RESUMEN Se defiende el mantenimiento de la gestión directa por

CONGRESO FORESTAL ESPAÑOL - Lourizán 1.993. Ponencias y comunicaciones. Tomo IV
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EL PRINCIPIO DE TUTELA EN LA GESTION DE WS MONTES DE UTILIDAD PUBLICA
Alvaro AlDlós G6mez y María Teresa Ribelles Sauz
E.T.S. Ingeniería Agraria. Avda. Rovira Roure 177. 25006-LLEIDA (España)
RESUMEN
Se defiende el mantenimiento de la gestión directa por parte de entes
territoriales de dimensión superior al ml~~icipio, sobre los montes declarados
de utilidad pública. Se analiza tambien y se cuestiona desde esa perspectiva,
la v.irtualidad de instrumentos de planificación estrictamente forestales como
son los Pr'oyectos de Ordenación y Planes Técnicos, como medios aptos para
desarrollar desde ellos el contenido del principio de control.
Palabras clave: gestión directa, planificación, principio de control.
SUMMARY
We wallt to defend the keeping of the direct regulation by the
instance bigger than the city,on the forests of public utility.We
the operativity of the instrtments of planification that belong
the forest ambit like are the Ordenation Projects and the thecnics
ways that are ables for developing from them all the elements that
control law.
K.W.:direct regulation,planification,control law.
territorial
analise too
strictly to
Planes,like
compese. the
1NTRO DUCC1ON
La clasificaéión que se formula de los montes en nuestra vigente
legislación forestal, combina el criterio subjetivo de titularidad, con el
objetivo donde se alude al régimen juridico al que están adscritos. Aai, los
propios montes ptlblicos, es decir, aquellos cuya propiedad corresponde a una
Entidad de Derecho Público, pueden estar sujetos al régimen privado, en cuyo
caso se alude a ellos como de "libre disposición", o por el contrario ha~r
sido declarados de utilidad pública y por consiguiente sometidos a un especial
carácter de protección legal cuasi-demanial, amparado de modo principal en la
Ley de Montes de 8 de junio de 1957 y del Reglamento para su aplicación de 22
de febrero de 1962.
El criterio subjetivo de distinción todavia abre una mayor brecha en la
tipificación, al establecer que 103 montes, incluidos en el Catálogo de
Utilidad Pública, pertenecientes al Estado, C.C.A.A. y Provincias, son bienes
demaniales, mientras que no osten't-an tal consideración los que atm .integrados
en ese registro administrativo, son propiedad de municipios, entidades locales
menores, mancomunidades forestales u otras comunidades. Acerca de este punto
conviene 'una disgresión aclaratoria, por cuanto en el Reglamento de Bienes de
las Ent.idades Locales de 13 de junio de 1986, se indica que son bienes de
servicio público y'por ende demaniales,' los montes catalogados, lo que supone
lL~a innovación trascendental sobre la anterior doctrina y legislación, donde
tanto en el Reglamento de Bienes de 27 de mayo de 1955, como en la anterior y
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ya derogada ley de Régimen Local, se configuran en sü inmensa mayoria como
'bienes patrimoniales de propios. Parece lógico pensar que esa disposición debe
interpretar'se como loma confusa emmciación aclarati va y no como una atribución
de nueva calificación juridica para algunos montes catalogados, . toda vez que
lU1a norma de superior jerarquía como es
el Texto Re flomdido de las
Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local de 18 de abrJl de
1986, señala como bienes de servicio público entre otros, los Montes
Catalogados de Propiedad. Provincial, de lo que debe desprenderse que los
homónimos pertenecientes a los AYlmtamientos, por no estar destinados al uso
público, ni afectados a alg(m servicio público, y por poder constituir fuente
de ingresos para el erario de la entidad, siguen manteniendo el mi~mo caracter
patrimonial de propios que les atribuía la legislación anterior.
En cualquier caso, no son pocos los juristas que desde antaño propugnan
(lue "a los montes llamados públicos debiera darse la categoria de b:i.enes de
dominio público, hoy reconocida par'a los montes de la Provincia y tambien para
los del Patrimonio Nacional"CGuaita,1951).
Sin embargo, los predios incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad
PC¡l)lica go~all como se ha indicado, de prerrogativas' homologables a los bienes
de dominio público y precisamente "en este régimen legal contradictorio está
la base, el germen, de toda la problemática de la propiedad forestal pública
municipal, ya que pese a someter a ésta a tUl r'égimen legal de protección y
tutela . rígidos, propio de los bienes demaniales, en contraposición., no la
E.xonera del pago de tr'ibut.os públicos y no goza de la facultad excepcional de
recuperación de oficio l:JGtmanente" (Escribano, 1991). Jtmto a este aspecto, se
está imponiendo cada vez de modo más palpable y creciente, la función social
de los montes públicos, sobre todo en su vertiente de ocio y recreo, que
proporcionan servicios al conjunto de la sociedad, en colisión en'muchos casos
con los objetivos financieros de su gestión, y todo ello sin que las entidades
propiet.arias (municipios) perciban contraprestación pecluüaria alguna por el
sacrificio soportado.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
En el campo forest.al como en cualg,uier otra rama de la economia, el
Sect.or Público interviene en la provisión o asignación eficiente de recursos,
a través de las actividades de servicio público, de estímulo o perSUasión y de
coacción. Mientras la primera se despliega esencialmente sobre los montes
sujetos a su gestión directa ,(montes de U.P.), las otras dos actividades
atañen más a los montes en régimen privado.
El desarrollo de la actividad de servicio público se lleva a efecto a
través del principio de tutela ejercido por ó~ganos de la Administración del
Estado, de las C.C.A.A. y en algún caso como en el .País Vasco, de las
Provincias o Territorios Históricos. Esta tutela g,ue resulta obvia sobre los
predios
pertenecientes al
Estado·, C.C.A.A.
o Provincias,
ha estado
tradicionálmente cuestionada cuando se trata de las otras dos - formas de
titularidad,'
flmdamentalmente
Ayuntamientos, y
en especial tras
la
promulgación de la Constitución Española, por interpretar- g,ue vulnera la
autonomia mlmic ipá 1 , propugnando en consecuencia la sustitución del principio
de tutela, entendida como posición de subordinación o de dependencia cuasijerárquica de los entes' locales respecto al Estado o comunidades, por el
control de legalidad o de asesoramientó técnico (Escribano,1991).
Este enfog,ue autonomista sobre tIDOS bienes que aunque patrimoniales gozan
del caráct.er de cuasi--demaniales, tiene - tul perfecto encaje jurídico en el
contexto liberalizador y desconcentrador actual, pero quizás no en~igual grado,
rezpecto a la articulación práctica de los medios técnicos mediante los cuales
hacer efectivo el principio de control. Y ello a causa de la propia naturaleza
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física y/o económica de tales fruldos. Asi, de tUl lado los atributos de orden
físico presentes en la declaración de un monte como de utilidad pública.
(localizados en cabeceras de cuencas hidrográficas, constitución de biotopos
significativos, etc.) imponen rula gestión que trasciende los limites de la
propiedad, poniendo énfasis en aspectos protectores que deben contemplarse
desde una óptica más generalist:a y que resultan inconciliables en ocasiones
con criterios
financieros de
gestión, sustentados pe,r
las entidades
'propietarias. De otra parte, la adscripción de esos recursos a las nociones de
bienes públicos y externalidades y su identificación precisa como "bienes con
efectos públicos" (Aunós,1989) , recomiendan lUla planificación centralizadora,
cuando menos a 'nivel provincial, estableciendo tmidades de actuación que
exceden el marco de los linderos administrativos convencionales de los montes.
INSTRUMENTOS TECNICOS PARA EL EJERCICIO DE LA GESTION
Los montes arbolados ordenados o susceptibles de serlo, tienen su propio
instrumento de planificación, sancionado por la ciencia dasonómica y por la
experiencia, que es el plan de ordenación (Fernández-Tomás,1991). Este se
materializa en Proyectos de Ordenación, Planes Técnicos o simples programas de
actuación puntual obligados en la gestión directa y cuando la reducida
dimensión del fundo asi lo aconsejan.
En el contenido de estos instrumentos planificadores aparecen enfrentados
dos elementos. De un lado el objetivo de dotarlo de un carácter lo más
permanente y rígido posible, a fin de garmltizar los principios rectores de
toda gestión, ésto es, persistencia y rendimiento sostenido. Y de otro l1do,
la conveniencia de introducir la máxima flexibilidad con la intención de poder
adaptarlo en el transcurso del tiempo a posibles cambios de orientación, o
simplemente - poder incorporar medidas
correctoras de
sucesos adversos
imprevisibles y consustanciales a l~ propia naturaleza biológica del recurso
(pl?-gas 'y enfermedades, incendios forestales, etc.). En cualquier caso ,- es te
último aspecto, de creciente importancia recientemente, aboga por primar la
gestión directa, más flexible, inmediata y prOXlma, en detrimento de las'
rígidas directrices contenida~ en el plan de ordenación.
Por lo que respecta al marco organizativo institucional, la formulación o
modificación "de políticas forestales, bien sean de ámbito comarcal, regional o
nacional, y su articulación posterior a través de instrumentos de ordenación,
t.endrán siempre mejor' encaje y aplicación bajo el principio de tut.ela que bajo
el de control. Además, la planificación a largo plazo exigida I~r su carácter
de recurso renovable, puede colisionar con los criterios cambiantes de unas
entidades propietarias cuya representación es removible cada cuatro años.
Finalmente, la aplicación práctIca del principio de control, precisa del
ejercicio implacable de la actividad coercitiva y punitiva, de negativa imagen
externa cuando se produce entre entes públicos y además de dudosa viabilidad.
La solución por tanto estriba en ei mantenimiento del principio de
tutela, en forma de gestión directa por parte de entes provinciales,
autonómicos o estatales sobre los montes de Utilidad Pública, abriendo cauces
participativos mediante la creación de órganos donde estén representados tanto
entidades sociales como los Ayuntamientos propietarios, más operativ~s que las
Comisiones Provinciales de Montes, y que además de ofrecer la ventaja de la
difusión de conocimientos, permitan la explicación o discusión de medidas
adoptadas.
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BIBLI OGRAFI A
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Valsaín.
- Guai ta,A. 19E)1. Régimen jurídico-administrativo de los montes. Santiago
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