1 Sistema Político de la República Federal de Alemania Juan

Sistema Político de la República Federal de Alemania
Juan Carlos Monedero (UCM)
Índice: 1. Estado federal, Estado de derecho, Estado de partidos: antecedentes
históricos de la cultura política alemana. 1.1 Alemania fin de siglo: el cierre de
una época. 1.2 Fases de la política alemana. 1.2.1 La era guillermina. 1.2.2 La
República de Weimar. 1.2.3 El nazismo alemán: el Tercer Reich. 1.2.4 La
Alemania dividida. 1.2.5 La Alemania unificada.. 2. La Ley Fundamental de
Bonn. 3. La organización federal del Estado. 4. El Presidente Federal. 5. El
Parlamento. 5.1 El Bundestag (Dieta Federal). 5.2. El Bundesrat (Consejo
Federal). 5.3 El proceso legislativo. 6. Gobierno y administración. 7. El poder
judicial. 8. La participación política. 8.1 El sistema electoral. 8.2 el Sistema de
partidos. 8.3 Los grupos de presión. 8.4 Los medios de comunicación. 9. La
política europea de Alemania y las relaciones internacionales. 10. Bibliografía.
Objetivos: La República Federal de Alemania, como la principal potencia
económica de la Unión Europa, es uno de los países de mayor relevancia
mundial. Su frustrada configuración como Estado nacional –sin Austria-, la
tardía incorporación al reparto colonial, su conflictivo desarrollo político durante
el siglo XX, así como su responsabilidad en dos guerras mundiales, hacen de
este país un caleidoscopio político central en el panorama mundial. Tres rasgos
centrales, anclados en su constitución, son sus principales señas de identidad
política: el Estado social, el federalismo y la división de poderes, culminada
ésta última con la existencia de un Tribunal Constitucional activo e
independiente en un país que, desde 1949, ha realizado 52 reformas
constitucionales sin conflicto.
Ideas y conceptos clave: Estado social; federalismo; división de poderes;
Tribunal Constitucional; Grundgesetz; SPD; CDU-CSU; Die Linke/La izquierda;
Los Verdes; FDP; Era Guillermina; República de Weimar; nazismo; República
Democrática Alemana; unificación alemana; Bundestag; Bundesrat; Länder;
sistema electoral; Canciller Federal; Presidente Federal; corporativismo;
cogestión.
1. Estado federal, Estado de derecho y Estado de partidos: antecedentes
históricos de la cultura política alemana
1.1 La nueva Alemania tras la unificación: el alejamiento de Europa
Tres de los principales rasgos del sistema político alemán construidos
desde el final de la Segunda Guerra Mundial están sometidos a profundos
cambios: el Estado social, amenazado por la crisis del modelo neoliberal y la
crisis general del sistema (económica, financiera, energética, inmobiliaria,
alimentaria, laboral, etc.); el federalismo, replanteado con una profunda reforma
constitucional en el año 2006, en respuesta a problemas internos –la capacidad
de veto del Bundesrat cuando tenía una mayoría de un signo político diferente
al del gobierno- y también a los cambios en una economía cada vez más
globalizada y la vinculación institucional cada vez más estrecha con la Unión
Europea; y la propia relación con Europa, cuestionada por la pérdida de
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influencia de Alemania en una UE ampliada a 27 y por la recuperación de la
autoestima alemana, tras la reunificación del año 1990, que la lleva a dar por
superado el estigma de la Segunda Guerra Mundial y el Holocausto contra el
pueblo judío. La caída del Muro en 1989, símbolo del fin de la guerra fría y de
la derrota del bloque soviético, abría una nueva realidad en una Alemania
cuyos máximos esfuerzos desde la rendición incondicional de 1945 a las tropas
americanas y luego a las soviéticas, fue volver a juntar el país dividido en 1949
por motivo del enfrentamiento entre Washington y Moscú.
El año 2000, décimo aniversario de la unificación de los dos países
separados tras la Segunda Guerra Mundial, se inauguraba en Alemania con
una noticia de honda significación política: la Fiscalía Federal del Estado abría
una investigación al ex Canciller y presidente honorario de la Unión
Democrática Cristiana (CDU), Helmut Kohl, quien había sido máximo
responsable del gobierno de Alemania entre 1982 y 1998 y presidente de la
CDU durante veinticinco años (1973-1998): el dirigente que más tiempo había
estado gobernando en Alemania después del Kaiser Guillermo II.
La apertura de la investigación debía aclarar si procedía el
procesamiento al Canciller de la unificación por malversación de fondos. Se
trataba del uso particular que había realizado Kohl entre 1993 y 1998 de
donaciones secretas por valor de, aproximadamente 2 millones de marcos (un
millón de euros). Esta acusación se entremezclaba con toda una cadena de
informaciones que ligaban a la CDU con una trama paralela de contabilidad
que demostraba su financiación ilegal por parte de empresas que se habían
beneficiado de decisiones administrativas tomadas por el Gobierno. La
conculcación de la Ley de Partidos alemana, que establece claramente en su
artículo 21 la publicidad de la financiación de los mismos, era, pues, un hecho.
En el centro de la polémica estaba la negativa del ex Canciller a dar los
nombres de las personas que le habían entregado el dinero, a lo que se negó
aduciendo “obligaciones de honor” pese a las presiones dentro de su partido
para que pusiera fin al escándalo. La sospecha de que la ocultación de los
nombres estaba relacionada con el intento de impedir que salieran a relucir
nuevas implicaciones era generalizada en la oposición y la prensa. Una
comisión de investigación parlamentaria se formó para dilucidar las
responsabilidades.
La cultura política alemana, intolerable ante la información de un
comportamiento irregular de sus políticos, exigió la comparecencia de Kohl:
debía dar explicaciones públicas de su comportamiento. Alemania es una
democracia a la defensiva que, en recuerdo de su pasado, muestra un hondo
respeto a las reglas de juego democráticas. La explicación dada por el antiguo
Canciller se vinculada a lo que sería su máximo blasón, la unificación de
Alemania, símbolo del supuesto fin del Sonderweg (camino especial) que había
estigmatizado a su país. Kohl intentó justificar la existencia de dinero donado
anónimamente, y del que sólo él era responsable, afirmando haber dedicado
esas cantidades, aún a sabiendas de que transgredía la ley, a reforzar a la
CDU en el territorio de la antigua República Democrática Alemana (RDA), con
el fin de frenar al Partido del Socialismo Democrático (PDS), la fuerza política
heredera del partido comunista de la RDA. El recurso a la nación alemana, una
constante en la corta historia de Alemania, volvía a hacerse oír. De nuevo se
brindaba un interés que era presentado como superior a las formalidades
democráticas (en este caso, frenar a los poscomunistas). La guerra fría daba
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sus últimos coletazos. Los cinco nuevos Länder del Este, como “hermanos
pequeños”, eran tutelados desde el centro. Durante el proceso de unificación y
en los años posteriores se ha señalado cómo el principio federal alemán, un
elemento característico del sistema político de la RFA, se veía debilitado por la
unificación, toda vez que la debilidad política (y económica) de los territorios del
Este de Alemania significaban el refuerzo de la administración central. La
tutela de la RDA desde Bonn, capital de la RFA hasta 1991 (cuando sería
sustituida por Berlín), y la labor omnímoda de los principales partidos alemanes
(CDU, SPD y el Partido Liberal Democrático, FDP) en el territorio de la antigua
Alemania Democrática era una señal en esa dirección debilitadora del
federalismo. Y como siempre, todo este proceso tenía lugar bajo la mirada
siempre suspicaz de la Unión Europea.1
Es cierto que este tipo de comportamientos ocurren en buena parte de
las democracias occidentales y que también se habían dado antes también en
Alemania, cuando entre 1982 y 1987 salió a la opinión pública un sonado
asunto relacionado con el consorcio industrial Flick que llevó, incluso, a la
dimisión del Presidente del Bundestag –miembro de la CDU- y al Ministro de
Economía –afiliado al FDP-. Pero el referido Spendenaffär (el asunto de las
donaciones), además de marcar un cambio de época daba cuenta de manera
resumida de los principales rasgos del sistema político alemán. Estos rasgos
serían los siguientes: (1) el poder del Canciller, algo más que un primus inter
pares dentro del gobierno; (2) la centralidad de los partidos en el
funcionamiento del sistema político (el llamado Parteienstaat o Estado de
partidos); (3) la importancia de la guerra fría en la evolución política de
Alemania desde la derrota militar del III Reich en 1945, y el peculiar papel
desempeñado por la idea de nación en el desarrollo de Alemania; (4) el rigor
del Estado de derecho en Alemania, con un funcionamiento desarrollado de la
división de poderes y la consiguiente independencia del poder judicial y la
autonomía relativa del Parlamento; (5) las transformaciones del federalismo; (6)
los problemas vinculados a la política de grosse Koalition (gran coalición), esto
es, el acuerdo generalizado entre las principales fuerzas políticas acerca del
funcionamiento del sistema político; (7) la vinculación creciente entre política y
economía en un mundo crecientemente globalizado, con la consiguiente
amenaza a la fórmula “economía social de mercado”, clave del “milagro
económico” alemán de posguerra; (8) la fortaleza de la sociedad civil y la
existencia de medios de comunicación independientes; (9) la creciente
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La declaración de Bonn como capital de la RFA está vinculada al deseo de las potencias
vencedoras de la Segunda Guerra Mundial (EE.UU., Inglaterra y la URSS) de evitar cualquier
nueva inclinación de Alemania hacia Oriente, es decir, hacia un lugar geográfico
supuestamente ligado a la irracionalidad antiilustrada, lo que se identificaba con una capital,
Berlín, que simbolizaba a la Prusia militarista y su desprecio por los ideales de la Ilustración
(Berlín había sido la capital de Prusia, de la Alemania imperial, de Weimar y del nazismo). En
ese sentido, una pequeña ciudad, más cercana a Europa occidental que al centro y Este
europeos, debiera servir para conjurar ese peligro. Esa lucha alemana entre Oriente y
Occidente es la que retrata la célebre novela de Thomas Mann La montaña mágica, con el
enfrentamiento entre el liberal Settembrini y el intolerante jesuita Naphta. La complejidad del
futuro de Berlín tras la derrrota de Alemania se incrementaba al haber sido el ejército rojo el
primero en entrar en la capital del III Reich y colocar la simbólica bandera comunista sobre el
ruinoso tejado del Reichstag. Desde el bloqueo de Berlín en 1948 hasta la caída del muro en
1989, Berlín ha sido el referente por excelencia, y casi nunca exento de conflictos, de Alemania
(Pérez-Espejo, 1995). En la RDA siguió siendo Berlín la capital desde 1949.
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europeización de la política alemana, bien de manera institucional, bien como
referencia política permanente.
Si en algo estaban de acuerdo politólogos, periodistas, políticos y
ciudadanos era que con la acusación al Canciller de la unificación una época
tocaba a su fin. Apenas un mes antes de la comparecencia pública de Kohl, en
noviembre de 2000, una foto quería simbolizar toda una época: Kohl,
Gorbachov y Bush celebrando el décimo aniversario de la caída del muro de
Berlín en 1989. Esta celebración, pretendía al tiempo zanjar la guerra fría y el
siglo XX, y entregaba a estos tres políticos un dulce momento al representar
con especial brillo un cierre de época. Tres hombres que habían vivido la
experiencia de la Segunda Guerra Mundial, que habían caminado el trecho
hacia las democracias actuales desde sitios bien diferentes, tres hombres que
habían cambado la faz del mundo, ahora decían adiós con desigual fortuna en
la valoración que sus ciudadanos hacían de su labor.
En 1998, Helmut Kohl era sustituido en la presidencia del gobierno por el
socialdemócrata Gerhard Schröder, en una coalición con Los Verdes.
Inauguraba el año 2000 con la casa en orden y sus tradicionales adversarios
heridos, de manera tal que los vaivenes de la tercera vía (neu Mitte en su
versión alemana), o las pugnas internas motivadas por la oposición del ala
socialdemócrata tradicional - simbolizada en Oskar Lafontaine - eran problemas
menores vista la debilidad de la oposición democristiana. Ciertamente, los
inicios del siglo XXI, una vez quebrada la hegemonía de la CDU-CSU durante
buena parte de la existencia de la RFA, era socialdemócrata. La segunda
comparecencia en las urnas de Schröder también carecía de grandes
problemas. La oposición del SPD a la segunda guerra de Irak (a diferencia del
apoyo que había brindado a la primera), más una inundación en el Este,
manejada con gran pericia mediática por Schröder (que se mojó literalmente),
le llevó a una nueva victoria en 2002, renovando la formación de Gobierno con
Los Verdes.
A partir de ese momento, Schröder, al igual que la socialdemocracia
británica, francesa o española, decidió hacerse cargo del ajuste económico que
reclamaba la crisis del modelo. La ausencia previa en Alemania de gobiernos
neoliberales duros (como el de Thatcher en Inglaterra), hizo que los recortes
realizados por el gobierno del SPD fueran leídos por los fuertes sindicatos
como un ataque a los derechos laborales y al Estado social consagrado en la
Grundgesetz, la Ley Fundamental, nombre de la Constitución alemana. En
verdad, tanto la llamada Agenda 2010 como el paquete Hartz IV, suponían
evidentes reducciones del seguro de desempleo, recortes de subsidios,
ampliación de la edad de jubilación y ampliación de los horarios comerciales,
aspectos todos de gran relevancia en la cultura económica alemana. La
asunción por parte de la socialdemocracia de las políticas económicas propias
de la CDU, llevaron a sucesivas derrotas del SPD en las elecciones regionales
durante ese segundo mandato de Schröder. Pretendiendo disciplinar a su
propio partido –que le reprochaba haberse inclinado demasiado a la derecha-,
Schröder adelantó las elecciones un año forzando la Ley Fundamental con el
beneplácito del Tribunal Constitucional (como constitucionalmente el Canciller
no puede disolver el Parlamento, provocó una moción de confianza donde la
abstención de sus propios diputados generó la disolución del Parlamento y la
convocatoria de elecciones). La falta de un programa político propio de la
socialdemocracia, junto a las dificultades económicas, ayudarían a construir la
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imagen de Angela Merkel, una política proveniente del Este, a la que la prensa
presentaría como la Margaret Thatcher que Alemania necesitaba (Anderson,
2009). La campaña de Merkel, basada en reducciones de impuestos y
motivaciones individualistas, dio, por la dureza de sus aseveraciones, una baza
ideológica al SPD, que la usó acusándola de poner en riesgo el Estado social
alemán. El resultado electoral en 2005 generó prácticamente un empate. Una
gran coalición entre el SPD, ya sin Schröder, y la CDU fue la solución.
Alemania, que arrastraba desde la unificación el lastre de incorporar al primer
mundo a 16 millones de personas provenientes de la extinta República
Democrática Alemana (RDA), podía encontrar una más fácil salida política si
los dos grandes partidos se hacían cargo de los ajustes. Éste se hizo
principalmente sobre los trabajadores (incrementos de la jornada laboral y
menores salarios), aunque el mantenimiento de algunos elementos propios del
modelo corporatista alemán, tales como la cogestión empresarial entre
trabajadores y empresarios (que evitó las deslocalizaciones al estar sentados
los sindicatos en los consejos de administración), la alta productividad (y, por
tanto, la capacidad exportadora alemana) y el papel de las cajas de ahorro
(ligadas al territorio y, por tanto, comprometidas con los préstamos a las
empresas), permitieron una mejora de la economía que beneficiaría a la nueva
Canciller.
Pero la nueva Alemania surgida de la unificación no debe confundirse
con un lugar idílico ausente de fricciones. Los ataques constantes a extranjeros
llevaron a Alemania a ocupar los primeros lugares en los informes
internacionales sobre racismo (PNUD, 2000: 3). La tercera generación de
inmigrantes están asumiendo sus raíces originales –principalmente turcas-, y
con los consiguientes problemas de integración y las fricciones donde
alemanes pobres sin estudios de origen alemán se enfrentan a alemanes
pobres sin estudios de origen turco. En una dirección similar, la presencia de
Alemania en zonas de conflicto internacional sigue generando recelos tanto
dentro como fuera del país, incluso cuando ésta tiene lugar bajo mandato de la
ONU. Las comparaciones con otros momentos históricos, cuando la Alemania
de Hitler llevó a Europa la más terrible guerra de la que hay memoria, son
constantes, fuera en Yugoslavia o en Libia (pese a la petición de buena parte
de la intelectualidad ligada al SPD y a la CDU-CSU de recuperar la
“normalidad” recuperando el intervencionismo militar, en este caso amparado
en la coartada de las “guerras humanitarias). Otra nueva línea de conflicto
abierta está vinculada a la coalición de gobierno entre el SPD y Los Verdes, ya
que estos últimos, aunque encabezados por su ala más moderada, siguen
planteando problemas a la política medioambiental socialdemócrata (menos a
la participación militar alemana, donde el giro belicista de Los Verdes arrastró
su antigua faceta pacifista heredera del mayo del 68). Los problemas
económicos, principalmente el paro, comparativamente muy alto en el territorio
de la antigua RDA, se mostró como un problema grave desde los comienzos de
la unificación, y aún se mantiene (con agravantes recurrentes, como el éxodo
de jóvenes que abandonan el territorio de los llamados nuevos Länder para ir a
trabajar a la parte occidental de Alemania). La irrupción con relevancia electoral
de los poscomunistas del Partido del Socialismo Democrático, aún más con la
creación de La Izquierda (Die Linke) abrió igualmente otra perspectiva de
colaboración del SPD, esta vez con una izquierda más tradicional, que,
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fuertemente criticada por los democristianos de la CDU-CSU e, incluso, por las
alas moderadas del SPD y de Los Verdes, sólo ha tenido lugar algunos
ámbitos regionales, pese a que una coalición SPD-Verdes-La Izquierda lograría
mayoría incluso en el ámbito federal.
1.2 Fases de la política alemana:
Un somero paseo por la historia política alemana nos permite señalar
cuatro grandes momentos desde su fundación en 1871 (Cotarelo, 1993: 19): (1)
el Obrigkeitstaat guillermino, esto es, el Estado autoritario prusiano - (18711918); (2) la República de Weimar (1918-1933); (3) el III Reich
nacionalsocialista (1933-1945); (4) la Alemania dividida (1945-1989). A éstos
cabría añadir una nueva fase, (5) la Alemania unificada (1990 en adelante).
La aventura imperial de la era guillermina (1871-1918)
Desde el Congreso de Viena de 1815, el ámbito alemán funcionaba
políticamente a través de la Confederación Alemana (Deutsches Bund). Ésta
estaba formada por Austria, quien poseía la presidencia, Prusia y treinta y siete
pequeños Estados que se mantenían bajo la tutela de las grandes potencias.
Pese a que Austria doblaba en población y territorio a Prusia, conforme avanzó
el siglo los prusianos fueron ganando en fuerza económica y militar a Austria,
quien terminaría siendo un Estado subordinado a los intereses prusianos. La
guerra de Prusia y Austria contra Dinamarca en 1864, ganada por las fuerzas
germanas, marcó el inicio claro de la rivalidad entre las dos potencias que se
disputaban la hegemonía alemana. Las guerras entre Prusia y Austria en
1866-67 y en 1870-71 zanjarían la balanza en favor de Prusia. Ésta dirigiría la
unificación tras la disolución en 1866 de la “Confederación Alemana” y la
creación de la “Confederación Nortealemana”, iniciando lo que se conoce como
la “pequeña Alemania” de la que quedaba excluida Austria por voluntad propia.
En 1870, la política de Bismarck de Blut und Eisen (sangre y hierro)
desembocaría en la guerra franco-prusiana. La victoria prusiana trajo consigo la
clara hegemonía de Prusia al unirse a la Confederación Nortealemana los
Estados del sur. El 18 de enero de 1871, Guillermo I, rey de Prusia, era
proclamado Emperador de Alemania. Se iniciaba el segundo Imperio Alemán
(Deutsches Kaiserreich), pretendida continuación del Sacro Imperio Romano
que había existido entre 962 y 1806.
Durante el periodo guillermino funcionó un Estado autoritario en cuanto
era una monarquía constitucional no parlamentaria donde se concentraban
férreamente los poderes en el Emperador y en el Canciller Imperial (la
Constitución les otorgaba la dirección de la nación). Puede hablarse, por tanto,
de un régimen personal (Jesse, 1981). En este segundo Imperio, la tradición
federal histórica alemana seguía, sin embargo, dejando su impronta, si bien
aspectos clave como la política exterior o la declaración de guerra competían al
poder central. El Imperio funcionaba como un Estado federal, aunque los
Estados miembros mantenían competencias tales como la representación
exterior o el requisito de su aprobación para determinados aspectos (la
declaración de guerra necesitaba la aprobación del Bundesrat (Consejo
Federal). Si bien la dirección de la nación correspondía al Emperador y al
Canciller, la soberanía descansaba colegiadamente en el Bundesrat. Pero en
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realidad, era el Canciller, figura en la que se concentraban muchos poderes,
quien dirigía la política nacional. La composición del Bundesrat era proporcional
al territorio (con un total de 25 Estados federados), y pese a que Prusia no
tenía mayoría en el mismo (poseía 17 votos de 58, pues, como recogía el
artículo 6 de la Constitución, asumía los votos de otros Estados), una alianza
en su contra no era una práctica corriente. Una de las formas de garantizar el
poder por parte de Prusia estaba en que bastaba una oposición de 14 votos en
el Bundesrat para que no prosperase ninguna reforma constitucional. En
conclusión, puede afirmarse que el carácter federal era simplemente formal
(Laufer/Münch, 1997: 39). Por otro lado, el Reichstag (Dieta Imperial) era, al
menos nominalmente, el órgano representativo de la nación alemana. Era
elegido por sufragio universal masculino directo (mayores de 25 años) en todo
el territorio. Pese a poseer este carácter representativo, no podía exigir
responsabilidades al Canciller Imperial, pues a éste lo nombraba en exclusiva
el Emperador (siendo desempeñado el cargo normalmente por el Canciller de
Prusia). Su labor se concentraba en la producción legislativa y en la aprobación
de los presupuestos, compartiendo con el Bundesrat esa capacidad. Le
correspondía al Bundesrat , con la autorización del Emperador, la disolución del
Reichstag. En cuanto al sistema electoral, se elegía por un sistema de mayoría
absoluta, debiendo irse a una segunda vuelta en caso de no alcanzarla en la
primera ningún candidato. Eso beneficiaba a los partidos conservadores, que
se aliaban para frenar el paso a los diputados socialistas. E igualmente, la
proporción entre votos y escaños tampoco era proporcional (ya en 1890 tenían
los socialistas mayoría de votos pero sólo tuvieron mayoría de escaños en
1912). Este conjunto de factores obligan, pues, a que no pueda hablarse, pese
a que se presentase en la época como tal, de una parlamentarización del
sistema político alemán, ya que no podía hablarse de un gobierno colegiado
responsable ante el Parlamento.
La República de Weimar (1918-1933)
La proclamación de la República de Weimar (1919) vino precedida por
una tumultuosa situación social motivada por: (1) la derrota militar en la Primera
Guerra Mundial; (2) el agravamiento de la cuestión social, con la introducción
en la agenda política del cambio revolucionario facilitado por el triunfo en Rusia
de la revolución bolchevique; (3) el agotamiento del modelo articulado por la
Constitución de 1871; (4) y, especialmente, el colapso de una monarquía
exhausta por sus propios errores. Conviene resaltar que la derrota militar trajo
aparejados los problemas de la desmovilización, de la procura de alimentos,
así como tensiones separatistas (recordemos la importancia del contenido
federal en la historia alemana). Y fue el intento de los responsables de la
armada de hacer un último viaje de la muerte para enfrentarse a los ingleses en
la desembocadura del Támesis, mientras se estaba negociando ya con el
Presidente Wilson la capitulación, lo que motivó en octubre de 1918 el
levantamiento de los marinos en Wilhemhaven y pobló poco a poco de
banderas rojas las cubiertas de los barcos y los muelles alemanes. Fue el
comienzo de una revolución que se transmitiría con rapidez a las principales
ciudades alemanas. Este conjunto de problemas causó el descontento del que
se nutrirían las fuerzas de la izquierda. La derrota del ejército del Kaiser en la
guerra fue la causa de la revolución y no al contrario, como luego argumentaría
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el nazismo para justificar su política represora (Pötzsch, 1992). Esas
convulsiones sociales fueron, a su vez, el escenario para una de las
explosiones artísticas más relevantes de Alemania, asociando al periodo de
Weimar, entre otros, los nombres de Bertold Brecht, Kurt Weil, George Grosz,
Fritz Lang, Kurt Tucholsky, Walter Gropius y el movimiento artístico de la
Bauhaus.
El 9 de noviembre abdicaba el Emperado Guillermo II en favor del
Príncipe Max von Baden y huía a Holanda. Ante el vacío de poder, se creó un
gobierno provisional compuesto por el Partido Socialdemócrata (SPD) y una
escisión de esa misma formación, el Partido Socialdemócrata Independiente
(USPD). El Gobierno estaba dirigido por Friedrich Ebert (SPD), quien hubo de
enfrentarse no sólo a la firma del armisticio sino a la revolución que se había
puesto en marcha. El mismo día 9, Philipp Scheidemann, del SPD, proclamaba
la República Alemana como forma de frenar a los sectores más izquierdistas.
Frente a ese anuncio, Karl Liebknecht, de la Liga Espartaquista (germen del
futuro Partido Comunista Alemán), proclamaba la República Socialista Libre. El
19 de enero de 1919 eran convocadas elecciones constituyentes, siendo el
SPD el partido más fuerte de la cámara pero sin alcanzar una mayoría ni
siquiera aliándose con el USPD (respectivamente, el 37’9 % de los votos y 163
escaños y 7’6% y 22 escaños, de un total de 421). En febrero se crearía la
Coalición de Weimar entre el SPD, los católicos del Centro (Zentrum) y el
Partido Democrático Alemán (opuesto tanto a la vuelta de la monarquía como a
una república consejista al estilo soviético), logrando entre todos una cómoda
mayoría.
A comienzos de enero, un mes después de haber sido creado el Partido
Comunista Alemán, comenzó un levantamiento popular en Berlín, que después
se extendería a otras ciudades. Este movimiento reclamaba una república
consejista (sobre el modelo de los soviets). Desde la perspectiva
socialdemócrata se entendía el levantamiento como un intento de emular el
modelo leninista (donde la vanguardia de revolucionarios profesionales
articulados en el partido comunista sustituía al pluralismo político). La rápida
convocatoria de elecciones a una Asamblea Nacional Constituyente tenía como
uno de sus fines frenar los impulsos revolucionarios. La desconfianza de la
socialdemocracia ante la espontaneidad de las masas era un elemento clave
de sus análisis. De hecho, el SPD optó finalmente por la alianza con fuerzas
políticas vinculadas al pasado, lo que radicalizó aún más a los trabajadores y
situó en posiciones de poder a personas y grupos nada comprometidos con las
formas democráticas (uno de los factores de la debilidad de la República de
Weimar). Friedrich Ebert, como máximo responsable político, y Gustav Noske,
nombrado Comandante en jefe, fueron los encargados de reprimir duramente el
levantamiento con la ayuda de los freikorps, grupos de voluntarios vinculados a
la derecha, financiados por los industriales y organizados por el ejército
(Fulbrook, 195: 223). Rosa Luxemburgo y Karl Liebknecht, los máximos
representantes de la Liga Espartaquista, fueron brutalmente asesinados el
mismo día de las elecciones por oficiales del ejército. La connivencia de la
recién estrenada república con los sectores más conservadores vinculados al
antiguo régimen provocó la progresiva radicalización de los sectores a la
izquierda del SPD, que veían en la República una organización política de la
burguesía. Los obreros revolucionarios que organizaban huelgas generales
fueron más duramente reprimidos militar y judicialmente que los insurrectos
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que protagonizaron el golpe de extrema derecha dirigido por Wolfgang Kapp y
sus freikorps en 1920. Hay que recordar que aquella intentona golpista fue
abortada sólo gracias a una huelga general protagonizada por los obreros
(Abendroth, 1980).
El 6 de febrero se reunía la Asamblea Nacional en la ciudad de Weimar,
famosa a través del legado cultural de Goethe y Schiller (más tarde, como
terrible paradoja, se instalaría junto a ella el campo de concentración de
Buchenwald), convencida de que allí encontrarían la tranquilidad que faltaba en
el Berlín revolucionario para redactar la Constitución que tomaría el nombre de
la ciudad. El borrador sobre el que trabajarían había sido redactado por el
jurista y profesor berlinés Hugo Preuss por encargo de Ebert, lo que otorgaba
unidad al conjunto. En el Prámbulo hacía ya aparición la nueva concepción de
Alemania y la incorporación de los derechos sociales:
“El pueblo alemán, de acuerdo en sus poblaciones, y animados por la voluntad
de renovar y consolidar en libertad y justicia al imperio, de servir la paz interna y
exterior y promover el desarrollo social, se otorga esta Constitución”
Tras declararse en su artículo 1 una república y señalar que el poder del
Estado procedía del pueblo, la reforma del artículo 15 de la Constitución de
1871 introducía, ahora de forma real, la forma parlamentaria de Gobierno en
Alemania (García Cotarelo, 1995: 261), y daba respuesta a una de las
reclamaciones del Presidente norteamericano Wilson tras la guerra:
“El Canciller necesita para el ejercicio de su función de la confianza del
Bundestag. El Canciller asume la responsabilidad por todos los actos que
realice el Emperador en el ejercicio de sus competencias constitucionales. El
Canciller y su sustituto son responsables ante el Bundestag y el Bundesrat por
el ejercicio de sus competencias”
La Constitución de Weimar, basada en parte en las Constituciones de
1849 y 1871, establecía la soberanía popular, el sufragio universal directo y
secreto de hombres y mujeres - por vez primera - a partir de los 20 años, con
una proporcionalidad prácticamente total, y la señalada responsabilidad ante el
Parlamento del Canciller y del Presidente de la República (que nominalmente
ya no lo era del Reich, rebajando así las connotaciones monárquicas del
pasado imperial). El Canciller, nombrado por el Presidente, dirigía
nominalmente el gobierno, si bien su figura estaba siempre atrapada entre las
lábiles mayorías parlamentarias que le otorgaban su confianza, y la amenaza
que suponía la capacidad del Presidente para destituirle. El Parlamento
(Reichstag) funcionaba básicamente como un órgano consultivo y de control
donde estaban representados los 17 Estados federados. Para compensar al
Parlamento, el Presidente era elegido por sufragio universal directo con un
mandato de siete años (algo insistentemente recomendado por Max Weber).
Las relevantes funciones de éste llevaron a caracterizarle como un Erzatzkaiser
(sustituto del Emperador), que terminaría llevando a la República a un sistema
presidencialista de facto, especialmente desde la muerte de Ebert en 1925 y su
sustitución por el Mariscal Otto von Hindenburg. Al Presidente le correspondía
el nombramiento y la separación del cargo del Canciller y de los miembros del
Gobierno; la disolución del Parlamento (lo que rebajaba sustancialmente la
capacidad de éste); someter las leyes emanadas del Reichstag, si lo
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consideraba pertinente, a consulta popular; el mando supremo del ejército; y,
sobre todo, en virtud del artículo 48 (sobre el Estado de emergencia), tenía la
posibilidad de tomar medidas contra lo que interpretase como perturbaciones
del orden, lo que le facultaba para gobernar a través de Decretos
presidenciales al margen del Parlamento. La introducción en la Constitución de
elementos de democracia directa (el artículo 73 introducía el plebiscito popular,
y bastaba el 10% de los electores para elaborar un proyecto de ley que podía
ser sometido a votación popular) abrió paso a la demagogia durante los años
de la República, y está en la base del ascenso en 1925 a Presidente de la
República del mariscal Hindenburg. Hitler utilizaría igualmente esa posibilidad
para agitar a la población (disgustada, entre otras razones, con la ocupación
francesa del Ruhr) con motivo del plebiscito sobre el Plan Young en 1929 sobre
reparaciones de guerra (Jesse, 1993).
La proporcionalidad del sistema electoral trajo consigo una atomización
del Parlamento, lo que dificultó la consecución de mayorías estables que
sostuvieran al Gobierno. Nunca en toda la historia de la república de Weimar
alcanzó ningún partido más del 50% de los votos. El carácter antisistema de
algunos partidos dificultaba igualmente la construcción de coaliciones de
gobierno. La insistencia depositada por el Parlamento en la función de control
llevó a que los propios partidos que formaban parte del Gobierno fueran
duramente censurados por diputados de sus mismas formaciones. La
separación de poderes era interpretada como la necesaria oposición entre el
Parlamento y el Gobierno, lo que dificultaba la gobernabilidad. Los problemas
ligados a las reparaciones de guerra pactado en el Tratado de Versalles en
19192, y la crisis económica colaboraban con una situación donde partidarios
de soluciones autoritarias tenían una gran influencia en el ejército, la justicia, la
administración y la economía. El resultado paulatino fue la radicalización de las
fuerzas enemigas del sistema parlamentario en la derecha (partidos
conservadores nostálgicos del Imperio y el Partido de los Trabajadores
Nacional Socialista - NSDAP - liderado por Hitler3) y en la izquierda (Partido
Comunista). Y todo ello sin olvidar que la revolución y la contrarrevolución
estaban en la agenda política europea del momento (en las elecciones de
1919, incluso los partidos de la derecha proclamaban la socialización de una
parte de la industria como forma de no perder votos: la experiencia soviética
dejaba su fuerte impronta en la arena europea)(Ramos Oliveira, 1973:
7);(Abendroth, 1980: 89).
La Constitución de Weimar recogía un compromiso entre la burguesía y
el proletariado, y de ahí que tuviera carácter de República social, dando un
paso más allá de los inicios de Estado social inaugurados por Bismarck. La
Constitución, además de recoger los derechos liberales típicos del siglo XIX
(igualdad ante la ley, libre circulación, libertad personal, libertad de
2
Es proverbial la advertencia lanzada por Keynes en su libro Las consecuencias económicas
de la paz. Keynes había estado en Versalles como parte de la representación de Inglaterra, y
publicaría al año siguiente sus reflexiones acerca de lo que consideraba arrojar a Alemania a la
desesperación
3
El partido nazi empezó siendo una pequeña organización con vinculaciones desde un
principio al ejército. De su programa cabe destacar: la anulación del Tratado de Versalles, la
creación de una gran Alemania, exigencia de mayor espacio vital, ciudadanía sanguínea y
retirada de la misma a los judíos, y antimarxismo. En un principio incorporaba elementos
socialistas que fue abandonando conforme se sustanciaba su alianza con los grandes
terratenientes, banqueros y grandes industriales.
10
pensamiento y expresión, derecho a la libre práctica religiosa, libertad de
reunión y de asociación, inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia),
introducía una considerable relación de derechos sociales, que habrían de
servir para frenar la radicalización obrera en pos de la instauración de una
república socialista: obligaciones sociales de la propiedad y la vivienda,
partición y uso de la tierra, seguridad social, nacionalización de la propiedad
privada, convenios colectivos, cogestión, etc.
Cuando empezaron a notarse los efectos de la crisis del 29, los grandes
terratenientes e industriales, los principales sectores del ejército y el mismo
Presidente Hindenburg, buscaron un sustituto en la Cancillería dirigida hasta
ese momento por el socialdemócrata Hermann Müller. En 1930 era nombrado
Henrich Brüning, un ex oficial, líder parlamentario del Zentrum, que inauguró el
llamado Präsidialregierung, el gobierno presidencialista apoyado en las
facultades extraordinarias que brindaba el artículo 48, siempre que contase con
la neutralidad del Reichstag. Cuando se encontró con la oposición del
Parlamento a aprobar unas medidas económicas, disolvió el Reichstag a la
búsqueda de una mayoría cómoda, y convocó elecciones. En los comicios del
14 de septiembre de 1930, el NSDAP incrementaba sustancialmente sus
resultados. El partido nazi pasaba de 12 escaños y el 2’6% de los votos
obtenidos en 1928, a 107 diputados y el 18’3% de los votos. El SPD volvía a
ser la fuerza política más votada, pero seguía lejos de alcanzar la mayoría (143
escaños y el 24’5%). En tercer lugar, el Partido Comunista, con 77 actas y el
13’1%; por último, el Zentrum, con 68 diputados y el 11’7%.
En el invierno de 1931 la cifra de parados ascendía a 6 millones de
personas. En octubre de ese año se organizó el frente de Harzburgo, formado
por nacionalistas, la organización militarista y antiparlamentaria Stahlhem
(casco de acero) y los nazis. Este frente sirvió para que el partido nazi
apareciera acompañando a grupos burgueses, facilitando su aceptación social.
Brüning, que había sido alzado por los sectores parlamentarios más
conservadores, era ahora considerado un mal menor por los socialdemócratas.
En marzo de 1932, Hindenburg era reelegido Presidente de la República
en la segunda vuelta, apoyado por los partidos democráticos con un único fin:
impedir la elección de Hitler, quien había quedado en la primera vuelta en el
segundo lugar. El resultado final de las elecciones otorgó la victoria a la
coalición republicana que apoyaba al anciano Presidente, quien logró 19
millones de votos en la segunda vuelta, frente a los 13 millones de Hitler - dos
millones más que en la primera vuelta - y los casi 4 del candidato comunista,
Ernst Thälmann, quien optó por presentarse frente a Hitler antes que apoyar a
los partidos de la coalición. (Eran los tiempos de la llamada táctica de clase
contra clase, orientada desde el Comintern, y que presentaba a la
socialdemocracia, desde la perspectiva comunista, como aliados del nazismo).
El Partido nazi ya era la principal fuerza política de la República de Weimar. A
pesar de la victoria, Hindenburg manifestaría su descontento al haber sido
elegido con los votos de la coalición de Weimar (principalmente,
socialdemócratas del SPD y católicos del Zentrum), mientras que sus votantes
conservadores y nacionalistas, se quejaba, se habrían inclinado por Hitler. El
comienzo de una serie de intrigas con esos poderes marcó un punto de
inflexión (la figura del Ministro del ejército, el general von Schleicher, fue
decisiva en el proceso que acabaría con la República debido a su capacidad de
11
influencia sobre Hindenburg). La destitución de Brüning fue la primera decisión
en esa línea. La disolución de la República de Weimar entraba en su recta final.
En junio de 1932, Hindenburg, azuzado por el general Schleicher,
sustituía a Brüning por el ex oficial del ejército barón Franz von Papen. El
nuevo Canciller, que pertenecía al ala conservadora del católico Zentrum,
alimentó la hoguera del nacionalsocialismo. Además de permitir su constante
refuerzo, convocó nuevas elecciones, que en ese momento sólo podían
beneficiar a los partidos extremos (supuso la emergencia del NSDAP como
fracción más importante del Reichstag), indultó a miembros del Partido nazi
involucrados en brutales asesinatos de comunistas, legalizó la SA y las SS,
prohibidas por el gobierno anterior, y dio un golpe de Estado en Prusia. Von
Papen destituyó al gobierno socialdemócrata de Otto Braun y Karl Severing y
se nombró a sí mismo, utilizando un decreto de emergencia, Comisario imperial
de Prusia. Una de las preguntas no respondidas de aquella decisión es porqué
la socialdemocracia no hizo frente al putsch de Prusia, pues contaba con
fuerzas para el enfrentamiento. Por el contrario, la cesión se tradujo en un
aumento de la desmoralización de los trabajadores, pues desaparecía el último
bastión frente a la irresistible ascensión de Adolfo Hitler.
En las elecciones del 31 de julio, los nazis pasaron de 107 a 230
diputados, con 13,8 millones de votos. El Zentrum avanzaba diez escaños
(ganaba 700.000 votos, con un total de 5’8 millones). Los otros beneficiados,
los comunistas, recibían 700.000 nuevos votos y pasaban de 77 a 89 escaños
(5’3 millones de votos y el 14’3%). El SPD perdía seiscientos mil votos,
rondando los 8 millones de papeletas (el 21,6%). El 13 de agosto Hitler era por
vez primera recibido por el octogenario Hindenburg, a quien exigió que le
nombrara Canciller. El Presidente de la República se opuso y reprochó al líder
nazi los desmanes que sus seguidores protagonizaban con el beneplácito del
cabo bohemio, como nombraba Hindenburg despectivamente a Hitler. Los
siguientes meses, marcados por la extrema violencia callejera de los nazis,
fueron de práctica ingobernabilidad. El 6 de noviembre se convocaban nuevas
elecciones al Reichstag, tras retirar la cámara en su práctica totalidad la
confianza al Canciller von Papen (votaron conjuntamente contra von Papen
nazis, comunistas, católicos, socialdemócratas y populistas). En las elecciones
de noviembre los nazis perdieron 34 escaños (cerca de tres millones de votos).
Los comunistas, por el contrario, ganaban 500.000 votos más, llegando a los
100 escaños. El resultado de las elecciones, donde se abstuvo un millón y
medio de personas que votaron en julio, no solventó ninguno de los problemas.
Elecciones al Reichstag (6 de noviembre de 1932)
Partido Comunista
Partido Socialdemócrata (SPD)
Partido Democrático Alemán
Partido Popular Bávaro
Zentrum
Partido Popular Alemán
Partido Nacional Socialista
100
121
2
20 2’9
70
11
196
16’8
20’4
0’9
11’9
1’7
33
12
(NSDAP)
Partido Popular Nacional Alemán
otros
escaños totales
52
12
584
7’2
5’2
El 2 de diciembre Von Papen fue sustituido por quien había sido pieza
clave en su nombramiento, Kurt von Schleicher, jefe del ejército. Schleicher, un
personaje movido por la estricta ambición personal, apenas estaría en el cargo
dos meses, intentando ganarse a los sindicatos y al ala izquierda del nazismo
presentándose como el general social, lo que provocó la alarma del mundo
empresarial. Desde comienzos de su mandato, se iniciaron las intrigas por
parte de los grandes terratenientes, banqueros, Hitler e, incluso, el depuesto
von Papen, en dirección a confiar a los nazis el futuro del país. Es famosa la
reunión del 4 de enero de 1933 donde el Partido nazi, en una reunión con von
Papen y el banquero von Schröder, recompuso sus maltrechas finanzas
gracias a pactos con la gran industria. Fue parte del gran capital quien permitió
que los nazis se auparan al poder (Klein, 1985: 106). Las elecciones en enero
de 1933 en el Land de Lippe-Detmold, donde ganó el Partido
Nacionalsocialista, apuntalaban ese camino. Sin embargo, Hindenburg se
resistía a nombrar Canciller a “ese cabo austriaco”. (Bracher, 1984). No hay
que olvidar que en 1923, Hitler había sido condenado y encarcelado - fue
cuando escribió el Mein Kampf - por organizar una Marcha sobre Berlín¸en
imitación a la Marcha sobre Roma que otorgó el poder a los fascistas italianos
de Mussolini. Pero la falta de operatividad del Parlamento, junto con la
polarización política, hacía especialmente sensible para el Presidente las
opiniones de su círculo más íntimo, compuesto por industriales, militares y
grandes terratenientes (donde el hijo de Hindenburg desempeñó un importante
papel). Los intentos de Schleicher por evitar ser sustituido fracasaron (incluida
un intento de insurrección que no fue apoyada por los socialistas ni los
sindicatos). El 30 de enero el anciano Presidente cedía y nombraba Canciller a
Hitler, una vez que von Papen, quien debía ocupar ese cargo, cediese ante el
temor de que Schleicher diera un golpe de Estado con el ejército (Ramos
Olivera, 1973: 60). Para supuestamente compensar ese nombramiento, von
Papen ocupaba la viceCancillería, al tiempo que sólo se incorporaban dos
ministros nazis (Göring y Goebbels). La idea era rodear al nuevo Canciller de
personas ligadas a los partidos de la derecha, pretendiendo que esto iba a
significar un freno a sus pretensiones totalitarias.
El nazismo en Alemania: el Tercer Reich (1933-1945)
El 5 de marzo de 1933 se convocaban nuevas elecciones. El Partido
nazi, que ya ejercitaba abiertamente la represión y la censura, sacó el 43’9%
de los votos (más de 17 millones de personas) y 288 escaños de un total de
647. Con los 52 votos de los nacionalistas, los nazis seguían sin alcanzar la
mayoría necesaria para modificar la Constitución. Ese día escribía Goebbels en
su diario: “¿Qué significan hoy ya las cifras? Somos los señores en el Imperio y
en Prusia”. El 27 de febrero, bien el holandés Marinus van der Lubbe actuando
por su cuenta, bien los propios nazis, prendieron fuego al edificio del Reichstag.
La propaganda nazi aprovechó la ocasión para echar la culpa al Partido
13
Comunista. Ese mismo día eran prohibidos los actos públicos y la prensa de los
partidos de credo marxista. El 28 de febrero, el Presidente dictaba una
ordenanza de emergencia para la defensa del pueblo y del Estado que dejaba
fuera de vigor los derechos políticos constitucionales y facilitaba la detención
de socialistas y comunistas e, incluso, su condena a muerte o a cadena
perpetua.
Las elecciones tuvieron lugar en un clima de represión de las fuerzas de
la izquierda. La alineación de los poderosos sindicatos socialistas con el
gobierno nazi y la posterior incautación de sus bienes y encarcelamiento de sus
líderes, como ya había ocurrido con el Partido Comunista y ocurriría con el
SPD, anegaba la posibilidad de cambio alguno. El 23 de marzo, y tras
conseguir el apoyo de algunos de los pequeños partidos de la derecha y del
Zentrum, e impidiendo que los comunistas y algunos socialistas acudieran al
Reichstag ese día, Hitler hizo aprobar la Ley de plenos poderes que hacía
innecesaria la ratificación parlamentaria de cualquier ley emanada de la
Cancillería. El KPD (partido comunista de Alemania), el SPD y los demás
partidos fueron uno a uno declarados ilegales. A partir del 14 de julio, el único
partido legal era el nacional-socialista. Una posterior purga acabaría con las
disidencias internas y con las pugnas por el poder (especialmente con lo que
había sido el brazo armado del Partido nazi, las SA). El 10 de mayo se
quemaron en la Plaza de la Ópera de Berlín los libros inmorales de Heinrich
Mann, de Kurt Tucholsky, de Arnold Zweig, de Sigmund Freud, y se prohibía su
obra junto a la de Bertolt Brecht, Franz Kafka, Alfred Döblin, Paul Klee, Oskar
Kokoschka, George Groz, Otto Dix y tantos otros que habían elevado la
contribución del arte alemán a categoría universal. Era el símbolo de la
consunción de la República de Weimar.
Las desproporcionadas y miopes reclamaciones de guerra del Tratado
de Versalles; las tensiones provocadas por los nunca debilitados partidarios del
régimen imperial guillermino, con quienes la república fue en exceso amable y
en quienes se apoyó para frenar a la izquierda revolucionaria; las presiones
bolchevizadoras de la izquierda socialista y comunista; el socavamiento de la
democracia que supuso el Putsch de Prusia realizado por von Papen para
desbancar a la socialdemocracia del poder; la financiación del nazismo por
parte de grandes industriales y banqueros; las connivencias dentro de los
diferentes aparatos de poder; la fragmentación parlamentaria y las
posibilidades abiertas al presidencialismo en la Constitución de 1919; la crisis
económica, con los resultados de altas cifras de paro e inflación; el paulatino
orden violento instaurado en la calle por los nazis; en suma, los problemas de
legitimación de una república sin republicanos, propios de un país sin tradición
democrática, junto con la existencia de determinados personajes - la camarilla
que rodeaba al anciano Hindenburg; el ambicioso Hitler; el intrigante von
Papen; el conspirador Schleicher - que ahondaron en la dirección que
marcaban estos problemas estructurales, configuran un complejo panorama
que no permite afirmar que el ascenso de los nazis al poder fuera sin más el
resultado de una decisión democrática. Es cierto que el Partido nazi fue,
relativamente, el más votado, pero es igualmente cierto que los votos conjuntos
de sus opositores le superaban en número (que no en violencia y poder). El
marco general de aquel proceso no permite fáciles comparaciones
reduccionistas cuya conclusión se asiente en la afirmación Hitler llegó con los
votos al poder. Pero sí es cierto que los años posteriores vinieron a decantar al
14
pueblo alemán, una vez eliminada con brutalidad a toda la oposición, con los
avatares del Reich de los mil años, continuación del Sacro Imperio Romano y
del imperio guillermino (Goldhagen, 1996)4.
Sólo duraría doce años, pero bastaron para marcar una de las páginas
más infames de la historia de la humanidad. La instauración y desarrollo del
Tercer Reich puede definirse, en lo político, como la tarea de
desmantelamiento de todos los derechos civiles recogidos en la Constitución
de 1919 y su sustitución por el arbitrario gobierno del partido único y del líder
carismático, Adolfo Hitler, quien concentraría a partir de 1934 los cargos de
Canciller y presidente bajo la figura de Führer (caudillo o dirigente). De esta
manera, un hombre mediocre y demagógico, sin éxito en ninguna de las
parcelas en las que se había ocupado hasta la fecha (arquitectura, pintura,
ejército), alcanzaba el máximo poder en Alemania, con un proyecto de
reconstrucción nacional asentado en el odio y la contrarrevolución y apoyado
por los grandes industriales y banqueros enemigos del contenido social de la
República de Weimar.
En los primeros años, Hitler puso en marcha una política dirigida al pleno
empleo, cuyos pilares fueron el control de la inflación - uno de los males reales
y psicológicos de la república de Weimar que se incorporó a la cultura política
alemana y aún hoy permanece en forma de obsesión por la estabilidad
monetaria - y el rearme, que satisfizo las expectativas de beneficio de la
industria y vistió de uniforme a centenares de miles de jóvenes desempleados.
Un conjunto de políticas públicas se encargaba de cerrar la adhesión popular al
nuevo régimen, que se beneficiaba igualmente del inicio de una coyuntura
favorable: construcción de grandes carreteras y nuevos edificios públicos,
viviendas sociales de bajo coste, préstamos públicos para las reparaciones en
los hogares,
siempre acompañado de
un insistente programa de
adoctrinamiento espectacular - paradas militares, música marcial,
concentraciones populares perfectamente escenificadas -, sistemáticamente
transmitido a toda Alemania a través de los modernos medios de comunicación
manejados con singular eficacia por Joseph Goebbels (Deutsch y Schmitt,
1987: 177).
Otro elemento central de la legitimidad del nazismo estuvo en la
construcción de un chivo expiatorio al que se culpaba de todos los males,
desde la inflación a la amenaza comunista, pasando por la derrota en la guerra
o la debilidad mundial a la que se habría visto postrada Alemania. La política
racista se inició en abril de 1933, cuando miembros del partido nazi se situaron
a las puertas de los negocios, consultas, bufetes de judíos e impidieron la
entrada a sus clientes. Posteriormente se redujo su acceso a determinados
trabajos y se prohibió que ocuparan cargos de relevancia en la administración.
La designación de la condición de judío, descartada la posibilidad de su
determinación sanguínea, se hizo a través de otros rasgos de identificación que
4
El Ministerio de Propaganda prohibió en 1939 la expresión III Reich, pues se estaba
generalizando a modo de mofa la expresión IV Reich, lo que cuestionaba obviamente la
milenaria duración que se le pretendía al recientemente inaugurado imperio. Además, coincidía
con el progresivo nazi de la religión, pues se consideraba a sí mismo como una doctrina de
salvación. La expresión III Reich, si bien toma su expresión concreta del libro del mismo
nombre de 1923 de Arthur Moeller, tiene su origen en Joaquín de Fiore, quien estableció en la
primera filosofía de la historia la sucesión de tres edades, la del padre, la del hijo y la del
espíritu santo. Esta tercera edad se caracterizaba por el amor y la libertad. La influencia de
Fiore alcanzó a Vico, Hegel, Comte, y Marx entre otros. (Voegelin, 1968)
15
terminaron apelando a una supuesta “alma judía” en la que descansaba la
culpa. El siguiente paso no podía ser sino la afirmación del número dos de la
jerarquía nazi, Hermann Göring,: “En mi Ministerio yo decido quién es judío”
(Möckel; Kistler; Preiter, 1991). Poco después las medidas alcanzarían también
a los gitanos (al menos 250.000 murieron en campos de concentración). A
partir de la conocida como noche de los cristales rotos entre el 9 y el 10 de
noviembre de 1938, la situación para los judíos empeoró, camino del
holocausto que costaría la vida a cerca de seis millones de personas. Esa
noche fueron saqueados y destrozados 75.000 negocios propiedad de judíos,
190 sinagogas fueron incendiadas y 25.000
judíos encarcelados. El
totalitarismo no se conformaba, como las tiranías, con abolir el espacio público,
sino que necesitaba ahogar el espacio privado. Era, en expresión de Hanna
Arendt (1981), la radicalidad del mal, pues el nazismo pretendía no abolir
comportamientos o creencias sino la propia naturaleza humana, cercenar la
libertad y condenar a muerte no por hacer o pensar sino por el inevitable hecho
de ser.
Uno de los elemento clave de la organización administrativa en el
periodo nazi fue la fusión o solapamiento de los cargos estatales y los del
partido, de manera que le correspondía a este último el poder real en toda la
organización del Estado. A través de la llamada Gleichshaltung (coordinación)
los patrones de conducta nazis eran incorporados como modelos generales
aplicables a la sociedad alemana. Esto se lograba a través de la obligatoria
incorporación en cada tramo de edad a la organización que correspondiera del
partido (juventudes, estudiantes, trabajadores, servicio militar y servicio civil,
asociaciones de mujeres, SS, SA, etc.). Todo esto se acompañó de una férrea
política cultural. Bajo la dirección del Ministro de Propaganda Goebbels se creó
la Reichskulturkammer (cámara de cultura del Reich), competente para todo lo
que tuviera que ver con música, pintura, teatro, literatura y ensayo, prensa,
radio y cine. El arte moderno fue catalogado como degenerado, prohibida toda
la producción realizada por judíos, así como todos los contenidos relacionados
con el pacifismo, el humanismo, el liberalismo, la democracia, el marxismo o el
comunismo. Una vigilada educación - donde le correspondía a la Schutzstaffel
(escuadrilla de seguridad), las temidas SS, la formación de los cuadros del
Estado y del partido - y el arropamiento constante a la juventud en todo tipo de
actividades, especialmente deportivas, colaboraban, junto a la represión, en la
obediencia popular. A la escenificación del poder del partido como poder
popular le correspondía el resto, encargándose las SS, la policía interior del
partido bajo dirección de Himmler de castigar severamente las desviaciones,
especialmente a partir de 1936 cuando la policía estatal y las SS pasaron
ambas a estar dirigidas por Himmler. Contra judíos, gitanos, homosexuales,
comunistas se puso en marcha todo el desarrollo técnico alcanzado en
Alemania (o importado de otros países, como ocurrió con la IBM y su
participación indirecta en el holocausto). Era, en palabras de Thomas Mann, un
“romanticismo altamente tecnológico”. El modernismo reaccionario (Herf,1990)
cumplía sus más tenebrosos designios.
Al Führer le correspondía el nombramiento y sustitución de todos los
cargos en el partido y en cada uno de los niveles de la administración, así
como el mando supremo del ejército. En el Reichstag, cuyos miembros
proponía Hitler y eran votados por la población en una única lista del NSDAP,
se sustanciaba, según la versión oficial, la unión del pueblo y su Führer. En
16
todo el periodo, frente a 7 leyes emanadas del Reichstag hubo 987 del
gobierno. Esta ausencia de división de poderes estaba en consonancia con el
derecho nazi - que contó con la colaboración de Carl Schmitt -, donde la
igualdad no tenía la validez recogida en el derecho liberal, pues el derecho a la
vida pertenecía al pueblo alemán y no a los individuos concretos. La dualidad
entre el mantenimiento formal de parcelas del derecho burgués y la existencia
de un poder emanado del Führer dejaba al primero sin validez real.
La política del Lebensraum (espacio vital) condujo inevitablemente a la
guerra, tras una intolerable tolerancia de los países democráticos hacia la
Alemania dirigida por Hitler que sólo pudo pararse, por la tardanza, con
medidas de guerra. El abandono por parte de las democracias europeas de la
España republicana fue otro elemento que animó el expansionismo alemán. En
1938 se produjo la anexión de Austria y la invasión de Checoslovaquia,
admitida esta última por Francia e Inglaterra tras el Pacto de Munich. La victoria
de las tropas franquistas en España, apoyada por fuerzas italianas y alemanas,
alentó a Hitler a apoderarse de Polonia. Esto ocurría el 1 de septiembre de
1939. Dos días después, Inglaterra y Francia declaraban la guerra a Alemania.
El saldo fue escalofriante. Cerca de cincuenta millones de muertos, de los
cuales casi la mitad los puso la Unión Soviética. Cerca de seis millones de
judíos, seis millones de polacos, cuatro millones de alemanes, trescientos mil
norteamericanos. Y en proporción, más civiles que militares. El 7 de mayo, tras
el suicidio de Hitler, se firmaba la capitulación alemana en forma de rendición
incondicional (por tanto, sin tratado de paz) ante los americanos, y un día
después, el 8 de mayo, antes los soviéticos. La división del mundo en bloques
pactada en Yalta y Potsdam era ya un hecho.
La Alemania divida (1945-1989)
La Alemania dividida
es el producto, principalmente, de la
responsabilidad germana en el inicio de la contienda, a la que hay que sumar el
desencuentro entre los dos bloques que iban a representar los principales
papeles durante la guerra fría. Para los intereses soviéticos, Alemania debía
formar parte, junto con Finlandia, Polonia, Checoslovaquia, Yugoslavia y
Austria, de un cordón sanitario de norte a sur que le garantizase, bien porque
estaba bajo su influencia, bien por su neutralidad, que nunca vendría de o
desde su territorio un ataque de las potencias occidentales. No olvidemos que
éstas estaban enfrentadas con la URSS desde su nacimiento en 1917. El
hecho de que en 1941 las tropas alemanas llegaran prácticamente hasta las
puertas de Moscú era otro elemento de gran peso en el análisis soviético. Para
Gran Bretaña y los Estados Unidos, Alemania debía, como gran potencia,
incorporarse al campo occidental, pues su inclinación hacia el campo soviético
desequilibraría la relación de fuerzas y pondría de nuevo en la agenda la
revolución. Además, tenían también interés en trazar una frontera entre la
URSS y sus países, intentando que esa zona contase como aliada occidental.
La guerra fría se inició antes del fin de la guerra mundial y determinados
comportamientos, como el abandono de la URSS por parte de los aliados
durante el frente de Stalingrado, o la falta de beligerancia de los países
democráticos con la España franquista, dieron razones para la desconfianza de
Stalin. Por parte soviética, su compromiso con Occidente era nulo, después de
muchos años de recelos y ataques mutuos. Tan cierto es que desde las
17
potencias occidentales no se veía con malos ojos un enfrentamiento entre la
Alemania nazi y la URSS de Stalin, como que el dictador soviético no dudó,
seguramente a la vista de esa posibilidad (aunque no necesariamente), en
pactar con el dictador alemán un pacto de no agresión en 1939 a la espera de
que las potencias capitalistas se enfrentasen entre ellas sin involucrar a la
URSS. En esta discusión, la URSS apoyó tras la derrota nazi una Alemania
unificada, a la que esperaba poder atraerla si no hacia su esfera de influencia,
sí a una neutralidad que alejase su potencial peligro.
La falta de encuentro tuvo un punto de inflexión en 1948, cuando los
soviéticos decidieron bloquear la ciudad de Berlín cerrando sus carreteras,
puertos y accesos ferroviarios. El territorio de Alemania había sido dividido en
cuatro partes entre las potencias vencedoras. Por iniciativa británica, que
quería un apoyo europeo frente a Alemania y la URSS, los EE.UU. cedieron
parte de su zona a Francia, pese a su colaboración con el nazismo durante el
gobierno de Vichy entre 1940, año de la ocupación alemana, y 1944, cuando
fue liberada tras el desembarco de Normandía. El carácter emblemático de
Berlín hizo que también esta ciudad, pese a quedar en la zona de ocupación
soviética, fuera dividida en cuatro partes. El 20 de junio de 1948, las potencias
occidentales hicieron una reforma monetaria que ahondaba en otras medidas principalmente la unificación política, tras la monetaria, con la creación de la
trizona, la fusión de las zonas estadounidense y británica, a las que se uniría
posteriormente la francesa - cuya meta era obvia: la creación de un gobierno
alemán. Como protesta, los soviéticos cerraron los accesos a Berlín, salvo por
el aire. El mayor puente aéreo de la historia, dirigido por los Estados Unidos,
abasteció durante once meses a la población. Aquella operación inclinó a
buena parte de la población a favor del modelo occidental, hasta ese momento
no claramente decantada ni por la democracia liberal ni por la socialista. El 23
de mayo, un Consejo Parlamentario ratificó la Ley Fundamental de Bonn, tras
la autorización de los aliados. Nacía la República Federal de Alemania (RFA).
El 7 de octubre, una Cámara Popular provisional declaraba el nacimiento de la
República Democrática Alemana (RDA).
La RFA (que analizaremos adelante con más en profundidad al ser el
sistema político que ha terminado imponiéndose) iba a organizarse como una
democracia parlamentaria. La Ley Fundamental, nombre al que se optó para
denotar el carácter provisional del país en tanto en cuanto se mantuviera la
división (además de que se trataba de un país ocupado), iba a conjugar las
indicaciones marcadas por las potencias vencedoras, la reciente experiencia de
la República de Weimar y del nazismo, y la división del territorio del Reich en
dos partes (además de los territorios que pasaron a formar parte, tras la guerra,
de la URSS, Polonia y Checoslovaquia).
Por su parte, la República Democrática Alemana5 se organizaba como
una democracia socialista, con pluralidad de partidos pero con una única lista
electoral, y donde el poder pertenecía en realidad al único partido marxista5
Mientras que la parte occidental se reclamaba continuadora legal del Reich y por eso se
denominaba República Federal de Alemania, la RDA daba un salto dialéctico y se desentendía
del nazismo, atribuyéndolo a la Alemania de Bonn. Al considerar que no existía una sola
Alemania, optaba por un adjetivo y se denominaba República Democrática Alemana. Por su
parte, la República Federal de Alemania quería denotar que, pese a que existiesen dos
Estados alemanes, sólo había una nación, doctrina que luego haría propio el Tribunal
Constitucional (Cotarelo, 1993).
18
leninista autorizado, el Partido Socialista Unificado Alemán (Sozialistische
Einheitspartei Deutschland), resultado de la forzada fusión en 1946 en la zona
de ocupación soviética del SPD y del Partido Comunista Alemán. La RDA tuvo
un déficit de legitimación ya poco tiempo después de su nacimiento. En 1953
se registraron levantamientos populares en buena parte de su territorio, donde
los trabajadores reclamaban tanto mejoras laborales y salariales como mayores
grados de democracia. El levantamiento fue duramente reprimido. Con motivo
de la represión de la protesta del 17 de junio, el poeta y dramaturgo Bertolt
Brecht, una de las figuras intelectuales más comprometidas con la creación de
una Alemania socialista, escribió en un poema, La solución, que no sería
conocido hasta muchos años después:
"Después del levantamiento del 17 de junio
repartió el Secretario General de la Unión de Escritores
octavillas por la Avenida de Stalin.
Allí podía leerse que el pueblo había descuidado
la confianza que el gobierno le tenía
y ahora sólo con el doble de trabajo
podrán reconquistarla. ¿Y no sería quizá
mucho más sencillo que el gobierno
disolviera al pueblo y
a algún otro eligiera?
La legitimación en la RDA falló en los cuatro ámbitos en los que se
configuraba la legitimidad en el ámbito europeo de tradición occidental; es
decir, no fue capaz de lograr el consentimiento por parte de su ciudadanía ni
como Estado nacional ni como Estado de derecho, ni como Estado
democrático ni como Estado social. Los problemas nacionales fueron los
mismos que había afectado siempre a Alemania, con el agravante de que
ahora debía justificar su existencia como Estado separado. En cuanto a los
componentes que configuran a un Estado democrático (formas reales de
participación que recojan la pluralidad), estaban desvirtuadas en la RDA por el
monopolio de facto del SED. El Estado de derecho quebraba desde el
momento en que no existía división de poderes (la justicia era impartida por
militantes sin formación, y no existía un derecho administrativo que permitiera
litigar contra el Estado) y los niveles del partido se solapaban con los niveles
similares del Estado, siendo en realidad los órganos de partido los decisorios.
En cuanto a los elementos que configuran un Estado social, si bien es cierto
que el nivel de vida en la RDA era el más alto de los países del Este, dos
factores debilitaron su potencial legitimador. En primer lugar, desde mediados
de los años setenta el bienestar de la Alemania oriental era posible
principalmente gracias a los préstamos que obtenían de la Alemania occidental;
y en segundo lugar - pero más relevante -, el nivel de vida con el que se
comparaban los ciudadanos de la RDA era el de la RFA, comparación
posibilitada por la visualización en el este de Alemania de la televisión
occidental, y por el acercamiento que brindó la Ostpolitik iniciada por Willy
Brandt a partir de 1970. La tutela soviética sobre la joya de la corona de los
países del Este se dejaba también notar en el ánimo ciudadano (la Constitución
de la RDA recogía la amistad expresa de Alemania oriental con la URSS, y el
ruso se estudiaba obligatoriamente en la escuela), constantemente vigilado por
una descomunal red de policía e informantes no oficiales que construían un
19
ejército de más de cien mil personas. La respuesta popular fue la construcción
de una nischengesellschaft, una sociedad de nichos donde la población se
refugiaba en su vida privada.
En octubre de 1990 desaparecería la RDA, uniéndose a la RFA
aprovechando los mecanismos dispuestos a tal efecto por la Ley Fundamental
(el artículo 23 así lo facilitaba). El proceso fue vertiginoso. Desde 1985
ostentaba el cargo de Secretario General del PCUS Mijail Gorbachov, un
reformador que conocía el agotamiento del modelo soviético e introdujo
cambios en aras de intentar salvar el socialismo. Cuando la perestroika
(reestructuración) brindó la posibilidad del cambio, y la glasnot (transparencia)
permitió renombrar la realidad existente, la falta de legitimidad se tradujo en la
RDA, como antes había ocurrido en Polonia o en Checoslovaquia, en acción
colectiva opuesta al régimen. Los tres elementos que lograban la estabilidad en
la RDA - bienestar, adoctrinamiento y represión - habían perdido a la altura de
1989 su validez, especialmente este último, cuando desde la URSS se insistió
en que no toleraría salidas como la realizada por las autoridades chinas en la
Plaza de Tiananmen en junio de 1989. En agosto de ese año se pusieron en
marcha mecanismos de voz y salida como respuesta a la insatisfacción que
producía el régimen. La salida tomó forma de huida del país y ocupación de las
embajadas de la RFA en países del Este, principalmente en Checoslovaquia y
Hungría, mientras la voz lo hacía incrementándose el número de los asistentes
a las manifestaciones ilegales convocadas bajo el paraguas de los grupos de
oposición y de la iglesia evangélica.
La ausencia de represión trajo como consecuencia que el número de los
asistentes a las manifestaciones fuera en aumento, pues tampoco las
principales demandas eran atendidas (renovación generacional de los cargos
del partido, permisos para salir del país, mejoras económicas). Un punto de
inflexión había tenido lugar en 1988, con motivo de la manifestación oficial
celebrada todos los 17 de enero en recuerdo del asesinato de Rosa
Luxemburgo y Karl Liebknecht en 1918. Al margen de las autoridades,
numerosas pancartas con una oficialmente ‘olvidada’ frase de Rosa
Luxemburgo desencadenaron la tormenta: “la libertad es siempre la libertad de
los que piensan de otro modo”. Las detenciones, que habían empezado antes
de la manifestación, continuaron durante y después de la misma. La
intervención policial fue contundente. Un día después, cuatro jóvenes en
huelga de hambre por las detenciones también eran encarcelados. Apenas diez
días más tarde, en procesos secretos, buena parte de los detenidos, bajo la
acusación de haber tenido reuniones para traicionar a la patria, eran
condenados a penas que acariciaban lo más severo del código penal. Mientras
algunos recibían como castigo seis meses de prisión, otros eran expulsados de
la RDA. Los ‘ciudadanos peligrosos’ de la Alemania del Este eran confinados
por las autoridades del régimen burocrático a un supuesto olvido. La respuesta
popular tampoco se hizo esperar. En algún momento el vaso se había colmado.
En Berlín se multiplicaron las misas de solidaridad con los perseguidos y nunca
vieran los párrocos tan concurridas sus celebraciones. En cuarenta ciudades
de la República empezaron acciones de apoyo a los detenidos y expulsados.
Las colectas alcanzaron cifras inimaginables. La solidaridad llegaba desde el
Este y el Oeste de manera sorprendente. Los artistas manifestaban
públicamente su protesta contra los ataques a sus colegas expulsados. Por vez
primera, la protesta salía fuera de los grupos opositores y de las iglesias. La
20
‘bestia’ empezaba a andar. Una frase que hablaba de la libertad de los otros
había desbaratado la jaula de hierro del régimen del Partido del Socialismo
Unificado. La oposición se armaba de razón con las palabras de la combatiente
espartaquista. Faltaba muy poco para que el pueblo, incorporando a su credo
los mensajes del socialismo, saliera como un único cuerpo a la calle a gritar a
los funcionarios del socialismo realmente existente: ‘Nosotros somos el pueblo’.
En noviembre de ese año eran cientos de miles los que recordaban
cada semana a los dirigentes de la RDA que ellos eran el pueblo. El 9 de
noviembre, y tras un error en la lectura de una decisión del Politburó, se
autorizaba a los ciudadanos a abandonar el país, algo prohibido desde la
creación en agosto de 1961 del Muro de Berlín. Anunciado por la televisión de
la RFA, horas después miles de personas se abalanzaron sobre los diferentes
pasos. Fue un momento tenso que pudo zanjarse en un baño de sangre.
Alrededor de las diez de la noche, los primeros ciudadanos pasaban a la parte
occidental de Berlín. El muro había caído.
La necesidad de tomar medidas había llevado al Politburó del SED órgano político máximo del país junto con el Secretario General del partido - a
sustituir en diciembre de 1989, en una conjura palaciega a Erich Honecker,
quien había sido el hombre fuerte de la RDA. La decisión llegaba tarde y el
sustituto, Egon Krenz - quien sería posteriormente juzgado y encarcelado como
responsable de los disparos en la frontera a los que intentaban huir del país era la persona que había felicitado a los comunistas chinos por la respuesta
dada en la Plaza de Tiananmen a los estudiantes que reclamaban democracia.
En pocos días, las manifestaciones que reclamaban “Nosotros somos el
pueblo”, pasaron a decir “Nosotros somos un pueblo”, decantándose por la
unificación. Esto implicaba dos grandes problemas: por un lado, las relaciones
entre los dos Estados alemanes; y por otro, los aspectos internacionales,
donde hay que destacar la autorización de las potencias que todavía
mantenían la soberanía sobre las dos Alemanias (recordemos que no hubo
tratado de paz tras la derrota del nazismo); la pertenencia a alguno de los
bloques militares a los que pertenecían la RFA y la RDA (OTAN y Pacto de
Varsovia respectivamente); y la integración en la Comunidad Europea.
Respecto de lo primero, la propuesta realizada desde la RDA de crear
una confederación fue rechazada por la RFA, quien propuso un generoso plan
donde los marcos orientales se equipararían a los occidentales en una
proporción 1 a 1. El deseo de los ciudadanos del Este de alcanzar el bienestar
de la Alemania occidental aceleraría aún más el proceso. En lo que respecta a
la política de bloques, la debilidad de Gorbachov y de la propia URSS
terminaría permitiendo la pertenencia de la Alemania unificada a la OTAN. Y en
cuanto a la integración en la CE, el juego de partidas y contrapartidas,
especialmente entre Francia y Alemania, se zanjaría con el Tratado de
Maastricht, donde la puesta en marcha de la Unión Económica y Monetaria era
- entre otras muchas cosas - el intento francés de lograr influencia en un banco
europeo compartido que sustituyera el poder omnímodo del Bundesbank
(Monedero, 1993).
La Alemania unificada.
La nueva Alemania, decidida a terminar con su estigma de gigante
económico y enano político (Willy Brandt) comenzó su andadura creando
21
inquietud entre parte de sus socios europeos. Con motivo de la guerra en
Croacia, Alemania forzó a la Unión Europea al reconocimiento de ese territorio
desgajado de la República Yugoslava. El 23 de diciembre reconocía Alemania
en solitario a Croacia. El 2 de enero, forzada, lo hacía Francia, y el 15 de enero
el resto de los países de la UE. Este rápido reconocimiento imposibilitó la
exigencia del respeto por parte de Croacia a la minoría serbia, que terminaría
siendo expulsada de la Krajina. El régimen de Franjo Tudjman se caracterizó
por un fuerte autoritarismo. No en vano, en los funerales del Presidente
Tudjman en enero del 2000 las ausencias de los mandatarios internacionales
fue clamorosa. Igualmente fue motivo de discusión la rapidez con la que se
pretendía zanjar la equiparación del Este y el Oeste alemanes, pues retraía
fondos que complicaban el desarrollo del resto de los países europeos.
Algunas reticencias planteadas con motivo de la participación de Alemania en
los fondos comunitarios (buscando reducir la aportación germana) generó
igualmente fuertes críticas. Otro motivo de discusión estuvo en la Presidencia
el Banco Central Europeo, donde Alemania impuso al holandés Win
Duisemberg (cercano a los postulados del Bundesbank), mientras que los
franceses querían sentar en el principal sillón a un compatriota suyo. Durante
los años posteriores a la unificación se multiplicaron los atentados racistas, en
muchas ocasiones saldados en muertes. Este conjunto de factores planteó el
riesgo de que la nueva Alemania unificada olvidara sus compromisos europeos,
especialmente a partir de la victoria electoral de Gerhard Schröder, el nuevo
líder de la RFA que no había conocido, como Kohl, la guerra mundial y la
responsabilidad de Alemania en el Holocausto. Este distanciamiento respecto
de la Unión Europea continuaría con Ángela Merkel, en especial con las crisis
económicas que afectaron a algunas de las pequeñas economías europeas y
también a España. Alemania, que cuando lo necesitó incumplió el Pacto de
Estabilidad (incurriendo en déficit crecientes motivados por el costo de la
unificación), estuvo en contra de cualquier rescate “europeo” a economías
como la griega, la portuguesa o la irlandesa, reforzando la idea de varias
velocidades dentro de la UE. Las presiones al Banco Central Europeo para
mantener los tipos de interés altos, dificultaba la salida de la crisis a muchos
países -entre ellos España-, pero era funcional para los intereses económicos
alemanes (control de la inflación y refuerzo de su capacidad exportadora). La
Europa de los 27 dificultaba reeditar las fórmulas anteriores de liderazgo,
donde Alemania y Francia construyeron el eje “Bonn-París” que nucleaba
Europa. La falta de sintonía entre Merkel y Sarkozy, en medio de la crisis
económica europea, tampoco ayudó a encontrar soluciones dialogadas
(Beyme, 2010). Sólo la presión conjunta de varios países europeos, así como
la generalización de la idea de que Alemania estaba volviendo a abandonar
Europa, suavizaron sus posturas, pero un tabú –una Alemania fuerte y
desatada de compromisos- había hecho de nuevo su entrada en el panorama
político europeo.
La nueva política socialdemócrata puesta en marcha por Schröder, el
nuevo centro, en sintonía con la tercera vía defendida por Tony Blair y
formulada por el politólogo de la London School, Anthony Giddens, insistió
desde la Unificación en lo que ha señalado Schmidt (1995) como la principal
característica de la RFA: su configuración como un Estado de gran coalición,
esto es, como una articulación política donde las diferencias entre las dos
grandes fuerzas políticas, el SPD y la CDU, son simplemente de matiz.
22
La nueva Alemania sigue teniendo como tarea principal la equiparación
del nivel de vida en las dos partes, siempre sin olvidar la vigilante mirada del
resto de los países de su entorno. Tras la Unificación, un chiste se hizo muy
popular en el territorio de la antigua RDA: ¿sabes por qué los chinos aún son
felices? La sarcástica respuesta no se hacía esperar: porque todavía tienen un
muro. Ya en 1990, cuando en Berlín se empezaba a desmontar el hormigón
que separaba en dos sus calles, el Presidente federal Richard von Weizsäcker
alertó sobre el peligro de otra construcción quizá más sólida, de otro muro que
habitaba en la nueva república, esta vez en las cabezas de los ciudadanos.
Ese muro no ha dejado de pender desde entonces sobre la política germana,
como un empedrado del cielo dispuesto siempre a derrumbarse. Los
ciudadanos del Este, dieciséis millones de votantes, deciden el signo del
gobierno de Alemania. El Canciller Kohl, acorralado en 1989 por sus
adversarios de dentro y fuera de su partido, encontró en la derrota del enemigo
de la guerra fría el pulmón que no hallaba en su gestión política. El Canciller de
la unificación prometió a los ciudadanos de la maltrecha República
Democrática ingresar a la velocidad de la luz en el primer club económico del
mundo. El entonces candidato socialdemócrata, Oskar Lafontaine, alertó del
precio de la unificación y de las dificultades que aquél proceso, más presidido
por la prisa que por la sensatez, iba a acarrear a Alemania y, de paso, al resto
de Europa. Pagó cara la claridad de su discurso. Incluso la salida de su partido
(que se saldó con la creación de una nueva formación política, en alianza con
los poscomunistas del PDS). Helmut Kohl, con una campaña de estilo
norteamericano que deslumbró a los espartanos germano orientales, se hizo
una vez más con las riendas de Bonn en las primeras elecciones de la
Alemania unificada. Todavía habría de ganar una vez más en 1994. El SPD no
salía de su marasmo. Ni Hans-Jochen Vogel (1982) ni Johannes Rau (1986) ni
Oskar Lafontaine (1990) ni Rudolf Scharping (1994) pudieron contra el
aparentemente incombustible líder de la Unión Cristiano Demócrata (CDU).
Como conclusión, dieciséis años ininterrumpidos de gobierno democristiano en
la principal potencia europea.
Los resultados de las elecciones del 27 de octubre de 1998 otorgaban,
después de más de tres lustros, la victoria a un renovado partido
socialdemócrata que se alzaba con el 40, 9 % de los votos (frente al 35,2 % de
la CDU). Los anteriores candidatos, todos con un perfil más nítidamente de
izquierda, no lograron lo que Gerhard Schröder, un ambicioso político del siglo
XXI, alcanzaba con un mensaje donde la ideología se diluía y la imagen se
imponía sobre el discurso. Con una participación electoral del 82,3 % (un 3,3 %
más que en los últimos comicios), la población se movilizaba con dos mensajes
claros: echar a Kohl, y reescribir la ideología socialdemócrata bajo la apelación
al “centro”.
Gerhard Schröder iba a ser, tras su deslumbrante victoria en su feudo de
Baja Sajonia, el abanderado de ese viaje en Alemania. Fiel a su modelo
británico, su empeño electoral consistió en reinventar ese espacio político de
rearticulación de la izquierda socialdemócrata, aunque Helmut Kohl nunca
desarrolló la guerra a los sindicatos tal y como Margaret Thatcher hizo en el
Reino Unido. En la nueva línea política del SPD era menester, además de una
cuidada imagen, “expulsar del centro” a sus entonces inquilinos (los
democristianos de Kohl). Antaño, la renovación de la izquierda traía consigo el
surgimiento de nuevas izquierdas. A finales del siglo XX, Schröder, como Blair
23
en Inglaterra, como Clinton en los Estados Unidos, como Fernando Henrique
Cardoso en Brasil, como Prodi en Italia, rebautizó ese lugar que, al decir del
politólogo Duverger, se constituía con la izquierda de la derecha y la derecha
de la izquierda, y reinventó el nuevo centro.
El eslogan electoral del nuevo centro, ayuno de contenidos fuertes,
necesitaba reforzarse, en aras de la credibilidad, con el apoyo del paradigma
británico. La internacional centrista, denominada no sin abuso tercera vía, iba a
reforzar la apuesta alemana. De ahí la oferta del futuro Canciller para
transformar el eje Paris-Bonn en un triángulo Berlín, París, Londres. Las
razones eran realmente de peso, pues a las peculiares relaciones francogermanas, había que añadir la escasa sintonía del candidato del SPD con
Lionel Jospin, un político más cercano a un jacobinismo socialista que para el
socialdemócrata alemán no es sino una rémora del pasado.
Las principales propuestas políticas del SPD en esa campaña se
resumieron en una palabra: continuidad. El mayor énfasis en las políticas
nacionales (frente al internacionalismo de Kohl); las garantías en cuanto a
seguridad interior (frente a la criminalidad organizada, una de las bestias
negras en la opinión pública alemana); la lucha contra el paro dentro del
mantenimiento de las mismas recetas macroeconómicas; y el mantenimiento
de los compromisos exteriores configuraron el eje del mensaje de la
socialdemocracia.
El giro social a la izquierda de esa nueva fase se constató en una doble
dirección. Por un lado, en los votos que engloban los partidos tradicionalmente
de izquierdas, esto es, el SPD (40,9 %), los Verdes (6,7 %), junto a los excomunistas del PDS (5,1 %), que construían una mayoría que no se podía
ejecutar por la estigmatización de los post comunistas. La pérdida de más de
seis puntos de la CDU apenas se equilibró con el crecimiento de los partidos de
la extrema derecha (en total, aumentaron el 1,2 %, consiguiendo en conjunto el
3 % de los votos). Y en segundo lugar, por la ruptura de la estructura alemana
tradicional de partidos y la entrada en escena, con posibilidades de gobierno,
tanto de los Verdes (en el ámbito federal) como del PDS (en el ámbito de los
Lander). La coalición de gobierno entre el SPD y los Verdes abrió un nuevo
escenario en el gobierno federal de la RFA a partir de las elecciones de 1998,
algo que ya existía en los niveles municipal y de Land. Y la incorporación de
pactos de gobierno con el PDS es otra realidad que tomó cuerpo
principalmente con la alcaldía de Berlín, merced a la considerable fuerza del
PDS en la zona oriental de la ciudad.
La ideología de la globalización insiste en el mensaje de la incapacidad
de la política para frenar los dictados del mercado. Esta afirmación, convertida
en axioma para gran parte de la clase política occidental, no queda lejos de esa
rearticulación de las fuerzas progresistas que se pretende desde posiciones
nominalmente centristas. La nueva república alemana, que a partir del año
2000 recuperó la capitalidad berlinesa, sirve para reforzar una de las dos
grandes líneas que atraviesan hoy día al socialismo y, desde ahí, servirá
también para orientar la dirección que tome la política en la Unión Europea.
Como se ha apuntado, las diferencias en el nivel económico entre las
dos antiguas Alemanias se mantienen, pero no es menor el diferencial en lo
que respecta a la cultura política en el Este y el Oeste. La nueva “República de
Berlín”, como se conoce a la etapa surgida de la unificación, muestra la
herencia del pasado autoritario de la RDA, manifestado en una menor
24
confianza en las instituciones democráticas liberales y una mayor valoración de
los elementos de justicia social que identificaban el discurso de la ex Alemania
oriental. Articular puntos de encuentro sigue siendo el mayor reto para la
convivencia de esta nueva etapa.
Cuadro: Elecciones al Bundestag (participación electoral y escaños por
partido)
Wahlbetlg: Porcentaje de participación
Sitze: escaños
Sonstige: otros
Quelle: fuente
2. La Ley Fundamental de Bonn
La nueva Constitución alemana, aprobada con el nombre de Ley
Fundamental (LA), y que entró en vigor en 1949, tenía como antecedente
inmediato el fracaso de la República de Weimar y su desembocadura en el
nazismo. Desde la perspectiva occidental se barajaron todo tipo de
explicaciones - y soluciones en consonancia - para explicar por qué se había
llegado a la guerra mundial. Ya antes de terminar la contienda, Henry
Morgenthau, Ministro de Finanzas de los EE.UU, había propuesto la total
desindustrialización de Alemania y su transformación en un país agrario, opción
finalmente desechada por Roosevelt. Muy al contrario, en 1947 se pondría en
25
marcha, ya bajo mandato de Truman, el Plan Marshall para la reconstrucción
de Europa. En esa misma línea de reconstrucción según el patrón de los
vencedores, la futura Constitución alemana debía conciliar su desarrollo interno
con los principios de las democracias parlamentarias liberales. Algunas de las
ideas recogidas en la Constitución de Weimar - primera Constitución liberal
alemana - debían ser completados con otros alambicados principios que
garantizasen el normal funcionamiento de la democracia y, al tiempo, hicieran
operativo el gobierno. La Ley Fundamental logró un amplio consenso en sus
aspectos principales: la división vertical y horizontal del poder a través del
federalismo; la caución ante un poder excesivo del Presidente, especialmente
en el nombramiento del Gobierno y en la disolución del Parlamento (como
ocurriera en Weimar); la ausencia de derechos de excepción y emergencia; el
refuerzo de los elementos federativos frente a los plebiscitarios; la prevención
de una dictadura parlamentaria a través de la moción de censura constructiva;
y, finalmente, aunque no fuera recogido en la Constitución y tuviera que
esperar a una posterior ley, un sistema electoral que, garantizando la pluralidad
del país - atravesado por multitud de cleavages - evitase el fraccionamiento
partidista de la República de Weimar. Para ello, además de aplicar el sistema
Hare-Niemayer como fórmula der asignación de escaños, estableció una
barrera (Sperrklausel) del 5% de los votos respecto del total de votos
realizados para obtener representación parlamentaria (Beyme, 1991: 38 y ss.)
Ya se ha señalado que ese carácter de relativa imposición llevó a que
los constituyentes optaran por un nombre que recogiera la provisionalidad de la
norma en tanto en cuanto el territorio permaneciera dividido. El artículo 146 de
la Ley Fundamental establecía que la misma perdería su vigencia cuando fuera
sustituida por una Constitución que fuera aprobada libremente por el “pueblo
alemán”. Con la incorporación en octubre de 1990 de la antigua RDA a la RFA,
se exigió desde foros internos y desde otros países (especialmente aquellos
con los supuestamente Alemania mantenía reivindicaciones territoriales,
principalmente Polonia y Checoslovaquia) que el artículo 146 desapareciera
(algo que habría sido obvio en caso de que la unificación se hubiera realizado a
través del propio artículo 146 y se hubiera, por lo tanto, promulgado una nueva
Constitución). El artículo 146 finalmente quedó así redactado: “Esta Ley
Fundamental, que tras la culminación de la unidad y libertad de Alemania rige
para todo el pueblo alemán, perderá su vigencia el día que entre en vigor una
Constitución adoptada en libre decisión por el pueblo alemán”.
Para Klaus von Beyme, decir, como sostenía Bagehot, que el Preámbulo
es la parte más importante de la Constitución es perfectamente válido para la
Ley Fundamental, pues es allí donde, como elemento solemne, se marcó el
compromiso nacional para “completar la unidad y la libertad de Alemania
mediante libre determinación”. Era el frontispicio que recordaba la división de
Alemania tras la Segunda Guerra Mundial. En la reforma del Preámbulo
realizada en 1990 desaparecía ese mandato y se afirmaba que los diferentes
Länder habrían “culminado en libre autodeterminación la unidad y libertad de
Alemania”. Igualmente, allí donde en 1949 se señalaba su voluntad de
participar en una “Europa libre”, en 1990 pasaba a referirse a una “Europa
unida”. La amenaza territorial parecía así conjurada.
El papel central del Parlamento (Bundestag) está firmemente establecido
en la Constitución a través del artículo 63 (elección por el Parlamento del
Canciller o Presidente Federal - Bundeskanzler -) y el 67 (revocación
26
parlamentaria del Canciller, si bien en forma de moción constructiva). Por su
parte el Canciller tiene la posibilidad de disolver el Parlamento. Mientras que la
figura del Presidente Federal - Bundespresident -,se ve constitucionalmente
recortada a funciones representativas, el papel del Canciller está reforzado,
correspondiéndole la dirección del Gobierno. Otro elemento característico es el
reconocimiento constitucional de los partidos políticos (artículo 21). Una
reforma de 1983 introdujo la obligatoriedad de que su organización interna sea
democrática, así como la publicidad de la procedencia y utilización de sus
recursos y bienes (como ya vimos, de notoria importancia en el final político de
Kohl). El principio federal también es uno de los elementos recogidos en la
Constitución, reforzándose su carácter cooperativo entre el centro y las
federaciones. En 2006, el sistema federal sufrió un profundo cambio –el paso,
según algunos autores, de un federalismo cooperativo a un federalismo
competitivo- que llevó al cambio de más de 40 artículos de la Constitución.
La reforma constitucional reclama una mayoría de dos tercios tanto en el
Budestag como en el Bundesrat. Determinados aspectos de la Constitución son
inmodificables: la división de la Federación en Länder; el principio cooperativo
de los Länder en la legislación (la solidaridad interterritorial); y los derechos
fundamentales, consignados entre el artículo 1 y el 20. El compromiso con los
derechos fundamentales (abolidos por Hitler a raíz del incendio del Reichstag
nada más iniciarse su mandato) queda señalado en el artículo 1, indicándose
que vinculan a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial como derecho
directamente aplicable. A través del artículo 14 se establece que el uso de la
propiedad privada está sujeta al bienestar general, marcándose por tanto una
meta social a la República (reforzada a su vez por el artículo 15, que recoge la
posibilidad de la socialización, mediante ley, de los medios de producción). En
el artículo 20 se recoge el carácter social del Estado, acompañando a la
declaración de la soberanía popular y a un principio de autodefensa ciudadana
en su apartado cuarto (“Contra cualquiera que intente derribar ese orden les
asiste a todos los alemanes el derecho de resistencia cuando no fuera posible
otro recurso”). El carácter social del Estado es un elemento crucial de la LF y
también se recoge, siguiendo el artículo 28.1 de la LF, en la práctica totalidad
de las constituciones federales. Mientras que la idea de Estado de derecho
refuerza la legalidad y otorga garantías para la seguridad jurídica, el Estado
social restringe la libertad individual - por ejemplo, obligando a pagar impuestos
- en aras de lograr un mayor bienestar colectivo. De esta manera, a la libertad
individual se le une la seguridad colectiva y la igualdad de oportunidades, con
la salvaguarda de un mínimo de bienestar garantizado al margen del uso que
se haga de esas oportunidades vitales.
3. La organización federal del Estado
Ya se señaló que las especificidades de la construcción nacional en
Alemania determinaron un carácter federal o pseudofederal (Beyme, 1991:
327) mantenido en la práctica totalidad de su historia. La centralización de
poderes durante el periodo nazi era un elemento a eliminar en el nuevo
periodo, recuperándose las peculiariedades de las diferentes partes de un país
que integraba antiguos reinos soberanos, ciudades pertenecientes a la Liga
Hanseática, una Prusia hegemónica o territorios fronterizos con el reino de los
francos. Desde la perspectiva de los aliados también se consideraron, como se
27
ha apuntado, diferentes posibilidades para desmembrar al país que había
causado la Segunda Guerra Mundial. En Yalta, Roosevelt y Churchill
discutieron con Stalin la conveniencia de una descentralización federal.
Mientras que estuvo abierta la posibilidad de influencia soviética en el conjunto
de Alemania, Stalin no apoyaría esa idea6. La posterior creación de dos
Estados alemanes llevó la discusión por otros derroteros. Desde la perspectiva
occidental, si bien la parte más problemática, Prusia, quedaba ya escindida
con la creación de la RDA, el resto del territorio debía recuperar una estructura
federal que impidiera una concentración de fuerzas capaz de dirigir de nuevo
hacia una guerra.
En el Convenio de Potsdam (1945) se recogía esa determinación de
debilitar el poder central alemán. Para Charles de Gaulle se debía ir un paso
más allá, aboliendo una Alemania unida y restableciendo la plena autonomía
de las diferentes unidades alemanas que gozaran de tradición (Prusia, Sajonia,
Baviera, Württemberg, Baden, Hessen, Palatinado, la provincia del Rin y las
provincias del nordeste). Posteriormente, la necesidad de crear un Estado lo
suficientemente eficaz como para actuar de freno frente a la URSS llevó a que
las autoridades militares norteamericanas, inglesas y francesas se decantaran
por el modelo federal, si bien los contenidos históricos fueron sacrificados por
el más arbitrario de las fronteras que habían trazado las fuerzas de ocupación.
Este fue el mandato cuando convocaran en septiembre de 1948, a través del
Documento de Frankfurt, a una Asamblea Constituyente que redactara un texto
democrático con una organización territorial de corte federalista. La garantía de
ese federalismo reposaba en la creación de una cámara de representación
territorial (con una atribución a cada Land de un mínimo de 3 votos, recibiendo
5 votos los Länder más poblados) y en la garantía de un principio de reparto de
la financiación entre la administración central y la de los Länder. Por su parte,
las principales fuerzas políticas, el SPD y la CDU, se manifestaron a favor de
un Estado federal y no de una federación de Estados, esto es, apoyaron la
existencia de un poder central que diera unidad a la nación de los alemanes
(problemas como el de los doce millones de alemanes expulsados de sus
tierras al Este del río Oder, o las cuestiones sociales, reclamaban un Estado
central fuerte). El espíritu de la Paulskirche de 1848-49, cuando se reunió por
vez primera un Parlamento alemán libremente elegido y elaboró un proyecto de
Constitución democrática, federal y con un nutrido catálogo de derechos
fundamentales, reaparecía en suelo alemán cien años después.
En la RDA se declaró la unidad y carácter democrático de la república,
que se construía sobre los Länder alemanes. En 1952 se sustituyeron las
funciones más relevantes de los Länder por los distritos, con el fin de reforzar el
poder central de la república, en este caso no en nombre de un abstracto
interés del pueblo alemán sino de una no menos abstracta defensa del
socialismo y la democracia. Los Länder no serían restablecidos en la RDA
hasta 1990, en vísperas de la incorporación a la RFA. Su escasa tradición
inmediata, así como la debilidad económica y administrativa propia vinculada a
su pasado, han servido para que el Estado central se haya reforzado desde la
unificación (para algunos autores, la ratificación del Tratado de la Unión
Europea también ha modificado las competencias de los Länder, a lo que
6
Archivos de la URSS desclasificados demostraron el carácter estratégico que tenía la
cuestión alemana para Stalin, así como el enorme interés manifestado por lograr influencia en
el conjunto del territorio (Der Spiegel, 2000).
28
habría que sumar la labor rectora creciente del Estado en una economía
crecientemente globalizada. La conclusión sería un proceso con
descentralización administrativa pero con centralización económica y
legislativa)(García Soriano, 1997).
La estructura federal alemana está organizada en 16 Länder (incluyendo
los cinco nuevos de la antigua RDA), quienes poseen sus órganos estatales y
Constitución propios. Según el artículo 79 de la Ley Federal, “Es inadmisible
toda modificación de la presente Ley Fundamental que afecte a la división de la
Federación en Länder o al principio de la Cooperación de los Länder en la
legislación”. Y recordemos que el artículo 20.1 reconoce el derecho de
resistencia contra todo aquél que pretenda derribar el Estado federal,
democrático y social. Igualmente, es doctrina del Tribunal Constitucional
alemán que el principio federal es una de las determinaciones constitucionales
básicas, ya que sobre él se organiza el poder estatal.
El federalismo alemán tenía de manera clara un carácter cooperativo,
con la salvaguarda final de que el derecho de la Federación podía sobre el
derecho de los Estados federados (art. 31). Éste es uno de los aspectos que
buscaba cambiar la reforma constitucional de 2006, especialmente por las
dificultades que se habían creado para poder desarrollar estos principios.
Como recoge el título VIIIa sobre Tareas comunitarias, la Federación cooperará
con los Länder en sectores importantes de la vida económica y social (clínicas,
estructura económica, agricultura y costas). Este carácter cooperativo ha
significado en su desarrollo legal una serie de aspectos: se coadyuva al
desarrollo equilibrado de los Estados federados; flexibiliza los conflictos entre el
centro y los Estados; genera un marco de transferencias presupuestarias de la
Federación a los Estados, así como una colaboración de estos en la decisión
del gasto total; los Estados tienen un mayor margen de participación en el
gasto que lo que le corresponde proporcionalmente a sus ingresos (Cotarelo,
1991: 25). Según el artículo 107 LF, una ley garantizará la compensación de la
desigualdad financiera de los Länder, sin olvidar que todos los Estados
federados están sometidos a la coerción de la Federación, previa autorización
del Bundestag, para obligar al Land a cumplir con las obligaciones que la Ley
Federal u otras leyes le obliguen (art.37). La obligación que tiene la Federación
de garantizar la igualdad de condiciones de vida en todo el territorio federal (art.
106.3.2) es otro elemento que refuerza la centralización económica. Las
reformas en los artículos 84.1.2 y el 72.3 han rebajado fuertemente estas
posibilidades, al permitir a los Länder apartarse de la legislación federal en aras
de una mayor eficacia.
En consonancia con el artículo 28 (“El orden constitucional de los Länder
deberá responder a los principios del Estado de derecho republicano,
democrático y social expresados en esta Ley Fundamental”), el sistema de
gobierno de los diferentes Länder se corresponde con el de un régimen
parlamentario, con salvedades especialmente en los tres Estados ciudad
(Hamburgo, Berlín y Bremen), a quienes les corresponden también tareas
comunales. Con la excepción de Baviera, en todos los Länder hay una sola
cámara. Las labores de codecisión legislativa que le corresponden al Bundesrat
en el ámbito federal obviamente no existen aquí.
Fueron los procesos de globalización y europeización los que llevaron a
poner en la agenda la necesidad de una reforma del federalismo alemán. Por
un lado, se trataba de reforzar las labores ejecutivas del gobierno central
29
(piénsese, por ejemplo, en los problemas ante la ruptura de Pacto de
Estabilidad europeo por parte de un Land o, en la dirección contraria, como los
Estados federados pueden colaborar en una decisión que será trasladada por
el Gobierno central a las autoridades de la UE). Por otro, de establecer unas
bases de competencia entre los Länder en la dirección del Workfare State
(Jessop, 2008) y el fomento de la competitividad. El modelo federalista era afín
a una concepción del Estado social que estaba empezando a ser puesta en
cuestión. La eficacia –capacidad ejecutiva- reclamaba el lugar de la democracia
(la participación territorial). El federalismo cooperativo alemán, dejaba paso, al
menos potencialmente, a un federalismo competitivo donde cada Land podía
poner en marcha reformas que les distanciara de otros territorios. Este cambio
en el federalismo supuso un cambio en el “para qué”. Los Länder asumían
mayores capacidades para poner en marcha procesos de desarrollo propios
(pensados en la etapa de desregulación neoliberal) y el Estado central
orientaba sus competencias hacia el mercado. Se trataba, por tanto, de una
reforma del federalismo afín a una fase de desmantelamiento de las exigencias
del Estado social de posguerra alemán. No es extraño, en este sentido, que
algunos diputados –como el liberal Ernst Burgbacher- pidieran poner fin a “la
falsa ideología de la nivelación, a fin de cuentas dañina para todos”. Ya en
2003, se reunió el KOMBO, una comisión conjunta del Bundestag y del
Bundesrat para establecer los cambios que precisaba el federalismo en el siglo
XXI (Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der
bundesstaatlichen Ordnung), que buscaba liberar al Gobierno central de las
ataduras legales con los Länder a la hora de tomar decisiones, y, al tiempo,
aumentar la capacidad de maniobra de los Länder (Moore, Carolyn , Jacoby,
Wade and Gunlicks, 2008). En el marco del gobierno de Gran Coalición entre el
SPD y la CDU-CSU (acuerdo firmado en noviembre de 2005), se acordó la
reforma del federalismo en Alemania (recuérdese que para la reforma
constitucional hacen falta dos tercios de los votos en el Bundestag y en el
Bundesrat). La reforma tenía tres grandes momentos. El primero hacía
referencia a los cambios políticos constitucionales de reparto de
competencias); la segunda, a los cambios financieros (de manera que los
Länder ricos financiaran a los pobres al tiempo que se reconsideraba la
capacidad fiscal de las federaciones); la tercera, a cambios territoriales. Los
fines de la reforma acordados hacían referencia a “una más clara distribución
de las competencias legislativas y la eliminación de la legislación marco, la
reducción de las posibilidades de bloqueo de la legislación atribuidas al
Bundesrat, la supresión de los supuestos de financiación mixta y la reforma de
las denominadas «ayudas financieras», así como, finalmente, la reforma de la
representación de Alemania en el Consejo de la Unión Europea y la
determinación constitucional de la distribución interna de las responsabilidades
financieras frente a Europa” (Gutiérrez, 2008)). Se trataba de reducir las
competencias de los Gobiernos de los Länder en el Bundestag para
incrementar las de los Parlamentos de cada Land. Los cambios implicaban la
“ampliación de la competencia legislativa exclusiva de los Länder, supresión de
la legislación marco y reordenación del catálogo de materias sujetas a
legislación concurrente, con una reducción del ámbito de aplicación de la
«cláusula de imprescindibilidad» («Erforderlichkeitsklausel») del artículo 72.2
GG, pero a la vez con introducción de la posibilidad de que los Länder puedan
en numerosos ámbitos apartarse, mediante normas con rango de ley, de la
30
legislación federal” (Martín Vida, 2006). Uno de los principales puntos de
discusión, el ámbito educativo, pasaba a formar parte primordial de las
competencias de los Länder.
En concreto se traducía en reducir el porcentaje de leyes que precisaban de la
aprobación del Bundesrat del 60% a alrededor del 30%. Por su parte, los
"Länder" pasaban a tener más competencias educativas y una responsabilidad
única en la administración del funcionariado público. En conformidad con la
política securitaria tras el 11-S de 2001, el Estado central obtenía, en cambio,
más poder en la lucha antiterrorista, así como en asuntos medioambientales y
notariales (nuevo artículo 73).
Pese a estos cambios, sólo el desarrollo real determinará la realidad de
los mismos. Habiendo quedado descartados en un primer momento los
cambios territoriales (los Länder más pequeños y débiles económicamente
quedan en una situación de subordinación y, por tanto, abiertos a ser
devorados por otros más grandes. Aunque el procedimiento constitucional para
ello –art. 29 LF- lo hace muy difícil), corresponde al propio desarrollo político y
social de Alemania y Europa dar cuenta del final de este proceso.
En cuanto a la política comunal, la atribución a los distritos y
comunidades de la capacidad para organizar los asuntos locales está recogida
constitucionalmente en el artículo 28. La administración local tiene las mismas
cláusulas de salvaguarda que los Länder, y el principio descentralizador válido
para el ámbito de los Estados federados es también en este caso aplicable.
4. El Presidente Federal
El recuerdo de las implicaciones políticas de la figura del Presidente
Federal (Bundespresidentk) durante la República de Weimar llevó a que en la
Ley Fundamental esta figura variará sustancialmente su papel. Por un lado, se
limitaban sus funciones a las meramente representativas; por otro, se
renunciaba a su elección directa por la ciudadanía, lo que le privaba de una
legitimidad que sí iba a tener el Bundestag . El Presidente federal, cuya edad
mínima debe ser de 40 años, es elegido por un periodo de cinco años, con la
posibilidad de una única reelección, por la llamada Asamblea Federal
(Bundesversammlung), quien tomará la decisión sin un debate previo. La
Asamblea Federal está compuesta por el Bundestag y un número igual de
miembros elegidos por las representaciones populares de los Länder de
manera proporcional (otro rasgo del principio federativo). La Asamblea Federal
elegirá al Presidente en primera instancia por mayoría absoluta, y si ésta no se
alcanzase en dos votaciones, por mayoría simple.
Esta elección recae en personas que han participado activamente en la
política, si bien su labor no habría nunca merecido la oposición frontal del otro
gran partido. La labor ceremonial de la figura del Presidente como integrador
de la nación hace necesario el reconocimiento generalizado por parte de la
población y de sus representantes. En la misma dirección, sólo puede ser
separado de su cargo por el Tribunal Constitucional, previa acusación por parte
del Bundestag o del Bundesrat aprobada por una mayoría cualificada de dos
tercios. Por causa de impedimento o de terminación anticipada del mandato,
las funciones serán desempeñadas por el Presidente del Bundesrat.
31
La capacidad de acción del Presidente está limitada y debe siempre
estar refrendada bien por el Canciller Federal, bien por el Ministro competente
en casa ocasión (con las salvedades del nombramiento y relevo del Canciller
en el caso de que en una tercera votación parlamentaria no haya alcanzado
una mayoría simple, y en el caso de que el gobierno deba continuar trabajando
en funciones hasta el nombramiento de un nuevo Canciller). Le corresponde al
Presidente la propuesta del Canciller para su elección en el Bundestag, así
como su nombramiento, si bien realmente está en manos de la mayoría
parlamentaria la decisión final (además de que el Bundestag queda facultado
para elegir a otro Canciller por mayoría absoluta en caso de no ser elegido el
propuesto por el Presidente). Sólo en el caso de que en una tercera votación el
candidato propuesto por el Presidente no alcance la mayoría simple, tiene la
posibilidad el Presidente de nombrarlo Canciller o bien de disolver el Bundestag
.
En cuanto a sus funciones, el Presidente Federal representa a la
Federación en el ámbito internacional, concluye los tratados con otros Estados
extranjeros, acredita y recibe a los ministros plenipotenciarios, nombra y releva
a los jueces y funcionarios federales, de igual modo que a los oficiales y
suboficiales, y ejerce el derecho de gracia en nombre de la Federación.
El poder neutro en la RFA no corresponde al Presidente Federal, sino
al Tribunal Constitucional, a quien le compete la interpretación de la Ley
Fundamental. Por esto, que corresponda al Presidente la promulgación de las
leyes es interpretado como contrario al sistema, pues en un conflicto entre
órganos (por ejemplo, entre el Gobierno y el Bundesrat), se le concede al
Presidente la capacidad de decantarse a través de la promulgación. Esto no
empece para que la labor presidencial sea integradora y fomentadora del
consenso, ejerciendo funcionalmente un trabajo de unidad simbólica de la
nación. De ahí que el desarrollo de su función esté muy vinculado a la tarea
que desarrolle el Canciller, esperándose por parte de la ciudadanía una
compensación de la línea política o el estilo de la Cancillería (es lo que
ocurrió con la presidencia de Alemania, donde la discreción de Richard von
Weizsäcker (1984-1989 y 1989-1994) permitía una identificación con el
Estado de aquellos que no se reflejaban en el ímpetu verbal de Helmut Kohl)
(Beyme, 1991:294-96). La figura del Presidente está muy ligada a la
personalidad de quien la represente, teniendo la posibilidad de marcar un
sello propio a través de los discursos (no ocurre como con el caso español,
donde el Jefe del Estado, esto es, el monarca, no puede alejarse en sus
comparecencias públicas de la línea marcada por el Gobierno). Sin embargo,
esto no debe confundirse con ninguna rivalidad, tal y como podría extraerse
del modelo francés de la cohabitación, pues, como se ha señalado, la fuerte
parlamentarización del sistema político alemán debe entenderse como el
intento de superar los errores de Weimar, donde uno de los principales fue la
bicefalia que produjo la existencia de una fuerte Presidencia Federal. Los
presidentes de la RFA han sido Theodor Heuss (FDP), Heinrich Lübke (CDU),
Gustav Heinemann (SPD), Walter Scheel (FDP), Karl Carstens (CDU),
Richard von Weizsäcker (CDU), Roman Herzog (CDU), Johannes Rau (SPD),
Horst Köhler (CDU) –que dimitió de inmediato-, Jens Böhrnsen (SPD) –
elegido provisionalmente- y Christian Wulff (CDU).
32
5. El Parlamento
En comparación con otros países europeos de su entorno (Francia,
Inglaterra), el sistema parlamentario se introduce tardíamente en Alemania. Ya
se ha señalado cómo en la República de Weimar, el parlamentarismo se vio
debilitado a través de la figura del Presidente Federal, así como en lo referente
a la iniciativa legislativa y la introducción de elementos plebiscitarios. Por todo
esto, hubo un gran interés por parte del Consejo Parlamentario que elaboró la
Ley Fundamental en reforzar el sistema parlamentario. A través de la elección
formal del Presidente del Gobierno a través del Parlamento, o con
procedimientos tales como la moción de confianza, o rechazando la iniciativa
legislativa plebiscitaria se pretendió reforzar ese carácter parlamentario. El
papel del Presidente Federal respecto del Parlamento, como hemos visto,
quedaba igualmente reducido y sometido a un férreo control normativo,
especialmente en lo referente a la disolución de las cámaras legislativas. De
cualquier forma, el papel del Parlamento no podía conspirar en contra de otra
de las grandes motivaciones del nuevo régimen: la estabilidad. De ahí que
instrumentos como la moción de censura constructiva - necesidad de
consensuar parlamentariamente un Canciller alternativo - vinieran a plantear la
colaboración del legislativo en la estabilidad. El parlamento alemán ha recibido
una gran importancia simbólica en la cultura política alemana de posguerra7.
Sin embargo, eso no quita que estén en la agenda política todas las críticas
que apuntan al cambio de funciones vinculadas al parlamentarismo
racionalizado - ya perfiladas con tanta certeza como interés autoritario por Carl
Schmitt durante Weimar -, centradas principalmente en las estructuras del
Estado de partidos y su incompatibilidad con la división clásica de poderes.
5.1 El Bundestag (la Dieta federal)
El carácter federal de la RFA obliga a una estructura bicameral, si bien
sólo el Bundestag es una cámara representativa, pues el Bundesrat es un
órgano netamente federal, esto es, no representa a los Estados federados - no
se configura a través de unas elecciones - sino a los gobiernos de los mismos
(García Cotarelo, 1995: 271). El federalismo, como forma de organización
política, matiza la idea de que existe un solo pueblo que sea titular de la
soberanía, matiz que ha recordado el Tribunal Constitucional Alemán al
establecer que los Länder tienen un poder propio que no es delegado por la
Federación. En el caso alemán, las funciones del Bundestag son mayores que
las del Bundesrat, si bien esta segunda cámara tiene poder de veto respecto de
aquellas
leyes
que
requieren
preceptivamente
su
apoyo
(las
Zustimmungsgesetz o leyes que, por afectar directamente a los Länder,
7
Uno de los aspectos más debatidos de la reforma del Reichstag en la nueva Repúblca de
Berlín, nombre otorgado tras el traslado de la capitalidad, la sede de la Cancillería y del
Parlamento a la antigua capital de Prusia, fue la instalación de una gran cúpula
(originariamente diseñada por el español Calatrava y finalmente realizada por el inglés Foster)
cuya principal razón de ser era que la ciudadanía pudiera siempre estar por encima de sus
representantes. Ese carácter simbólico otorgado al Parlamento alemán contrasta con el caso
español, donde la puerta principal de las Cortes, salvo en ocasiones sólo se abre en las
sesiones inaugurales para el jefe del Estado, esto es, el representante de la monarquía
hereditaria.
33
requieren el asentimiento por parte del Bundesrat). Pero será el Bundestag el
que centre la vida política, pues es ante él donde normalmente comparece el
Canciller y los Ministros y donde tienen lugar los principales debates políticos
(desde la Ley de presupuestos al Debate sobre el estado de la nación).
El Bundestag está formado por, al menos, 598 diputados y diputadas
elegidos para cuatro años a través de lo que se conoce como “elección
proporcional parcialmente personalizada”. La composición del Bundestag, sin
embargo, nunca es fija pues los llamados Escaños Sobrantes
(Uberhangmandate), fruto de la diferencia entre los obtenidos en la listas de
partido y los obtenidos directamente en las 299 circunscripciones, generan
variaciones Tras las elecciones de 2009, se componía de 621 escaños (en el
capítulo 8.1 nos ocuparemos detalladamente del sistema electoral)8. Los
diputados, según el artículo 38 LF, son representantes de todo el pueblo, no
estando ligados a otro mandato que el de su conciencia. Su labor se garantiza
a través de la inviolabilidad, esto es la imposibilidad de ser procesado o
requerido debido al ejercicio de su voto o por sus declaraciones políticas en el
Bundestag o en las comisiones (salvo en el caso de incurrir en ofensas
calumniosas) y de la inmunidad, es decir, el requerimiento de la aprobación
parlamentaria para su imputación o detención debido a actos sujetos a sanción
penal (salvo en el caso de ser detenido en flagrante delito o en el curso del día
siguiente a haber sido cometido el mismo).
Conforme con su carácter de órgano supremo de la Federación, el
Bundestag elige a su Presidente, Vicepresidentes y Secretario, de igual forma
que establece su propio reglamento. Al Presidente le corresponden los plenos
poderes administrativos y policiales en el Bundestag. De ahí que existan
garantías para que no se disuelva anticipadamente, salvo en caso de que el
Canciller propuesto no alcance la mayoría necesaria (63.4 LF) o de que el
Canciller pierda una moción de confianza y el Bundestag no encuentre sustituto
en 48 horas (art. 68 LF).
La representación del Bundestag corresponde a su Presidente, de quien
depende la administración del Bundestag y a quien le compete hacer valer el
reglamento interno de funcionamiento. Es elegido por mayoría absoluta y, al
igual que ocurriera con el Presidente Federal, su función suele inclinarse a la
conciliación y la integración, de acuerdo con el carácter señalado del sistema
político alemán como democracia a la defensiva.
Las funciones de una cámara legislativa en un Estado actual producción de leyes y control del gobierno principalmente - están marcadas por
la complejidad y cantidad de los temas respecto de los que es competente. De
ahí que sea necesario un reparto claro de trabajo que permita dar salida a los
requerimientos que se le presenten. Esta tarea se realiza en el Bundestag a
través del trabajo en grupos parlamentarios y en comisiones parlamentarias,
donde es determinante el hecho de que los diputados son reclutados por los
partidos políticos. A menudo se plantea la contradicción entre la cooperación
de los partidos en la formación de la voluntad política del pueblo (art.21.1 LF) y
la prohibición de mandato imperativo alguno (art.38.1 LF), sabida la rígida
disciplina de partido existente (principalmente porque corresponde al partido la
elaboración de las listas, de manera que el diputado díscolo pierde su
oportunidad de ser reelegido). Si bien se asume por un imperativo práctico que
8
Por una decisión de la Comisión de Reforma del Bundestag, a partir de la XV legislatura
(2002), el número de diputados queda reducido a 598 y el número de circunscripciones a 299.
34
ambos principios deben convivir, no deja de ser cierto que estos aspectos se
excluyen mutuamente. Detrás de este problema está el hecho de que el
liberalismo es una teoría normativa de la realidad (Rubio Llorente, 1993), y no
positiva, es decir, que inventa la realidad que nombra, no limitándose a
describirla desde presupuestos objetivos. De esta forma, alteraciones en
alguno de sus supuestos (por ejemplo, el del mandato representativo o la
representación del conjunto de la nación por los diputados) supondría la
quiebra total del elemento legitimatorio del sistema, sostenido sobre la ficción
de un parlamento homogéneo representativo de todos los intereses, clases e
ideologías de la nación.
El orden del día, así como todos aquellos los aspectos del
funcionamiento interno del Bundestag no reservados al Presidium o al
Presidente lo determina el llamado Consejo de los mayores (Ältestenrat)9,
integrado por el Presidium (una mesa parlamentaria, compuesta por el
Presidente y los Vicepresidentes del Bundestag), y por 23 miembros más
elegidos por los diferentes grupos parlamentarios según una relación
proporcional a su presencia en la cámara. Este Consejo de Mayores tiene
encomendadas también funciones de apoyo a la presidencia del Bundestag.
La organización de los diputados se realiza a través de los grupos
parlamentarios, compuestos por al menos el 5% de los miembros de la
cámara que pertenezcan a un mismo partido o partidos con objetivos comunes
pero que no hayan competido en ningún Estado. Esto es lo que permite un
grupo compuesto por la CDU y la CSU, ya que el primero no se presenta en
Baviera y el segundo sólo lo hace en este Land. El grupo es el organismo
básico de funcionamiento parlamentario, y al que se acoplan los
parlamentarios. Es, por tanto, el elemento disciplinador de las diputados
individuales en favor de la disciplina de partido.
El trabajo central de la cámara reposa en las Comisiones Permanentes
ya que sus propuestas de acuerdo son prácticamente aceptados por el pleno
(Ismayr, 1997: 412). Su número oscila alrededor de la veintena. Existen
principalmente cinco tipos de Comisiones: (1) las permanentes, (2) las
especiales, (3) las de investigación, (4) las de encuesta (Enquete), y (5) otras,
especialmente la comisión electoral y la comisión de mediación. La Ley
Fundamental establece cuatro comisiones permanentes: una para los asuntos
de la Unión Europea, otra de Asuntos Exteriores, otra de Defensa y una más de
Peticiones (que tramitará las quejas y peticiones al Bundestag). Dentro de las
comisiones permanentes, las más prestigiosas - reservadas a los políticos más
veteranos - son la de Presupuestos y la de Asuntos Exteriores, mientras que la
comisión de Peticiones suele asignarse a los recién llegados a las tareas
parlamentarias (Hübner, 1995: 16). Además, la Ley Fundamental recoge la
posibilidad de crear comisiones de investigación, bastando para su creación
que sea pedida por la cuarta parte del Bundestag (aunque la mayoría que las
componga coincida con la mayoría que sostiene al gobierno). Las comisiones
de investigación suponen una poderosa forma de control parlamentario, pues
además de la capacidad para construir pruebas en sesión pública, tiene la
posibilidad de recurrir a los reglamentos penales (corresponderá de cualquier
modo a los jueces la apreciación y calificación final de los hechos). La
9
En algunos textos, este órgano ha sido traducido como Junta de Portavoces, término que
ayuda a su comprensión por su similitud con el homólogo español, pero que desconsidera el
significado del original.
35
experiencia alemana muestra que, por lo general, las comisiones de
investigación se vinculan a escándalos. Otra posibilidad la brinda el reglamento
del Bundestag en su artículo 56, donde se permite la formación de las llamadas
comisiones Enquete, destinadas a preparar decisiones acerca de aspectos de
especial complejidad, con la peculiariedad de que puede nombrarse como
parte de la misma a expertos. Éstas suelen versar sobre asuntos de tecnología
y medio ambiente, aunque quizá la más renombrada fue la encargada de
clarificar el pasado de la RDA. Otra posibilidad es la creación de Comisiones
Especiales, encargadas de casos concretos que requieren una cuidada
atención (por ejemplo, la Comisión Gauck creada en 1990, ocupada con la
colaboración con la policía política de la RDA y a quien se le confió el estudio
de las actas de la policía secreta germano oriental). Algo relevante para las
tareas de control parlamentario es la posibilidad de convocar audiencias
públicas con expertos e interesados respecto de algún proyecto de ley,
principalmente por iniciativa de la oposición, bastando que el 25% de los
miembros de la comisión lo soliciten (Ismayr, 1997: 414).
Las reuniones del Bundestag son públicas, si bien, y por iniciativa del
10% de sus miembros o del Gobierno Federal, una mayoría de dos tercios
puede decidir la ausencia de público.
En cuanto a las funciones del Bundestag podemos dividirlas en (1)
electorales y de control, (2) de representación, (3) de formación de la voluntad
pública, y (4) legislativas (éstas últimas las analizaremos en el capítulo 5.3) .
Las funciones electorales son principalmente, como ya se señaló, la elección,
sin debate previo, del Canciller Federal, y la moción de censura constructiva.
Según esta última, la cámara debe ponerse de acuerdo acerca de un candidato
alternativo a la Cancillería que se alce con la mayoría absoluta de los votos del
Bundestag (art.67 LF). La moción de censura sólo se ha puesto dos veces en
marcha. En la primera ocasión fracasó cuando la CDU/CSU intentó en 1972
sustituir a Willy Brandt (SPD) por Rainer Barzel. La siguiente ocasión sí resultó,
siendo derribado Helmut Schmidt (SPD) en 1982 y sustituido por Helmut Kohl,
quien obtuvo el apoyo de su grupo (CDU/CSU) y de los liberales del FDP. La
moción de censura constructiva tiene detrás la experiencia de Weimar, donde
el Canciller podía ser expulsado de su cargo sin estar garantizada su sucesión.
Otra función electoral del Bundestag es la Cuestión de confianza . Si el
Canciller no lograra en una moción de confianza el apoyo de la mayoría de
miembros del Bundestag, el Presidente Federal, a propuesta del Canciller,
podrá disolver en los siguientes 21 días la cámara. Ese derecho a la disolución
expira si el Bundestag elige por mayoría otro Canciller. El artículo 81 LF
presenta aquí problemas potenciales, pues señala que “si en el caso previsto
en el art.68 el Bundestag no fuere disuelto, el Presidente Federal podrá, a
solicitud del Gobierno Federal y con la aprobación del Bundesrat, declarar el
estado de emergencia legislativa para un proyecto de ley que el Bundestag
rechace, a pesar de que el Gobierno Federal lo hubiese declarado urgente”.
Este artículo permite aprobar durante seis meses leyes con el único concurso
del Bundesrat. Sin embargo, el hecho de que nunca en la historia haya sido
declarado ese estado de emergencia legislativa es una señal tanto del buen
funcionamiento del juego parlamentario en Alemania como del recuerdo
negativo respecto de cualquier excepcionalidad vinculado a la experiencia de
Weimar (Hübner, 1995: 22).
36
Con respeto al nombramiento de los Ministros, el Parlamento no tiene
funciones reguladas. Pero esto no implica que no tenga nada que decir, pues
las diferentes fracciones parlamentarias gozan de una independencia ganada
respecto del Gobierno y de los partidos que las convierten a menudo en un
agente con criterios propios que deben ser oídos. Las rebeliones de las
fracciones parlamentarias son siempre una posibilidad. Valga de ejemplo cómo
en 1992, Helmut Kohl tuvo que nombrar al sustituto del Ministro de Asuntos
Exteriores que le dictó, frente a su deseo, la coalición parlamentaria que le
sostenía; o las limitaciones que esa misma coalición le marcaron para que
eligiera en diferentes ocasiones a Ministros que fueran miembros del
Parlamento. Por último, el Bundestag vota también la mitad del Tribunal
Constitucional Alemán, al Comisario del Bundestag para Asuntos de Defensa y,
a propuesta del Gobierno Federal y junto con el Bundesrat, al Presidente de la
Corte Federal de Cuentas y al Comisario Federal para la protección de datos.
Las funciones de control del Gobierno forman parte de las funciones
clásicas del parlamentarismo. Las principales son: los diferentes tipos de
preguntas; las comisiones de investigación; y la posibilidad de derribar al
Canciller a través de una moción de censura constructiva. Instrumentos de
control del Bundestag serían el derecho de petición; el Comisario para Asuntos
de Defensa; la revisión de cuentas; y el Comisario Federal para la protección
de datos. Las preguntas al Gobierno son de cinco tipos y configuran
básicamente un instrumento de la oposición para cuestionar la política del
Gobierno. Las “grandes interpelaciones” (grosse Anfragen) se presentan por
escrito por al menos el 5% de los diputados y suelen ir acompañadas de un
gran debate. Las “pequeñas interpelaciones” (kleine Anfragen) tienen el mismo
trámite pero se responden por lo común por escrito. Las “preguntas orales” son
realizadas por los diputados de manera individual en una tiempo reservado
para preguntas (la Fragestunde) que tiene lugar en el Bundestag, con un
máximo de tres horas del plenario semanal reservado para las preguntas y
respuestas. En esas sesiones es posible hacer, en el curso de la discusión,
hasta dos preguntas añadidas, lo que enriquece considerablemente el debate.
Las “preguntas de actualidad” son presentadas por una fracción parlamentaria
o por el 5% de los diputados y deben estar limitadas a temas actuales de
interés general, disponiendo la dos posiciones de cinco minutos cada una para
exponerlas.
El hecho de que la mayoría parlamentaria coincida con la que sostiene al
Gobierno, conduce, como viene siendo común en los sistemas parlamentarios
racionalizados, a que el control siempre está coartado por la decisión del
partido o coalición gobernante. Además, la multitud de decisiones que ha de
acometer el Estado lleva a que buena parte del control sea a posteriori,
rebajándose sobremanera la capacidad de influir sobre él. Por último, una de
las principales razones actuales de ser del control parlamentario del Gobierno,
esto es, el traspaso a la opinión pública de la política gubernamental (y de la
labor de la oposición), depende de manera absoluta de los medios de
comunicación. Puede concluirse, incluso, que la verdadera labor de control,
entendida como fiscalización de la labor del Gobierno con resultados ejecutivos
corresponde a los medios de comunicación y sólo indirectamente a la
ciudadanía. Otro tanto ocurre con las labores del Parlamento como formadores
de opinión pública, en línea con la interpretación liberal clásica que pretendía
que de la libre discusión parlamentaria saldrían los mejores argumentos para el
37
buen gobierno de la nación. En ese sentido, la discusión en los plenarios
debiera servir para mostrar las diferentes soluciones para los problemas del
país. Pero las peculiariedades del Estado de partidos, la creciente complejidad
de los asuntos públicos, junto con la profunda crisis de credibilidad/afiliación a
los partidos políticos alemanes, construye un escenario en donde el crédito
concedido al Parlamento (medido en la puntuación otorgada en las encuestas)
decrece constantemente.
5.2 El Bundesrat (el Consejo Federal)
Junto con el Bundestag, el Presidente Federal, el Gobierno Federal y el
Tribunal Constitucional, el Bundesrat es uno de los cinco órganos
constitucionales de la RFA, de manera que sus decisiones afectan a la
Federación en su conjunto y no sólo a los Länder (Soler y Català, 1997:
196).Como se ha dicho, la creación de los Länder precede incluso a la
aprobación de la Ley Fundamental, lo que da señal de la importancia que el
modelo federal tiene en el sistema político alemán. De ahí que el papel que le
corresponde al Bundesrat sea igualmente de gran relevancia. El Bundesrat se
constituye como un órgano singular diferenciado de otras cámaras territoriales
(por ejemplo, la italiana, la norteamericana o la española), principalmente por
su neto contenido federal. No puede, por tanto, decirse que se trata de una
segunda cámara (Beyme, 1993: 331). Los miembros del Bundesrat no son
elegidos ni por las asambleas de los Länder ni por la población de los mismos,
sino que son designados directamente por los gobiernos de los diferentes
Länder. Esta designación evita que sea el mismo cuerpo electoral el que
compone el Bundestag y el Bundesrat (algo que pasa, por ejemplo, en España,
donde en la elección de ambos la circunscripción es la provincia). Este método
pretende alejar del debate la discusión entre partidos para concentrarlo en los
problemas netamente vinculados a los Länder y sus problemas, siempre desde
un celo federal, frente a las pretensiones siempre abiertas de concentración
administrativa provenientes del Estado central. En una similar dirección, los
miembros del Bundesrat no representan sus propios puntos de vista sino los de
sus Gobiernos (cesan cuando dejan de pertenecer al Gobierno). Esta especie
de mandato imperativo tiene lógica en la medida en que los Gobiernos son
órganos colegiados, de manera que sus representantes en el Bundesrat no
puede perder esa condición y ser sustituida por la opinión personal de uno de
sus miembros.
El Bundesrat se compone actualmente (2011) de 69 miembros, donde se
entremezcla el principio de representación proporcional a la población y el
principio, propio del federalismo norteamericano, de representación igual para
todos los territorios (un Land, un voto). De esta manera, según marca el art.51
LF, “Cada Land tiene por lo menos tres votos. Los Länder con más de dos
millones de habitantes tienen cuatro, los Länder con más de seis millones de
habitantes, cinco, y los Länder con más de siete millones de habitantes seis
votos”. Es en la mezcla de esos dos principios donde se entiende la disparidad
entre los tres votos de, por ejemplo Mecklenburgo-Vorpomerania (1’9 millones
de habitantes) y los seis votos de Renania del Norte-Westfalia (17’7 millones de
votantes). De ahí que el Tratado de Reunificación incorporara la categoría de
los Land de “más de seis millones de habitantes” para compensar la entrada de
los cinco nuevos Länder provenientes de la antigua RDA.
38
El Bundesrat tiene: (1) derecho a iniciativa legislativa; (2) capacidad de
veto en las Leyes de Consentimiento. Estas son leyes que, como ya se ha
dicho, precisan del asentimiento por mayoría absoluta del Bundesrat por versar
sobre temas que afectan directamente a los Länder. Son principalmente leyes
que modifican la Constitución; leyes referidas a cuestiones financieras de los
Länder; y leyes que afectan a la organización y procedimientos administrativo
de los Länder (Blanke: 373); (3) decide conjuntamente con el Bundestag los
reglamentos que regulen las sesiones conjuntas de ambas cámaras; (4) tiene
el derecho a examinar todos los proyectos de ley que elabore el Gobierno,
gozando de un plazo de seis semanas para examinarlo; (5) tiene labores de
control del Gobierno, Federal, pues éste tiene, además del derecho a ser oído
por el Bundesrat, la obligación de asistir a las reuniones y comisiones del
Bundesrat y de mantenerlo al corriente sobre los asuntos públicos. De esta
labor se encarga el Consejo Permanente de la Presidencia del Bundesrat,
órgano encargado de mantener la conexión entre el Bundesrat y el Gobierno
Federal; y por último, (6) el Bundesrat forma a partes iguales con el Bundestag
la llamada Asamblea Federal (Bundesversammlung), encargada de nombrar al
Presidente Federal. Los miembros de la Asamblea son elegidos por los
parlamentos federales según un principio de proporcionalidad.
Como veíamos, la reforma de 2006 marcó un punto de inflexión, ya que
se permitió a los Länder el derecho de “apartarse” de la legislación federal, si
bien el gobierno central sigue manteniendo un poder coordinador cuando
entienda que concurre “una especial necesidad de una regulación unitaria a
nivel federal”.
5.3 El proceso legislativo
El Estado social y democrático de derecho desarrollado en el marco
europeo después de la Segunda Guerra Mundial, sitúa a la administración en
una labor política de intervención que precisa ser regulada legislativamente,
además de que exige facultar al poder ejecutivo con la suficiente capacidad
legisladora como para ejercer eficazmente la tarea que se le encomienda. Esto
no implica que el creciente papel desarrollado por el Estado sitúe al Ejecutivo al
margen del respeto al ordenamiento constitucional, sino que destaca un
aspecto que viene a complejizar las ya difíciles relaciones entre los diferentes
poderes del Estado y de estos con la ciudadanía. En esta dirección, el artículo
20.3 LF dice que “El poder legislativo está sometido al orden constitucional; los
poderes ejecutivo y judicial, a la ley y al derecho”
El procedimiento legislativo otorga absoluta primacía al Bundestag,
siendo tanto el Bundesrat como el Gobierno instancias complementarias y de
apoyo de aquella: el Bundesrat, aportando experiencia administrativa; el
Gobierno, brindando conocimiento específico de las materias. Cierra el ciclo el
Presidente Federal, a quien le corresponde la sanción de la leyes. Pero queda
claro que la competencia legislativa es un monopolio del Bundestag. Esta
competencia exclusiva se ejerce frente al pueblo (siendo escéptica en
procedimientos de democracia directa, reducidos al referéndum y a los casos
de modificaciones territoriales), frente al Presidente Federal (no existe el
referéndum legislativo por iniciativa presidencial ni la capacidad reglamentaria
de urgencia que existían en Weimar), y frente al Gobierno Federal (no están
39
permitidos decretos que complementen o suplanten a una ley, además de que
limita la delegación legislativa (García Cotarelo, 1995: 279-80).
Como dice el artículo 77 LF, las leyes federales las acuerda el
Bundestag, pasándolas el Presidente tras su adopción sin demora al
Bundesrat. Es a través del Bundesrat como los Länder participan en la
legislación de la Federación (art.50 LF). El procedimiento legislativo se inicia
con la presentación del proyecto en el Bundestag. El derecho de iniciativa lo
tienen el Gobierno, los diputados (con un tamaño mínimo equivalente a un
grupo parlamentario, es decir, 15 diputados) y el Bundesrat (art. 76 LF). Los
proyectos de ley del Gobierno Federal deben primero enviarse al Bundesrat,
quien podrá dictaminarlos (no es preceptivo) dentro de un plazo de seis
semanas, devolviéndolos después al Gobierno, quien asumirá o no las
apreciaciones hechas en la cámara. Posteriormente el Gobierno presenta el
proyecto de ley en el Bundestag. Los proyectos de ley del Bundesrat se envían
al Bundestag a través del Gobierno Federal, quien debe devolverlos en un
plazo de tres meses acompañando necesariamente su opinión al respecto. En
el Bundestag se realizan tres lecturas de los proyectos de ley. Tras la primera
deliberación, el proyecto se envía a la comisión correspondiente. Para la
segunda lectura se hace previamente público el informe de la comisión en el
pleno, bien por escrito, bien oralmente. A la aprobación en el pleno del proyecto
de ley en la segunda lectura le corresponde la tercera lectura, que irá
acompañada de la votación final. A partir de este momento, el proyecto pasa a
ser una ley, si bien aún puede naufragar si el Bundesrat negase su aprobación
o impugnase la decisión final.
El procedimiento legislativo en el Bundesrat comienza una vez que le ha
sido presentada la ley aprobada en el Bundestag tras la tercera lectura. En
caso de que se trate de una ley que modifique la Constitución, precisa, al igual
que en el Bundestag, una mayoría de dos tercios de los votos (art.79.2 LF).
Aquellas leyes que no impliquen modificación constitucional pero que afectan a
principios básicos de la ordenación de la Federación, así como las leyes de
aprobación (Zustimmungsgesetz), requieren necesariamente la aprobación del
Bundesrat. Frente a las demás leyes, el Bundesrat sólo puede plantear una
impugnación dentro de las dos siguientes semanas a su presentación. Dentro
de las tres semanas siguientes a la presentación de la ley en el Bundesrat, éste
podrá exigir la convocatoria de una Comisión de mediación
(Vermittlungsausschuss), formada, según el reglamento conjunto aprobado por
ambas cámaras, por 16 miembros del Bundestag y 16 del Bundesrat. Esta
Comisión será la encargada de la discusión conjunta del proyecto de ley. La
Comisión puede proponer el mantenimiento, el cambio o la supresión de la ley
acordada. El cambio o la supresión de la ley exige una nueva decisión del
Bundestag, debiendo pasar posteriormente de nuevo al Bundesrat. En caso de
que la Comisión decida mantener la ley, ésta pasará directamente al
Bundestag. En caso de que, tras pasar por la Comisión de mediación, el
Bundesrat rechace nuevamente la ley, ésta se retirará definitivamente.
En las leyes en las que no se precisa la aprobación del Bundesrat, éste,
una vez terminado el procedimiento ante la Comisión de mediación, puede
presentar una impugnación de la ley acordada en el Bundestag en un plazo de
dos semanas (ar.77.3 LF). La impugnación tiene solamente el efecto de aplazar
su aprobación. La mayoría simple del Bundestag puede siempre quitar validez
a la impugnación que venga del Bundesrat también por mayoría simple. Sin
40
embargo, en caso de que la impugnación obtenga una mayoría de al menos
dos tercios, el rechazo del Bundestag exige una misma mayoría. De no lograr
esta mayoría, la ley no sería aprobada.
Los proyectos que adopte el Bundestag se transforman en ley si son
aprobados por el Bundesrat, siempre y cuando no se convoque la Comisión de
Mediación, si no se produce ninguna impugnación o cuando la impugnación del
Bundesrat fuera rechazada por los votos del Bundestag (art. 78 LF).
Posteriormente, las leyes son refrendadas por el Canciller o por los Ministros
competentes y promulgadas por el Presidente Federal (con la promulgación se
constata que la ley es formalmente conforme al orden vigente). Posteriormente
son publicadas en el Boletín de Leyes de la Federación, entrando en vigor, de
no mediar ninguna fecha, 14 días después de su publicación.
Por último, es relevante señalar que el 40% de las leyes aprobadas por
el Bundestag son trasposiciones de leyes emanadas del Parlamento Europeo
(no el 80% o el 90%, como algunas veces se plantea).
6. El Gobierno y la Administración
Como venimos reseñando para toda la estructura básica de la Ley
Fundamental, también en lo que respecta a la figura del Canciller estuvo muy
presente el recuerdo de la experiencia de Weimar, caracterizada por la
existencia de un jefe de Gobierno débil. Por esta razón, el sistema político
inaugurado en 1949 buscó construir una figura reforzada del máximo
responsable del Gobierno que exiliase el recuerdo de la bicefalía del Ejecutivo
de Weimar, propio de organizaciones políticas monárquicas. El resultado lleva
a que pueda hablarse de una Kanzlerdemokratie, es decir, de una democracia
de Canciller, donde la figura preeminente del mismo, marcada a su vez por la
relación de confianza entre el Gobierno y el Parlamento, es uno de los rasgos
característicos del sistema político alemán actual.
Según el artículo 62 de la Ley Fundamental, el Gobierno está compuesto
por el Canciller Federal (Bundeskanzler) y los Ministros Federales. También
pertenecen de facto al Gobierno los Secretarios de Estado parlamentarios,
creados a semejanza del gabinete británico, con funciones básicamente de
apoyo a los ministerios a los que se adscriben (a menudo, en Gobiernos de
coalición se utiliza esta figura para compensar la orientación política de los
diferentes partidos).
Según indica la Ley Fundamental, le corresponde al Bundestag la
elección del Canciller, no mediando previamente debate alguno, ya que se vota
a la persona y no a un programa de Gobierno. Al Canciller, a su vez le
corresponde la elección de sus Ministros, no otorgando por tanto el Parlamento
la confianza a ninguna otra figura que a la del jefe del Ejecutivo. Esto llevará a
que solamente sea al Gobierno en conjunto y, en concreto, al Canciller, a quien
el Bundestag pueda exigir responsabilidad. Y si bien los Ministros tienen su
propia responsabilidad respecto de los asuntos de sus respectivos ministerios
(art. 65 LF), la cámara no puede retirar la confianza a ninguno de ellos, pues
tampoco previamente se la ha otorgado. Lo más que le cabe al Parlamento es,
utilizando los medios de control parlamentario - preguntas e interpelaciones
principalmente -, manifestar su descontento con alguna actividad ministerial, a
la espera de que el Canciller obre en consecuencia. Esta característica
41
refuerza, por tanto, la figura del Canciller, quien es algo más que un primus
inter pares en el Gobierno.
Más allá de las consideraciones jurídicas, la figura del Canciller, que por
lo común coincide con la persona que detenta la máxima responsabilidad en el
partido que gobierna, incorpora a su labor como máximo responsable del
ejecutivo todas sus peculiariedades personales. Como señala Stern (1987:
136): “Son políticos con sus deseos, metas, individualidades; ellos le dan su
impronta al oficio y con ello a la institución que ocupan. Conceptos como, por
ejemplo, democracia de Canciller, Estado de partidos, legitimación
democrático-plebiscitaria, no son caracterizaciones jurídicas, sino que
proceden de la aplicación, de la interpretación de normas jurídicas por homines
politici”. Es importante relacionar el nuevo papel otorgado al Canciller con la
organización correspondiente al llamado Estado de partidos y al
parlamentarismo racionalizado, conceptos ambos que establecen la primacía
de las organizaciones políticas partidistas, comprometidas a su vez en la
compleja realización del Estado social (recordemos que la economía social de
mercado, impulsada desde finales de los años cuarenta por el Ministro de
economía y posteriormente Canciller Ludwig Erhard, implica una corrección
estatal de la labor del mercado en aras de una redistribución más igualitaria de
la renta).
El Canciller es elegido a propuesta del Presidente Federal, obteniendo el
cargo quien reúna la mayoría absoluta en una primera elección (art.63.1 y 2),
algo que ha ocurrido con todos los Cancilleres salvo con Helmut Kohl en 1982.
En caso de no alcanzarse esa mayoría, existe la posibilidad de una segunda
votación con la misma exigencia de mayoría absoluta que tendrá lugar dentro
de los 14 días siguientes, correspondiendo ahora la propuesta no al Presidente
Federal sino al Bundestag, apoyada por la cuarta parte de sus miembros
(art.63.3). Si esta elección no se realizara, inmediatamente se efectuará otra
votación - la tercera -, para la cual basta la mayoría simple. En esta ocasión, el
Presidente Federal podrá optar por nombrar al Canciller o disolver el
Bundestag. En el caso del nombramiento del Canciller sin haber obtenido la
mayoría simpe, éste nace apoyado por una minoría parlamentaria (mínimo del
25% de los diputados), posibilidad que implica una apuesta por la
gobernabilidad por encima de otras consideraciones (por ejemplo, el principio
parlamentario, que apuesta por mayorías en su seno), sancionando la
posibilidad de un Gobierno con una cámara muy dividida.
En lo que respecta a las funciones del ejecutivo, se reconocen tres
principios generales (García Cotarelo, 1995: 287-88): el principio de
colegialidad pura (el art.62 LF deja claro que “El Gobierno federal se compone
del Canciller Federal y de los Ministros federales”); el “principio monocrático”,
según el cual existe una completa subordinación de los Ministros al Canciller
(según el art.64 LF, “Los Ministros federales serán nombrados y relevados por
el Presidente Federal a propuesta del Canciller Federal”. En la misma
dirección, el art.65 LF establece que: “El Canciller federal fija las directrices de
la política y asume la responsabilidad de las mismas”); y el principio de
responsabilidad ministerial individual (por el art. 65, si bien las directrices
políticas las establece el Canciller, “cada Ministro federal dirige por sí y bajo su
propia responsabilidad los asuntos de su Departamento”). Como se ve, existe
un personalización en la figura del Canciller de la dirección política, que
contrasta con otros sistemas, como el español, donde esa labor rectora le
42
corresponde al Gobierno (art. 97 de la Constitución Española de 1978). Esa
personalización sería aún mayor en caso de inestabilidad política, pero el
sistema electoral alemán construye Parlamentos estables que no han hecho
nunca posible esa situación, además de que, como ya se ha visto, el carácter
constructivo de la moción de censura es otro elemento de refuerzo de la figura
del Canciller, pese al debilitamiento que supone del parlamentarismo. Cabe
reseñar igualmente que también al Ministro de Hacienda le corresponde una
preeminencia dentro de ese Gobierno colegiado, ya que, según el artículo 112
LF, es quien tiene derecho de veto para todas aquellas propuestas que
supongan un aumento del gasto, además de ser el responsable de la rendición
de cuentas ante el Parlamento (art.114 LF).
El reforzamiento del Ejecutivo, vinculado a la apuntada racionalización
del Parlamento, se condensa en el artículo 80 LF, donde se establece la
delegación legislativa desde el Parlamento al Gobierno: “El Gobierno federal,
un Ministro Federal o los Gobiernos de los Länder, podrán ser autorizados
mediante ley a dictar decretos. En la ley deberá determinarse el contenido, el
objeto y el alcance de la autorización otorgada. En tales decretos se
mencionará su fundamento jurídico. Cuando la ley prevea que una autorización
para dictar decretos podrá ser delegada, la delegación deberá efectuarse por
decreto”. La autoridad del Canciller sobre el grupo parlamentario que la
sostiene (hemos dicho que también ostentará la máxima dirección del partido)
facilita, pues, esa autorización. Hay que añadir la existencia desde 1967 de los
Secretarios de Estado parlamentarios, representantes del Gobierno
encargados de asumir de manera creciente tareas propias del Ejecutivo y que
colaboran directamente en el mantenimiento de la disciplina respecto del
Gobierno por parte de la fracción parlamentaria.
No hay que olvidar, sin embargo, que la situación de preeminencia del
Canciller también le marca, como obligación política al margen de sus tareas
constitucionales, salvaguardar los equilibrios a los que le obliga su posición en
el partido, de manera que en la designación de Ministros y demás cargos debe
respetar, bajo riesgo de crear inestabilidad dentro de sus propios apoyos, los
repartos proporcionales entre las diferentes alas de sus formaciones, los
diferentes Länder, grupos de presión, géneros, religiones, etc. Además, la
existencia de Gobiernos de coalición, así como el carácter colegiado del
Gobierno señalados resitúan el papel del Canciller, si bien la personalidad de
la persona que ejerza el cargo va a ser un elemento determinante (Ismayr,
1997: 418). Durante el proceso de unificación esta característica fue muy
relevante, pues el entonces Canciller, Helmut Kohl, quien estaba en uno de sus
momentos políticos más bajos, utilizó las posibilidades que brindaba la
Cancillería para presentarse a sí mismo en las primeras elecciones conjuntas
como el Canciller para Alemania y, posteriormente, como el Canciller de la
Unificación, personificando todo el proceso y reclamando para sí todo el éxito
del mismo.
El conjunto de los funcionarios que trabajan en los diferentes ministerios
asciende a unas 25.000 personas (no confundir con la gente que trabaja para
el Estado, cifra que excede de los tres millones y medio de personas). El
reclutamiento de los mismos sigue siendo un monopolio de los juristas, debido
a que los estudios principales que se reclaman son los de derecho. La
organización de los funcionarios mantiene los principios federales del Estado,
de manera que son los Länder y los municipios a quienes les compete
43
principalmente la labor administrativa en representación de la República. En
cuando al orden interno, es jerárquico, en consonancia con la tradición
heredada del Estado prusiano, correspondiéndole al Ministro la cúspide del
mismo. Por debajo de él están los Secretarios de Estado - entre uno y tres - y
los directores de Ministerio, cargos políticos ambos que son sustituidos con el
cambio de Gobierno. El resto de la organización se considera profesional. En
definitiva, puede decirse que los funcionarios alemanes mantienen, en
comparación con otros países de su entorno, una mayor independencia
política.
Como señala Cotarelo (1993: 32), cabe destacar dos particularidades
cuando se relaciona el Gobierno federal con los Gobiernos federados. Por una
lado, el hecho de que los Gobiernos de los Länder operan como
seleccionadores de élites para el Gobierno Federal y el Bundestag, pudiendo
demostrar su capacidad y apoyo público en el territorio del Land antes de
ejercer esas labores para el conjunto del país. En segundo lugar, la existencia
de diferentes coaliciones en los diferentes Länder, así como la libertad para
crear alianzas diferentes a las que existan en el Gobierno central, supone un
ejercicio de consenso que va a facilitar posteriores acuerdos para toda la
República. La alianza del SPD con los Verdes para formar Gobierno en
Hessen, Westfalia del Norte-Renania, Sajonia-Anhalt y Schlesig-Holstein
habrían preparado el Gobierno de coalición del SPD y los Verdes presidido por
Gerhard Schröder tras su victoria en las elecciones de octubre de 1998.
7. El poder judicial
Siguiendo los principios de la división de poderes de Monstesquieu, el
poder judicial en Alemania está configurado y nominado en la LF como tal en el
Título IX (“La administración de justicia”), emanando, al igual que el poder
legislativo y el ejecutivo, del pueblo (art.20.2 LF). Una vez más, la experiencia
del III Reich exigía en el nuevo régimen la plena independencia de los jueces y
su total sometimiento a la ley, si bien, a diferencia de lo que planteaba el autor
del “espíritu de las leyes”, los jueces van a ser algo más que “la boca que dice
las palabras de la ley”. El artículo 97 afirma este principio al constitucionalizar
en el artículo 97 LF que “Los jueces son independientes y están sujetos
únicamente a la ley”. Este principio también varía sustancialmente con lo que
era el funcionamiento de la justicia en la RDA, sujeta a los dictámenes políticos
y ejecutada por jueces cuyo único requisito era la pertenencia al partido
comunista, de quien dependían.
Al igual que en otros ámbitos, la administración de justicia está dividida
en la RFA entre la Federación y los Länder, hasta el punto que los diferentes
Länder tienen incluso sus propios Tribunales Constitucionales. Como recoge el
art. 92 LF: “el poder judicial está confiado a los jueces y es ejercido por el
Tribunal Constitucional federal, por los Tribunales federales previstos en la
presente Ley Fundamental y por los Tribunales de los Länder”. Igualmente,
pertenece a la legislación concurrente (no exclusiva de la Federación), el
derecho civil, el penal el régimen penitenciario, la organización judicial, el
procedimiento judicial, el régimen de la abogacía, del notariado y del
asesoramiento jurídico (art.74.1 LF). Para solventar las dificultades intrínsecas
a este complicado reparto de funciones, se sigue la regla de establecer la
44
actuación de los Länder en primera y segunda instancia, reservando por lo
común la última instancia a la Federación (Serra y Martínez, 1997: 257).
Según el artículo 20.3 LF, “El poder legislativo está sometido al orden
constitucional; los poderes ejecutivo y judicial, a la ley y al derecho”. La
concepción garantista propia del Estado de derecho, asegura, como frontispicio
de la Constitución, la dignidad del ser humano y su intangibilidad, siendo
obligación de los poderes públicos su respeto y su protección. La sujeción de
todos los poderes del Estado a la ley, y la posibilidad brindada al Tribunal
Constitucional de declarar cualquier ley contraria a la Constitución y, por tanto,
no válida, son elementos clave del Estado de derecho alemán, dejando de
manera clara las funciones judiciales estrictamente consagradas a los jueces
(mientras que las funciones del Legislativo y del Ejecutivo están más sujetas a
confusión). Siempre con la vista puesta en el abuso realizado durante el
nazismo, dentro del Estado de derecho alemán se refiere una amplia gama de
derechos fundamentales que complementan los aspectos básicos del mismo:
separación de poderes, independencia de los tribunales, legalidad de la
administración, protección legal contra los actos de los poderes públicos y
responsabilidad jurídica de la administración (Serra y Martínez, 1997: 244).
Todos estos aspectos se enuncian para evitar con contundencia la indefensión
respecto del aparato del Estado propia del totalitarismo del III Reich.
La función jurisdiccional - juzgar y ejecutar lo juzgado - le corresponde a
los jueces. Para garantizar su independencia personal, los jueces son
nombrados con carácter permanente, no pudiendo ser relevados contra su
voluntad ni suspendidos, trasladados o jubilados fuera de lo que dispongan las
leyes (art.97.2 LF). A cambio, se pide a los mismos, además del preceptivo
sometimiento a las leyes,
un comportamiento que no cuestione su
independencia. Sin embargo, esta característica no lleva, como en España, a
impedir la afiliación de los jueces a los partidos políticos. Las infracciones
contra la Ley Fundamental o la Constitución de un Land por un juez sólo puede
ser sancionada por el Tribunal Constitucional Federal, lo que es otra garantía
para su independencia. Esta labor de control del poder judicial a los demás
poderes del Estado trae consigo otros problemas, como puede ser la
“judicialización de la política” o, más allá, la asignación a un poder no elegido
democráticamente de funciones que debieran pertenecer, de acuerdo con el
fundamento de la democracia representativa, a los órganos en donde esté
depositada la soberanía popular.
Conforme con la funciones que se les otorgan a los jueces, estos deben
tener una formación acorde con la responsabilidad que se les entrega (obtenida
en las facultades de derecho y en el ejercicio práctico en algún campo jurídico).
La profesionalidad de los jueces se acredita tras superar dos exámenes
relativos a una parte teórica y a otra la práctica..
Si bien existe en la RFA un Tribunal Federal Supremo, encargado de
examinar los recursos sobre sentencias dictadas por los Tribunales Superiores
de Justicia de los Länder (recurso conocido como revisión, de carácter similar a
la casación española), no corresponde a la justicia ordinaria saber de la
Constitucionalidad de las leyes. Esa labor está encomendada expresamente a
una institución que, antes de su creación en 1951 (aunque ya aparecía en la
LF), carecía de tradición en la historia jurídica alemana: el Tribunal
Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht). Detrás de la creación de
un Tribunal Constitucional estaba la voluntad de garantizar que la ley se
45
acompasase no sólo formalmente, sino también materialmente, al Estado de
derecho. Otra gran razón aconsejaba la creación de un Tribunal Constitucional:
encontrar un órgano que zanjase las discusiones entre el Estado federal y los
Länder sin poner con ello en juego ni debilitar el carácter federal de la república
(von Beyme, 1991: 368). Esta voluntad llevó a dotar al Tribunal Constitucional
del carácter de órgano constitucional, junto al Bundestag, el Bundesrat, el
Gobierno Federal y el Presidente Federal. (Recuérdese que en España el TC
no pertenece al poder judicial).
Pese a que el modelo seguido para su creación fuera la Corte Suprema
de los Estados Unidos, el Tribunal Constitucional alemán concentra más
funciones, lo que le hace también más susceptible de la crítica acerca de la
judicialización de la política (peligro ya denunciado durante Weimar, entre otros
por Carl Schmitt, cuando se discutió acerca de la posibilidad, finalmente
denegada, de crear una jurisdicción constitucional). Componen el Tribunal
Constitucional, según el artículo 94.1, jueces federales y otros miembros,
elegidos por el Bundestag y el Bundesrat por mayoría de dos tercios, no
pudiendo pertenecer a ninguno de estos parlamentos ni al Gobierno federal ni a
los organismos correspondientes de un Land. Este mandato lleva a que tres
magistrados de cada uno de los dos “Senados” en que se divide el Tribunal,
sean elegidos entre magistrados que pertenezcan a los Tribunales Superiores
federales. La elección por el Parlamento les otorga una legitimidad mayor que
la que poseen el resto de los jueces, equiparándose a la de los miembros del
Gobierno, si bien incorpora también su politización, pues el resultado final es
una adscripción ideológica de sus miembros a los principales partidos. Esto
puede llevar a situaciones complicadas, donde a la queja acerca de la
capacidad “política” del Tribunal se suma la potencial sospecha de que pueda
tomar decisiones que enmienden resoluciones de los órganos políticos
motivados por intereses partidistas. De hecho, sentencias acerca de temas de
gran importancia, tales como la aprobación por parte de Alemania del Tratado
de la Unión Europea o del Tratado de Lisboa o asuntos vinculados a la
unificación (constitucionalidad del Tratado de Unificación firmado por la RFA y
la RDA, o el mantenimiento de la carga fiscal al territorio de la antigua RFA
para acercar el nivel de renta de la antigua RDA a la media alemana), suelen
venir acompañadas de polémica al evidenciarse la capacidad de determinar
líneas políticas que, correspondiendo al Ejecutivo y al Legislativo, están en
manos del Tribunal Constitucional. De cualquier forma, esto es una
característica propia de los Tribunales Constitucionales, “órganos donde lo
político y lo jurídico se mezclan de forma no claramente definida” (Rubio
Llorente, 1993: 578). No olvidemos que detrás de esta discusión hay un
problema de fondo: la pérdida de responsabilidad parlamentaria del Ejecutivo
en los sistemas de parlamentarismo racionalizado, donde la mayoría
parlamentaria es la misma que sostiene al Gobierno, de manera que puede ser
que el Tribunal Constitucional se apropie de esa labor de control del Ejecutivo
abandonada o morigerada por el Parlamento.
Según la LF, corresponde al Bundestag y al Bundesrat la elección, a
partes iguales, de los dieciséis magistrados del TC. Mientras que el Bundesrat
elige a la mitad de los miembros del Tribunal de manera directa, el Bundestag
nombre una comisión de doce compromisarios elegidos en listas presentada
por los partidos políticos, de donde saldrán los ocho magistrados. Esto limita el
poder individual de los diputados, además de que no posibilita la elección de
46
ningún magistrado por parte de los partidos pequeños. En la misma dirección
hay que entender la pugna partidista por la elección de los magistrados del TC,
que provoca regularmente fricciones entre los grandes partidos que
desembocan en retrasos en la renovación del Tribunal. No en vano, a menudo
los miembros del TC son militantes o simpatizantes de algún partido político
(por lo común, SPD y CDU-CSU) (Jimena, 1997). Los dieciséis magistrados del
TC son elegidos por un periodo de doce años sin posibilidad de reelección.
Los magistrados están separados en dos salas llamadas “Senados”
(Senat) que componen colegiadamente el Tribunal. El Presidente y el
Vicepresidente del TC, elegidos alternativamente por el Bundestag y el
Bundesrat, dirigen cada uno una sala, y pese a que existe un número par en la
composición de las mismas (ocho en cada una), no existe voto de calidad de la
presidencia (algo que sí existe en el caso español). Este carácter paritario
obliga a que las decisiones sea adoptadas por mayoría. La primera de las
salas, el Senado para los derechos fundamentales, se encarga de los derechos
de la persona, controlando los recursos de amparo (Verfassungsbeschwerde)
vinculados al Título I de la LF. El segundo, Senado para el Estado de derecho,
se encarga específicamente de los asuntos que tienen relación con la
administración pública, ejército y objeción de conciencia, procedimientos que
conducen a multas y sanciones penales, conflicto entre órganos, prohibición de
partidos políticos y reclamaciones electorales. Dentro de estas últimas
competencias le corresponde al Tribunal Constitucional la “defensa ejecutiva de
la Constitución”, es decir, “la implantación de medios materiales conducentes a
asegurar la subsistencia del Estado, de su Constitución y de su paz interna”
(Faller, 1979: 47). Es aquí donde se incardina la prohibición de partidos
políticos (lo que ocurrió, por ejemplo, con el Partido Comunista Alemán en 1952
y con el neonazi Partido Imperial Socialista en 1956); la suspensión de
derechos fundamentales; el enjuiciamiento de la responsabilidad de los jueces;
y el enjuiciamiento de la responsabilidad del Presidente Federal. Pero, como se
ha apuntado, esa relevancia pone en manos del Tribunal una responsabilidad
que puede llevar a una mala interpretación de su función, como ocurriría
durante el Gobierno de Willy Brandt (1969-1974), cuando la actitud
obstruccionista del Tribunal generalizó la sospecha de su carácter conservador
(Beyme, 1991: 382).
La actividad del Tribunal Constitucional, de cualquier modo, es muy
relevante tanto por su consideración social como por el elevado número de
procedimientos que incoa. Estos son principalmente recursos de amparo (más
del 90%), de los cuáles apenas el 3% tienen éxito. Como las principales
controversias políticas en Alemania se dirimen en el Tribunal Constitucional, no
resulta extraño que entre el 4 y el 5% de las leyes sean declaradas en su
totalidad o en parte inconstitucionales (Ismayr, 1997: 435).
8. La participación política.
8.1 El sistema electoral
Según el art.38 LF, los diputados del Bundestag son elegidos por
sufragio universal, directo, libre, igual y secreto, representan al pueblo en su
conjunto y no están ligados a mandatos ni instrucciones más allá de su
conciencia. En este artículo se reproducen, por tanto, los principios clásicos del
47
parlamentarismo liberal - sufragio individual; representación de la nación;
prohibición de mandato imperativo - enunciados, entre otros, por Burke en el
siglo XVIII. Teniendo en cuenta que el Bundesrat se elige por los Gobiernos de
los Länder, y que el Presidente Federal es elegido por la Asamblea Federal, el
único órgano de representación personal en Alemania es el Bundestag
(Cotarelo, 1993: 40). El sistema electoral alemán es “proporcional parcialmente
personalizado”, a la búsqueda de un sistema que conjugase la
representatividad del sistema proporcional con la estabilidad y capacidad
decisoria del sistema mayoritario. El sistema electoral es fruto de un
compromiso entre las principales fuerzas políticas, ya que, como se ha
apuntado, la CDU apostó en los inicios de la RFA por un sistema mayoritario,
mientras el SPD prefería la proporcionalidad.
Desde 1990, tras la unificación, se elegían 656 escaños (en 2009 fueron
elegidos 621), a través de un complicado proceso en donde cada ciudadano
puede depositar dos votos, uno para una lista de partido - que es el realmente
importante - y otro que se atribuye personalmente a un candidato o candidata
en circunscripciones más pequeñas. La mitad de los escaños, se eligen
directamente en las correspondientes circunscripciones uninominales, con
mayoría simple, de manera que quien obtenga más votos es a quien se le
asigna el escaño. Los resultados obtenidos en esa elección directa se tienen
que poner en relación con el segundo voto, pues están, como vamos a ver,
directamente vinculados. Los otros escaños se eligen en cada uno de los 16
Länder, a través del llamado segundo voto o mandato, en listas de partido
cerradas y bloqueadas (no se pueden introducir ni eliminar nombres ni alterar el
orden de los mismos). La elección de los diputados elegidos con el segundo
mandato se realiza en dos fases. En la primera, se suman todos los votos
obtenidos por cada partido en cada Länder. Una vez sumados todos los votos
válidos, se asignan los escaños a los partidos según la fórmula Hare-Niemayer
(hasta 1985 se aplicó D´Hondt)10. Así se sabe cuántos escaños corresponden a
cada partido en cada uno de los Länder. Ahora, para ver a qué personas
concretas se les asigna el escaño, hay que hacer otra operación. En las listas
cerradas y bloqueadas de cada Land, se sacan de ella todas aquellas personas
que hayan obtenido el escaño de manera directa por haber sido los más
votados en sus circunscripciones. Los escaños restantes que les corresponda a
cada partido según los votos obtenidos por el segundo mandato se otorgan,
según el orden fijado en las listas presentadas por los partidos en cada Land, a
los candidatos que no hayan obtenido mandato directo. El número de escaños
se otorga, como hemos dicho, en la proporción que mande el segundo voto.
10
La variante
conseguido por
circunscripción.
circunscripción.
restos.
Hare-Niemayer se obtiene de la siguiente manera: el número de votos
cada partido se multiplica por el número de escaños que se asignan en cada
Esa cantidad se divide entre el total de los votos válidos emitidos en esa
Los escaños se asignan a las mayores cuotas y, finalmente, a los mayores
48
Como se ve, los electores poseen dos votos, uno donde se vota a
personas en cada circunscripción (a la izquierda) y un “segundo
voto” donde se vota a las listas de un partido. Fuente:
Bundeszentrale für politische Bildung
¿Qué ocurre si en un Land hay partidos que han obtenido el mandato
directo - por ejemplo, porque el candidato es conocido y respetado en su
circunscripción - pero no les corresponde escaño según el segundo voto porque los electores han decidido no confiar en esas siglas y no han alcanzado
la barrera (Sperrklausel) del 5% -? Si eso ocurre con un partido que ha ganado
escaño directo en tres circunscripciones, se le otorgan los escaños obtenidos
directamente aunque no supere la Sperrklausel. De lo contrario, los pierden.
Igualmente hay otra salvedad. En Sachsen, en las elecciones de 1994, a la
CDU le correspondían, según el segundo voto, 18 escaños. Pero había ganado
en las 21 circunscripciones del Land. Los tres escaños de más sacados
también se le adjudicaron. Esos escaños se llaman escaños excedentes
(Uberhangmandate). Desde 1953, los partidos tienen que superar para obtener
escaño el 5% de los votos totales emitidos en toda Alemania, y desde 1956
son, como se ha dicho, tres los mandatos directos que se deben obtener para
que se asignen escaños en caso de no superarse la barrera. El fin que buscaba
esta cláusula era impedir la presencia parlamentaria de partidos radicales,
aunque ello supusiera una merma de la representatividad democrática. En las
elecciones de la unificación de 1990, esta regla se aplicó de manera separada
en el territorio de la RDA y en el de la RFA para permitir que las formaciones
políticas de la antigua RDA tuvieran posibilidad de superar el 5%, algo
prácticamente imposible de aplicarse para toda la nueva Alemania.
El sistema electoral alemán es un sistema proporcional, donde la
diferencia entre votos y escaños es pequeña (Nohlen, 1997: 613). El sistema
de doble voto sirve principalmente para asignar los nombres de las listas de los
partidos, pues es lugar común que sean los mismos nombres los que acuden a
las listas y a la elección directa, ya que así se refuerza la posibilidad de
elección de las personas escogidas por el partido para presentarlas en la
circunscripción. El llamado vote-plitting, esto es, una diferenciación de
personas entre el primer y el segundo voto, se utiliza en Alemania para
expresar las preferencias de coalición. Partidos tradicionalmente considerados
bisagra, principalmente el Partido Liberal (FDP), o los Verdes (die Grünen)
recibían el segundo voto si existían perspectivas de coalición - aunque también
podían ser apoyados con el primer voto -, de manera que, así, sin dejar de
apoyar a las grandes fuerzas, el electorado matizaba esa opción permitiendo a
49
una partido menor alcanzar el 5% requerido para entrar en el Parlamento, sin
por ello “regalar su voto” (Rudzio, 1996: 187). De cualquier modo, los votos
obtenidos actualmente por las dos grandes formaciones, CDU-CSU y SPD, si
bien ha descendido desde las décadas anteriores, donde normalmente
lograban cuando menos el 80% de los votos, ahora ocupa algo más del 50% de
los mismos, por lo general con una alta participación que ronda siempre
alrededor del 80% del censo (porcentaje que desciende desde los años 80 en
las elecciones a los Länder y en las europeas)(Ismayr, 1997: 424).
8.2 El sistema de partidos
Tras el trauma del nazismo, los partidos políticos están reconocidos
constitucionalmente en Alemania, por las mismas razones por las que los
constituyentes italianos o españoles decidieron, tras sus experiencias con el
fascismo, reforzar a estas organizaciones, pieza clave de la democracia liberal.
Su constitucionalización significa, pues, “una repulsa a los regímenes
antidemocráticos” (García Pelayo, 1986: 49). Además, su positivación en el
ordenamiento constitucional venía a recoger una nueva fase de la democracia
parlamentaria y de la organización estatal que se denomina con frecuencia
Estado de partidos, al ser estos la pieza esencial para la nueva organización
política que corresponde al Estado social y democrático de derecho. Es éste un
elemento de gran relevancia, pues la centralidad alcanzada por estas
organizaciones muta el significado tradicional de la democracia liberal, hasta el
punto que trastoca la prohibición del mandato imperativo toda vez que el
mandato de los partidos se hace inexcusable.
Según la lista de funciones que recoge la ley de partidos políticos de
1967, entre las funciones irrenunciables de los partidos estaría las siguientes:
reclutamiento de políticos; formación del Gobierno; y agregación y articulación
de intereses y opiniones. Estas funciones están también recogidas en la Ley de
Partidos, de manera que un partido que no concurra durante seis años
seguidos a unas elecciones generales o de Land, pierde su condición de tal
(art.2 de la Ley de Partidos Políticos). Todos estos elementos se engloban bajo
la ya apuntada expresión “democracia defensiva” (wehrhafte Demokratie), una
de las características más relevantes del sistema de partidos alemán (von
Beyme, 1991). Éste carácter de democracia defensiva ya se encuentra en la
autorización en 1946 (antes de la creación de la RFA y de la RDA) para crear
partidos políticos otorgada por las fuerzas de ocupación aliadas de Alemania,
ya que sólo concedieron tal autorización a los partidos que se habían
caracterizado como antifascistas (SPD, cristianos sociales, liberales y
comunistas). El temple defensivo de la democracia alemana toma cuerpo en la
cultura política en un exquisito celo por las formas. Como consecuencia de esa
exigencia ciudadana de respeto escrupuloso a los procedimientos de la
democracia, a partir de los años noventa entró en la agenda política como tema
urgente el llamado “enojo político” (Politikverdrossenheit). Este concepto,
declarado en 1992 “palabra del año”, ocupó el centro de la información política
en Alemania. Este “enfado político”, se ha caracterizado por el creciente
descontento ciudadano con los partidos políticos (más de la mitad de la
población manifiesta su decepción con estas organizaciones), con el
consiguiente descenso de la participación electoral, especialmente notable en
las elecciones comunales y, al igual que en el resto de los países de la UE, en
50
las europeas. En cuanto a la militancia, sólo un 3’3% de los votantes
pertenecen a un partido político (aproximadamente dos millones de
ciudadanos).
La construcción del sistema de partidos alemán es fruto de un conjunto
de líneas de conflicto (cleavages) propias de su historia. Podemos resumirlas
de la siguiente forma: seguidores del imperio (Reich) frente a enemigos del
Imperio; republicanos frente a enemigos de la República de Weimar; partidarios
de la provisionalidad de la RFA frente a enemigos de la división de Alemania;
protestantismo frente a catolicismo; nacionalismo frente a legitimismo
regionalista; obreros frente a burgueses; mundo agrario frente a mundo
industrial; y refugiados frente a los que han permanecido en su tierra (Este y
Oeste del Elba). De estos conflictos surgen los principales partidos alemanes,
caracterizados por su posición ante cada uno de estos aspectos (von Beyme,
1991: 125).
En la actualidad funcionan parlamentariamente cinco grandes partidos.
La “Unión Demócrata Cristiana-Unión Social Cristiana” (Christliche
Demokratische Union-Christliche Sozial Union) actúan en las elecciones como
una única fuerza política, pero son en verdad dos partidos, siendo la CSU el
homólogo para Baviera de la CDU. La CDU era la heredera del Zentrum
católico de la República de Weimar. Esos orígenes católicos han pesado en el
compromiso social de la CDU-CSU. Tras la guerra, extendió su carácter
confesional a todo el cristianismo y desarrolló, en consonancia con el auge de
la izquierda en Europa, los aspectos sociales del credo cristiano (tras la guerra,
la CDU estaba incluso a favor de la nacionalización de la tierra). Los últimos
gobiernos de Helmut Kohl fueron abandonando progresivamente ese
compromiso social, aproximándose a presupuestos del neoliberalismo. La
CDU-CSU ha gobernado, por lo común con el apoyo del FDP, la mayor parte
de la historia de la RFA (con la salvedad del periodo 1969-1980, cuando
gobernaría el SPD, y tras 1998, bajo la coalición SPD-Los Verdes)
El SPD es el partido “decano” del socialismo mundial y entronca con el
Partido Socialista de Marx, Engels y Lasalle (Cotarelo, 1993: 36). En los años
veinte incorpora el revisionismo de la mano de Eduard Bernstein, derrotando a
su ala izquierdista, de la cual saldrá el Partido Comunista Alemán dirigido por
Rosa Luxemburgo y Karl Liebknecht. Su evolución ideológica, marcada por su
temprana incorporación a tareas de gobierno durante la República de Weimar,
será constante, destacando el abandono definitivo del marxismo en 1959 (en el
congreso de Bad Godesberg), la Ostpolitik en los años setenta o su adhesión a
la tercera vía en los noventa. Habiendo nacido como partido “de clase”,
después de la Segunda Guerra Mundial evolucionó hacia un catch-all-party.
Pese a ser el partido con mayor afiliación de Alemania, no ha dejado de sufrir el
alejamiento de estas formaciones por parte de la población.
El Partido Liberal Democrático (Frei Demokratische Partei) hereda la
tradición liberal de Weimar, pero incorpora su ala más progresista. Su
importancia está vinculada al papel de bisagra desempeñado, ocupando por lo
común la cartera de Asuntos Exteriores en gobiernos socialdemócratas y
democristianos, conforme con su voluntad de generalizar el credo liberal por
todo el mundo. Su mantenimiento permanente en el Gobierno de Alemania,
salvo en dos breves periodos, supone un elemento de moderación de las dos
grandes fuerzas políticas respecto de sus programas máximos.
51
El PDS, heredero del SED, pasó a ser el candidato a recoger los votos
del descontento. Al vincularse con el régimen estalinista de la RDA,
inicialmente tuvo muchas dificultades para obtener representación en la parte
occidental del país. Por el contrario, su implantación en el Este (especialmente
en Berlín) le permitió ir consolidándose parlamentariamente. El programa de
ajuste laboral de Schröder, (en especial el paquete Hartz IV) fue utilizado por el
SPD para convocar manifestaciones que llegaron a reunir a 100.000
manifestantes. En 2005, la deriva ideológica del SPD y la convocatoria de
elecciones anticipadas alentó la unión entre el PDS y una escisión del SPD,
liderada por el carismático Oskar Lafontaine. La Izquierda (Die Linke), ahora
con el aval de políticos occidentales, se convertiría en la tercera fuerza política
al obtener también resultados más allá de la antigua RDA, superando a Los
Verdes en el Parlamento.
Los Verdes (die Grünnen) vieron la luz política en 1980 y tres años
después entraron en el Bundestag. Si bien nacieron con un perfil netamente
ecologista y conservador, rápidamente incorporó otras tradiciones propias del
68 tales como el pacifismo, el feminismo o la solidaridad internacional. Es la
expresión más clara de la transformación de un movimiento social en un partido
político, con sus ventajas de frescura y sus desventajas de desorganización en
un Estado pensado para el funcionamiento de partidos burocratizados. La
asunción por parte de los demás partidos del credo ecologista, junto con la
participación en el Gobierno que bombardeó Yugoslavia en 1999, situaron a los
Verdes en una situación complicada al perder su especificidad.
La cuota del SPD y la CDU-CSU en el Parlamento alemán ha ido, como
decíamos, en declive. Si en los años setenta sumaban casi el 90% del
electorado, en las elecciones de 2009 bajó al 56%. La secularización de la
sociedad alemana, la pérdida de fuerza de la industria y su sustitución por el
sector terciario, el peso de los valores postmateriales y los cuellos de botella de
la democracia liberal (por ejemplo, a la hora de mantener el Estado social), que
se traducen en aumentos de la abstención (con la menor participación histórica
–el 70,78%- en las elecciones de 2009) ha reducido notablemente el número
de militantes de estos partidos y su apoyo electoral.
El sistema de partidos alemán se desarrolló bajo el control de las
potencias de ocupación. Si bien hubo continuidad con lo que representaba la
historia de Alemania, hubo algunas disparidades respecto de la época de
Weimar. El SPD y el KPD reprodujeron sus líneas obreristas tradicionales. El
FDP unificó la separada tradición liberal, encarnando su vertiente nacional y su
vertiente liberal de izquierda. La CDU, de nueva creación, entroncaba con el
Zentrum católico de la república de Weimar pero, si bien mantuvo su
representación del catolicismo obrero y empresarial, articuló un perfil
interconfesional, representando igualmente al protestantismo conservador e,
incluso, sobre todo en la formación hermanada de Baviera, la CSU, integrando
a ideologías de derecha amables incluso con el nazismo. Las tendencias
federalizantes condujeron a la formación de partidos regionalistas (el Partido
Bávaro o el Partido Alemán), de la misma manera que la existencia de tres
millones de expatriados tras la devolución de los Sudetes a Checoslovaquia en
1945 determinó la creación de la Unión de los expatriados y privados de sus
derechos (Bund der Heimatvertrieben und Entrechteten) (Ismayr, 1997: 426).
Sin embargo, la nivelación social alcanzada gracias al desarrollo
económico de posguerra conocido como milagro alemán, permitió una
52
concentración del voto en tres grandes partidos (CDU, SPD, FDP),
reduciéndose sobremanera el potencial fragmentador de las líneas de conflicto
señaladas. Además de que la proporcionalidad del voto (una vez superada la
barrera del 5%) había hecho imprescindible, hasta 1998, al FDP para formar un
gobierno de coalición con alguno de los dos grandes partidos. Igualmente, el
carácter de la RFA como país-frontera con el Este de Europa limitaba las
posibilidades de un radicalismo de izquierda que hubiera problematizado el
sistema de partidos (como se ha apuntado, incluso llegó a prohibirse el Partido
Comunista Alemán en 1952). La señalada barrera de entrada del 5%,
introducida en las elecciones de 1953, terminaba de simplificar los problemas al
impedir prácticamente la creación de nuevos partidos desde mediados de los
años 50. Este hecho situó también a los pequeños partidos (en la extrema
derecha y en la extrema izquierda) en un radicalismo propio de quienes,
formalmente, quedan fuera de las posibilidades de la actividad parlamentaria.
Una señal característica del sistema de partidos alemán es la idea de la
grosse Koalition, una gran coalición entre las dos principales fuerzas políticas.
Ésta tuvo lugar en 1966, cuando el Ministro de Finanzas del FDP dimitió del
Gobierno dirigido por Ludwig Erhard (CDU), y la unión del SPD y del FDP no
bastaba para lograr una coalición de gobierno. Con la intención de impedir la
“ingobernabilidad”, el SPD apoyó al Canciller de la CDU Kurt Georg Kiesinger,
entrando en el Gobierno. La desideologización de los partidos - partidos
atrapalotodo en la expresión de Kirchheimer señalada-, permitía este
acercamiento, pese a que una gran coalición sea una palpable muestra de la
crisis de la democracia de partidos y la burla de la democracia parlamentaria,
toda vez que impide el cambio de Gobierno. Las razones para ponerlo en
marcha - la gobernabilidad - fueron principalmente económicas, y con la idea
de que cualquier crisis pondría en evidencia la supuesta labilidad del sistema.
Es otra señal del carácter defensivo de la democracia alemana señalado,
aunque al final termine volviéndose contra la propia democracia.
La unificación ha generado un nuevo sistema de partidos (Anderson,
2009) donde Los Verdes y también La Izquierda entraron dentro de las
posibilidades de coalición, algo que cambiaba el papel de bisagra tradicional de
los liberales del FDP (pudiendo ser sustituidos por unos Verdes escorados
hacia la derecha que habían abandonado buena parte de su carácter
contracultural de los setenta) y generaba una profunda transformación en la
izquierda al generar falta de concreción en un SPD incapaz de decidir si
escorarse a la izquierda para adversar a La Izquierda o a la derecha para hacer
otro tanto con los liberales, los verdes e, incluso, la CDU. En 2005, SPD,
Verdes y La Izquierda tenían mayoría, pero Schröder renunció y el SPD prefirió
la Gran Coalición con la derecha antes que formar gobierno con los antiguos
comunistas (algo que no ocurrió con el gobierno de Berlín, en coalición SPD-La
Izquierda). En las elecciones de 2009, el SPD se hundía, Los Verdes y La
Izquierda mejoraban, y la CDU-CSU obtenía un mejor resultado respecto de
2005 y pasaba a gobernar de nuevo, en esta ocasión con los liberales del FDP.
Según el art. 21.1 LF: “Los partidos cooperarán en la formación de la
voluntad política del pueblo. Su creación será libre. Su organización interna
deberá responder a los principios democráticos”. El artículo 1 de la Ley de
Partidos recoge el carácter público de su tarea. De esta forma, los partidos
aparecen como los interlocutores por excelencia entre los ciudadanos y los
órganos del Estado. De ahí que, inmediatamente, el art.21.3 LF deje claro que
53
“Los partidos que por sus fines o por actitud de sus adherentes tiendan a
desvirtuar o destruir el régimen fundamental de libertad y democracia, o a
poner en peligro la existencia de la República Federal de Alemania, son
inconstitucionales”.
La financiación de los partidos políticos ha ocupado un papel de primera
importancia en Alemania, hasta el punto, como vimos en el primer capítulo, de
que el político más relevante de las tres últimas décadas en Alemania, Hemut
Kohl, el Canciller de la unificación, tuvo que dimitir de sus cargos honoríficos y
someterse a la apertura de un procedimiento judicial y finalmente pagar una
onerosa multa por negarse a dar los nombres de las personas que financiaron
a la CDU. El artículo 21.1 de la LF establece que “Los partidos deberán dar
cuenta públicamente de la procedencia y utilización de sus recursos, así como
de sus bienes”. Según la ley de Partidos Políticos de 1967, los partidos reciben
por parte del Estado el dinero gastado en las campañas electorales, el 20% del
cual puede ser adelantado si se han cumplido en las últimas elecciones los
requisitos para cobrarlos. La sentencia del Tribunal Constitucional de 3 de
diciembre de 1989 venía a reconocer el derecho a financiación de todas las
actividades de un partido (no sólo de las elecciones) al no exigir a los partidos
pruebas concretas de los gastos electorales. Para solventar problemas
vinculados al fraude fiscal, en 1983 se llevó a cabo una reforma de la Ley de
Partidos, que reforma el artículo 21 LF en la forma actual, dejando clara la
necesidad de transparencia y publicidad de las finanzas globales y particulares
de los partidos. El artículo 22 de la Ley de Partidos instauraba la “Igualdad de
oportunidades” (Chancenausgleich), por la cual, todos los partidos que
hubieran obtenido el 0’5% de los votos en el territorio nacional recibirían una
cantidad anual. De esta manera, el Tribunal Constitucional venía a afirmar que
el Estado “no está impedido constitucionalmente a financiar la actividad general
de los partidos políticos” (Flores Giménez, 1997: 139 y ss.). Esta financiación
no debiera en ningún caso suponer el 100% de la financiación de los partidos,
pues eso los pondría a merced del Estado, sacrificando así su libertad para
conformar la voluntad popular. Por eso, el Tribunal Constitucional establece
que los medios de financiación privados (cuotas más donaciones) son más
importantes que los públicos, ejerciendo el Estado tan sólo un papel subsidiario
(ibidem.: 143).
La última reforma de la Ley de Partidos es de 1 de enero de 1994, donde
se pretendía sacar las consecuencias del escándalo Flick vinculado a la
financiación ilegal de los partidos políticos. En esta última ley se recoge la
subvención directa estatal de los partidos; rearticula el privilegio fiscal de
cuotas y donaciones (fijó en 6000 marcos alemanes el tope anual de las
donaciones y las contribuciones de los militantes que podían desgravarse),
redujo los gastos anuales de publicidad; y estabeció la obligatoriedad de
presentar un informe financiero y contable. Entre los diferentes partidos, en el
SPD destaca una mayor financiación a través de las cuotas de los afiliados,
mientras que el FDP y la CSU son los mayores receptores de donaciones.
8.3 Los grupos de presión
El llamado “tercer sector” define a esas organizaciones que no están
englobadas como “primer sector”, es decir, Estado (Parlamento, Gobierno,
administraciones, justicia, pero también escuelas y teatros) ni como “segundo
54
sector”, esto es, mercado (empresas, consorcios, organizaciones económicas).
Por tanto, son organizaciones entre el Estado y el mercado, caracterizadas
principalmente por su carácter no lucrativo. Dentro de este tercer sector habría
que incluir a los partidos políticos, a las asociaciones, las cámaras y las iglesias
(Alemann, 1996). Es indudable que no todas estas organizaciones tienen las
mismas características, siendo diferente una iglesia, un partido político, una
asociación de empresarios, una organización ecologista o un colegio
profesional. Estas diferencias suelen estar recogidas en la legislación,
estribando la diferencia en el acercamiento o alejamiento de la administración
en lo que respecta a sus fines y a su organización, lo que, a su vez, les hace o
no sujetos de derecho público. Dentro de los grupos de interés, y una vez
analizados los partidos políticos, vamos a prestarle atención a los sindicatos y a
las patronales por su especial importancia en la organización económica de la
RFA caracterizada como corporativismo.
Es característico de los Estados sociales, como forma de organización
política que intenta sintetizar los aspectos de libertad propios de la tradición
liberal y los factores de redistribución naturales al socialismo, la actividad de
grupos de presión que intentan inclinar hacia alguno de estos polos las
decisiones económicas. De esta manera, mientras que los sindicatos buscan
un mayor reparto del beneficio empresarial, bien a través de aumentos
salariales, bien a través de mejoras en las condiciones laborales, las empresas
buscan aumentar los beneficios, bien reduciendo los costes sociales, los costes
laborales o incrementando la productividad introduciendo nuevas tecnologías o
procesos de producción. La asunción de la labor de estas organizaciones en la
formación de la voluntad política es propia de los Estados occidentales,
principalmente después de la Segunda Guerra Mundial, aunque su nacimiento
y desarrollo pertenecen al siglo XIX. Mientras que las asociaciones de
trabajadores nacen para dar respuesta a las precarias condiciones laborales
que acompañaban al sistema capitalista, las asociaciones de empresarios son
una respuesta a la competencia extranjera y a las crisis cíclicas de esas
economías (Alemann, 1996). La expresión
“Estado de asociaciones”
(Verbändestaat ), es un término acuñado para la RFA, y señala el carácter
cuasi institucional que los grupos de interés tienen en Alemania (Cotarelo,
1993: 38). De hecho, el interés de las potencias aliadas por la reconstrucción
económico llevó a que fueran antes permitidas las asociaciones de
empresarios que los partidos políticos. Aproximadamente existen en Alemania
5000 asociaciones con capacidad de influir socialmente (frente a un total de
200.000 asociaciones, casi un 25% de ellas deportivas y registradas en el
ámbito comunal).
La Ley Fundamental de Bonn constitucionaliza en el artículo 9 estas
agrupaciones: “Todos los alemanes tienen derecho a constituir asociaciones y
sociedades (…). Queda garantizado a toda persona y a todas las profesiones el
derecho a formar asociaciones destinadas a defender y mejorar las condiciones
económicas y de trabajo. Los convenios tendentes a restringir o impedir este
derecho serán nulos, e ilegales las medidas que se adopten a este fin”.
Las asociaciones empresariales están concentradas en la Asociación
Federal de Industrias Alemanas (Bundesverband der Deutschen Industrie)
(BDI), interesada en las reivindicaciones de la empresa industrial, y la
Asociación
Federal
de
Asociaciones
Alemanas
de
Empresarios
55
(Bundesverband der Deutschen Arbeitgeberverbände) (BDI), ocupada de
representar los intereses de los empresarios.
Si bien los sindicatos alemanes no tendrán su desarrollo real hasta
finales del XIX, una vez que las leyes antisocialistas de Bismarck dejaran de
aplicarse (1890), durante todo el siglo tuvieron una gran actividad,
anticipándose a la labor que después desarrollarán los partidos de izquierda.
De ahí que, cuando las organizaciones políticas obreras se articularon a finales
del XIX, los sindicatos se vincularon íntimamente a los partidos. Tras el
desmantelamiento de las organizaciones obreras durante el nazismo, su
rearticulación después de 1949 sería diferente, iniciándose la separación entre
partidos y sindicatos pese a la sintonía política que pudiera existir. En 1949 se
crea
la
Federación
de
Sindicatos
Alemanes
(Deutschen
Gewerkschaftsbund)(DGB), como lugar de encuentro del sindicalismo alemán.
La DGB es independiente política y financieramente de los partidos, si bien
mantiene vinculaciones personales con el SPD, perteneciendo al Partido
Socialdemócrata entre el 75 y el 85% de los altos funcionarios del sindicato
(Ismayr, 1997: 430). La organización de los casi nueve millones de
trabajadores dentro del DGB es por ramas de actividad. Fuera de la Federación
existen tres sindicatos más: el Sindicato Alemán de Empleados (Deutsche
Angestelltengewerkschaft), con más de medio millón de afiliados, que reúne a
controladores de vuelo, psicólogos, entrenadores de fútbol y artistas y
trabajadores de los medios de comunicación; la Federación de Alemana de
Funcionarios (Deutsche Beamtenbund), con más de un millón de afiliados que
trabajan en las administraciones públicas; y la Federación Cristiana de
Sindicatos (Christlicher Gewerkschaftsbund), con trescientos mil afiliados
organizados en quince ramas.
Desde 1949, la negociación colectiva tiene lugar entre las diferentes
ramas de los sindicatos y la patronal, no interveniendo el Gobierno en su
determinación. Esto fomenta una conflictividad social menor, al no ser la huelga
el único recurso en manos de los trabajadores. Sin embargo, el abandono de
este compromiso por parte de muchas empresas en los nuevos Länder de la
antigua RDA, junto con el desmantelamiento de parcelas del Estado social, ha
aumentado considerablemente la actividad huelguística desde el inicio de los
noventa. Al tiempo, la capacidad de influir de los grupos de interés en los
Ministerios, en los Länder o en el Bundestag (donde hay registrados hasta
16.000 asociaciones, cuyo principal fin es influir en las decisiones políticas),
genera una nueva situación. El Estado debe adaptarse a la cualidad de “red” de
las relaciones sociales, donde ya no hay centros de referencia como antaño
(los sindicatos o los partidos políticos), sino “nódulos” donde el “centro” está
redefinido, de manera que las decisiones políticas se toman escuchando a los
miembros de las asociaciones que tienen algún interés en el asunto concreto
que se trate. Otro tanto ocurre con la puesta en marcha de determinados
servicios sociales, crecientemente desarrollados por asociaciones privadas con
apoyo financiero público (Ismayr, ibidem.).
8.4 Los medios de comunicación
Los media (medios de comunicación) son un elemento crecientemente
relevante para la comprensión de un sistema político. Basta considerar las
funciones clásicas que el liberalismo otorga al Parlamento o a los partidos
56
políticos (representación, control del gobierno, reclutamiento de élites,
formación de la voluntad pública) para darnos cuenta de que sin el concurso de
los medios estas funciones quedan desvirtuadas. La vinculación entre
democracia liberal y opinión pública sitúa en un lugar privilegiado a la
posibilidad material de construir esa opinión pública. Si en los inicios del
liberalismo esa esfera pública tenía lugar en foros tan restringidos como el
sufragio (por ejemplo, en los cafés y tertulias), en la actualidad se construye
necesariamente en los medios. En alguna medida, el papel que antaño
representaba un sindicato para un partido político, ahora lo representa un
medio de comunicación. Por tanto, la reflexión acerca de los medios ha de
situarse en el centro de la reflexión acerca de la participación política en las
democracias avanzadas (Thompson, 1998).
Los media en Alemania se caracterizan por: la existencia de una
rigurosa prensa y semanarios, si bien también poseen medios sensacionalistas
de gran tirada; por una televisión y radio públicas, tanto en el nivel federal como
en los Länder, plural y atenta a los contenidos políticos y culturales; por la
descentralización geográfica de los medios; y por la disponibilidad de múltiples
canales privados de televisión y radio , en donde, si bien se presta más
atención al entretenimiento, respetan igualmente la pluralidad política.11. Más
problemático es en estas cadenas la regulación de la publicidad, ya que es su
fuente de financiación. Esto puede llevar a choques con las instancias públicas
encargadas de velar por la conveniencia de los contenidos de los mismos. La
audiencia de las cadenas privadas RTL, SAT1 y PRO7 supone el 42,2%, frente
al 39% de las públicas ARD y la ZDF. Los problemas de pluralidad política han
estado más vinculados a los pequeños partidos y a los de nueva creación,
especialmente a Los Verdes y, posteriormente, con mayor virulencia, al PDS.
Sin embargo, numerosas sentencias del Tribunal Constitucional han velado por
el cumplimiento de la pluralidad y el equilibrio político.
Existen en Alemania 408 diarios y 28 semanarios, de los que se venden
en total 32,4 millones de ejemplares (Ismayr, 1997: 433). Pese a esta variedad,
cinco grandes grupos editoriales concentran el 41’8% del mercado. El diario
más vendido es el sensacionalista Bild-Zeitung (criticado por su falta de
escrúpulos por el nobel Heinrich Böll en su novela de 1974 El honor perdido de
Katharina Blum). La prensa regional tiene mayor importancia numérica que los
periódicos que se editan para todo el país, pero son estos los que marcan la
pauta de opinión pese a que, en conjunto, no vendan más de un millón
doscientos mil ejemplares. Algunos de estos periódicos están considerados
como los de más calidad de Europa (el Frankfuter Allgemeine Zeitung y el
Süddeutsche Zeitung). En cuanto a su línea política, el Frankfurter Allgemeine
Zeitung, es de tendencia conservadora y cercano a la CDU; el Süddeutsche
Zeitung, liberal de izquierda; el Frankfurter Rundschau, socialdemócrata,
estando cercano al SPD.; y Die Welt, que es el más conservador de los diarios
de tirada nacional. El Taggeszeitung es un periódico alternativo identificado con
los presupuestos políticos de los Verdes y de todos los nuevos movimientos
sociales. Pese a la vitalidad de los nuevos movimientos sociales en Alemania,
11
Es prácticamente impensable en Alemania una denuncia como la presentada por todos los
grupos de la oposición en España en marzo de 2000, protestando por lo que entendían era un
abuso por parte del Gobierno de la televisión pública. A la denuncia se añadía la queja de la
oposición acerca del control político que ejercía indirectamente el Gobierno de buena parte de
los medios de comunicación privados.
57
fruto, como vimos, de la cultura política democrática alemana, el llamado
popularmente Taz ha sufrido recurrentes crisis económicas. En cuanto a los
semanarios, Die Zeit, editado por el ex Canciller socialdemócrata Helmut
Schmidt, y Die Spiegel, editado por el conocido periodista Rudolf Augstein, son
los dos medios más influyentes en los círculos políticos alemanes, moviéndose
ideológicamente en una izquierda moderada (lo que en modo alguno significa
que sacrifiquen su compromiso informativo por sintonías políticas partidistas).
Existen radiotelevisiones públicas vinculadas a los Länder, de las cuales
once trabajan conjuntamente en la “Comunidad Laboral de la Institución
Radiofónica
Alemana”
(Arbeitsgemeinschaft
der
Rundfunkanstalten
Deutschlands)(ARD), financiada principalmente con tasas privadas. La ARD es
quien organiza la primera cadena alemana (Erste Deutsche Fernsehen). La
segunda cadena (Zweite Deutsche Fernsehen) (ZDF), tiene una estructura
vinculada a los Länder. En cuanto a la programación, se verifica una tendencia
creciente en estas cadenas pública a la bulevarización de la información, es
decir, a una frivolización propia de los programas de variedades, debido a la
competencia con las cadenas privadas (Ismayr, 1997: 434). Esta tendencia va
en detrimento, principalmente, de los contenidos políticos y culturales,
agravando los problemas de comunicación que tienen los partidos políticos y
las demás organizaciones sociales.
9. La política europea de Alemania y las relaciones internacionales
Que la RFA era “un gigante económico y un enano político” era una
queja constante del Canciller Willy Brand, protestando por el escaso peso
internacional que tenía la primera economía europea dos décadas después de
acabada la Segunda Guerra Mundial. El pasado alemán inmediato - la
experiencia nazi y el horror de Auswitz -, razón de ser de ese veto exterior,
negaba el interés de Alemania en hacer de 1945 una Stunde null, una hora
cero donde la historia pertenecería a un pasado a olvidar. Hasta 1952 La RFA
no recuperó - y de manera parcial - la soberanía. La no existencia de un
Tratado de Paz hasta 1990, llevó a que la RFA estuviera limitada en asuntos de
defensa y relaciones exteriores a la decisión de las potencias ocupantes. Su
pertenencia desde su creación (1955) a la OTAN y a la CEE - como le ocurriría
a España a partir de 1986 - eran la garantía de que Alemania estaría integrada
sin fisuras en el bloque occidental de la guerra fría. La doctrina marcada por las
demás potencias occidentales se guiaba por el principio “put the germans
down, keep the soviets out”. La división de Alemania en 1949 en dos Estados
se convertía en el principal problema exterior de la República Federal de
Alemania, erigida como la legítima continuadora del III Reich. Una política
exterior que se enfrentaba radicalmente con el bloque soviético toda vez que
no reconocía a la RDA ni aceptaba la frontera polaca en los ríos Oder-Neisse
como válida.
Esa prioridad de la política exterior alemana, recogida como mandato
constitucional en la Ley Fundamental de 1949, tuvo diferentes medios en virtud
a los distintos gobiernos. La doctrina Hallstein, instaurada en 1955, declaraba
acto de enemistad con la RFA el establecimiento de relaciones con la RDA por
parte de terceros países, provocando la ruptura de relaciones diplomáticas (por
ejemplo, con Yugoslavia en 1957 y con Cuba en 1963) o el establecimiento de
sanciones económicas. En 1966, a partir de la” Gran Coalición”, se suavizó
58
esta doctrina, que deaparecería definitivamente en 1972 con la firma del
“Tratado Fundamental” (Grundvertrag) con la RDA. La Ostpolitik de Willy
Brand, vino a reorientar de manera radical la doctrina Hallstein, y buscaba
lograr un acercamiento al Este que evitase una confrontación nuclear sobre
suelo alemán. En los acuerdos con la Unión Soviética y Polonia (1970) o con
Checoslovaquia (1973) se renunciaba al uso de la fuerza y se reconocía las
fronteras. Este nuevo rumbo, cuya validez tuvo que establecer el Tribunal
Constitucional, se asentó sobre la idea de que existían dos Estados alemanes
aunque una sola nación. En 1973, los dos Estados alemanes pasaban a ser
miembros de pleno derecho de las Naciones Unidas. La calculada ambigüedad
de Kohl desde 1982 aplicó una doctrina de palo en el discurso y de zanahoria
en los hechos, de manera que, si bien se endureció la valoración pública de la
RDA, se mantuvieron contactos constantes e, incluso, se financió la maltrecha
economía de la Alemania oriental desde mediados de los años setenta. El fin
de la separación de Alemania, y la recuperación de la plena soberanía a través
del “Tratado 2+4” supondría un nuevo papel internacional para la RFA, recibido
con contradicciones por el resto de los países europeos desacostumbrados a
una Alemania con reclamaciones propias. En el Tratado 2+4, que sancionaba
la permanencia de Alemania en la OTAN, la RFA reconocía como definitiva la
frontera Oder-Neisse, renunciaba al uso de armas atómicas y limitaba su
ejército a 370.000 soldados.
Cuando en la década de los noventa, una vez desaparecida la URSS y
caído el muro de Berlín, las acciones bélicas occidentales cobraron un nuevo
énfasis (guerra del Golfo, intervención en Yugoslavia), la antigua belicosidad
alemana - además de su propia legislación - dificultaba la intervención de
tropas de la RFA en acciones militares. Por un lado, el Tribunal Constitucional
tuvo que aprobar en 1994 la constitucionalidad de la intervención bajo mandato
de la ONU de tropas alemanas fuera del territorio nacional. Por otro, el
recuerdo en las poblaciones europeas de la Segunda Guerra Mundial hacía
conflictiva la presencia en el exterior de los alemanes, siempre presa fácil del
recuerdo de los horrores del nazismo. Con motivo de la guerra emprendida por
la OTAN contra Serbia en 1999, la presencia de soldados alemanes, que se
había evitado en momentos anteriores para evitar suspicacias, fue comparada
como una vuelta de las tropas del III Reich en apoyo de los colaboracionistas
yugoslavos (crítica facilitada al carecer la intervención de la autorización de la
ONU). El camino especial alemán formaba parte de la no menos especial
historia de Alemania. El Tratado de la Unión Europea era el resultado de ese
nuevo lugar que le correspondía a Alemania. Por un lado, Francia se vinculaba
a la poderosa economía alemana a través de la creación de la Unión
Económica y Monetaria. A cambio, Alemania había conseguido, además de la
devolución de la soberanía por parte de las potencias vencedoras, avanzar en
la idea de una Europa política que le permitiera un mayor margen de actuación.
La ampliación de la UE al Este de Europa, el tradicional patio trasero alemán,
iba a formar parte del principal interés internacional de la nueva Alemania
unificada. Pero las obligaciones financieras de la RFA tanto en los Länder de la
antigua RDA como en los países del Este iba a resentir su economía,
trasladándose al ámbito de la UE esas dificultades al poner en cuestión su
tradicional posición deudora respecto del resto de los países pertenecientes a
la Unión. La petición de un sitio permanente en el Consejo de Seguridad de
59
Naciones Unidas iba a ser otro elemento de fricción, pues trastocaba el
equilibrio existente desde el fin de la Segunda Guerra Mundial.
La paulatina recuperación de voz y voto en la arena internacional
después de la Segunda Guerra Mundial la recibió Alemania a través de su
pertenencia a las organizaciones políticas europeas. La inclusión en las
Comunidades Europeas como socio fundador le permitió tener una proyección
exterior que, en solitario, le estaba vedada. Todo lo contrario de lo que le
ocurría al otro socio principal, Francia, que encontraba un mayor beneficio en el
ámbito económico, pues la solidez de sus relaciones internacionales y sus
muchos intereses exteriores le aconsejaban no compartir esa capacidad con
sus socios europeos. En este sentido es preciso considerar que Francia poseía
armamento nuclear, mientras que Alemania, no sólo no poseía tales ingenios
sino que tenía sus fuerzas militares plenamente integradas en la estructura de
la OTAN (sólo en 1955 permitieron las potencias vencedoras el establecimiento
de un ejército en la RFA, lo que, a su vez, obligó a cambiar la LF debido a la
prohibición constitucional original de una Alemania rearmada). La presencia
internacional de Alemania está crecientemente vinculada a su condición de
potencia exportadora, lo que le garantiza una presencia comercial en todos los
continentes que, desde los años noventa, pretender tener también un contenido
político (ya se ha señalado la voluntad alemana de ocupar un puesto
permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU).
Páginas web con información sobre Alemania:
http://www.bpb.de/ (página dedicada a información política)
http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Homepage/home.html
(página del gobierno alemán)
http://www.tatsachen-ueber-deutschland.de/es/ (libro de consulta on-line
sobre Alemania con información actualizada. En castellano).
http://www.mexiko.diplo.de/Vertretung/mexiko/es/DZ__00/__BienvenidosA
lemania.html (página en castellano del Ministerio de Asuntos Exteriores
de Alemania, con acceso directo al Centro Alemán de Información).
http://kiosko.net/de/ (acceso directo a los principales diarios alemanes)
http://www.dw-world.de/dw/0,,653,00.html (diario alemán en castellano).
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