1 DICTAMEN nº 222 /2009

DICTAMEN
nº 222 /2009
Materia sometida a dictamen: Recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la
Orden del Consejero de Industria, Comercio y Turismo por la que no se admitió a trámite,
por extemporaneidad, el recurso de alzada contra la Resolución del Director del Servicio
Provincial de Zaragoza del Departamento citado, de fecha 29 de febrero de 2008, acerca
del estado del medidor del consumo de energía eléctrica y de la correspondiente
facturación.
ANTECEDENTES
Primero.- Siguiendo el orden cronológico de los documentos que obran en el
expediente remitido se destacan los siguientes hechos:
1.
Con fecha 12 de febrero de 2008, a solicitud de ENDESA DISTRIBUCIÓN
ELÉCTRICA S.L.U. se efectuó por un Supervisor del Servicio Provincial de
Industria, Comercio y Turismo de Zaragoza la comprobación del equipo de
medida del consumo de energía eléctrica del que era titular C.V., localizado en
…, según consta en el acta de comprobación correspondiente (documento 20 –
pag. 67 del expediente).
2.
Como consecuencia de la precedente actuación, un Ingeniero Técnico Industrial
de la Sección de Energía Eléctrica del Servicio Provincial de Industria, Comercio
y Turismo de Zaragoza emitió un informe con fecha 29 de febrero de 2008, y con
la misma fecha dictó una Resolución el Director del mencionado Servicio
Provincial con la referencia RVCE-031/2008, que aparece en el expediente como
notificada a C.V. el día 18 de marzo de 2008 (documento nº 20 – pags. 58 a 63).
3.
Contra la citada Resolución de 29 de febrero de 2008 J.V. interpuso recurso de
alzada ante el Consejero de Industria, Comercio y Turismo, mediante escrito
fechado el día 6 de mayo de 2008 (con entrada en Registro General del Gobierno
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de Aragón el día 15 de mayo de 2008), en el que, entre otros extremos, hizo
constar que le fue remitida a efectos de notificación la resolución relacionada con
el expediente RVCE-032/2008 y no la del expediente RVCE-031/2008, que era la
que afectaba a su abuelo, fallecido, en cuya nombre y representación recurría
(documento nº 19 – pags. 54 y 55).
A tal efecto, en el escrito de recurso alegó “que considerando que dicha
resolución no le incumbía, no contestó, ni apeló. Posteriormente, y debido
exclusivamente a su propia voluntad, averiguó la existencia de otra resolución
dirigida a su abuelo por parte del Director del Servicio Provincial y nº de
expediente RVCE-031/2008.- Cuando descubrió la existencia de esta resolución,
ya había pasado el plazo de recurso contra la misma, encontrándose pues en
clara indefensión. Como prueba de lo mismo, adjuntó fotocopia compulsada de la
Resolución del Director del Servicio Provincial, expediente nº RVCE-032/2008”.
4.
El recurso de alzada no fue admitido, por ser considerado extemporáneo, en la
Orden de 9 de marzo de 2009 del Departamento de Industria, Comercio y
Turismo (documento nº 14 – pags. 39 a 42).
5.
El Sr. V. en escrito de fecha 23 de marzo de 2009 (con entrada en el Registro
General del Gobierno el día siguiente) solicitó que “Se reabra el citado expediente
RVCE-031/2008, se subsane y corrija el error cometido en la fecha de recepción
y conocimiento por mi parte de la Resolución del Director Provincial de Industria
de acuerdo (sic) con el expediente nº RVCE-031/2008, y en consecuencia admita
el Recurso de Alzada, se acepte, se compruebe la ausencia de fraude y se
revoque la autorización concedida a la empresa distribuidora (ENDESA) a girar
facturación de acuerdo con el art. 87 del RD 1955/2000”.
Tal solicitud se basa, según alegación de quien la suscribió, en la producción de
“un error administrativo totalmente ajeno al él y originado en el Servicio Provincial
de Industria de Zaragoza que instruye el expediente, tan simple como alterar el
contenido de un sobre a remitir con acuse de recibo sin haber constatado su
contenido, puede ocasionarle un problema personal y económico de extrema
gravedad (acusación de fraude inexistente, con repercusiones económicas
parejas que pueden acarrearle el cierre de su actividad agropecuaria), dado que
le deja totalmente indefenso ante un caso de acusación de fraude en el que no ha
participado ni directa ni indirectamente”.
6.
El Ingeniero Técnico Industrial de la Sección de Energía Eléctrica de Servicio
Provincial de Industria, Comercio y Turismo, a solicitud de 30 de marzo de 2009
del Jefe del Servicio de Planificación, Coordinación y Asuntos Generales de la
Secretaría General Técnica del Departamento (documento nº 9 – pag. 26), emitió
un informe sin fecha, pero con salida en el Registro del citado Servicio el día 29
de abril de 2009, acerca del escrito del Sr. V. “sobre el recurso de alzada
presentado contra nuestra Resolución de comprobación de contador” (documento
nº 8 . pag. 25), en el que señaló: “Reconocemos que hubo un error administrativo
en el envío de la Resolución, consistente en que le fue enviada otra Resolución
que no le correspondía”, y posteriormente (con fecha 7 de mayo de 2009 –
documento nº 6, pag. 23), cumplimentando nuevo requerimiento del citado Jefe
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de Servicio (documento nº 7 – pag. 24) informó: “Reconocemos que hubo un
error administrativo en el envío de la Resolución, consistente en que le fue
enviada otra Resolución que corresponde a ADIF con RVCE 032/2008 con fecha
8 de marzo, siendo la suya RVCE 031/2008 de la misma fecha, cuya resolución
fue recogida en mano por J.V. con fecha 24 de abril de 2008”.
Segundo.- Por Orden de 27 de mayo de 2009 del Departamento de Industria,
Comercio y Turismo, se admitió a trámite el recurso extraordinario de revisión interpuesto
por J.V.(documento nº 5– pags. 17 a 22).
En el fundamento de derecho de esta Orden se analizó la naturaleza jurídica del
escrito presentado por J.V. el día 24 de marzo de 2009, dada la falta de calificación
existente en el mismo, estimándose de aplicación lo dispuesto en el artículo 110.2 de la Ley
30/1992, y se puso de relieve que “siguiendo el criterio de antiformalismo que rige en la
normativa administrativa en relación con el principio ‘pro actione’, proclamado por la
Jurisprudencia del Tribunal Supremo en aras de garantizar el enjuiciamiento sobre el fondo
del asunto, y visto el escrito del interesado solicitando la revisión de un expediente
administrativo al incurrir en un error por parte de la Administración queda claro que la
pretensión del mismo es la de interponer un recurso extraordinario de revisión contra la
Orden de 9 de marzo de 2009 del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, según
lo establecido en el artículo 108 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al tratarse de un
acto firme envía administrativa”.
Tercero.- Para la resolución del recurso extraordinario de revisión se ha elaborado
una “Propuesta de Orden del Departamento de Industria, Comercio y Turismo por la que se
resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por J.V. contra la Orden de 9 de
marzo de 2009 del Departamento de Industria, Comercio y Turismo por la que se inadmite a
trámite el recurso”, fechada el día 5 de agosto de 2009 y suscrita por el Secretario General
Técnico del Departamento.
La propuesta de resolución contiene cuatro “antecedentes de hecho” y dos extensos
“fundamentos de derecho”. Concluye este documento con la siguiente propuesta de
resolución:
“Primero.- Estimar el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la Orden de
9 de marzo (sic) del Departamento de Industria, Comercio y Turismo por la que se
inadmite a trámite el recurso de alzada contra la Resolución de 29 de febrero de 2008
del Servicio Provincial de Industria, Comercio y Turismo de Zaragoza”.
“Segundo.- Retrotraer el expediente administrativo al momento de interposición del
recurso de alzada por J.V., al objeto de su resolución”.
En los “antecedentes de hecho” se recogen los ya citados en los de este Dictamen,
sin identidad de sus contenidos por su mayor detalle en la referencias al contenido de los
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documentos citados. Por lo que respecta a los “fundamentos de derecho” se resaltan los
siguientes extremos:
a.
Procedencia y carácter del recurso extraordinario de revisión, según los artículos
108 y 118.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con citas de la jurisprudencia
del Tribunal Supremo (SS. de 21 de octubre de 1970, 18 de febrero y 6 de junio
de 1977, 17 de junio de 1981, 20 de marzo de 1985, 18 de julio de 1986, 11 de
diciembre de 1987, 16 de junio de 1988, 1 de diciembre de 1992 y 28 de julio de
1995).
b.
Acto contra el que se recurre: Orden de 9 de marzo (sic), del Departamento de
Industria, Comercio y Turismo, por la que se inadmite a trámite el recurso del
alzada contra la Resolución de 29 de febrero de 2008 del Servicio Provincial de
Industria, Comercio y Turismo de Zaragoza.
c.
Falta de concreción por el recurrente de la causa del recurso, dentro de las
establecidas en el artículo 118.1 de la Ley 30/1992, cuya invocación formal no ha
sido considerada necesaria por el Consejo de Estado (Dictamen 979/41988–sic-).
d.
El error aducido por el recurrente podría encuadrarse, en principio, en el primer
supuesto del apartado (sic) del artículo 118 de la Ley 30/1992. Este error
manifestado en el recurso de alzada no fue objeto de consideración en el informe
del Servicio Provincial, lo que dio lugar a que en la Orden resolutoria de este
recurso se tomara en cuenta “para el cómputo de plazo la fecha que consta en el
acuse de recibo de la notificación de la Resolución citada, esto es, el 18 de marzo
de 2009”, constando en el acuse de recibo la referencia al expediente RVCE
031/2008, por lo que el recurso de alzada se resolvió “correctamente en función
de la información obrante en el expediente administrativo”.
e.
El error aducido, no es susceptible de ser encuadrado en el supuesto primero del
artículo 118.1 en una correcta aplicación del mismo atendiendo al criterio
jurisprudencial que a tal efecto se invoca.
f.
Al haberse interpuesto el recurso de revisión, en el que se reiteró por el
recurrente el error en la notificación, se comprobó la comisión del mismo, por lo
que cabe entender la concurrencia de la causa segunda de las admitidas por la
Ley 30/1992 en su artículo 118.1 –aparición de documentos de valor esencial
para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error
en la resolución recurrida-, siempre que se trate de un documento, en el supuesto
que se considera, “que de haberse tenido en cuenta al decidir la resolución
hubiese sido distinta a la adoptada”.
g.
A la vista de la documentación que obra en el expediente y los informes emitidos
procede considerar como fecha de notificación de la Resolución de 29 de febrero
de 2008 el día 24 de abril de 2008, “y no el día 18 de marzo de 2008 como obra
en el expediente administrativo”, ya que esta fecha no está en correspondencia
con el procedimiento al que está referido el expediente RVCE 031/2008.
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h.
Además de una reproducción parcial del artículo 58 de la Ley 30/1992, y de la
referencia al régimen de las notificaciones, en el fundamento de derecho segundo
de la propuesta se dice:
Por error producido por el Servicio Provincial la notificación no se practica en la
fecha que consta en el acuse de recibo, ya que la resolución que se le notifica no
corresponde al procedimiento administrativo en que es interesado.
De este modo el acto administrativo se entiende notificado en el momento en el
que el Servicio Provincial de Industria, Comercio y Turismo de Zaragoza
advertido el error le notifica en fecha 24 de abril de 2008 la resolución correcta
correspondiente al expediente administrativo RVCE 031/2008, siendo la
notificación efectuada el 18 de mayo inválida.
(......)
Las notificaciones defectuosas son nulas. Como consecuencia de ello, no
desenvuelven la función instrumental propia de las mismas y ha de reproducirse
su práctica, previa, en su caso, la consiguiente retroacción de actuaciones (TS
20-2-90, 1415; CEst 44564/82).
De este modo al no comunicarse este hecho al órgano competente para resolver
el recurso de alzada, este error desemboca en la inadmisión del recurso de
alzada interpuesto por J.V. por extemporáneo como se indica en el antecedente
de hecho tercero, último párrafo.
El informe citado por el que se acredita la comisión del error en la notificación al
recurrente por el Servicio Provincial de Industria, Comercio y Turismo posee un
valor esencial ya que de haberse conocido, se habría considerado la fecha en
que se produce la notificación correcta y el cómputo del plazo para la
interposición del recurso de alzada a partir de la misma, admitiéndose a trámite el
citado recurso por estar dentro del plazo establecido en el artículo 115.1 de la ley
30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Por todo ello, se dan las circunstancia previstas en el artículo 118.1.2ª de la ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común procediendo a la estimación
del recurso extraordinario de revisión interpuesto por J.V., habiéndose interpuesto
en plazo de tres meses establecido por ese mismo artículo.
Si bien el error sólo se produce en cuanto a la inadmisibilidad del recurso de
alzada interpuesto por el recurrente y no sobre el fondo de la cuestión, no
resuelto por la Orden de 9 de marzo de 2009, no pudiendo estimar las
pretensiones de la parte respecto al mismo.
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Cuarto.- El Consejero de Industria, Comercio y Turismo, con escrito de fecha 11 de
agosto de 2009, que tuvo entrada en el Registro de la Comisión Jurídica Asesora del
Gobierno de Aragón el día 20 del mismo mes, ha remitido el expediente y la propuesta “por
la que se resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por J.V. contra la Orden
de 9 de marzo de 2009”, del citado Departamento, “para la emisión del correspondiente
dictamen en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 15.5 de la Ley 1/2009, de 30 de
marzo, del Consejo Consultivo de Aragón”.
El expediente remitido consta de un conjunto de 20 “documentos” que se relacionan
en un índice, con numeración de sus hojas, y algunos de estos “documentos” están
formados, a su vez, por una pluralidad de documentos.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I
En primer lugar, hemos de indicar que en fecha 8 de abril de 2009 se ha publicado en
el Boletín Oficial de Aragón la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de
Aragón, en cuya disposición transitoria primera, bajo la rúbrica de “Constitución del Consejo
Consultivo” se señala que “El Presidente y los miembros del Consejo Consultivo deberán
ser nombrados y tomar posesión de su cargo en el plazo de tres meses a partir de la
entrada en vigor de la presente Ley, momento en el que se entenderá constituido el
Consejo Consultivo y la Comisión Jurídica Asesora dejará de ejercer sus funciones”.
Dado que todavía el Consejo Consultivo de Aragón no se ha constituido, esta
Comisión sigue ejerciendo sus funciones, entre las que se encontraba, en la anterior
regulación legal –artículo 56.1.e) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del
Gobierno de Aragón- la de emitir Dictamen preceptivo en los procedimientos que se
instruyan sobre “la revisión de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho y
los recursos administrativos de revisión” –como es el caso al tratarse de un recurso
administrativo extraordinario de revisión- precepto actualmente derogado en virtud de la
Disposición Derogatoria única de la Ley 1/2009.
Sin embargo, no hay en la nueva regulación legal precepto transitorio alguno aplicable
a los supuestos, como el que estamos examinando, de procedimientos iniciados antes de
su entrada en vigor pero que van a concluir tras la entrada en vigor de la misma (que se
produjo, ex disposición final segunda de la Ley 1/2009, el mismo día de su publicación), por
lo que para determinar la competencia de este órgano consultivo –en funciones- hay que
estar a lo dispuesto en el artículo 15.5 de la precitada ley.
Por tanto, en el supuesto que estamos examinando, a esta Comisión Jurídica
Asesora, actuando en funciones, le corresponde la competencia para dictaminar, con
carácter preceptivo, el caso sometido a dictamen.
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En relación a la competencia del Pleno o de la Comisión Permanente, habrá de
estarse a lo señalado en el artículo 21.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento
de la Comisión Jurídica, aprobado por el Decreto 132/1996, de 11 de julio, cuya vigencia se
mantendrá hasta la aprobación del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo
(Disposición Transitoria segunda de la Ley 1/2009), por lo que atribución de competencia
ha de entenderse que se mantiene con regulación a nivel reglamentario.
Por último, como tantas veces ha señalado esta Comisión en sus Dictámenes, en
congruencia con la doctrina jurisprudencial, la instrucción de los procedimientos
relacionados con los de recursos extraordinarios de ha de complementarse, como última
actuación, con la emisión del preceptivo informe de esta Comisión Jurídica Asesora, según
el artículo 15.5 de la Ley 1/2009, antes citado, en relación con los artículos 108, 118 y 119
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC) y 59 del Texto
Refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado
por el Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio.
II
Examinado el expediente remitido, se estima que han sido observadas las normas de
procedimiento impuestas en el Título VI y en el Capítulo II del Título VII de la LPAC.
Al mismo tiempo procede indicar que se considera legitimado al Sr. V. para interponer
el recurso de extraordinario de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos
31 y 108 de la LPAC, siempre que acredite la condición de heredero de C.V. ya que no
consta que haya mediado requerimiento para la subsanación de esta deficiencia, y que el
recurso por aquél interpuesto fue presentado dentro del plazo establecido en el apartado 2
de artículo 118 de la LPAC.
III
Entiende esta Comisión Jurídica, de acuerdo con lo expresado en la propuesta de
resolución y de lo establecido en el artículo 110.2 de la LPAC, que se impugna por este
medio extraordinario la Orden del titular del Departamento de Industria, Comercio y
Turismo, de 9 de marzo de 2009, por la que no fue admitido el recurso del alzada
interpuesto por el ahora recurrente contra la Resolución del Director Servicio Provincial de
Zaragoza del citado Departamento de 29 de febrero de 2009, que ha adquirido firmeza en
vía administrativa, con lo que se puso fin a la vía administrativa, según establece el artículo
109.a) de la LPAC, por lo que se cumple la exigencia impuesta en el artículo 108 de la
LPAC, no constando, además, que se hayan recurrido ante la jurisdicción del orden
contencioso-administrativo.
Por otra parte, en la propuesta de resolución se considera que en el acto recurrido
concurre de la circunstancia segunda de las admitidas en el apartado 1 del artículo 118 de
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la LPAC: 2ª Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto
que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
IV
Antes de analizar la circunstancia que se ha estimado en la propuesta de resolución
que concurre en la resolución impugnada, se considera conveniente señalar, como se
recoge en la propuesta, que el recurso de revisión supone una excepción a los efectos
típicos de la firmeza de los actos administrativos y con ello del principio de seguridad
jurídica, por razones de justicia.
En primer lugar, como ha indicado el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 11 de
mayo y 3 de junio de 2009 (fundamento de derecho quinto de amabas, punto 3 – recursos
de casación 3299/2005 y 839/2006), “debe recordarse que la esencia de los tres primeros
motivos del recurso extraordinario de revisión regulados en el artículo 118.1 de la Ley
30/1992 responden al propósito común de subsanar las consecuencias del error de hecho
en que pueda haber incurrido la actuación administrativa impugnada y cuando tal error
fáctico sea constatado por las diferentes vías que en ellos se indican (el propio expediente;
los documentos de valor esencial que no estuvieron a disposición de los interesados y
posteriormente hayan sido recobrados; y la declaración judicial de falsedad de los
documentos o testimonios que fueron decisivos para la resolución administrativa).- También
debe señalarse que será de apreciar tal error cuando la resolución administrativa haya
partido de un hecho que con posterioridad se haya demostrado inexistente o incierto, o
cuando haya omitido un hecho cuya ponderación habría conducido necesariamente a un
resultado distinto”.
Y en Sentencia 8 de abril de 2009 (fundamento de derecho segundo – recurso de
casación 2164/2007) el mismo Tribunal puso de relieve:
“De manera reiterada la Jurisprudencia, valga por todas las referencias de las
Sentencias del TS de 14 mayo 1974, 17 junio 1983 y 28 septiembre 1984, viene
entendiendo que el recurso de revisión regulado en los artículos 118 y 119 Ley
30/1992 (artículos 127 y 128 LPA), como extraordinario que es y limitado
rigurosamente al ámbito del concreto motivo determinante de su incoación,
estrictamente interpretado como corresponde a su carácter de causa específica en
relación con un acto firme, precisa la premisa inexcusable de un error de hecho, que
ha de ser manifiesto, resultante de los propios documentos incorporados al
expediente; y por errores de hecho se ha de entender aquellos que versan sobre un
hecho, cosa o suceso, sobre una realidad independiente de toda opinión, criterio
particular o calificación, estando excluido de su ámbito todo aquello que se refiere a
cuestiones jurídicas, apreciación de la trascendencia o alcance de los hechos
indubitados, acción de las pruebas, interpretación de disposiciones legales y
calificaciones que puedan establecerse, sin que sea lícito aplicar la técnica del error
de hecho a cuestiones que de ofrecer algún posible error sería de derecho, incluso
aunque estos hipotéticos errores jurídicos sea manifiestos o patentes”.
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“Como indica la Sentencia del TS 3ª, de 6 de julio de 1998 con este recurso de
revisión se trata de paliar las consecuencias perjudiciales que para el interesado
pudieran producirse, cuando durante la sustanciación del procedimiento
administrativo se ignorase la existencia de documentos anteriores de relevancia para
la resolución, o cuando tales documentos apareciesen con posterioridad, y ya no
pudiese acudir a medios normales de impugnación, por ser firme el acto que le es
perjudicial; y sin que pueda desconocerse que su interposición tiene una marcado
carácter de excepcionalidad, con supuestos tasados y claramente delimitados por el
artículo 118 de la ley 30/992, como preceptúa la Sentencia del TS de 1 diciembre
1992”.
Además, como ya indicó esta Comisión en su Dictamen 121/2009, de 26 de marzo, y
recoge la propuesta de resolución, dado el carácter excepcional del recurso, únicamente
puede fundarse en alguna de las causas tasadas en la norma, que deben ser interpretadas
en forma restrictiva –STS de 17 de julio de 1981, 9 de octubre de 1984, 26 de septiembre
de 1988 y 6 de julio de 1998 –. Así, por todas, la STS de 26 de septiembre de 1988, razona
que "dada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, han de examinarse con
estricto rigor los elementos determinantes del mismo, limitando su alcance a los casos
taxativamente señalados por la Ley y al contenido de los mismos, sin que sea lícito
ampliarlos, ni en su número, ni en su significado, por interpretación o consideraciones de
tipo subjetivo". (Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2004 –f.d. primero-),
criterios que habrán de ser tenidos muy presentes al analizar las circunstancias alegadas y
contrastarlas con las exigencias legales.
A su vez, en consolidada doctrina del Consejo de Estado, siendo muestra de ella su
Dictamen 953/2008, de 10 de julio, se ha significado que “El Consejo de Estado viene
sosteniendo que el recurso extraordinario de revisión es una vía excepcional que procede
exclusivamente de una serie de supuestos tasados, objeto de interpretación estricta, sin
que pueda convertirse en una vía ordinaria de impugnación de los actos administrativos.
Ello explica, además, los muy rigurosos requisitos procedimentales que impone esta vía
extraordinaria, entre ellos el Dictamen preceptivo del Consejo de Estado”. Y también
constituye muestra de esta doctrina lo dicho en el Dictamen 3.209/2000, de 30 de octubre,
al “señalar en segunda de sus “consideraciones”:
El recurso de revisión, cuya regulación sustantiva se encuentra en el artículo 118 de la
Ley 30/1992, tiene carácter extraordinario y sólo procede por causas tasadas, cuales
son la definidas en el artículo 118.1. Se trata de un recurso que, ceñido a causas
tasadas y referido a actos que han ganado firmeza administrativa, ha de ser objeto de
una interpretación estricta, debiendo rechazarse todo propósito dirigido a concebirlo
como un recurso ordinario sin limitación de cognitio o conocimiento del asunto. Puede
afirmarse que el recurso administrativo de revisión, en todas sus fases de
desenvolvimiento legal y de entendimiento del mismo por la doctrina del Consejo de
Estado y la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha sido considerado:
a) Como un recurso administrativo de naturaleza extraordinaria y presupone la
firmeza administrativa del acto que por este medio se impugna.
b) Que se da precisamente y, sólo por ellos, por los motivos tasados que indica el
artículo 118.1 citado.
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c) Que cuando se invoca el motivo del apartado 1º del artículo 118.1, ha de
denunciarse tan sólo un error de hecho, siendo ajeno a este motivo toda
apreciación o fundamentación que entrañe un propósito de utilizar tal remedio
excepcional para un replanteamiento jurídico que pudo tener su sede propia en el
recurso administrativo ordinario o, en su caso, en vía contencioso administrativa.
d) Que por error de hecho se entiende el que se refiera a un punto de hecho, y no a
una regla de derecho, en cuya aplicación podría darse, en su caso, un error de
derecho, pero no un error de hecho susceptible de fundar un recurso
extraordinario de revisión.
En este sentido se considera adecuado reiterar lo ya dicho por esta Comisión Jurídica
Asesora en su Dictamen 188/2007, de 3 de diciembre, acerca de la configuración de este
recurso. Así se expresó el criterio sustentado:
“El recurso extraordinario de revisión se configuraba en la redacción original de la citada
Ley, como un recurso a interponer contra resoluciones que pusieran fin a la vía
administrativa, porque la agotaban o porque no se hubiera formulado contra ellas
recurso administrativo ordinario en plazo. De forma que, como tuvo ocasión de declarar
esta Comisión Jurídica Asesora, por ejemplo en su Dictamen 31/1998, los citados
preceptos que definían el régimen jurídico de este recurso habían sido interpretados por
la doctrina científica y legal en el sentido de calificarlo como un recurso excepcional,
afirmando que debe ser objeto de interpretación restrictiva, para evitar que se convierta
en una vía ordinaria de impugnación de los actos administrativos, una vez transcurridos
los plazos previstos por la legislación vigente para interposición de recursos
administrativos ordinarios (en este sentido, p.ej. la S. del T.S. de 26 de febrero de 1996
y el Dictamen de la Sección Octava del Consejo de Estado nº 3.061/1995, de 18 de
enero de 1996); y se destacaba que su calificación como recurso extraordinario
derivaba, no sólo de que había de tener por objeto un acto administrativo que habría
puesto fin a la vía administrativa (destacando que, con ello, la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, había tomado partido en la polémica doctrinal suscitada durante la vigencia
de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, acerca de si la
firmeza de los actos administrativos susceptible de recurso de revisión, debía ser
simplemente administrativa o también judicial), sino también de la circunstancia de que
había de basarse en motivos tipificados por la Ley con carácter taxativo”.
“Ello no obstante, de conformidad con lo dispuesto en la propia Ley, el recurso de
revisión, a partir de la reforma llevada a cabo en esta LRJAP por la Ley 4/1999, de 13
de enero, únicamente será posible, tal como han venido a indicar de modo uniforme sus
artículos 108 y 118, contra los actos firmes en vía administrativa, y según explica su
Exposición de Motivos. En idéntico sentido, debe reseñarse que por el artículo 47 de la
Ley 26/2003 de las Cortes de Aragón, de 30 de diciembre, de Medidas Tributarias y
Administrativas, se ha modificado la redacción del apartado 1 del artículo 59 del Texto
Refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón,
aprobado por Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio, quedando como sigue: “Los
actos firmes en vía administrativa podrán ser objeto del recurso extraordinario de
revisión cuando se den las circunstancias que establece la legislación básica”.
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“Todo ello significa que en la citada polémica doctrinal el legislador opta por exigir la
firmeza administrativa de los actos susceptibles de recurso extraordinario de revisión; lo
cual es lógico en cuanto coherente con los motivos tasados en los que el mismo puede
fundarse”.
“Precisamente, estos motivos (error de hecho al dictar el acto administrativo, aparición
de documentos de valor esencial para la resolución, influencia decisiva de documentos
o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, resolución dictada como
consecuencia de la comisión de algún delito) son los que dan su pátina última a este
recurso de revisión, los que sirven para justificar su existencia y, al tiempo, para
diferenciarlo de otras actuaciones administrativas también constitutivas de recurso
administrativo. Estos recursos, como es bien sabido, pueden contener cualquier tipo de
razones o motivos jurídicos que sirvan para deslegitimar (imputando vicio de nulidad o
de anulabilidad) un acto administrativo. Por eso y respecto a ellos se ha hablado
siempre en la doctrina de recursos ordinarios en contradicción con los motivos tasados
de recurso que existen en el recurso extraordinario de revisión”.
VI
Al haberse indicado por parte de la Administración la posibilidad, en principio, de que
haya concurrido la circunstancia 1ª [punto d) de la síntesis del fundamento de derecho
primero de la propuesta de resolución incluida en el antecedente tercero de este Dictamen],
se estima conveniente señalar que tanto la doctrina científica como la jurisprudencia han
tenido que fijar los límites al error de hecho, material o aritmético, diferenciándolo de los
errores de derecho, para evitar el fraude de ley, a lo que ha contribuido la jurisprudencia del
Tribunal Supremo de la que es ejemplo la Sentencia de 18 de junio de 2001, a cuyo
fundamento de derecho octavo se hace una remisión, sin perjuicio de incorporar ahora, al
igual que esta Comisión Jurídica Asesora hizo en su Dictamen 121/2009, antes citado,
algunas de las circunstancias indicadas:
1) Que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas,
operaciones aritméticas o transcripciones de documentos;
2) Que el error se aprecie teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente
administrativo en el que se advierte;
3) Que el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de
normas jurídicas aplicables;
7) Que se aplique con un hondo criterio restrictivo”.
Con mayor proximidad en el tiempo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de
febrero de 2008 (fundamento de derecho octavo– recurso de casación 2160/2003) ha
reiterado los rasgos con los que la jurisprudencia ha caracterizado al error de hecho que
recoge el artículo 118.1 de la LPAC, reproduciendo a tal efecto lo dicho por el mismo
Tribunal en su Sentencia de 26 de octubre de 2005 (recurso de casación 7405/1999)en la
que, coincidiendo en parte con la ya citada de 8 de abril de 2009, se dijo:
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"Hay error de hecho en una resolución administrativa cuando el órgano administrativo
que la dictó apoya su decisión en hechos inexistentes o no pondera otros que son
reales y relevantes para lo que había de resolverse; y esta clase de error constituye la
circunstancia 1º del artículo 118.1 de la LRJ/PAC cuando la inexactitud o la omisión,
determinante del desacierto en la apreciación fáctica, resulta de las propias
actuaciones obrantes en el expediente administrativo donde fue dictada la resolución
cuya revisión se pretende. Hay error de derecho cuando no hay controversia sobre los
hechos materiales que tuvo en consideración el órgano administrativo y, sin discutirse
esa realidad fáctica o material, la polémica que pretende suscitarse está referida a la
calificación formal que en un plano normativo haya sido dada a los hechos o a las
consecuencias jurídicas que se hayan hecho derivar de esos mismos hechos".
Añadiendo seguidamente:
“También ha dicho la Sala que error de hecho "es sólo el que versa justamente sobre
un hecho, cosa o suceso de forma independiente de toda opinión, criterio y
calificación, excluyéndose toda cuestión jurídica y de apreciación de la trascendencia
de hechos indubitados, incluso los hipotéticos errores jurídicos” (Sentencia de 17 de
septiembre de 2004 - casación 4714/2002).
Pues bien, salvadas las diferencias por los supuestos, la esencia de cuanto se refiere
al error de hecho permite trasladarla a la circunstancia 1ª del artículo 118.1.a) de la LPAC,
que vincula la existencia del error de hecho a que éste resulte de los propios documentos
incorporados al expediente, habiendo precisado la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de
marzo de 2008 –f. d. segundo- (al igual que la de 20 de noviembre de 2007) que el recurso
extraordinario de revisión contra actos administrativos firmes se encuentra regulado en los
artículos 118 y 119 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, incluyendo el apartado primero
del artículo 118 la impugnación frente a aquellos actos en que se hubiere incurrido en error
de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. Por tanto es
preciso, tal y como señala la Sentencia de esta Sala y Sección de 24 de enero de 2007
(recurso de casación núm. 4919/2002), "que el error sea de hecho, es decir, que no
implique una interpretación de las normas legales o reglamentarias aplicables en el
supuesto de que se trate".- O en términos de la Sentencia de 17 de septiembre de 2004
(recurso de casación núm. 4714/2002), que "En cuanto al cumplimiento del requisito
primero de los enumerados en el artículo 118 de la Ley 30/1992, para que se hubiera
producido un error de hecho tendría que haberse demostrado que existió dicho error
respecto a una circunstancia puramente fáctica y que ello hubiera dado lugar a la nulidad
de la resolución, en este caso de la dictada al resolver el recurso administrativo ordinario".
Un examen de la cuestión suscitada, la denunciada por el reclamante, conduce a que
se estime la concurrencia de la circunstancia 1ª. En efecto, resulta un hecho no
controvertido, sino ratificado por los informes del Servicio Provincial de Industria, Comercio
y Turismo de Zaragoza (punto 6 del antecedente primero de este Dictamen) al reconocer en
ellos “que hubo un error administrativo en el envío de la Resolución, consistente en que le
fue enviada otra Resolución que corresponde a ADIF RVCE 032/2008 con fecha 8 de
marzo, siendo la suya RVCE 031/2008 de la misma fecha, cuya resolución fue recogida en
mano por J.V. con fecha 24 de abril de 2008”.
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Es cierto que en el acuse de recibo (“tarjeta rosa”) figura la referencia última, la
correspondiente al destinatario, pero ello no acredita que el contenido del sobre entregado
fuera el relacionado con la misma, como alegó el recurrente en alzada en su escrito de
recurso y ha sido admitido como cierto por los informes de la Administración mencionados,
y precisamente por constituir estos informes documentos de valor esencial aparecidos y
que evidencia el error de la resolución recurrida, se ha entendido en la propuesta de
resolución como procedente la causa indicada en el artículo 118.1.2ª de la LPAC, aunque
se trate de documentos posteriores.
Sin embargo, frente a este criterio esta Comisión Jurídica entiende que el documento
realmente notificado debió constar en el expediente, y aunque tal constancia no se haya
dado, la alegación vertida al respecto en el recurso de alzada fue clara, y la misma claridad
reviste la indicación expresa del recurrente de que con el escrito de recurso y “como prueba
de lo mismo, adjunto fotocopia compulsada de la Resolución del Director del Servicio
Provincial, expediente nº RVCE-032/2008” (punto 3 del antecedente primero de este
Dictamen). Esta aportación documental, no desvirtuada, fue por tanto anterior a la Orden de
9 de marzo por la que no se admitió el recurso de alzada y por ello constituye prueba del
error de hecho que se produjo al dictar el acto contra el que se recurre en revisión.
VII
En la propuesta de resolución se acoge como motivo para estimar el recurso de
revisión que se está considerando el señalado en el artículo 118.1.2ª de la LPAC.
Pues bien, llegados a este punto, la Comisión Jurídica Asesora debe dilucidar si concurre
la causa tasada que, según la propuesta de resolución dictaminada, permitiría estimar el
recurso de revisión interpuesto, en concreto, la contemplada por el art. 118.1.2ª de la Ley
30/1992.
Como se dijo en el precedente Dictamen de esta Comisión Jurídica nº 37/2007, de 21
de marzo, y se ha apuntado en éste, lo que debe contar es que un documento que no fue
tenido en cuenta en la adopción del acto administrativo contra el que se recurre, “aparezca”,
aunque sea posterior a la adopción del acto, y que mediante el mismo se pueda demostrar el
error producido por el órgano administrativo que dictó el acto administrativo de que se trate.
Cuál sea la causa o actuación personal que determine la aparición de ese documento es algo
indiferente a la Ley 30/1992.
El Tribunal Supremo ha recordado el alcance de este motivo, en varias Sentencias de
las que destaca la de 16 de enero de 2002 (fundamento de derecho primero - recurso de
casación 7585/1996), en la que se señaló lo siguiente:
El recurso extraordinario de revisión que el artículo 118 de la Ley 30/1992 posibilita
frente a los actos de la Administración que hubiesen causado estado, o contra los que
no se hubiese interpuesto recurso administrativo en plazo, ha de apoyarse en alguno de
los supuestos encuadrados en dicho precepto e interponerse dentro de los plazos que
se estipulan en el párrafo segundo de dicho artículo, exigiéndose en el caso de que se
alegue al amparo de la aportación de nuevos documentos no tenidos en cuenta en el
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procedimiento ya concluido, que dichos documentos hubiesen revestido un valor
esencial para la resolución del asunto fenecido, así como que -aunque sean de fecha
posterior- pongan de manifiesto el error sufrido, precisamente a causa de haberse
dictado resolución prescindiendo de su existencia.
Consecuente con ello, la doctrina de esta Sala ha venido considerando improsperable
la petición de revisión que pretenda fundarse en documentos cuyo contenido no
hubiese podido influir de modo decisivo en la resolución adoptada, o que hubiesen
podido ser aportados por los interesados en el curso del procedimiento ya fenecido,
puesto que no constituye la finalidad del remedio extraordinario de revisión el subsanar
la falta de diligencia o el incumplimiento de las cargas procesales que se han de
imputar a la parte interesada (Sentencias de 6 de julio de 1998 y 11 de noviembre de
1999). En cambio ha de considerarse indiferente la circunstancia de el ejercicio de la
acción revisora con base en los nuevos documentos (siempre dentro del plazo de los
cuatro meses a partir del momento en que hayan venido a conocimiento del interesado)
se funde en su hallazgo casual o en la obtención a través de la gestión personal de
dicho interesado, siempre y cuando no hubiese sido posible su aportación en el
momento procesal oportuno pese su diligente actuación.
Con arreglo a este último sentido, han de reputarse irrelevantes las sucesivas
redacciones de los textos legales reguladores del recurso extraordinario de revisión
(artículos 127.2ª de la Ley de 17 de julio de 1958, 118.2ª de la Ley 30/1992, y
modificación operada en este último precepto por la Ley 4/1999), puesto que los
conceptos de «aparición» y «aportación» de los nuevos documentos, habilitantes del
motivo, que alternativamente se han venido empleando a lo largo de las mismas, han
de ser entendidos referidos a una misma conclusión: la imposibilidad real de que los
documentos hallados o aportados hubiesen sido puestos a disposición del órgano
decisor, pese a que su contenido hubiese resultado esencial para evidenciar el error
sufrido al resolver. (…).
A su vez, el Consejo de Estado en su Dictamen 4.455/1998, de 4 de febrero de 2009,
puso de manifiesto que “los documentos susceptibles de fundar un recurso extraordinario de
revisión al amparo de los dispuesto en la circunstancia segunda del artículo 118.1 la Ley
30/1992 han de resultar de valor esencial para la resolución del asunto, lo cual exige que se
aprecie su valía de tal modo que, de haber aparecido o constado en el momento de dictarse
la resolución que se combate, ésta hubiera variado sustancialmente de sentido (Dictamen
número 1.662/06, del Consejo de Estado). Por otra parte, estos documentos han de
evidenciar el error de la resolución recurrida, de forma tal que con su mera aportación quede
demostrado dicho error de forma concluyente y definitiva (Dictamen número 67/98, de este
Cuerpo Consultivo), pero el documento remitido al Sr. V. no se ha hallado en el expediente
remitido, sin perjuicio de que el error haya sido reconocido en los informes de la propia
Administración, como no se halla tampoco la fotocopia compulsada adjuntada con el escrito
en el que se formalizó el recurso de alzada cuya inadmisión ha dado al de revisión que se
considera, cuestión que ha quedado analizada y valorada en la precedente Consideración
Jurídica VI.
VIII
14
En el Dictamen número 2.493/1999, de 23 de septiembre -con cierto paralelismo
respecto al supuesto que se considera en el que ahora se emite por esta Comisión Jurídica
Asesora- el Consejo de Estado señaló:
“A juicio de este Consejo de Estado, la resolución dictada el 16 de abril de 1996 incurrió
en un error de hecho, al afirmar que, habiendo sido recibido el requerimiento remitido
por la Administración a don P.A.L. el 14 de febrero de 1996, no se acredito la
representación de don K.H. que aquél ostentaba. Consta en el expediente un escrito
firmado por don K.H., presentado el día 20 de febrero de 1996, en el que este
interesado ratificaba el escrito presentado por don P.A.L. La existencia de este escrito,
que tuvo entrada en el Servicio Territorial de (....) en fecha anterior a la de la resolución
recurrida, ni siquiera es mencionado en esta resolución.
Este error resulta de un documento incorporado al expediente en fecha anterior a la de
la resolución recurrida (el firmado por el interesado y presentado el 20 de febrero de
1996). En consecuencia, debe estimarse el recurso de revisión por concurrir la
circunstancia primera del artículo 118.1 de la Ley 30/1992.
La consecuencia de la estimación del recurso presentado contra una resolución que
declara inadmisible otro anterior, sin pronunciarse en cuanto al fondo, no es otra que la
de admitir a trámite este último recurso (el ordinario) y, en su caso, pronunciarse en
cuanto al fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido, en virtud de lo dispuesto en
el artículo 119.2 de la Ley 30/1992 (Dictamen 1.407/97).
Pues bien, en el caso que nos ocupa, los documentos “aparecidos” y calificados como
“de valor esencial” para evidenciar el error de la resolución recurrida fueron los informes del
Ingeniero Técnico de la Sección de Energía Eléctrica del Servicio Provincial del Industria,
Comercio y Turismo, emitidos con fechas 29 de abril y 9 de mayo de 2009, cuando tales
informes han tenido que basarse en otros documentos “de valor esencial” obrantes en la
Administración ante la que se ha recurrido –los que justifican el error admitido en los
informes- y su falta de aportación al expediente, al menos en la documentación remitida, no
puede obstaculizar la estimación del recurso, como tampoco puede ser obstáculo la falta de
referencia en la resolución recurrida a la aportación documental hecha por el recurrente.
Finalmente, el reconocimiento por la Administración de que la notificación correcta de la
Resolución del Director del Servicio Provincial de Zaragoza del Departamento de Industria
Comercio y Turismo, de 29 de febrero de 2008 correcta se efectuó el día 28 de abril de 2008,
y la constancia de que el recurso de alzada fue presentado el día 15 de mayo de 2008,
abunda en la improcedencia de la inadmisión efectuada en la Orden de 9 de marzo de 2009,
del mismo Departamento, sin que se aprecie extemporaneidad en la interposición del
posterior recurso de revisión y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 119 de la LPAC.
Por cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite el
siguiente DICTAMEN:
Que, de disconformidad con la propuesta de resolución, por las razones contenidas en
las Consideraciones Jurídicas de este Dictamen, se considera que procede estimar el recurso
15
extraordinario de revisión interpuesto contra la resolución del Consejero de Industria,
Comercio y Turismo, de 9 de marzo de 2009, que inadmitió el recurso de alzada interpuesto
por J.V. contra la Resolución del Director del Servicio Provincial de Zaragoza del mismo
departamento, de 29 de febrero de 2008,”.
En Zaragoza, a veinte de octubre de dos mil nueve.
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