas se sienten cada día más en condición de igualdad y en posición de defender sus legítimos intereses, reflexionan sobre sus gobernantes, la toma de decisiones y las responsabilidades que estas generan. Las autoridades municipales deben enfrentar una sociedad sumida en tensión y crisis, con elevada fragmentación política y tienen la responsabilidad de mantener la estabilidad social, política, económica y cultural. Las presiones y las críticas no pueden desembocar en la impotencia ni en el conflicto. Las redes sociales son un medio a través del cual se expresan de forma más fluida y libre los pensamientos a favor y en contra de la gestión municipal. Las autoridades deben dar explicaciones a la ciudadanía y rendir cuentas de sus actuaciones y omisiones. Para ello, se deben tener claros los distintos escenarios de discusión y las posibles variables de los acuerdos. Se recomienda elaborar propuestas creativas y variadas y clasificarlas desde la mejor o más completa hasta la mínima aceptable, de manera que permitan el análisis y la discusión profunda de los fines y los intereses en juego. Las capacidades de escucha y expresión oral manifestadas en el diálogo sincero resultan ser las herramientas necesarias para alcanzar un acuerdo satisfactorio entre las partes interesadas. “En política las facturas no vencen… Siempre se pagan” 42 La política, reconocida como el arte de hacer el bien común, nos debe conducir a la reflexión sobre cuál es el bien que producen nuestras actuaciones o comportamientos, en dar, hacer o no hacer. Cada vez que se toma una decisión, sea en el órgano colegiado o en la administración activa, la alcaldía, debe tomarse el tiempo para conocer cuáles elementos están a favor o en contra para tomar la decisión. ¿Cuánto beneficia el interés público? ¿Cuánto se perjudica el interés público? ¿Cuáles serán las implicaciones de tal actuación? Las decisiones no deben ser tomadas a la ligera y mucho menos en situaciones de cansancio o molestia, puesto que generará un costo o responsabilidad personal (civil o penal) y un costo político al representar el interés público, del pueblo. Igualmente sucede con el comportamiento de no hacer u omisión; de igual forma, esta se considera una falta por negligencia que puede producir daño a la hacienda pública y al desarrollo del cantón. Cada vez que asumimos la responsabilidad de representar a nuestra ciudadanía, estamos comprometidos a defender y respetar los intereses de la colectividad, como simples depositarios de la autoridad, obligados a cumplir los deberes que la ley impone y no arrogándose facultades no concedidas por ella. En esta medida, como servidores públicos tenemos el deber de rendir cuentas por la manera como nos desempeñamos en las actividades encomendadas, por el uso de los recursos recibidos, por el ejercicio de la autoridad que fue otorgada para facilitar el cumplimiento y, finalmente, por los resultados de la gestión. A continuación, analizaremos dos casos que muestran distintas consecuencias que pueden afectar la imagen y el liderazgo de las autoridades locales. 43 ACTIVIDAD Lea el artículo que le entregará el profesor y haga una relación con alguno de los temas estudiados en las unidades 1 y 2 de este primer curso de precandidaturas. Redacte sus propias ideas con los resultados de su análisis en forma de un breve resumen de media página. 44 UNIDAD 3. PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA COMO HERRAMIENTA PARA LA GESTIÓN LOCAL ¡Construyamos el futuro! S UMARIO Planificación con participación ciudadana Propósitos y desafíos de la planificación para la gestión local Gestión local 45 1 PLANIFICACIÓN CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA La planificación es un esfuerzo coordinado que define las políticas públicas, los objetivos y metas de la municipalidad con participación de sus habitantes. En la planificación se establecen las estrategias generales para alcanzar las metas en determinado tiempo y de conocimiento de todos sus miembros, órgano colegiado, administración y actores sociales, públicos y privados. Toda planificación debe convertirse en un proceso de mejoramiento continuo, en un esfuerzo institucional coordinado con la ciudadanía, en el cual la organización, la articulación en la toma de decisiones, se basan en la optimización de todos los recursos, garantizando la inclusividad e integralidad. Esta tiene sus bases en los objetivos, en las acciones que permiten definir las prioridades, ellos marcan el camino para todas las decisiones y forman los criterios que hacen posible medir los logros o resultados. La planificación participativa ha sido vista desde varias perspectivas que no hacen fácil la tarea de hablar sobre desarrollo local, una de ellas es la resistencia al cambio ante un modelo tradicionalista, centralista y de manejo del poder, algunos ejemplos de temores o resistencias son: 1. Temor a generar espacios de desarrollo local participativo perdiendo poder (modelo tradicional). 2. Mostrarse como autoridades locales débiles, sin conocimiento de las verdaderas necesidades de los habitantes en el territorio. 3. Ciudadanía o sectores desinformados o desvinculados de la problemática cantonal, concentrados en sus propios intereses. 4. Temor a cambiar políticas básicas de la organización con la toma de decisiones. 46 Sin embargo, ante esos temores, es importante decidir cuáles pesan más: los temores o los beneficios que puede producir la planificación participativa. Aquí tenemos un ejemplo de sus beneficios: 1. Se planifica de forma horizontal en igualdad de condiciones. 2. Se priorizan las necesidades de acuerdo con la realidad que viven los actores sociales públicos y privados. 3. Existe compromiso y responsabilidad de todos(as), autoridades y actores sociales públicos y privados. 4. Se reconoce a la población como sujetos activos de desarrollo. 5. Se provee de confianza, situación que ha desmejorado las relaciones ciudadanía-autoridades locales. 6. Se promueve la tolerancia e identidad de comunidad. 2 PROPÓSITOS DE LA PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA Algunos propósitos fundamentales se mencionan a continuación: La planificación tradicional elaborada en un despacho debe convertirse en un proceso participativo que oriente la dirección deseada por la ciudadanía, que goce de legitimación del pueblo y que tenga claridad en la distribución eficiente y eficaz del poder y los recursos. Se debe estar convencido de algunos propósitos que busca la planificación participativa: 1. Ofrece dirección. Da seguridad sobre la dirección que debe tomar la Municipalidad en virtud de contar con la validación de la ciudadanía en función del desarrollo del local. 2. Reduce el impacto del cambio, el cual se produce en el corto y el mediano plazo, hace contención a la incertidumbre de cambio de autoridades cada cuatro años. 3. Minimiza el desperdicio o redundancia de esfuerzos en un mismo asunto. 47 Los y las colaboradores institucionales con objetivos claros pueden trabajar en equipo, coordinando sus actividades. Por otra parte, mejora los niveles de control y rendición de cuentas. Podemos encontrar algunas excusas de las autoridades locales para no planificar: Planificar es completar un formulario: esto con el fin exclusivo de cumplir un requisito ante la Contraloría General de la República para la aprobación de sus presupuestos, sin comprender su importancia y utilidad en el día a día, en el logro de sus objetivos y metas. 1. Planificar es una pérdida de tiempo: Es frecuente escuchar en el régimen municipal ¿para qué planificar?, si la Sala Constitucional, la Defensoría o la Contraloría echan a perder todo lo planificado con sus sentencias, recomendaciones o resoluciones. Se debe reflexionar que el proceso en sí mismo puede ser valioso, aunque los resultados no se alcancen; debe llamar la atención con respecto a lo que desea hacer y cómo podrá lograrse pese a las circunstancias o factores externos. 2. Planificar va en contra de los cambios. Los cambios ocurren todos los días y en cualquier momento, con o sin planificación, se planifica para prever y desarrollar acciones más eficaces frente a estos, no para que dejen de existir. 3. La planificación produce inflexibilidad. La planificación participativa implica asumir responsabilidad, compromiso de parte de todos sus actores, se constituye en una restricción cuando se deja de planificar. Planificar es una actividad cotidiana, debe estar en permanente revisión, fiscalizando si se cumplen los objetivos y metas y, de no ser así, determinar cuál es la razón o razones que no permiten su cumplimiento. PLANES MUNICIPALES ESTABLECIDOS POR LEY El Código Municipal y la Ley N° 8131 de Administración Financiera y Presupuestos Públicos establecen, de forma obligatoria, la presentación 48 de planes municipales y los procedimientos para su presentación y aprobación. Por tal razón, las autoridades municipales no pueden desconocer estas disposiciones: Ley N° 7794 Código Municipal Artículos Artículo 13 Artículo 17 Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones: Contenido k) Aprobar el Plan de desarrollo municipal y el Plan operativo anual, que el Alcalde Municipal elabore con base en su programa de gobierno. Estos planes constituyen la base del proceso presupuestario de las municipalidades. (…) e) Presentar, al Concejo Municipal, antes de entrar en posesión de su cargo, un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del cantón, y deberá ser difundido a las diferentes organizaciones y vecinos del cantón. g) Rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de cada año. i) Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación. 49 l) Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales. Artículo 92 El presupuesto municipal deberá satisfacer el plan operativo anual de la manera más objetiva, eficiente, razonable y consecuente. Artículo 94 En la primera semana de julio, los Concejos de Distrito deberán presentar una lista de sus programas, requerimientos de financiamiento y prioridades, basados en el Plan de desarrollo municipal. De conformidad con las necesidades municipales, el Concejo incluirá los gastos correspondientes en el presupuesto municipal. El presupuesto ordinario y los extraordinarios de las municipalidades deberán ser aprobados por la Contraloría General de la República. El presupuesto ordinario tendrá que remitirse a más tardar el 30 de setiembre de cada año y los extraordinarios, dentro de los quince días siguientes a su aprobación. Ambos términos serán improrrogables. A todos los presupuestos que se Artículo 97 50 envíen a la Contraloría se les adjuntará copia de las actas de las sesiones en que fueron aprobados. En ellas, deberá estar transcrito íntegramente el respectivo presupuesto, estarán firmadas por el secretario y refrendadas por el alcalde municipal: además, deberá incluirse el Plan operativo anual, el Plan de desarrollo municipal y la certificación del tesorero municipal referente al respaldo presupuestario correspondiente. LEY 8131, ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS Artículo 33.- Inicio del proceso. Formalmente, el proceso presupuestario se iniciará con la planificación operativa que cada órgano y entidad debe realizar en concordancia con los planes de mediano y largo plazo, las políticas y los objetivos institucionales definidos para el período, los asuntos coyunturales, la política presupuestaria y los lineamientos que se dicten para el efecto. Las técnicas de programación presupuestaria se definirán mediante el reglamento de esta Ley. Tipo de planes municipales Los tipos de planes municipales los encontramos establecidos en el Código Municipal, Ley N° 7794, a saber: 1. Plan de Gobierno presentado por Alcalde. 2. Plan de Desarrollo Municipal. 51 3. Plan Anual Operativo. 4. Plan anual y Quinquenal Junta Vial Cantonal. En virtud de los tipos de planes municipales es importante destacar la relación a su amplitud, plazo y especificidad. Planes a largo plazo: Abarcan un período de más de tres años (Plan de Gobierno, Plan de Desarrollo Local, Plan quinquenal de Junta Vial Cantonal). Este tipo de plan ofrece mayor seguridad o certeza de continuar con el desarrollo de la institución y el cantón; aun cuando se cambien las autoridades políticas cada 4 años y se produzca el proceso de transición, nada detiene continuar el camino de desarrollo construido idealmente con participación de la ciudadanía. Planes a corto plazo: Abarcan un período de un año o menos (Plan anual operativo-PAO). Los Planes Estratégicos: Abarcan toda la organización, se formulan o establecen objetivos generales y posicionan a la institución en función del desarrollo del cantón, en este caso referido al Plan de Desarrollo Municipal. Planes operativos: Planes en los que se especifican los detalles acerca de la forma como tendrán que ser alcanzados los objetivos ya establecidos en el Plan de Desarrollo Cantonal, definen la forma de hacerlo. Se detallan metas, indicadores a corto plazo, referido al Plan Anual Operativo municipal DESAFÍOS DE LAS AUTORIDADES LOCALES PARA LLEVAR ADELANTE LA PLANIFICACIÓN LOCAL 1. Realizar diagnóstico preliminar de los principales problemas observados en la gestión pública en el cantón. 2. Considerar las aspiraciones y necesidades de la ciudadanía. 52 3. Incorporar en todo el proceso de planificación la participación activa, propositiva y crítica de los actores sociales públicos y privados. 4. Diseñar políticas y proyectos para promover el desarrollo económico, social, ambiental, sostenible y territorialmente ordenado. 5. Definir con precisión los objetivos, metas para lograr el desarrollo cantonal y calidad de vida de sus habitantes. 6. Aprovechar todos los recursos disponibles en el cantón, tanto humanos como materiales para lograr la planificación. 7. Fomentar la negociación y concertación en la diversidad pluripartidista para llegar a los acuerdos necesarios generando el desarrollo deseado. 8. Considerar la prestación de servicios sociales a las necesidades y preferencias de la ciudadanía, de forma pertinente, oportuna y de calidad. 9. Maximizar los recursos limitados para mejorar la calidad de vida de sus habitantes. FASES BÁSICAS DEL PROCESO PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA Y GESTIÓN LOCAL Las fases de la planificación permiten avanzar en un proceso ordenado para obtener los resultados propuestos de manera exitosa. Las cuatro fases del proceso se describen a continuación: El diagnóstico: Se busca conocer la realidad del cantón en su totalidad, con la participación de los actores sociales públicos y privados, para tal efecto se pueden utilizar muchas modalidades e instrumentos para manejar la información de manera adecuada, por ejemplo, el FODA para conocer fortalezas, oportunidades, debilidades o amenazas del cantón. 53 La formulación: Elaboración clara y detallada de las decisiones tomadas por las autoridades y actores sociales públicos y privados de cómo se implementará lo concertado. Ejecución: Poner en práctica lo formulado que, en mucho, corresponde a la Administración Municipal, concretamente con responsabilidad de ejecutar en la Alcaldía. Evaluación: Comprobar el cumplimiento de objetivos y metas propuestas por todos los actores, de no existir cumplimiento, cabe la posibilidad de ajustar los planes de acuerdo con la realidad que vive la municipalidad. Pueden, igualmente, darse irregularidades que deben corregirse de forma inmediata o prever situaciones difíciles para la institución. En relación con las competencias que poseen las municipalidades, es importante una compresión desde la realidad, cómo entender el concepto y cómo podemos potenciarlo para lograr las metas establecidas dentro de las limitaciones de nuestra constitución. Esta capacidad de autodeterminarse o autorregularse debe ser puesta en práctica para mejorar la situación institucional y promover el desarrollo del cantón. Las autoridades municipales tienen las competencias, otorgadas en la Constitución Política y el Código Municipal, para crear sus propias reglas, las políticas públicas, los reglamentos, las directrices, las circulares, los planes reguladores, los planes de inversión, los presupuestos, entre otros, delimitadas por la legislación vigente en el país y acorde a los derechos fundamentales de la ciudadanía. El Concejo Municipal y la Alcaldía Municipal deben observar con detenimiento que en sus manos está la buena administración de los recursos, el desarrollo y gestión institucional, la planificación, la participación ciudadana, la gestión ambiental, social y económica; que son simples depositarios o administradores de los intereses públicos y privados que les otorga la ciudadanía, por tal razón deben trabajar en el 54 fortalecimiento del liderazgo y capacidad gerencial, ejecutar buenas prácticas e implementar modelos de organización menos burocráticos, más flexibles, orientados a la demanda de los usuarios. Es fundamental el conocimiento del entorno para comprender los factores que potencian la necesidad de acuerdos sin importar el pluralismo político o interés particular, promoviendo, en la medida de lo posible, el involucramiento de la pluralidad de actores, generando credibilidad y confianza en el régimen municipal. De igual manera, las autoridades municipales deben estar comprometidaos con la rendición de cuentas ante la ciudadanía, por la responsabilidad conferida y el derecho de los habitantes del cantón a controlar el uso de los recursos y sobre el buen gobierno del municipio. Las autoridades municipales tienen retos importantes que superar e interrogantes sustanciales que resolver: ¿Por qué no se logra la eficiencia en la labor municipal? ¿Por qué es tan difícil llegar a acuerdos entre el Concejo Municipal y la Alcaldía Municipal? ¿Qué no permite la aplicación de Código Municipal? ¿Por qué existe una percepción tan negativa alrededor de las municipalidades? Ante las preguntas planteadas es importante hacer un breve recorrido sobre las competencias de las diferentes autoridades que representa el Gobierno Local y, concretamente, de quienes forman parte del Concejo Municipal. 55 E JERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN Planificación, participación y gestión local ¿Soy una buena o buen planificador? (Robbins y Coulter, 2000, p. 294) La planificación es una habilidad importante para las autoridades. La siguiente evaluación tiene el propósito de ayudarle a conocer sus habilidades para la planificación. Instrucciones: Responda “sí” o “no” a cada una de las siguientes preguntas. Fundamente sus respuestas. 1. Mis objetivos personales escrito. Sí ____ están claramente expresados por No____ 2. La mayoría de mis días son agitados y desordenados Sí ____ No____ 3. Rara vez tomo una decisión al momento y, de ordinario, estudio cuidadosamente el problema antes de actuar. Sí ____ No____ 4. Acostumbro utilizar como ayuda un calendario de escritorio o una agenda de citas. Sí ____ No____ 5. Uso archivos correspondientes a “actividades” y “actividades aplazadas” Sí ____ No____ 56 6. Generalmente, establezco las fechas de inicio y terminación para todos mis proyectos. Sí ____ No____ 7. Con frecuencia solicito el consejo de otras personas. Sí ____ No____ 8. Considero que todos los problemas tienen que ser resueltos en forma inmediata. Sí ____ No____ 57 R ESPUESTA A LOS EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN Planificación, participación y gestión local ¿Soy un buen planificador o buena planificadora? De acuerdo con el autor de este cuestionario, el planificador perfecto proporcionaría las siguientes respuestas a este cuestionario: 1. Sí: 1 3 4 5 6 7 2. No: 2 8 58 UNIDAD 4. GESTIÓN POLÍTICA TERRITORIAL ¡Decidamos nuestro propio camino! S UMARIO Planteamiento político y la visión de desarrollo, ¿qué, para qué y cómo se gobierna? Elementos de la gestión política territorial. 59 Para poder gestionar una obra deben tenerse claros los aspectos del diseño de la obra, así como la planilla que se requiere contratar para culminar la obra y establecer un período para concluirla. Este proceso en política se llama construcción de la política pública. Cuando se tiene todo eso y hay voluntad para llevarlo a cabo, las personas con la autoridad local deben someter a consulta o participación ciudadana el proyecto para después tomar la decisión de echarlo a andar. Una vez que se tenga claro el planteamiento político, se activan los mecanismos democráticos para realizar la gestión política necesaria para la acción ejecutiva en el territorio. La gestión política territorial será aquella acción que se ejercita a través de la toma de decisiones en un territorio determinado por las autoridades políticas legitimadas y a la comunidad organizada; en este pueden coexistir distintas gestiones de múltiples actores políticos en razón de las visiones de desarrollo, funciones y competencias asignadas en cada nivel territorial o sectorial del país. Estas decisiones casi siempre están permeadas de intereses provenientes de otros sectores que empujan sus agendas particulares en los espacios institucionales que se abren a la participación social con el fin de opinar sobre la política pública, la inversión de los recursos públicos y el gasto social. La gestión política territorial es un verdadero proceso relacional y de lucha de fuerzas políticas y sociales por los recursos y servicios que dan como resultado unas valoraciones y acciones a lo interno del territorio que al final son priorizadas en cada uno de los temas vinculados al interés local. Esta puede abarcar habitantes y territorios más allá del cantón en la búsqueda de la satisfacción del interés local de una o varias municipalidades. Toda municipalidad debe cumplir un rol principal como gestor político del desarrollo en su territorio. 60 ¿Cuál debe ser ese rol y cómo se cumple? 1 PLANTEAMIENTO POLÍTICO Y VISIÓN DE DESARROLLO, ¿QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO SE GOBIERNA? Se gobierna en función de los gobernados y para el bien común. El cómo se gobierna depende del sistema político adoptado por el país. En Costa Rica, existe un sistema político democrático donde tres poderes del Estado, en un modelo de pesos y contrapesos (controles), se dividen las principales funciones: legislativa (Poder Legislativo), ejecutiva (Poder Ejecutivo) y judicial (Poder Judicial). También, existe una Sala Constitucional que ejerce un control de constitucionalidad en resguardo de nuestros principios, derechos y demás normas de rango superior. En la dinámica política del país existe un cuarto poder no formal, conformado por los medios de comunicación colectiva, que ejercen una vigorosa capacidad de incidencia en las decisiones políticas En un modelo de Estado democrático como el nuestro, existen principios como el del sufragio, la representatividad y la participación ciudadana que garantizan el resguardo de los derechos y garantías ciudadanas en el marco de una institucionalidad robusta. En la toma de decisiones se imponen las mayorías y las minorías conservan su derecho a ser son escuchadas con respeto. Los acuerdos nacionales y los que se dan a nivel municipal deben respetar los derechos y garantías tuteladas en nuestro ordenamiento jurídico. Sin embargo, no bastan las mayorías para que las decisiones adoptadas tengan legitimidad. En la actualidad, dada la existencia de una sociedad cada vez más diversa, se exige que la consulta permanente y la 61 concertación se conviertan en elemento fundamental de la práctica política. Existen otros instrumentos que nos permiten conocer la visión de desarrollo de un territorio como son los planes estratégicos, los planes de desarrollo y los presupuestos: Planificación Nacional. Mediante Decreto 37735-PLAN se emitió el Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación establece los instrumentos de planificación nacional dentro de los cuales están, en orden de importancia, los siguientes: el Plan Estratégico Nacional (a 20 años), el Plan Nacional de Desarrollo (a 4 años), el Plan Nacional de Inversión Pública (a 4 años), los Planes Regionales de Desarrollo (5 años), los Planes Nacionales Sectoriales (a 5 años), los Planes Estratégicos Institucionales (5 años), los Planes Operativos Institucionales (a 1 año) y otros planes, programas o políticas. Sobre el avance de cumplimiento de cada uno de estos planes, se deben rendir cuentas anualmente ante la ciudadanía. El presupuesto nacional, los presupuestos de las instituciones públicas y los presupuestos locales. Todos constituyen la expresión numérica de las propuestas políticas de cada Administración que contiene una proyección (cálculo) de ingresos y gastos del gobierno nacional, las instituciones autónomas y los gobiernos locales. En materia de presupuestos y recursos públicos, el Estado Central y las municipalidades deben garantizar el principio constitucional de distribución equitativa de la riqueza. ACTIVIDAD Leer y comparar un extracto del plan de gobierno del Poder Ejecutivo con un programa de gobierno del alcalde y señale las principales guías de definición del rumbo o desarrollo del país que puedan estar en ambos planes. 62 UN GOBIERNO PARTICIPATIVO Según el diccionario de la RAE, la palabra participar proviene del latín participare y significa “tener uno parte en una cosa o tocarle algo de ella”. El Código Municipal costarricense, en el artículo 5, dispone cómo debe ser esa participación: “activa, consciente y democrática”. Los mecanismos que, históricamente, han sido introducidos en la normativa nacional son: el plebiscito, el referéndum, el cabildo y la revocatoria de mandato, los cuales constituyen mecanismos de participación ciudadana semidirecta, cuyos orígenes datan de la época romana antigua, adoptado por el Derecho Romano (concilium plebis), del siglo XV en Suiza, de la Edad Media y el último de estos, también denominado “recall”, creado en Norteamérica y consignado, por primera vez, en la Carta Municipal de Los Ángeles, en 1903. Por otra parte, la participación ciudadana se encuentra estrechamente vinculada con la información; pero nunca se debe confundir la participación con la entrega de información. En ese sentido, cabe apuntar algunos de los mecanismos que utilizan las municipalidades para informar a sus vecinos o representados: Instancias municipales de Servicio al Ciudadano y Mejoramiento de la Gestión local, las cuales funcionan como oficinas adscritas a la Alcaldía con independencia funcional y de criterio. Auditorías ciudadanas que funcionarían como comisiones integradas por vecinos ajenos a la Municipalidad, con el propósito de que comuniquen y den información a los vecinos sobre las denuncias planteadas relativas a actos o hechos de corrupción supuestamente cometidos por funcionarios públicos municipales y autoridades locales. Periódicos locales. Programas de radio como Eco Municipal. 63 Talleres de participación ciudadana en los distritos y barrios. Rendir cuentas mediante la presentación y discusión de informes semestrales y anuales. Centros de información digital y páginas web. Transmisión en directo de sesiones municipales. Informes de acuerdos municipales aprobados por parte del Concejo Municipal (la Secretaría facilitará su control e informará). Informes de cumplimiento o ejecución de los acuerdos municipales por parte de la Alcaldía. Informes de seguimiento de la Auditoría Interna. Para participar activamente hay que tener poder y este se traduce en posibilidades de acceso a los recursos, al conocimiento y a la información. POLÍTICA PÚBLICA: HERRAMIENTA PARA GOBERNAR Estas constituyen la forma concreta o específica que tiene el Poder Ejecutivo para establecer sus directrices, resoluciones y reglamentos en aras de resolver problemas o regular ciertos temas de importancia para el gobierno. En el ámbito municipal, se expresan mediante reglamentos o acuerdos municipales específicos aprobados por los concejos municipales. Resulta importante conocer algunas de las características generales que debe tener toda política pública, tomando en cuenta que en el Plan de Gobierno de la Alcaldía estará plasmada la idea del municipio que queremos, la cual podrá ser nutrida con la participación ciudadana. En primer lugar, toda política pública tiene un contenido que constituye la actividad pública bajo la forma de un conjunto de ideas fuerza. Lo que se persigue es generar resultados o productos. El segundo aspecto que debe contener una política pública es un programa, este funciona como hilo conductor que distingue cada proposición o quehacer municipal, dándole una coherencia lógica, una 64 estructura articulada e integrada de los actos y actividades que permita hacer una referencia y sirva de orientación. En tercer lugar, la política pública requiere expresarse mediante un formato escrito con carácter normativo (reglamento o un acuerdo municipal), donde se indiquen los fines, los motivos, los valores y las preferencias del órgano colegiado (concejo municipal). Existe un factor de coerción (obligatorio), como cuarto aspecto, que deriva de la autonomía política del órgano local colegiado exigible a la colectividad local. En quinto lugar, la política pública local se define por su competencia, por los actos y disposiciones que afectan la situación, intereses y los comportamientos de los administrados, en un sentido amplio (individuos, organizaciones o instituciones que componen el campo de acción gubernamental). Para concluir este breve apartado, hay que señalar que, en la mayoría de los gobiernos locales, la práctica ha sido proponer iniciativas aisladas mediante mociones que no van encaminadas ni tienen relación con los programas municipales. Muchas veces estas proposiciones carecen de fundamentos técnicos, no cuentan con presupuesto asignado y tampoco se analizan desde el punto de vista de satisfacer el interés público considerando los criterios de oportunidad, conveniencia y participación ciudadana. Finalmente, es necesario diseñar una motivación social mediante la cual se vean reflejadas las necesidades de los sectores más excluidos y vulnerables en las políticas públicas y que la participación de los y las ciudadanas se dé en los procesos de elaboración, implementación y evaluación de las políticas públicas para construir cohesión social. Todo esto requerirá, a la vez, que haya voluntad política expresa de las y los tomadores de decisiones. 65 El plan de gobierno de la Alcaldía, bien consolidado, deberá constituirse en la primera pauta para el Concejo Municipal en el diseño de las políticas públicas para el municipio. Algunos ejemplos de políticas públicas locales son: De género. De medioambiente. De niñez y adolescencia De presupuestos participativos. De compras verdes. De recuperación de espacios públicos. De gestión de riesgos de desastre natural. De manejo de residuos sólidos. Después de que un gobierno local aprueba una política pública, se establecen líneas básicas de trabajo para el proceso que sigue y está referido a la gestión política del territorio. 2 LA GESTIÓN POLÍTICA TERRITORIAL La gestión política territorial se refiere al conjunto de procesos emprendidos por agentes de desarrollo local, orientados hacia la mejora, la ejecución y evaluación de capacidades y condiciones de incidencia en la toma decisiones públicas y comunitarias, en procura de promover el mejoramiento de las condiciones de vida, la sustentabilidad ambiental, el respeto a la singularidad cultural y el fortalecimiento de la gobernanza democrática dentro de su ámbito de acción territorial. ELEMENTOS DE LA GESTIÓN POLÍTICA TERRITORIAL I. Los sectores y los grupos de interés La política, en general, se ha venido desviando más hacia lo sectorial y menos hacia la ciudadanía. Hay, ciertamente, un involucramiento menor de los ciudadanos en la política y un acrecentamiento mayor de 66 las cuotas de poder de los distintos grupos organizados. Esto ha conducido a una creciente influencia de los intereses particulares y sectoriales en la orientación de las decisiones, y a su alejamiento del bien común. Según Fukuyama, los fenómenos de la extensión de la influencia de los grupos de interés, sumado al de la judicialización de las decisiones de la administración, por ejemplo, a través de la interposición de recursos de amparo contra acuerdos municipales, tienden a minar la confianza de la gente en el gobierno nacional o local y esta desconfianza se autoalimenta y perpetúa, pues el ciudadano común no siente que su Gobierno refleje verdaderamente sus intereses y está bajo el control de opacas élites Los grupos de interés pueden incidir de forma distinta en cada uno de los órganos del gobierno local e incluso en los órganos distritales (concejos de distrito). La estrategia que estos actores locales implementen depende del contenido de las peticiones cuyas acciones serán ejecutadas ante el órgano que posea la atribución legal para resolverlas. Ahora bien, un sector es una agrupación de instituciones públicas centralizadas y descentralizadas con acciones afines y complementarias entre sí en áreas del quehacer público, regido por una o un ministro rector establecido con el fin de imprimir un mayor grado de coordinación, eficacia y eficiencia de la Administración Pública. Existen acciones políticas impulsadas por sectores que promueven sus propias agendas e intereses: • • Lo transnacional. Compañías transnacionales (Industrias Infinito, APM Terminals, Wallmart, Unilever, Procter & Gamble, Nestlé, etc.) Institucional (incluir comisiones de la Asamblea Legislativa) Universidades 67 Poderes mediáticos: prensa escrita, televisión, radio y redes sociales. Gobierno local Concejos de Distrito Órganos locales: Junta Vial, etc. Organizaciones de la sociedad civil (partidos políticos, iglesias, • • • • etc.) • Ciudadanía: individuos Otra clasificación sectorial es la que se refiere a la creación de ministerios rectores de las diversas áreas que atiende el Estado Central para la administración y la prestación de servicios en aras del desarrollo del país. Así, el actual gobierno ha establecido 14 sectores, de los cuales tienen relación directa con el régimen municipal los siguientes: • Salud, nutrición y deporte ministerio rector: MINSA). • Ambiente, Energía, Mares y ordenamiento territorial ministerio rector: MINAE). • Agropecuario y rural ministerio rector: MAG). • Desarrollo humano e inclusión social ministerio rector: MTSS). • Economía, industria, comercio y turismo ministerio rector: MEIC). • Cultura y juventud ministerio rector: Ministro de Cultura y Juventud). La acción política dentro de la gestión política territorial tiene consecuencias directas en el modelo de desarrollo que elige un Gobierno Nacional o Local y, a su vez, establece las líneas para la gobernanza. Esta gobernanza dependerá del orden y la coherencia que tengan en su accionar las distintas autoridades. II. El espacio político: el territorio, ¿cuál es? Los municipios poseen elementos que son compartidos con el Estado Central y son: • Territorio (cantón y sus divisiones internas: distritos y barrios) 68 • Población (vecinos) • Poder (autoridades políticas electas popularmente) o agentes territoriales de orden económico, social o cultural cuyo accionar condiciona, modifica o limita las dinámicas locales) • Finalidad axiológica o bien común (fines similares a los del Estado) El autor costarricense Fabio Molina Rojas define la municipalidad como una prolongación territorial y autónoma del Estado soberano. Ahora bien, dentro de lo que consideramos territorio nos encontramos con una serie de interrelaciones que afectan, directamente, este elemento central, como son las diferentes competencias que están vinculadas con el ordenamiento territorial de parte de la institucionalidad nacional. En otras latitudes del mundo, existen realidades territoriales que reflejan problemas sobre identidad, culturales y hasta religiosos. En Costa Rica, los conflictos limítrofes de origen identitario que existen al interior del país, se han presentado en muy pocos casos y sin mayores luchas bélicas. Un ejemplo es el caso de los distritos de Cóbano, Lepanto y Paquera e Islas del Golfo de Nicoya donde está por definirse el traslado o la permanencia de estas comunidades entre cantones que pertenecen a las provincias de Puntarenas y Guanacaste, o bien la A modo de ilustración, se señalan los siguientes enfoques o categorías territoriales: División Territorial Administrativa (provincias, cantones y distritos). Juntas de Desarrollo Regional (p. ej.: JUDESUR, JAPDEVA). Federaciones Municipales (Intercantonalidad). Consejos Cantonales de Coordinación Interinstitucional (CCCI). Regiones institucionales (CCSS, MIDEPLAN, MEP, MSP, MS, MAG, INDER, etc.). 69 Áreas bajo regímenes especiales, ABRE (indígenas, protegidas, marítimo terrestre, rurales-INDER). El marco jurídico costarricense contiene una gama de conflictos de competencias y duplicidad de funciones que complican el funcionamiento institucional y obstaculizan el modelo de desarrollo y la eficiencia del Estado. Existen leyes y reglamentos que regulan actividades similares o idénticas y que hacen que existan entes, instituciones u órganos con competencias en la misma dirección y con presupuestos específicos debidamente asignados. Esto ocurre, principalmente, en materia de protección del medio ambiente, la salud o la planificación del territorio. Ante la imperante realidad, se hace urgente el predominio de lo técnico ante lo político-electoral y de una creciente participación ciudadana que sobrepase o complemente lo resuelto por la institucionalidad. La dispersión normativa y la duplicidad de competencias obstaculiza el cumplimiento de las metas establecidas en aras de promover la equidad y el modelo de desarrollo social en el país. En la ejecución del presupuesto público de la institucionalidad local (incluido el presupuesto municipal) se visualiza y materializa, particularmente, en función del principio constitucional de distribución justa y equitativa de la riqueza, la gestión política territorial. Podrán darse acuerdos políticos tomados en momentos de crisis o determinantes para el país o el territorio local, pero será en la ejecución de las obras y la prestación de los servicios municipales cuando los munícipes observarán y valorarán las acciones de esa gestión política territorial. Por esa misma razón, el gasto social no puede verse como una acción institucional aislada o desperdigada por el territorio, sino que debe construirse y fundarse en una política integrada de desarrollo apegada a la planificación participativa local, según las necesidades que definan las 70 estructuras políticas de base, como los concejos de distrito ampliados con las asociaciones de desarrollo comunal y asociaciones de vecinos. Un gobierno local que pretende alcanzar los mayores grados de eficiencia debe diseñar sus propias estrategias para invertir o gastar recursos en su cantón. El presupuesto local integrado es la herramienta que, a pesar de no estar incorporada en la normativa de una sola institución o ente público, prevé recursos de diversos tipos y fuentes que se unen para alcanzar objetivos establecidos por el gobierno local en las áreas específicas que haya fijado para el período convenido. Obviamente, deberá incorporar la participación de los ciudadanos o vecinos del cantón en todas sus etapas de elaboración, implementación, ejecución y control de los recursos disponibles. Este presupuesto fomenta la articulación institucional al requerir que las distintas voluntades políticas y empresariales confluyan en la avenida de la planificación y proyección del gobierno local. La convocatoria que haga el gobierno local requiere la participación de las organizaciones públicas que realizan funciones en el cantón y tienen representación en él. Hablamos así de instituciones públicas, asociaciones y entes privados con presupuesto destinado para obras o servicios en un cantón específico o en varios unidos por un interés común, cuyos recursos han sido, previamente, definidos por un gobierno local o varios. La figura 1 nos ilustra la estrategia política de cómo deben integrarse y encaminarse los recursos existentes y dispuestos para la atención inteligente y diligente de las necesidades e intereses de los munícipes de un cantón. Este proceso de integración del presupuesto local, entendido como la suma de recursos disponibles para invertir en el cantón, requiere una capacidad desarrollada de comunicación entre el gobierno 71 local y sus órganos colaboradores con todos los actores institucionales y sociales del cantón. AyA, INA, CCSS Gobierno local MINSA Concejos de distrito ampliados con asociaciones de desarrollo Federaciones municipales Empresa privada Figura Nº 1. Proceso de integración del presupuesto local Fuente: Elaboración propia La figura de los Presupuestos Participativos (artículo 15, Ley Nº 8801): conlleva una invitación directa de la Alcaldía hacia los munícipes, organizaciones sociales, instituciones públicas y empresa privada para que emitan su parecer con respecto a la cartera de proyectos por ejecutar por el gobierno municipal y el presupuesto para cumplirlos. Las opiniones de las y los munícipes deben ser sistematizadas y ponerse en conocimiento del concejo municipal en un informe técnico mediante el cual se evidencie que hubo una valoración de las opiniones emitidas por los vecinos. 72 Algunos programas sociales administrados por las instituciones públicas están vinculados con la municipalidad; en el Código Municipal, específicamente, en el inciso a) del artículo 57, se lee lo siguiente: Artículo 57.- “Los Concejos de Distrito tendrán las siguientes funciones: a) Proponer ante el Concejo Municipal a los beneficiarios de las becas de estudio, los bonos de vivienda y alimentación, y las demás ayudas estatales de naturaleza similar que las instituciones pongan a disposición de cada distrito. (…)”. De lo anterior, se extrae que los cuatro beneficios en los que pueden ejercer influencia las personas síndicos y concejales de distrito sobre la ejecución de recursos públicos, incluidos en los presupuestos públicos de las instituciones autónomas en favor de los munícipes, son: • Vivienda (interés social) • Educación (becas y ayudas) • Alimentación (ayudas) • Emergencias (ayudas) La gestión política también puede incluir la tutela de bienes muebles e inmuebles existentes en una localidad que se manifiesta a través de la promulgación de leyes o acuerdos municipales que expresen esa voluntad de proteger y a la vez reconocer el valor histórico-cultural de un bien como patrimonio nacional o incluso símbolo patrio; tal es el caso de los monumentos nacionales como el de Guayabo o la más reciente referida a las esferas precolombinas ubicadas en la zona sur del país, las cuales fueron reconocidas como un bien patrimonial ancestral del Estado y un símbolo patrio mediante la promulgación de la Ley Nº 9265. Otro ejemplo importante sobre este tipo de gestión política del territorio lo encontramos en la declaratoria del maíz criollo como patrimonio cultural. En Costa Rica, existen entre 80 y 100 variedades de maíz autóctono –nativo y criollo, debido a la polinización cruzada que se 73 da en los campos de forma natural. Mediante decreto también se incluyeron como Patrimonio Cultural las tradiciones, prácticas agroculturales, usos, saberes y colores asociados al grano. 74 ESTUDIO DE CASOS Gestión política para el desarrollo de un territorio Primer caso de estudio: Vínculos entre políticos locales y el crimen organizado en el municipio de Iguala, México Instrucciones: Lea el caso detenidamente atendiendo a los enfoques presentados por cada uno de los sectores. Contexto geo-socio-económico-político Los hechos ocurren el 26 de setiembre de 2014, en la localidad de Iguala, México, en el poblado de Ayotzinapa, ubicado a 200 kilómetros al suroeste de Ciudad de México. En esa localidad, se da la captura del Alcalde de la municipalidad de Iguala de la Independencia y su esposa, al parecer, por haber ordenado a un grupo de 22 policías del cuerpo de la policía local que ejecutara una violenta acción contra 43 estudiantes que están, actualmente, desaparecidos, luego de haberlos entregado a un grupo mafioso llamado Guerreros Unidos. En esa operación de la policía local seis estudiantes resultaron muertos. Se ha denunciado que el Alcalde de Iguala y su esposa, hermana de tres narcotraficantes, están aliados con el cartel mafioso Guerreros Unidos, vinculados con el crimen organizado y el narcotráfico. Todos los estudiantes eran vecinos del poblado de Guerrero donde se encuentra la Escuela Rural Normal (de maestros) de Ayotzinapa, a la cual pertenecían los jóvenes. 75 La historia del ataque y desaparición de los estudiantes tiene como origen el temor a que sabotearan una actividad encabezada por la esposa del Alcalde, quien fungía como directora local de un organismo público de protección de la infancia. Al parecer, el alcalde de Iguala manejaba esa localidad como un feudo del narcotráfico. El alcalde y su esposa huyeron de la ciudad y fueron detenidos en una vivienda que parecía abandonada, ubicada en la delegación de Iztapalapa, fuera del territorio de Iguala, junto con una mujer que les ayudó a esconderse. Iztapalapa es una de las 16 delegaciones de la capital que tiene varias zonas populares. Algunos de sus barrios se consideran los más peligrosos de la capital. Todo esto ocurre en medio de fuertes críticas hacia el gobierno nacional, el cual repetía un discurso positivo sobre la situación de mejora de la seguridad del país mexicano y donde se evitaba informar sobre hechos violentos. El alcalde y su esposa son acusados de ser el cerebro de la operación policial que provocó la muerte de seis jóvenes estudiantes y la desaparición de otros 43. Grupo de representantes del propio grupo político (el Partido de la Revolución Democrática, PRD, elecciones municipales 2012) La narcopolítica es una realidad, cada vez más extendida en los territorios de México y Centroamérica, que emplea las reglas y las instituciones públicas de la democracia electoral y a los partidos políticos como meros instrumentos para alcanzar el poder o adquirir autoridad localmente. Estamos en contra de los actos cometidos por el Alcalde y no vamos a tolerar este flagelo contra el orden público y la institucionalidad local. 76 Grupo de Procuradores de la República, Fiscalía y Policía Federal Mexicana La Fiscalía mexicana, mediante conferencia de prensa, ordenó la captura del alcalde de Iguala y de su esposa, a quienes acusó por primera vez de los ataques de la policía municipal contra los estudiantes en los que hubo seis muertos. Las autoridades presumen que los 43 estudiantes fueron asesinados, y esto es un caso más que se suma a las 22 000 personas desaparecidas desde el 2006. Los narcos se han propuesto gobernar territorios a través de instituciones locales e incluso nacionales. Grupo de la Presidencia de la República El presidente de la República de México se encuentra en medio de la crisis más profunda de las últimas décadas, la cual se refleja en una serie de cuestionamientos, actos de vandalismo popular y protestas convocadas por grupos políticos y sociales encabezadas por padres de los jóvenes desaparecidos en contra del estado de injusticia, corrupción, violencia e inseguridad ciudadana que se asocia a la presunta influencia del narcotráfico en la clase política que está gobernando y, especialmente, a la pareja presidencial, en esta figura la primera dama con un escándalo de corrupción por la adquisición de una casa valorada aproximadamente en $7 millones a una empresa constructora mexicana relacionada con el consorcio chino que ganó una millonaria licitación estatal, cancelada de forma repentina por Peña Nieto. El Presidente manifiesta que está dispuesto a hacer públicas sus declaraciones de bienes y sacar a la venta la propiedad cuestionada. Además, niega que haya influencia del narcotráfico en su gobierno. 77 Grupo de oficiales que ejecutaron operación policial El grupo de 22 oficiales de la policía municipal manifiesta que ellos siguieron las órdenes del Alcalde Municipal. Además, que no están vinculados con la mafia del cartel Guerreros Unidos. Grupo de padres de las víctimas Prendieron fuego a la alcaldía de Iguala y solicitaron la destitución y el juzgamiento del Alcalde y su esposa, así como de los policías locales. Los padres de las víctimas permanecen en pie de protesta, junto con miles de manifestantes, por los actos de violencia extrema ordenados por las propias autoridades del gobierno local que causaron la muerte y desaparición de los estudiantes. Si el gobierno se pone a trabajar, obtendrán respuestas sobre el paradero de sus hijos, dado que ya tienen a los cabecillas de lo ocurrido esa noche de setiembre en Iguala. Preguntas: En términos del enfoque de liderazgo y la gestión política territorial propuestos responda lo siguiente: 1. ¿Intentarían los narcos tomar el poder local en algunos municipios? (Valorar susceptibilidad de las municipalidades fronterizas y costeras, así como algunas del gran área metropolitana) 2. ¿Cuál debe ser el rol de los partidos políticos ante la amenaza del crimen organizado y el narcotráfico en la política? 3. ¿Cómo debería actuar el Concejo Municipal ante un caso como este? 4. ¿Cómo debería darse la participación de la comunidad afectada en el proceso de investigación de las denuncias y a posteriori? 78 Segundo caso de estudio: la escasez del agua y el conflicto entre Atenas y Grecia Instrucciones: Lea el caso detenidamente atendiendo los enfoques presentados por cada uno de los sectores. Contexto geo-socio-económico-político El proyecto Mejoras al Acueducto de Atenas del AyA nace en el 2011. El conflicto estalló a finales del 2012, inicios del 2013, cuando la empresa constructora MECO ingresó a la localidad de Grecia e interviene las calles y aceras de Tacares, rompiéndolas para meter tubos de acueductos nuevos y el pueblo se entera de que están colocando una tubería nueva para abastecer a la localidad de Atenas con más cantidad de agua de su parque municipal Los Chorros, que ellos administran desde hace varios años. A la Municipalidad de Grecia ni siquiera le informaron del proyecto previamente. Tampoco se le informó al pueblo de Grecia sobre el proyecto. La Presidenta Ejecutiva del AyA nunca informó a las autoridades locales de Grecia. La institución irrumpió en las calles de este cantón sin previo aviso y con dirección al parque municipal Los Chorros. El pueblo de Atenas cree que el agua llegará normalmente a sus casas a partir de la conclusión de esta primera etapa, pero esto no ocurrirá hasta que finalice la segunda etapa. Atenas es una localidad rural con actividad ganadera y agrícola importante, además, por ser un destino turístico nacional e internacional. Ha sido catalogada como la zona con el mejor clima del mundo. 79 Municipalidad de Grecia Plantea que se debe garantizar el acceso al agua en cantidad y calidad suficientes para todos sus munícipes. Además, tienen un proyecto de parque industrial y no quieren que se afecte el agua de sus vecinos. Defienden el parque Los Chorros que es un parque municipal. Si Grecia permite que se construyan los 10 km, quedaría pendiente la segunda etapa (3 km más dentro del parque y los tanques de captación) que tardaría al menos 2 años. A la fecha, el Concejo Municipal de Grecia no ha aprobado el proyecto. ASADA de Tacares, Grecia Aquí está el epicentro del conflicto. Representada por la Asociación de Desarrollo Integral de Tacares. La captación está en el parque de Los Chorros en Tacares. Ellos esperan que se haga un proyecto sostenible. AyA nunca ha invertido un colón y ellos administran y pagan al AyA y con lo que generan han venido comprando terrenos. Hasta que no estén sus derechos negociados no permitirán que entren al parque Los Chorros para la segunda etapa. Consideran que el agua en Atenas la usan los extranjeros para llenar sus piscinas. Defiende que dejen la captación tal y como está para Carrillos de Poás, Tacares de Grecia y el cantón de Atenas porque hay una fuente II que genera como 150 l/s. Eso le dijeron a AyA si quieren usar esa agua, pero AyA no puede invertir en una obra a menos que tenga de 3 a 5 años de aforamiento (medición del comportamiento de la fuente de agua y su promedio por al menos de 3 a 5 años). 80 No le estamos negando el agua a Atenas. Ellos luchan por que haya agua para sus pobladores a futuro de acuerdo con el Plan Regulador. Tacares dice que ellos han medido el comportamiento de la fuente II y sostienen que es el mismo de la fuente I y que perfectamente el AyA puede utilizarla para abastecer Atenas, siempre y cuando el parque Los Chorros no sea afectado. Municipalidad de Atenas El Concejo Municipal aprobó la realización del proyecto de AyA. El proyecto de AyA se llama Mejoras al Acueducto de Atenas. Se colocó un tubo paralelo que inicia en Atenas que causó daños en aceras y para ello contrataron a la empresa MECO. El plazo para que la empresa terminara las obras ya prescribió, pero la empresa negoció una cláusula por 3000 millones de colones que tendrían que pagarle si el proyecto no se lleva a cabo por culpa ajena a MECO; haciendo referencia a los diez kilómetros de tubería que faltan por instalar hasta llegar al frente del parque Los Chorros. Se otorgó una prórroga para reiniciar las obras a partir del 10 de noviembre. Faltaría una entrada de 3 km y la construcción de los tanques de captación. Atenas necesita 119 litros de agua por segundo. Dentro de 25 años esa agua no será suficiente para las necesidades de esa localidad. El pozo de Atenas produce, actualmente, 65 litros de agua por segundo. Existen muchos vecinos de escasos recursos que no tienen acceso al agua. Municipalidad de Poás Apoya a Grecia porque considera que AyA nunca ha hecho nada para cuidar las fuentes de recarga acuífera y no han comprado tierra para proteger esas fuentes de agua. 81 AyA Plantea que de noviembre del 2014 a que se termine la negociación de la instalación de 10 km de tubería, se empiece de inmediato la segunda etapa (3 km de tubería a lo interno del parque municipal Los Chorros y construcción de los tanques de captación). La Presidenta Ejecutiva ha garantizado la cantidad de agua que podrían necesitar a futuro para los pobladores de Grecia. Se comprometió a reparar las calles y aceras intervenidas de ambos cantones. Propone, como medida paliativa, llevar la tubería que viene de Atenas hasta la conexión del tubo viejo en la calle del frente del parque municipal Los Chorros, sin entrar en este. Así, se podría mejorar la conducción del agua y no la captación del agua en un 15%, aproximadamente, por la nueva tubería, al no existir o al menos disminuir las fugas de agua. Finalmente, AyA ofrece comprar más terrenos para la protección de las zonas de recarga acuífera. MINAE/SETENA Apoyan a AyA y piden que el proyecto deba hacerse y otorgó la viabilidad ambiental. Señala que la etapa I cuenta con todos los requisitos ambientales. Sin embargo, la etapa II no ha iniciado ni cuenta con este requerimiento. Al parecer, el MINAE tiene unos fondos para invertir en la compra de terrenos para protección de las fuentes de agua. Defensoría de los Habitantes Es un ente mediador entre todos los actores. Busca que las partes lleguen a un consenso. 82 Pueden encontrar más información en las siguientes direcciones de Facebook: “Defensores del agua de la Asada de Tacares” y “Atenas unida por el agua”. En términos de los enfoques de liderazgo, negociación y gestión política territorial propuestos, responda las siguientes preguntas: 1. ¿Cuáles instrumentos concretos de gestión política territorial visibiliza en la resolución de la problemática planteada? Considere los siguientes principios: Sostenibilidad ambiental (requerimientos de agua presente y futura para consumo humano y desarrollo agroindustrial). Participación ciudadana Coordinación Creatividad 2. ¿Cuáles mecanismos de negociación deben emplearse para lograr un acuerdo? 3. ¿Cómo ha sido el papel que han jugado los gobiernos locales de cada una de las municipalidades involucradas? 4. ¿Cómo se puede garantizar el agua para las comunidades de Carrillo de Poás, Tacares de Grecia y Atenas? 5. ¿Cuál debe ser el papel del AyA para que se logre un acuerdo? 6. ¿Cómo pueden beneficiarse las municipalidades con el proyecto del AyA? 83 GLOSARIO Actitud: Forma de actuar de una persona, el comportamiento que emplea un individuo para hacer las cosas. Actores económicos: como parte de su razón de ser tienen el objetivo de buscar la rentabilidad que les depara su iniciativa o actividad industrial, agropecuaria o de servicios (IFCMDL, 2014). Actor local: aquel ente o líder/lideresa, público o privado, que genera o es capaz de generar alguna acción relevante en la dinámica de desarrollo de una localidad. Es decir, no es cualquier ciudadana(o) que habita el territorio, sino que tiene capacidad de incidir (Arocena, 1997/ IFCMDL, 2014). Actores políticos: plantea una serie de características comunes que permiten delimitar a los actores políticos colectivos: (a) ser una asociación voluntaria, (b) su estabilidad relativa, y (c) la existencia de una comunidad de intereses y objetivos. Sin embargo, la dificultad no estriba en diferenciar a estos de los actores individuales, sino que se encuentra más bien en los límites entre unos y otros actores colectivos (Valles, 2000). Acuerdo municipal: constituye un acto administrativo que es manifestación de la voluntad del órgano colegiado legislador local, o sea el Concejo Municipal. Es una declaración emanada de la Administración Municipal en uso de una potestad administrativa. La formulación del contenido de esa voluntad se hace mediante palabras o signos específicamente dirigidos a manifestarla con capacidad autónoma para producir un efecto jurídico, de conformidad con la disposición normativa. Administración activa: desde el punto de vista funcional, es la que cumple la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa de la Administración. Desde el punto de vista orgánico, comprende el conjunto de órganos y entes de la función administrativa que deciden y 84 ejecutan; incluyen al jerarca, como última instancia. También se abarca a aquellos que definen políticas, funciones decisorias y las meramente operatorias. Alineamiento estratégico: Unificar criterios para dirigir y orientar a la organización. Ámbito local: hace referencia a aquellas fronteras geográficas y administrativas que delimitan al municipio y en donde convergen distintas relaciones y dinámicas de poder (IFCMDL, 2014). Ámbito regional: hace referencia a aquellas fronteras geográficas y administrativas que delimitan a uno o varios territorios con características compartidas como población, geografía, procesos económicos, entre otros (IFCMDL, 2014). Asertividad: Afirmación de la certeza de una cosa. Articulación del tejido social: hace referencia a los procesos de concertación entre actores diversos hasta lograr construir un tejido social. Esta construcción permite que el proceso de desarrollo local cuente con el sostenimiento social necesario al mismo tiempo que es la oportunidad de generar una forma de democracia activa. El tejido social está compuesto por la relación activa y concertada entre todas las organizaciones e instituciones que hacen la vida local; estas incluyen a las organizaciones sociales, populares, productivas, grupos de mujeres, jóvenes, niños y niñas, iglesias, ONG y el sector público que tiene incidencia local. Se habla de masa crítica acogiendo el concepto referido al logro de un grupo lo suficientemente grande de actores que se suman a un proceso, de tal manera que se vuelve irreversible Sáenz 2006). Autonomía: es la capacidad de un ente de darse su propia norma y gobierno. Autoridad pública prestacional: es aquella que debe asegurarle a todos los administrados, sin distinción, una esfera vital mínima y común mediante la prestación efectiva y de calidad de los servicios públicos, 85 todo con el propósito de suprimir las desigualdades reales existentes entre aquellos. Autorrealización personal: lograr un alto nivel de bienestar. Buen vivir: las comunidades indígenas de América defienden el concepto del “buen vivir”, en oposición al “vivir mejor”, como un modelo de vida o de desarrollo más justo, más sostenible o sustentable, más ecológico. Apunta a una ética de lo suficiente para toda la comunidad, y no solamente para el individuo. De igual manera, supone una visión holística e integradora del ser humano, inmerso en la gran comunidad terrenal (Segarra, 2012). Capacidades: son condiciones cognitivas, afectivas y psicomotrices fundamentales para aprender, y denotan la dedicación a una tarea. Son el desarrollo de las aptitudes (Tobón, 2006, p. 57). Capacitación: se refiere a un esfuerzo planificado por parte de una organización para facilitarle al personal el aprendizaje de las aptitudes relacionadas con su trabajo, las cuales incluyen: el conocimiento, las habilidades y los comportamientos necesarios para un desempeño exitoso. Por otro lado, de acuerdo con la definición de la OIT, la capacitación laboral se orienta a “dar un suplemento de conocimientos teóricos y prácticos, a fin de aumentar la versatilidad y la movilidad ocupacionales de un trabajador o mejorar su desempeño en el puesto de trabajo (pudiendo en ciertos casos) dar la competencia adicional requerida para ejercer otra ocupación afín o reconocidamente complementaria de la que posee” (FOPECAL–OIT, 1993). “La capacitación suele ser un entrenamiento orientado a tener maestría o conocimiento sobre algún área determinada y se orienta hacia una o varias habilidades específicas. La formación, sin embargo, suele ser un entrenamiento más profundo, cuyo objetivo generalmente va más allá de lograr la maestría de habilidades específicas, ya que busca un cambio de actitud y una formación integral sobre una temática” (EIRD, 2007). 86 Competencia de liderazgo: capacidad de coordinar y organizar eficazmente sus equipos de trabajo, propiciando un adecuado ambiente de trabajo. Comunicación: proceso mediante el cual se puede transmitir información de una entidad a otra. Comunidades: para su conceptualización, se toma en cuenta la relación hombre-suelo que se caracteriza por la posesión de los elementos básicos siguientes: (i) grupo de personas directamente localizadas en un área geográfica, como resultado de una interacción social en el mismo grupo y entre este y el medio físico; (ii) área geográfica continua; (iii) concentración de intereses funcionales comunes, de los cuales no es suficiente la vecindad; (iv) unidad funcional, como forma expresiva de la solidaridad entre sus componentes. Confianza: consiste en creer en la integridad, solvencia moral y capacidad de un líder. Cultura política: conjunto de orientaciones subjetivas hacia la política de los miembros de un territorio o subconjunto de estos. Posee componentes cognoscitivos, afectivos y evaluativos; comprende el conocimiento y las creencias acerca de la realidad política, los sentimientos con respecto a la política y el compromiso con valores políticos. Su contenido es el resultado de la socialización infantil, la educación y la exposición a los medios de comunicación y las experiencias durante la edad adulta respecto de la acción gubernamental, social y económica. Desarrollo local/territorial: reside en una planeación integral que favorezca el crecimiento económico, la democracia política y el progreso social con el fin de encaminarse al desarrollo humano sostenible. Posee los siguientes elementos: i) enfoque multidimensional (permite ver el desarrollo de forma integrada y no sectorializada); ii) participación de los actores (permite tener diversidad de criterio en el análisis de lo local, así como mantener un proceso de cooperación y consenso); iii) 87 gobierno local (permite trasladar valores, principios y criterios de la globalización y de las políticas nacionales a lo concreto del territorio local); iv) instituciones de desarrollo (permiten el acceso a instrumentos y herramientas como base dinamizadora de las actividades económicas, sociales y culturales). Desarrollo Humano Sostenible: entendido como el desarrollo integral de los seres humanos en armonía con los ecosistemas. Implica que el ser humano se posiciona en el centro del proceso del desarrollo, y que las actividades de las generaciones actuales no reducirán las oportunidades y las opciones de las generaciones subsiguientes. Las cinco dimensiones que incorpora el desarrollo humano sostenible son: 1) El crecimiento económico socialmente equilibrado. 2) Promoción de la equidad social. 3) La sostenibilidad ambiental. 4) La defensa de los derechos humanos, la consolidación de la democracia y la participación social. 5) Respeto a la multiculturalidad. Desarrollo Económico Territorial: se trata de procesos participativos que fomentan, en un territorio determinado, la cooperación y eficiente coordinación entre los principales actores sociales, públicos y privados, para el diseño y la implementación de estrategias de desarrollo locales, con el objetivo final de estimular la actividad económica y crear empleo de calidad, a partir del aprovechamiento de los recursos y potencialidades locales, y las oportunidades derivadas del contexto global. Ejecución: ingrediente necesario para la administración de éxito y está estrechamente relacionada con el liderazgo y capacidad funcional. 88 Empoderamiento: proceso por el cual se aumenta la fortaleza espiritual, política, social o económica de los individuos y las comunidades para impulsar cambios positivos de las situaciones en que viven. Estrategias de comunicación: la estrategia de comunicación es un proceso estructurado de actividades comunicativas que se desarrolla con el propósito de alcanzar determinados objetivos a partir de las herramientas disponibles y del contexto en que se realiza. Por lo que es necesario tomar en cuenta la investigación para comprender una situación y su psicología colectiva para escuchar al ciudadano, para definir el mensaje y producir resultados prácticos (Rincón, s. f.). Factor crítico: condición que si existe, se tiene éxito, y si no existe, se obtienen grandes probabilidades de fracasar, se escribe como un sustantivo, pocas palabras, pocos factores críticos de éxito. Gestión de cambio en la cultura organizacional: capacidad colectiva de su gente para crear valor. La visión, la estrategia, el marketing y la administración financiera pueden ponernos en el camino correcto y hacernos avanzar por un tiempo. Gestión del conocimiento: se define el conocimiento como el conjunto de experiencias, saberes, valores, información, percepciones e ideas que crean determinada estructura mental en el sujeto para evaluar e incorporar nuevas ideas, saber y experiencias. Por lo tanto, la gestión del conocimiento es la dirección planificada y continua de procesos y actividades para potenciar el conocimiento e incrementar la competitividad a través del mejor uso y creación de recursos del conocimiento individual y colectivo (FUNDIBEQ, 2014). Gestión local del desarrollo: implica la necesidad de procesos de fortalecimiento de la capacidad de incidencia política de actores locales en las diversas dimensiones del desarrollo desde los territorios, cuyos intereses y necesidades les permitan comprometerse en procesos de 89 concertación y articulación para imaginar y promover sus propias estrategias de desarrollo, ampliando la concepción de ciudadanía de los derechos político-electorales hacia una persona con capacidad y condiciones para participar en la toma de decisiones sociales, económicas, ambientales, culturales (IFCMDL, 2014). Gestión política territorial: entraña la referencia de al menos tres ejes inmanentes que lo condicionan y lo modifican. Gráficamente, se visualiza la Gestión Política Territorial como un núcleo concéntrico en torno al cual gravitan elementos físicos como el “territorio”, fenómenos socioculturales e identitarios como “lo local” y procesos de construcción socioinstitucional complejos como el “Desarrollo” (IFCMDL, 2014). Gobernanza: la idea de gobernanza pretende “introducir un estilo más cooperativo, donde instituciones de gobierno y privadas junto a diferentes actores colaboren en el diseño e implementación de instrumentos de política que permitan dar solución a problemas sociales (Lecay, s. f.). Esta depende de ciertas condiciones mínimas: (i) distribución del poder en la sociedad y sus grupos de interés, (ii) mecanismo para la disposición de recursos, (iii) fortaleza y organización con la sociedad civil bajo intereses comunes y un (iv) alto nivel de civismo y educación para lograr una identidad, responsabilidad y compromiso”(Fundación DEMUCA, 2011). Gobernabilidad democrática: cualidad propia de una comunidad política, según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo. Un sistema social es gobernable cuando está estructurado sociopolíticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y procedimientos formales o informales –que pueden registrar diversos niveles de institucionalización– dentro del cual se formulan sus expectativas y estrategias. 90 Impactos a largo plazo: se pueden conceptualizar como aquellos efectos producidos a partir de la aplicación de procesos estratégicos que tienen como delimitación temporal quince años o más (IFCMDL, 2014). Incidencia política: se puede considerar como una acción estratégica que pretende influir en la agenda política y el proceso de toma de decisiones con el fin de conseguir mejoras o cambios para una comunidad o grupo de personas (Manos Unidas, 2010). Ingresos tributarios: ingresos que resultan de la potestad que tiene el Gobierno de la República y local de establecer gravámenes que constituyen un pago obligatorio de tributos con fines públicos, sin que exista una contraprestación en bienes y servicios, directa, divisible y cuantificable para cada contribuyente. Inteligencia emocional: conocer, reconocer y manejar las emociones y sentimientos, la conciencia de uno mismo. Interculturalidad: “La interculturalidad es un concepto dinámico que se refiere a las relaciones evolutivas entre grupos culturales, tiene como premisa la presencia e interacción equitativa de diversas culturas y la posibilidad de generar expresiones culturales compartidas, adquiridas por medio del diálogo y de una actitud de respeto mutuo” (Directrices de la UNESCO sobre educación intercultural, 1996). Munícipes: conjunto de vecinos de un cantón. Municipio: está constituido por el conjunto de personas vecinas residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses, por medio del gobierno municipal (Código Municipal de Costa Rica, 1998). Municipalidad: persona jurídica estatal, con patrimonio propio y personalidad, y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines (Código Municipal, Art. 2). 91 Ordenamiento territorial: expresión espacial de las políticas sociales, ambientales y económicas. Es también un ejercicio administrativo y una política de Estado, basada en la toma de decisiones coordinadas y articuladas, con el fin de garantizar un desarrollo adecuado de los asentamientos humanos, la gestión integral de los recursos naturales y el desarrollo económico en el territorio (PNOT, 2012-2040). Política: el espacio público y los procesos (actores, estructuras, relaciones) que regulan permanentemente (procedimientos, normas, leyes, instituciones, mandatos y ordenanzas) las relaciones de poder en una sociedad, y que son válidas, legítimas (en democracia) y obligatorias (en otros sistemas y regímenes, pero también en democracia) para todos sus integrantes (IIDH /CAPEL, Centro de Investigación y Estudios Políticos Universidad de Costa Rica, 2012). Política pública: conjunto de decisiones y acciones que resultan de interacciones entre actores públicos y privados, con influencia de los recursos que disponen y la regulación institucional general y específicamente. Su contenido consta de múltiples partes, desde la definición del problema, programa, acuerdo, plan, implementación y evaluación. Estas pueden ser de dos tipos: i) estatales (por ejemplo, las elecciones como práctica constante de un Estado para canalizar la representación popular en los poderes de las instituciones estatales) o de ii) gobierno (las específicas de una administración en un espacio y tiempo determinado) (Subirats / Fundación DEMUCA, 2011). Lo político: consiste en las relaciones de poder en la sociedad. Dado que cada persona, grupo, población tienen diversos intereses y recursos, y procura que los suyos (mío, nuestro) prevalezcan sobre otros (ellos, ellas) (IIDH /CAPEL, Centro de Investigación y Estudios Políticos Universidad de Costa Rica, 2012). Régimen municipal: conjunto de instituciones, políticas y programas públicos vinculados con en el ámbito municipal. 92 Relaciones interpersonales: entramado fundamental de los grupos sociales y de la sociedad en su conjunto. Sinergias: el sentido etimológico de la palabra hace referencia a la “cooperación”. En la actualidad, se relaciona para nombrar la acción de dos o más causas que su unión tiene un efecto mayor al que normalmente se obtendrían con los efectos de cada una por separado. Por lo que podríamos considerarlas como la unión de los distintos intereses, objetivos y accionares de los actores locales para lograr el desarrollo del territorio (IFCMDL, 2014). Sinergias interinstitucionales y con la sociedad civil: la descentralización efectiva de competencias del Estado, debe ir acompañada de la descentralización del saber y de las capacidades para actuar con conocimiento científico y tecnológico. El impacto del progresivo traslado de competencias hacia los Municipios será potenciado mediante procesos de formación y capacitación sistemáticos, continuos, que contribuyen a contar con autoridades locales y personal institucional más informados e informadas, con mayor criterio y mejores capacidades para el ejercicio de sus funciones para gobernar y administrar, gracias a que poseen mayores opciones de desarrollo profesional e integral. A su vez, estas personas podrán interactuar con munícipes (vecinos-vecinas) que hacen ejercicio de su ciudadanía en igualdad de condiciones, facilitando así opciones de trabajo concertado, un tejido social más articulado y con ello mayor gobernabilidad y un creciente fortalecimiento del talento humano que busque mayor eficacia y eficiencia con inclusión social en los territorios (IFCMDL, 2014). Sociedad civil: “conjunto de actores heterogéneos no gubernamentales que contribuyen a solucionar los problemas que surjan a nivel local” (IFCMDL, 2014). Trabajo en equipo: condiciones de trabajo que influyen en los trabajadores de forma positiva porque permite que haya 93 compañerismo, puede dar muy buenos resultados, ya que normalmente genera entusiasmo y produce satisfacción en las tareas recomendadas. Valor: determinante de conducta. 94 BIBLIOGRAFÍA Asamblea Legislativa (1949). Constitución Política. Asamblea Legislativa (1998). Código Municipal, Ley N° 7794. Unión Nacional de Gobiernos Locales. Asamblea Legislativa (2001). Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, Ley Nº 8114 y su Reglamento de Juntas Viales. Asamblea legislativa (2010). Ley de Transferencia de Competencias, Ley N° 8801. Chopra, D. (2010). The soul of Leadership: unlocking your potential for greatness. Lugar: Editorial Contraloría General de la República (2014). Presupuestos Públicos, Situación y Perspectivas. De Miranda, C. L. (2002). Brasil: Descentralización y desarrollo regional sustentable: la experiencia del Seridó. 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(1945). Las sociedades abiertas y sus enemigos. España. Editorial Paidós Ibérica. Robbins, S. y Coulter, M. (2000). Administración. (6° ed.). Prentiss hall México. 96 Rodríguez Maciá, M. (2008). La identidad desde lo local: Construcción de la cohesión social y territorial. Fundación DEMUCA. San José, Costa Rica. Salom Echeverría, A. (2009). Elites políticas y descentralización. Fundación DEMUCA. San José, Costa Rica. Trejos Chaverri, L. N. (2005). Los mecanismos de participación, información y consulta ciudadana incorporados en la normativa de la municipalidad de San José, Costa Rica: Análisis comparativo con la municipalidad de Córdoba, Argentina. Propuestas y alternativas. Tesis de Maestría. Universidad de Costa Rica (UCR). Ulibarri, E. (2014, 28 de setiembre). Opinión. La Nación, p. 27A. UNED/IFAM (2011). Ideario sobre la descentralización de Costa Rica. San José Costa Rica. Editorial UNED Universidad Nacional (2003). Compendio de lecturas básicas para curso de mecanismos de resolución alternativa de conflictos (material fotocopiado). 97 SIANY VILLALOBOS ARGÜELLO Magíster en Administración Educativa. Experta en teoría del desarrollo local y régimen municipal, políticas públicas y administración pública., con un enfoque integral de Derechos Humanos, género y descentralización. En la UNED, ha laborado como docente en el Instituto del Instituto de Formación y Capacitación Municipal y Desarrollo Local (2014-2015); también, ha fungido como Asesora Legislativa (20142015), diputada de la República de Costa Rica (2010-2014), secretaria de la Comisión de Asuntos Políticos, Municipales y de Integración, Parlamento Latinoamericano (2011-2014). Asimismo, se ha desempeñado como Alcaldesa Municipal de la Municipalidad de Heredia (20032007/reelecta 2007-2010), presidenta de la Junta Vial Cantonal y del Consejo Local de Seguridad Vial (2003 -2010); miembro de la Junta Directiva de la Unión Nacional de Gobiernos Locales (2004-2006, 2006-2008 y 2008-2010) y de la Junta Directiva de la Dirección Nacional de Desarrollo Comunal (DINADECO) (2006-2010), entre muchos otros puestos. LUIS NAUTILIO TREJOS CHAVERRI Magister en Administración y Derecho Municipales, por la Universidad de Costa Rica, y licenciado en Derecho y Notario Público de esta misma universidad. Ha ejercido la profesión liberal de Abogado y Notario Público y como Asesor Municipal del Concejo Municipal de la Municipalidad de San José. Desde el 2006, funge como Asesor Especializado en la Asamblea Legislativa. Ha dictado cursos de derecho municipal en el Colegio de Abogados y Abogadas y, actualmente, es profesor-facilitador del Instituto de Formación y Capacitación Municipal y Desarrollo Local de la UNED. 98
