Los impuestos en Colombia y la desigualdad social

Los impuestos en Colombia
y la desigualdad social:
¿la voluntad de la clase dominante erigida en ley?
Guillermo Fino Serrano*
Mauricio García Garzón**
Fecha de recepción: 19 de mayo de 2015
Fecha de aceptación: 28 de septiembre de 2015
RESUMEN
En este artículo se realiza un análisis crítico de la regresividad
del sistema tributario, lo cual demuestra, por un lado, que los
impuestos indirectos cada vez ganan mayor participación del
recaudo tributario y, por otro, que el errático gasto público
no ha permitido que el país logre mejorar su posición entre
los peores coeficientes mundiales de desigualdad en la distribución de ingresos, en particular, el coeficiente Gini. El
gasto público desenfocado, los altos niveles de desempleo, la
inmensa informalidad laboral y el bajo cubrimiento de la seguridad social reflejan una realidad distinta a la que presentan
los gobiernos de turno. Este artículo es resultado del proyecto
de investigación sobre impuestos y desigualdad social que adelantan el Grupo de Investigación en Finanzas Públicas (Gesef)
y el Grupo Analítico, Contable y Económico (GACE) de la
Corporación Universitaria Republicana, Bogotá, Colombia.
Palabras clave
Impuestos, gasto público, inequidad, desigualdad.
Taxes in Colombia and Social
Inequality: The Will of the
Dominant Class Presented as Law?
Impostos na Colômbia e
desigualdade social: a vontade da
classe dominante feita em uma lei?
ABSTRACT
RESUMO
In this article, a critical analysis of the downturn in the tax system is presented, and it exposes, on the one hand, that indirect
taxes have increasingly more participation in the collection of
taxes and, on the other hand, that the erratic public expenditure has not allowed the country to achieve a better position
as one of the worst rated countries in terms of the inequality
in the distribution of income, in particular, regarding the Gini
index. An out of focus public expenditure, high levels of unemployment, a huge job informality, and a low coverage of social
security reflect a different reality from the one submitted by
government on duty. This article is the outcome of a research
project on taxes and social inequality being carried out by the
Public Finances Research Group (Gesef) and the Analysis, Accounting, and Economy Group (GACE) from the Republican
University Corporation, Bogotá (Colombia).
Este artigo apresenta uma análise crítica da regressividade
do sistema tributário, como é realizada, o qual mostra por
um lado, que, os impostos indiretos cada vez mais ganham
uma maior quota de receitas fiscais e, por outro lado, as
despesas públicas irregulares, não permitem que o país consiga melhorar a sua posição entre os piores coeficientes do
mundo de desigualdade na distribuição de renda, em particular, o coeficiente de Gini. Concentra-se os gastos públicos, altos níveis de desemprego, a grande informalidade
do trabalho e baixa cobertura da seguridade social refletem
uma realidade diferente ao apresentado pelos governos.
Este artigo é o resultado de um projeto de pesquisa sobre
impostos e desigualdade social que promovam o Grupo
de Investigação em Finanças Públicas (Gesef) e o Grupo
Analítico, Contabilidade e Económica (GACE) da Corporação Republicano University, Bogotá- Colombia.
Keywords
Taxes, public expenditure, inequity, inequality.
Palavras–chave
Impostos, gastos do publicos, desigualdade.
* Candidato a doctor en
derecho por la Universidad
Libre. Magíster en derecho
administrativo por la
Universidad Libre. Especialista
en derecho administrativo
por la Universidad Santo
Tomás. Abogado. Líder del
Grupo de Investigación en
Finanzas Publicas (Gesef) de
la Corporación Universitaria
Republicana. Actualmente
se desempeña como
profesor-investigador de esta
misma institución. Correo
electrónico:
[email protected]
** Magíster en administración
pública por la Escuela de
Administración Pública
(ESAP). Especialista en
gerencia y control fiscal por
la Universidad del Rosario.
Economista por la Universidad
de América. Miembro del
Grupo Analítico, Contable
y Económico (GACE) de la
Facultad de Contaduría Pública
de la Corporación Universitaria
Republicana. Correo
electrónico:
[email protected]
INTRODUCCIÓN
Los impuestos no solamente nos empobrecen (quitándonos una
parte sustancial del producto de nuestro esfuerzo).
También nos hacen menos libres, ya que son el mecanismo que
el Estado emplea para hacernos consumir esto y no aquello o
comportarnos económicamente de una u otra manera.
Gravando y desgravando a su antojo, el Estado nos induce
a actuar como él cree conveniente. Así, los impuestos nos
convierten en marionetas del ministro de Hacienda.
William Taylor [1887-1961]
La línea de investigación Finanzas Públicas de la Corporación Universitaria Republicana tiene como tarea
estudiar la equidad de los impuestos, tanto en lo relativo al reparto de las cargas publicas entre los miembros de la sociedad como en relación con la adecuada
y acertada redistribución de los ingresos; aspectos que
tienen una importancia inusitada en el devenir diario
de la sociedad.
En efecto, si el Estado recauda sus impuestos aplicando el principio de progresividad y los reparte buscando
alcanzar sus fines, entonces la sociedad verá satisfechas
sus necesidades y, por tanto, validará la decisión democrática de haber escogido un determinado gobierno,
independientemente del origen filosófico que oriente
al partido político. Pero, si ello no ocurre, las diferencias sociales se acrecentarán y el desequilibrio llevará
a la sociedad al descontento, al incremento de la pobreza, a la disolución de la clase media, a la pérdida de
credibilidad en el grupo político gobernante y, como se
ha visto no en pocas ocasiones, al cambio violento de
este y al replanteamiento profundo de los paradigmas
de la sociedad.
Varios autores se han referido al tema de la equidad
de los impuestos (tanto en lo relativo a los ingresados
como al gasto de estos) y de su importancia como vali-
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dador del grupo que ostenta el poder. Sarmiento señala
acertadamente que “la causa de las grandes iniquidades,
como las que se observan en Colombia y América Latina,
es la diferencia entre los extremos” (2015). Por su parte,
López comenta en su tesis doctoral: “Por lo que hace a
sus repercusiones, los ingresos públicos pueden influir tanto
sobre las estructuras económicas como sobre la coyuntura
del país en cuestión” (2000).
En este sentido, es importante recordar que la equidad
o inequidad del ingreso y del gasto público no necesariamente corresponden a una posición autónoma de
los gobiernos locales en los últimos veinticinco años.
Impulsados por la necesidad de obtener ingresos vía
endeudamiento, los gobiernos elegidos desde 1986
han sido absolutamente influenciados por decisiones
externas, aplicadas uniformemente a todos los países
del continente americano y que bien fueron expresados por el economista John Williamson. Las medidas
descritas por Williamson (2003) corresponden al conjunto de medidas de política económica, de corte neoliberal, que empezaron a aplicarse uniformemente en
Norteamérica y en América Latina.
Entre las medidas macroeconómicas que Colombia y
otros países tuvieron que adoptar, tenemos las siguientes, como lo señala el Laboratorio de Multinacionales
en América Latina (OMAL):
La lucha contra el déficit público por la vía de reducción del
gasto, las reformas para reducir la progresividad impositiva, la
privatización de empresas públicas, la liberalización del comercio y
de los mercados de capitales a nivel internacional, la minimización
de las condiciones a la entrada de inversión extranjera directa y la
desregulación de los mercados laborales internos, entre otras (en
Bidaurrtzaga, 2012).
Las políticas reseñadas van en contravía de una adecuada redistribución de la riqueza y de la equidad en la
distribución de esta. La ausencia de una justa redistri-
Los impuestos en Colombia y la desigualdad social:
¿la voluntad de la clase dominante erigida en ley? (pp. 108-123)
bución de la riqueza y de la equitativa distribución de
dichos ingresos le hace perder legitimidad al Estado,
por cuanto no asegura la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. La ausencia de cumplimiento
de los fines esenciales del Estado, por falta de recursos
y de políticas de focalización del gasto, afectan severamente la justificación misma del Estado. El desequilibrio de los citados parámetros es, sin lugar a dudas, una
de las principales causas de la violencia social y política
en que se ha visto envuelta Colombia en los últimos
setenta años.
En consecuencia, el presente artículo evalúa, desde la
perspectiva de la equidad, el gasto y la generación de
empleo, si el Estado colombiano está o no cumpliendo con los mandatos de los artículos 2 (fines esenciales
del Estado) y 363 de la Constitución Nacional, o si,
por el contrario, las políticas internacionales reseñadas
desplazan en buena medida el querer del constituyente
primario.
LOS IMPUESTOS, DEFINICIÓN Y JUSTIFICACIÓN
JURÍDICA Y ECONÓMICA
La palabra impuesto viene del latín tributum, que significa ‘carga continua’, ya sea en dinero o en especie,
que debe ser entregada por el vasallo o el ciudadano a
su señor, para reconocer el señorío de su amo o por ser
el súbdito del Estado, a fin de colaborar con las cargas
públicas.
Los impuestos son de diversas clases: pueden afectar la
riqueza y el patrimonio de las personas (impuesto a la
renta), la capacidad de compra de estas (el impuesto
de valor agregado [IVA] y el impuesto al consumo de
alimentos), la importación de productos (arancel aduanero), la suerte de obtener una ganancia extraordinaria
(impuesto a las ganancias ocasionales), la explotación
de una actividad económica rentable (impuesto de industria y comercio), el derecho de tener una propiedad
Guillermo Fino Serrano - Mauricio García Garzón
inmueble (impuesto predial) o tener un vehículo (impuesto de rodamiento), el derecho a consumir un licor
(impuesto a los alcoholes) o simplemente el impuesto
por cargar con gasolina su carro (impuesto a la gasolina).
La gama de posibilidades de imponer tributos es muy
amplia; baste decir que por retirar el dinero de su propiedad de un banco debe pagar el impuesto a las transacciones financieras, o bien, pagar por el uso de los
semáforos, por poner un aviso promocional en su establecimiento de comercio, por ver televisión por cable,
por ir a comer a un restaurante o por ir al cine o a un
espectáculo público.
¿Cuál es el objeto de los impuestos?, ¿por qué se queja
la gente de la voracidad del Estado?, ¿por qué es necesario recaudar más y más tributos?, ¿acaso el Estado
jamás se verá satisfecho con los impuestos que pagan
los ciudadanos? La necesidad de recaudar tributos no
es otra que la de lograr una adecuada redistribución de
la riqueza nacional de manera proporcional entre todos
los ciudadanos. En la medida en que una sociedad tenga mayores desigualdades sociales, menor oportunidad
tendrá de subsistir sin violencia, sin acceso de todos los
ciudadanos a la salud, a la educación, al agua potable,
en fin, a todas las necesidades básicas que requiere el
hombre para vivir dignamente.
Por ello, los impuestos se justifican en términos filosóficos como el derecho que tiene el Estado para recolectar
un conjunto de riquezas, cuyo origen fundamental es
la contribución que hacen los ciudadanos que conforman el propio Estado. Dicho recaudo, aunque busca su
cumplimiento en forma voluntaria, proviene de un poder supremo: el del mismo pueblo, que establece en la
ley el carácter obligatorio de su pago. La fuente de los
impuestos, entonces, son los mandatos constitucionales y legales que se materializan a través del poder del
imperio o del Estado de cobrarlos inclusive a través de
su cobro coactivo o forzoso.
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El poder estatal de recaudación de impuestos está estrechamente vinculado con los fines y las atribuciones
del Estado, fijados en la propia constitución política
de cada nación. En consecuencia, el Estado necesita
la riqueza precisamente para estar en la posibilidad de
lograr los fines y ejercitar las atribuciones que se le han
asignado. Se entienden dichas tareas como las de procurar el bienestar general de la nación.
La Constitución colombiana de 1991 se nutre de la
corriente jurídico-política que Heller denominó Estado social de derecho (1931), alocución que ya se había
tenido en cuenta en la Constitución española de 1978.
El Estado social que impera en Colombia establece
que los ciudadanos tenemos una serie de derechos
que el Estado debe proteger y asegurar; pero además,
para alcanzar dicho fin, entre otros aspectos, impone
unas obligaciones, especialmente las relativas a que los
coasociados contribuyan a las cargas públicas. En palabras de la Corte Constitucional colombiana:
Los impuestos, ha dicho esta Corporación, presentan los siguientes
rasgos: se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no
a un grupo social, profesional o económico determinado; no
guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado
por el contribuyente; una vez pagado el impuesto, el Estado
dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos de
los del contribuyente; su pago no es opcional ni discrecional;
puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva; aunque se tiene
en cuenta la capacidad de pago del contribuyente, ello no se hace
para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos
con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social
de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad; y finalmente,
el recaudo no se destina a un servicio público específico, sino a
las arcas generales del Estado, para atender todos los servicios y
necesidades que resulten precisos (Sentencia C-528/13).
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LA REGRESIVIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO
COLOMBIANO
Este apartado constituye un análisis desde la perspectiva de los impuestos administrados por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Para desarrollar el presente punto, describiremos someramente
las características de los múltiples tributos, tal como se
encuentran definidos en la estructura legal colombiana:
a. El impuesto de renta y complementarios grava todos los ingresos que obtenga un contribuyente en el
año, que sean susceptibles de producir incremento
neto del patrimonio en el momento de su percepción, siempre que no hayan sido expresamente exceptuados, y considerando los costos y gastos en que
se incurre para producirlos.
b. El impuesto al patrimonio fue creado por la Ley
863 de 2003. Este impuesto está a cargo de personas naturales y jurídicas, contribuyentes del impuesto de renta, que para el primero de enero de
cada año posean un patrimonio líquido superior a
3.000.000.000 año base 2004 ($3.183.000.000 año
base 2005).
c. El impuesto de aduanas está referido al tributo que
normalmente causa la importación y nacionalización de una mercancía.
d. El impuesto a las ventas se aplica sobre el valor
agregado en cada uno de los procesos o las etapas de
producción o distribución de un bien o de un servicio, es decir, sobre el incremento que obtienen el
bien o servicio al pasar de una etapa a otra, hasta su
venta al consumidor final. El IVA, por regla general, no es un impuesto deducible o descontable en
el impuesto sobre la renta ni puede ser compensado
con otros impuestos.
Los impuestos en Colombia y la desigualdad social:
¿la voluntad de la clase dominante erigida en ley? (pp. 108-123)
Analizada esta estructura básica, cabe preguntarnos la
siguiente cuestión a la luz de la aplicación de las normas legales reguladoras de los tributos: ¿es realmente
progresivo o regresivo el sistema tributario colombiano? Para responder dicha inquietud, es pertinente
analizar los porcentajes de recaudo que presentan los
diversos impuestos administrados por la DIAN, en el
periodo 2010-2014 (ver tabla 1).
Tabla 1.Distribución del recaudo por los diversos impuestos administrados
por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
Otros
Patrimonio (impuestos
Total
(%)
alconsumo
y CREE) (%)
Año
Renta
(%)
IVA
(%)
Timbre
(%)
GMF
(%)
2010
50,5
38,9
0,7
5,86
4,0
N. A.
100
2011
40,2
43,5
0,1
4,9
5,1
N. A.
100
2012
55,0
32,0
0,71
6,65
5,34
N. A.
100
2013
52,0
28,3
0,67
6,62
5,0
4,3
99,0
2014
40,9
29,3
0,07
6,7
4,5
15,0
97,0
GMF: gravamen de los movimientos financieros; CREE: impuestos sobre la
renta para la equidad.
Fuente: cálculos y análisis de los autores a partir de las cifras de la DIAN
(2014).
Para realizar el análisis se debe tener en cuenta lo siguiente:
a. Los años 2013 y 2014 tienen, según la información
de la DIAN, cifras provisionales.
b. Para los años 2013 y 2014 aparecen dos nuevos
rubros impositivos: el CREE (impuesto directo) y
consumo (impuesto indirecto).
Guillermo Fino Serrano - Mauricio García Garzón
c. Para el análisis, son impuestos directos: renta, patrimonio y CREE.
d. Son impuestos indirectos: IVA, timbre, GMF y
consumo.
e. El promedio de recaudo de impuestos directos durante el periodo en observación corresponde al
52 % del recaudo.
f. El promedio de impuestos indirectos recaudados
durante el periodo de observación es de 47 %.
En este punto conviene preguntar: ¿qué impuestos de
los recaudados por la DIAN son progresivos y cuáles
son regresivos? La respuesta la ofrece el Banco de la
República:
Los impuestos directos son aquellos que recaen directamente
sobre la persona, empresa, sociedad, etc. Entre los impuestos
directos se pueden clasificar: los impuestos a la renta, al
enriquecimiento, o aquellos que se cobran por trámites
personales como la obtención de documentos, pagos de derechos
y licencias, etc. / Los impuestos indirectos (…) se le imponen a
bienes y servicios y a las transacciones que se realizan con ellos;
es decir, las personas, indirectamente, a través de la compra de
bienes y servicios, pagan el impuesto, aun cuando el Estado no les
está cobrando directamente el impuesto a éstas. Los impuestos
indirectos, entonces, se cobran en la compra y venta de bienes
y servicios y al realizar otro tipo de transacciones comerciales
como la importación de bienes (traer bienes desde otros países al
país). Un caso típico de este tipo de impuesto es el impuesto al
valor agregado (IVA) (2014).
De conformidad con los datos disponibles, el sistema tributario administrado por la DIAN recauda más dinero
por impuestos regresivos que por impuestos progresivos. En efecto, la tabla 1 nos muestra los porcentajes
de recaudo de impuestos administrados por la DIAN.
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Para los años citados, los impuestos indirectos representaron el 55,35 % del recaudo, mientras que los
impuestos directos aportaron el 44,65 %.
¿Pero qué importancia tiene que el sistema tributario
sea o no progresivo o regresivo? En realidad, un sistema
impositivo regresivo recae en igualdad de condiciones
sobre las personas que, sin importar su capacidad de
pago, consuman determinados bienes o servicios.
De esta forma, una persona que devengue un salario
mínimo pagará el mismo impuesto a las ventas por
la compra de un rollo de papel higiénico que una
persona que obtenga cincuenta salarios mínimos de
utilidad mensualmente. Los sistemas progresivos, por el
contrario, recaen sobre las personas que incrementen
su patrimonio y que obtengan utilidades por su trabajo.
Colombia es uno de los países con la peor redistribución
del ingreso (indicativo Gini del 55,9 %); por ello, resulta apenas obvio entender que el sistema tributario no
solo es altamente regresivo, sino que además afecta a la
mayor cantidad de población. La Constitución Política
establece que el sistema tributario se funda en los principios de “equidad, eficiencia y progresividad”; como se
observa, el principio de progresividad no pareciera ser la
constante del sistema tributario colombiano.
Conviene preguntarse: ¿resulta tan fácil deducir la regresividad del sistema tributario per se? A la luz de un
fallo de la Corte Constitucional, el principio de progresividad se predica de todo el sistema tributario, mas
no de un tributo en particular. Con dicho argumento
admitió la incorporación a bienes gravados de productos de consumo popular, así como el incremento de las
tarifas de otros que se hallaban gravados con tarifas
inferiores a la general del 16 %. En dicha ocasión, la
Corte Constitucional señaló:
Ahora bien, el principio de progresividad está referido en la
Constitución expresamente al “sistema tributario”, y no se refiere de
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forma explícita a cada uno de los elementos que integran dicho
sistema. En efecto, el artículo 363 de la Carta establece que “[e]l
sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”.
Por lo mismo, es preciso entonces preguntarse si resulta viable
efectuar un ejercicio de control de constitucionalidad, a la luz del
principio de progresividad, de una norma tributaria individual,
que regula uno de los múltiples aspectos del IVA (el de los
bienes gravables con tarifa del 5 %). La cuestión es relevante,
no sólo por lo indicado, sino además porque en este proceso la
Universidad Externado sugiere que la Constitución establece el
principio de progresividad como un mandato exigible del sistema
tributario, y no de cada uno de sus elementos, razón por la cual
un impuesto podría ser regresivo sin que esto lo convierta en
inconstitucional, mientras el sistema tributario sea progresivo.
En esa medida, es pertinente reiterar la jurisprudencia de la
Corte sobre este punto (Sentencia C-100/14).
En otras palabras, no importa si un impuesto es regresivo en tanto el sistema global no lo sea; por ello, como
implícitamente se deduce del pronunciamiento de la
Corte, se requeriría demandar todo el sistema tributario para poder alcanzar el mandato constitucional. La
explicación es sencilla: al gravar los impuestos indirectos únicamente la capacidad de compra de los ciudadanos de la denominada base de la pirámide social —es
decir, las 14 millones de personas que hay en situación
de pobreza en el país—, cada compra que dicha población deba hacer en igualdad de condiciones con personas de
estrato 5 o 6 afectará de manera más dura en su precaria
economía. Un ejemplo sencillo se puede observar en
la tabla 2.
Tabla 2. Influencia de los impuestos indirectos en los estratos 1 y 2, y en los
estratos 4, 5 y 6
Ítem
1
Persona de estrato 1, 2 o 3 que
devenga un salario mínimo, con
tres personas a cargo
Arrendamiento: $300.000 (sin
IVA)
Persona de estrato 4, 5 o 6 que
devenga cuatro salarios mínimos,
con tres personas a cargo
Cuota de abono a préstamo de
vivienda: $500.000 (sin IVA)
Los impuestos en Colombia y la desigualdad social:
¿la voluntad de la clase dominante erigida en ley? (pp. 108-123)
Ítem
Persona de estrato 1, 2 o 3 que
devenga un salario mínimo, con
tres personas a cargo
2
Gastos mensuales en papel
higiénico, pasta dental,
embutidos (salchichón),
enlatados (sardinas), aceite,
toallas higiénicas: $250.000 (IVA
pagado: $40.000).
Gastos mensuales en papel
higiénico, pasta dental,
embutidos (salchichón),
enlatados (sardinas), aceite,
toallas higiénicas: $400.000 (IVA
pagado: $64.000).
3
Otros gastos, como recreación,
vestuario, teléfono celular:
$100.000 (IVA: $16.000).
Otros gastos, como recreación,
vestuario, teléfono celular:
$300.000 (IVA: $48.000).
4
Transporte y comidas fuera de
casa: $50.000; impuesto a la
gasolina e impuesto al consumo:
$8000.
Persona de estrato 4, 5 o 6 que
devenga cuatro salarios mínimos,
con tres personas a cargo
Transporte y comidas fuera de
casa: $200.000;
Impuesto a la gasolina e impuesto
al consumo: $20.000.
5
Total de gastos: $700.000.
Total de gastos: $1.400.000.
6
Total de IVA pagado y otros
impuestos: $64.000.
Total de IVA pagado y otros
impuestos: $188.000.
7
Total de IVA e impuestos
pagados al año: $768.000.
Total de IVA e impuestos pagados
al año: $2.256.000.
Fuente: supuestos y cálculos de los autores.
A partir de este análisis comparativo concluimos lo siguiente:
a. Los gastos de los ítems 2 y 3 son comunes a los dos
tipos de estratos analizados y, a nuestro criterio, tienen las características de inevitables por cualquiera
de los ciudadanos pertenecientes tanto a los estratos más bajos como a los estratos más altos.
b. En efecto, los gastos en comida, artículos higiénicos,
recreación, vestuario y transporte no pueden catalogarse de suntuarios, sino de absolutamente necesarios
para tener un nivel de vida medianamente digno.
c. Es necesario observar que aunque a los ciudadanos
de los estratos más bajos no les queda ninguna capacidad de ahorro, los de los estratos altos podrían
Guillermo Fino Serrano - Mauricio García Garzón
tener una capacidad de ahorro mínimo de un millón de pesos al mes.
d. Nótese que los estratos bajos no tienen la oportunidad de invertir en educación para sus hijos; esta
necesidad es cubierta por los colegios y las universidades públicos. Sin embargo, no existe mayor margen para el pago de útiles escolares.
e. Como se observa, una persona que devenga un salario mínimo mensual termina pagando al Estado,
en un año, el equivalente a un mes de dicho salario.
f. Por el contrario, una persona de los estratos altos
solo destinará el 75 % de sus ingresos de un mes en
el pago de impuestos de un año.
Para soportar nuestra hipótesis, utilizamos la información presentada por Rosero, en su texto sobre estratificación socioeconómica como instrumento de focalización:
La vivienda es clasificada en uno u otro estrato entre los seis (6)
que se adoptan en la mayoría de municipios del país. En varios,
entre los municipios más pequeños, la estratificación puede no
alcanzar el máximo de seis estratos. Al utilizar el estrato para
cobro de energía eléctrica se observa que cerca de 15 % del total
de hogares en las cabeceras, se ubica en el estrato bajo-bajo o
estrato 1, otro 39 % en el bajo o estrato 2, y menos de 2 %
conforman el estrato 6 (2004).
Lamentablemente, el ejemplo hipotético que se plantea ocurre en muchas ocasiones en nuestro país a lo
largo de un año. Si este mismo ejemplo se multiplica
por 14 millones de personas que pertenecen a los estratos bajos, tendremos que dicha base poblacional aporta
en impuestos al Estado 10 billones 332.000 millones de
pesos al año.
Por su parte, si consideramos que las personas de los
estratos 5 y 6 corresponden al 2 % de la población, es
2015
8
115
decir, 900.000 personas, estas aportarían 2,3 billones
anuales. Como puede observarse, el impuesto es altamente regresivo, porque la población en inferioridad
de condiciones económicas aporta más, no solo por su
volumen, sino también de manera individual, lo que
hace que el sistema adolezca de la pretensión exigida
en el artículo 363 de la Carta.
Infortunadamente, nuestro sistema tributario no se encuentra ajustado, en la práctica, al citado principio. Por
una parte, los legisladores y la rama ejecutiva del poder
público han enfatizado el recaudo por la vía de los impuestos indirectos: el IVA, el impuesto al consumo, el
GMV, los impuestos a las importaciones, el IVA a los
productos importados y el impuesto a la gasolina, como
prioridades de ingreso. Por ello, a través de las normas se
ha ampliado de manera periódica la base de los responsables del IVA, se incorporan nuevos bienes y servicios
como gravados, se incrementan las tarifas y se establecen sanciones y sistemas de control más exhaustivos.
Por otra parte, los impuestos a la renta y al patrimonio
se dirigen a afectar la riqueza de quienes tiene mayores
ingresos o patrimonios (bienes muebles o inmuebles).
En este tipo de imposición se estructura el papel redistributivo del tributo, y por ello a los impuestos directos
se les denomina tributos progresivos. El impuesto a la
renta, sin embargo, es beneficiario de medidas legales
que lo erosionan, que minan su carácter progresivo.
Por ejemplo, la reforma tributaria consagrada en la Ley
1607 de 2012 disminuyó las tarifas de impuesto para las
personas jurídicas (del 33 % al 25 % de las utilidades),
mientras dejó intactas las deducciones tributarias, que
son abundantes y costosas.
Para completar la erosión del impuesto a la renta, se
estableció un sistema preferencial de impuesto a la
renta progresivo para las nuevas empresas (Ley 1429
de 2011); modalidad impositiva a través de la cual se
han creado más de 400.000 empresas beneficiadas de
116
8
2015
la citada progresividad, así como de la exclusión de ser
objeto de retenciones en la fuente por cinco años.
El costo tributario de estas gabelas no solo le agrega una
disminución importante al principio de progresividad
del impuesto a la renta, sino que además resulta sensiblemente alto para el sistema tributario. Para el 2013,
el Ministerio de Hacienda estimó en 27 billones de pesos el costo de los beneficios tributarios que disminuyen el impuesto a la renta, lo cual equivale a 1,6 % del
producto interno bruto (PIB). Si a lo anterior sumamos
los 3,8 billones que representan la disminución de la
tarifa del impuesto a la renta por disposición de la Ley
1607 de 2012, podemos afirmar que el costo fiscal de las
exenciones del impuesto a la renta es de 30,8 billones
de pesos. El diario económico Portafolio se pronunció
al respecto:
Durante el 2012, a las arcas del Estado le dejaron de entrar 27
billones de pesos en recaudo tributario, debido a las gabelas que
el Gobierno establece, con el argumento de que hay que estimular
a distintos sectores de la economía, para que inviertan más y
generen empleo. Esta cifra, que corresponde a 3,8 por ciento del
total de la producción económica, es una de las que calculó el
Ministerio de Hacienda en el Marco Fiscal de Mediano Plazo,
presentado el viernes pasado. Entre los principales beneficios
tributarios, el que se llevó la mayor tajada (77,7 %) fue el de las
rentas exentas, es decir, cuando se genera un impuesto pero el
Gobierno toma la decisión de no cobrarlo (2013, 16 de junio).
La legislación tributaria ha incluido tres grandes “agujeros negros” que disminuyen considerablemente la tributación de los más ricos: a) ingresos no constitutivos
de renta, b) costos y deducciones y c) rentas exentas.
Frente a los ingresos no constitutivos de renta, se puede
afirmar que entre ellos figuran los ahorros para vivienda
y pensiones (30 % del ingreso es deducible) que favorecen a las entidades bancarias —vía cuentas de ahorro
especiales para adquisición de vivienda y el aporte a
la pensión por el sistema de ahorro individual maneja-
Los impuestos en Colombia y la desigualdad social:
¿la voluntad de la clase dominante erigida en ley? (pp. 108-123)
do por las administradoras privadas, que cuentan con
un capital de más de 150 billones de pesos, producto
del ahorro de sus afiliados—, una gran fracción de las
ganancias de capital y las donaciones para partidos políticos. Esto significa, como lo manifiesta Kalmanovitz,
“que la financiación del cabildeo a favor de los más ricos
corre por cuenta del presupuesto nacional” (2014).
En relación con el tratamiento de las donaciones a entidades sin ánimo de lucro, fundaciones y partidos políticos, el dinero dedicado a la inversión y a promover
obras de caridad pueden deducirse desde el 30 % de la
inversión hasta un 125 % de esta. La inversión pagada
por el menor valor de los impuestos no corresponde a
una decisión sobre cubrimiento de necesidades básicas insatisfechas para ciertos sectores de la población,
sino a la voluntad de los más ricos, que deciden realizar
donaciones para teatros, museos, becas para pobres y
fundaciones sin ánimo de lucro; sin atender la voz de
los representantes del pueblo, especialmente porque el
gran capital financia una parte importante de estos.
Quizá el grupo de disminuciones del impuesto a la renta más criticado, y que disminuye la tributación de los
segmentos más ricos de la población, es la exención
total de los dividendos (utilidades repartidas) a los dueños de las empresas. Nuestra legislación, contrario a lo
que establecen la mayoría de países del mundo, considera que el impuesto a la renta que pagan las empresas
no puede castigarse dos veces; dicha figura, denominada desmonte de la doble tributación, es un verdadero
atentado a la equidad tributaria.
Finalmente, las rentas exentas comprenden también la
exención tributaria del 25 % de los salarios, que favorece
en especial a los ejecutivos de las empresas, así como la
deducibilidad de las retenciones en la fuente por aportes
extraordinarios a los fondos de pensiones particulares, al
pago de medicina prepagada y a la apertura de cuentas
de ahorro para el fomento de la construcción, en la que
Guillermo Fino Serrano - Mauricio García Garzón
se esconden parte de los salarios para librarlos de las retenciones en la fuente.
Es importante reseñar que la inequidad tributaria se pronunció aún más con motivo de la expedición de la Ley
1607 de 2012, como lo señala acertadamente Anzola:
La Reforma, en consecuencia, mantiene la tradición tributaria
colombiana: la clase media trabajadora sostiene la hacienda
pública y con sus impuestos financia los subsidios que van, vía
redistribución, a ricos y pobres (más a los primeros), al aparato
estatal, tanto de guerra (500.000 funcionarios en armas) como
a la fronda burocrática (otros 700.000 funcionarios) y a la clase
política (el promedio salarial y de pensiones de un congresista
supera los 20 millones de pesos). / Un trabajador de clase
media, a lo largo de su vida laboral (unos 40 años), trabaja 5
años dedicado únicamente para alimentar la voracidad del fisco
(sin contar los impuestos que paga por ser propietario de una
vivienda o un vehículo), sin recibir subsidio alguno de éste (para
educación, salud, vivienda o servicios domiciliarios) (2012).
El panorama descrito nos lleva a concluir, sin temor
a equivocarnos, que el sistema tributario colombiano,
visto por la vía de los ingresos fiscales, no solo es altamente inequitativo, sino que además requiere una
decisión de fondo, una voluntad política que no se vislumbra en el momento, para lograr que dicha inequidad
y regresividad se conviertan en las constantes legales
que desarrollen los deseos impresos en la Constitución
Política de Colombia. Lo más grave de este panorama
es que la “verdadera” reforma tributaria apenas se está
cocinando y entrará en vigor en las próximas vigencias.
LA INEQUIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO
COLOMBIANO DESDE EL ANÁLISIS DEL GASTO
PÚBLICO
¿Cuáles son las cargas públicas que el Estado actualmente cubre para asegurar un mejor nivel de vida, la
protección de los derechos fundamentales y el resto de
2015
8
117
gastos directamente relacionados con la función pública? ¿Satisfacen o no los principios anotados la forma
como se está distribuyendo el presupuesto de la Nación? Para responder estas preguntas, es necesario acudir a analizar las disposiciones que anualmente aprueba
el Congreso Nacional a través de la Ley de Presupuesto.
Para el 2014, el Congreso Nacional aprobó un presupuesto de gastos destinado a cubrir las necesidades de
la población colombiana (ver tabla 3). De esta suma
de 199 billones, aproximadamente 122,5 serían financiados con el producto del recaudo de impuestos y con
la reforma tributaria que se tramitaba en diciembre del
2014 en el Congreso Nacional. Sin embargo, no es suficiente el recaudo actual, pues claramente inciden la
caída de los precios del petróleo, el alza del precio del
dólar y la mayor presión sobre las “megaobras” en las
que está empeñado el Gobierno Nacional.
Tabla 3. Distribución del gasto público en el presupuesto general de la nación
(PGN) en el 2014 (billones de pesos)
Billones de pesos
Porcentaje del PIB
2013
2014
2013
2014
Total de presupuesto de
funcionamiento
100,6
114,8
14,1
14,9
Gastos de personal
20,6
22,3
2,9
2,9
Ítem
Gastos generales
118
7,1
$ 7,0
1,0
0,9
Transferencias
71,15
83,9
10,0
10,9
Pensiones
25,9
31,8
3,6
4,1
Sistema generalizado de
preferencia (SGP)
28,2
28,9
3,9
3,7
Impuesto sobre la renta
para la equidad (CREE)
2,4
6,2
0,3
0,8
Otras transferencias
14,9
16,9
2,1
2,2
Operación comercial
1,5
1,7
0,2
0,2
Total de presupuesto de
inversión
43,8
40,6
6,1
5,3
8
2015
Ítem
Billones de pesos
Porcentaje del PIB
2013
2014
2013
2014
Total de presupuesto de
deuda
44,5
44,4
6,2
5,8
Total de presupuesto sin
deuda
144,4
155,4
20,2
20,1
Total de presupuesto
general de la nación
189,0
199,9
26,4
25,9
Fuente Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2014).
Como puede observarse, de los 199 billones de pesos
en los que se fijó inicialmente el presupuesto general
de la nación presentado por el Gobierno Nacional, la
composición del gasto público es la siguiente:
xx Vía el nuevo impuesto CREE y otras transferencias,
el gobierno empleará 100,6 billones, es decir, cerca
del 50 % del total del presupuesto que se le aprobó, en gastos de funcionamiento, gastos de nómina,
gastos generales (servicios, arrendamientos, papelería), transferencias para pago de pensiones, aportes
al servicio general de participaciones destinada a
los municipios colombianos, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y al Servicio Nacional de
Aprendizaje,
xx El 20,1 % del presupuesto se invertirá en el pago
de la deuda pública, externa o interna, que incluye
pago de capital e intereses a las entidades prestamistas nacionales e internacionales, y cerca del 20,5 %
se dirigirá al presupuesto de inversión pública, como
construcción de carreteras, saneamiento ambiental,
redes eléctricas y obras de infraestructura en general.
De acuerdo con el portal de la Presidencia de la República, entre las principales inversiones en mejoramiento de la condiciones de vida de la población
colombiana encontramos las siguientes: el programa Colombia Mayor, que apoya a mayores de 65
años de niveles 1 y 2 del Sisbén, pasa de 1.100.000 a
Los impuestos en Colombia y la desigualdad social:
¿la voluntad de la clase dominante erigida en ley? (pp. 108-123)
1.300.000 beneficiados. Se incrementa, además, el
número de familias vinculadas al programa Familias
en Acción, que sube de 2.500.000 beneficiados a
2.800.000 beneficiados, ayudando así a 4.880.000
menores. Con el mismo programa se atenderán 415.000 familias desplazadas, beneficiando a
822.000 menores. En 2014 habrá un incremento de
5 billones de pesos en el pago de pensiones. Adicionalmente, se iniciará la construcción de 53.000
nuevas viviendas gracias al programa de las 100.000
Viviendas Gratis, que beneficiarán a las familias
más pobres del país, y se entregarían 14.000 viviendas rurales nuevas o mejoradas a los campesinos.
macroeconómicas que se requieren para conformar el
índice Gini, su resultado será un número entre 0 y 1, en
el que 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos
tienen los mismos ingresos) y 1 se corresponde con la
perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno).
En la tabla 4 se observa el índice promedio de desigualdad en América Latina, periodo 2002-2011. Colombia
ocupa el penúltimo lugar, superando apenas a Honduras, con un índice de 55,9 %. Argentina tiene el menor
índice de desigualdad del continente: 44,5 %.
Tabla 4. Índice de Gini en países de América Latina
Sin embargo, a pesar de estos gastos (mas “efectistas”
que eficientes), las cifras demuestran que la inequidad
de la distribución de la riqueza en Colombia sigue siendo evidente. ¿Por qué Colombia es un país inequitativo desde el punto económico? Según cifras del Banco
Mundial (s. f.), el índice Gini para Colombia, que mide
la desigualdad económica entre los que más tienen y
aquellos que no tienen nada, fue superior al 056 %, lo
que permite deducir que la brecha entre pobres y ricos
en Colombia es la segunda más alta en América Latina.
A pesar de las buenas intenciones del Gobierno nacional en relación con los logros que espera alcanzar
con el gasto público propuesto, cabe preguntarse: ¿con
estas inversiones públicas los ciudadanos colombianos
podrán asegurar una vida justa y adecuada en materia
de seguridad, servicios públicos, educación, acceso a
la salud, trabajo y redistribución de la riqueza? La respuesta, sin lugar a dudas, es simple: la mayoría de los
colombianos están privados de una justa redistribución
de la riqueza y la satisfacción de las necesidades básicas
de la población está muy lejos de ser cubierta con los
recursos del presupuesto de la nación.
El índice Gini mide la desigualdad en los ingresos dentro de un país; en consecuencia, aportadas las variables
Guillermo Fino Serrano - Mauricio García Garzón
País
Índice de Gini
Honduras
57,0
Colombia
55,9
Brasil
54,7
Chile
52,1
Ecuador
49,3
El Salvador
48,3
México
48,3
Perú
48,1
República Dominicana
47,2
Uruguay
45,3
Argentina
44,5
Fuente: Banco Mundial (2014).
Por su parte, la tabla 5 nos muestra la evolución de
la inequidad social en Colombia en el periodo 20002010, según el Banco Mundial (indicadores). El índice
de la desigualdad social ha disminuido muy poco en
dicho periodo: pasó de 0,59 en 2000 a 0,56 en 2010.
2015
8
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Tabla 5. Coeficiente de Gini en Colombia, periodo 2000-2010
Año
Índice de Gini
Variación anual (%)
2000
0,59
--
2001
0,58
–0,011
2002
0,61
0,046
2003
0,58
–0,046
2004
0,58
0,007
2005
0,56
–0,037
2006
0,59
0,045
2007
0,59
0,004
2008
0,57
–0,028
2009
0,57
–0,010
2010
0,56
–0,013
Fuente: indicadores del Banco Mundial para el periodo en mención.
En términos generales podemos afirmar que en Colombia, del 1 % de la población colombiana, unas 470.000
personas concentran el 20,5 % de la riqueza nacional,
la cual está calculada para el 2013 en 750 billones de
pesos. Esto permite concluir que este 1 % de la población era dueña de 153,7 billones de pesos en el 2013
(Negocios, 2014).
14.800.000 pesos por persona, lo que equivale a una
mensualidad de 1.233.333 pesos. La inequidad afecta
con mayor fuerza a las personas con menor capacidad de generar riqueza en Colombia. Se estima que el
32,5 % de la población vive en condiciones de pobreza,
la cual afecta a 16.544.000 colombianos. Para agravar
el panorama, unos 4.700.000 conciudadanos se encuentran en el denominado nivel de pobreza extrema
(ANDI, 2014, p. 44).
En otras palabras, mientras que el 7,4 % de la población
(4700 personas) recibe un promedio de 1.018.000 de
pesos mensuales, 4.700.000 personas en Colombia reciben en promedio entre 84.292 y 96.967 pesos al mes
para sobrevivir. Si nos detenemos a analizar el énfasis del gasto público para el 2014, podemos sacar unas
conclusiones finales, en función de valorar hasta qué
punto el Estado colombiano tiene como prioridad o no
el equilibrio social. Según el portal de la Presidencia de
la República (2014), las áreas en que se gastó el presupuesto de 2014 fueron:
a. Defensa y Policía: 27,744 billones de pesos (13,6 %
del presupuesto).
b. Educación: 27,276 billones de pesos (13,3 %).
c. Trabajo: 24,457 billones de pesos (12 %).
La situación de inequidad es más fuerte cuando se
observa que el 0,1 % de la población (4700 personas) es dueño del 7,6 % de la riqueza nacional, que
equivale a 57 billones de pesos. Esto arroja una media por cada persona ubicada en este grupo de la
población de 12.127 millones para cada uno, con un
promedio mensual de ingresos de 1018 millones de
pesos mensuales.
Por su parte, 46.500.000 colombianos concentran
unos 693 billones de pesos, lo que arroja una media de
120
8
2015
d. Salud y protección social: 18,004 billones de pesos
(8 %).
e. Hacienda: 14,506 billones de pesos (7,1 %).
f. Investigación: 100.000 millones de pesos (0,8 %).
Las cifras citadas permiten concluir que del total de los
203 billones de pesos en los que se aforó el presupuesto
general de la nación para 2014, cinco áreas coparon
Los impuestos en Colombia y la desigualdad social:
¿la voluntad de la clase dominante erigida en ley? (pp. 108-123)
más de 112 billones de pesos, es decir, un 53 % del
presupuesto general de la nación. De los 14 billones
de pesos que se le asigna al Ministerio de Hacienda, la
mayoría se gastarían en los denominados “cupos indicativos”, que es una forma elegante de denominar los
mal llamados “auxilios parlamentarios”. Dentro de ese
valor se encuentra incluida la denominada “mermelada” por parte del exministro de Hacienda Juan Carlos
Echeverry.
Es importante reseñar que, entre el 2002 y el 2014, el
Gobierno colombiano gastó más de 140 billones de pesos en defensa nacional. Estos equivaldrían a la construcción de 7000 colegios de estudiantes de formación
básica y media, es decir, 12 millones de personas formándose en colegios públicos, y la posibilidad de financiar durante ese periodo a 1 millón de profesionales de
los estratos populares.
Es claro, en consecuencia, que a pesar de los elevados
impuestos, Colombia se encuentra aún muy lejos de alcanzar los niveles de bienestar para la mayoría de sus
ciudadanos. En ello influye el desequilibrio de la repartición de la riqueza ingresos, la informalidad, la guerra
interna y, por supuesto, la evasión tributaria.
Con una inversión deficitaria se puede hablar de una
equidad en la distribución del ingreso vía gasto público.
Es claro que Colombia aún tienen una deuda grande
con el grueso de la población, que espera y desespera
por terminar con la inequidad de la distribución de la
riqueza, que afecta severamente su nivel de vida y la
disminución de la equidad social a indicadores de distribución del ingreso, por lo menos al nivel argentino.
Como vemos, la inequidad no solo se refleja desde la
perspectiva del ingreso; es, si se quiere, mayor desde
la visión del gasto público, lo que se convierte en una
talanquera importante para alcanzar un estado de bienestar y en paz.
Guillermo Fino Serrano - Mauricio García Garzón
CONCLUSIONES
La equidad o inequidad del ingreso y el gasto público
en Colombia no corresponden a una posición autónoma fijada por los gobiernos locales en los últimos veinticinco años. Impulsados por la necesidad de obtener
ingresos vía endeudamiento, los gobiernos elegidos
desde 1986 han sido absolutamente influenciados por
decisiones externas, aplicadas uniformemente a todos
los países del continente americano y que fueron denominadas como recetas del Consenso de Washington.
El promedio de recaudo de impuestos directos, durante
el periodo en observación, corresponde al 52 %. Por su
parte, el promedio de impuestos indirectos recaudados
durante el periodo de observación es de 47%.
Los estratos 1 o 2 deben destinar un mes de sueldo al
año para satisfacer los tributos que están obligados a
pagar. Por el contrario, una persona de los estratos altos (ingresos de 2 a 3 millones mes) solo destinará el
75% de sus ingresos de un mes al año para el pago de
impuestos. Si partimos del hecho de que 14 millones
de personas pertenecen a los estratos bajos, dicha base
poblacional aporta en impuestos indirectos al Estado
10 billones 332.000 millones de pesos al año. Por su parte, si consideramos que las personas de los estratos 5 y 6
corresponden al 2% de la población, es decir, 900.000
personas, estas aportarían 2,3 billones anuales.
El impuesto a la renta está distorsionado por una serie de
exenciones tributarias, costosas y poco productivas para
el país. Dichas exenciones constituyeron en la práctica
un regalo que el Estado hace a particulares, que solo para
el 2012 costaron 27 billones de pesos. Dicha cifra corresponde a 3,8 % del total de la producción económica.
El índice de Gini identifica a Colombia como el penúltimo país en distribución de la riqueza en América
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Latina. Ello indica que la gran mayoría de los colombianos están privados de una justa redistribución de la
riqueza, y la satisfacción de las necesidades básicas de la
población está muy lejos de ser cubierta con los recursos del presupuesto de la nación.
La inequidad en Colombia no solo afecta seriamente
la forma como se distribuye el peso de las cargas públicas, sino que además lo recaudado no alcanza para
alimentar las áreas que muestran un mayor desequilibrio, como la salud, la educación, la investigación y el
bienestar general.
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Los impuestos en Colombia y la desigualdad social:
¿la voluntad de la clase dominante erigida en ley? (pp. 108-123)
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