la suspensión del procedimiento por prejudicialidad en la

LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO POR PREJUDICIALIDAD EN LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
1.- La prejudicialidad civil del artículo 43 de la LEC
2.- El carácter supletorio de la LEC en la LRJCA
3.- El artículo 4 de la LEC y el artículo 4 de la LRJCA
4.- La prejudicialidad de una Disposición administrativa de carácter general
respecto de un acto administrativo: la Sentencia del TS (Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), de 28 de junio de 2005
(RJ\2005\5561).
5.- Cuestiones que se suscitan acerca del derecho a la Tutela judicial efectiva
y principio de competencia material de los Juzgados y las Salas de lo
contencioso administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.
6.- Los supuestos de prejudicialidad homogénea respecto de actos
administrativos en los que la decisión sobre uno incida en la decisión sobre el
segundo:
la
Sentencia
del
TSJ
de
Madrid
(Sala
de
lo
Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) de 16 de junio de 2009.
7.- Prejudicialidad heterogénea (LRJS).
1.- LA PREJUDICIALIDAD CIVIL DEL ARTÍCULO 43 DE LA LEC
El concepto de prejudicialidad civil viene definido en el artículo 43 de la
LEC, con el siguiente tenor literal:
“Cuando para resolver sobre el objeto del litigio sea necesario decidir acerca
de alguna cuestión que, a su vez, constituya el objeto principal de otro
proceso pendiente ante el mismo o distinto tribunal civil, si no fuere posible la
acumulación de autos, el tribunal, a petición de ambas partes o de una de
ellas, oída la contraria, podrá mediante auto decretar la suspensión del curso
de las actuaciones, en el estado en que se hallen, hasta que finalice el
proceso que tenga por objeto la cuestión prejudicial.”.
El artículo 43 se halla dentro del Título II (De la Jurisdicción y la
competencia), de su Capítulo I (De la Jurisdicción de los tribunales
civiles y las cuestiones prejudiciales) y Sección II (De las cuestiones
prejudiciales). En el artículo 40 se determina la prejudicialidad penal y
en el analizado 43 la prejudicialidad civil.
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2.- EL CARÁCTER SUPLETORIO DE LA LEC EN LA LRJCA
El artículo 4 de la LEC establece que en defecto de disposiciones en las
leyes que regulan los procesos penales, contencioso-administrativos,
laborales y militares, serán de aplicación, a todos ellos, los preceptos de
la presente Ley.
De acuerdo con dicho carácter supletorio de la Ley de Enjuiciamiento
Civil, y teniendo en cuenta que la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa no regula la prejudicialidad (ni los motivos
de suspensión del procedimiento por prejudicialidad), en una primera
conclusión
cabría
entender
que
en
el
procedimiento
contencioso-administrativo es de aplicación el artículo 43 de la LEC.
Sin embargo, esta primera apreciación sin un análisis pormenorizado de
la Ley de 1998, nos puede llevar a engaño. Así, rebuscando, nos
encontraremos con lo que determina el artículo (también) 4 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
3.- EL ARTÍCULO 4 DE LA LEC Y EL ARTÍCULO 4 DE LA LRJCA
Así como el artículo 4 de la LEC dispone el carácter supletorio de la
misma cuando exista laguna en la Ley de la Jurisdicción
correspondiente (penal, laboral, contencioso-administrativa, etc), en el
artículo 4 de la LRJCA nos encontramos con un precepto que llama la
atención.
El precepto indica:
1. La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se
extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e
incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente
relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter
constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales.
Y después matiza:
2. La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del proceso en que
se dicte y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente.
Y si llama la atención no es tanto por lo que dice, sino por lo que se dice
en los artículos precedentes. Así, el artículo 2 relaciona las cuestiones en
las que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá, y el
artículo 3 expresa qué cuestiones y materias no corresponden a este
orden jurisdiccional, entre las que figuran las cuestiones expresamente
atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque
estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública.
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La primera impresión, si casamos los tres artículos, es de contradicción,
pero su clave ha de verse en el artículo 4 que se refiere a las cuestiones
prejudiciales.
Por tanto, la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocerá de
aquellas cuestiones prejudiciales e incidentales que no perteneciendo
al orden administrativo, estén directamente relacionadas con un
recurso contencioso-administrativo, exceptuando las de carácter
constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados Internacionales.
¿Se podría concluir entonces que no se va a dar la suspensión por
prejudicialidad del artículo 4 de la LEC porque el artículo 4 de la LRJCA
la regula?
De momento concluyamos que la JCA tiene competencia para
conocer de cuestiones prejudiciales e incidentales, por ejemplo del
orden social. Pero fijémonos que el art. 4 de la LRJCA no se refiere a las
cuestiones prejudiciales pertenecientes al orden administrativo.
Con las normas analizadas y descendiendo al mundo pràctico, ¿qué
ocurrirá cuando se haya interpuesto un recurso contencioso
administrativo frente a un acto administrativo que aplica una disposición
de carácter general (la llamada “impugnación indirecta”) y la propia
disposición de carácter general esté pendiente de resolución judicial
por haber sido impugnada de forma directa? Es decir, cuando se
impugna, por ejemplo, la resolución del Secretario General de una
determinada Consejería o Departamento de una Comunidad
Autónoma, dirigida a un funcionario, en aplicación de la nueva
Relación de Puestos de Trabajo aprovada, que establece una
disminución del Complemento Específico del funcionario, y la Relación
de Puestos se halla pendiente de resolución judicial por haber sido
impugnada de forma directa.
En este caso, el acto administrativo ha sido impugnado por el
funcionario ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo
correspondiente y deberá seguirse el procedimiento abreviado. Por su
parte, la Relación de Puestos de Trabajo (disposición de carácter
general con valor de reglamento) se habrá impugnado ante la Sala de
lo Contencioso-Administrativo del TSJ de la CCAA.
En este caso es lógico pensar que el funcionario, en aras a la tutela
judicial efectiva, esto es para evitar que el juzgado determine lo
contrario a lo que determine la Sala, solicitará la suspensión de su
procedimiento por prejudicialidad contencioso-administrativa. Pero en
este caso la lógica nos puede jugar malas pasadas como se verá en el
siguiente epígrafe.
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4.- LA PREJUDICIALIDAD DE UNA DISPOSICIÓN ADMINISTRATIVA DE
CARÁCTER GENERAL RESPECTO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO: LA
SENTENCIA DEL TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª),
EN INTERÉS DE LEY, de 28 de junio de 2005 (RJ\2005\5561).
Aunque el objeto de debate no es el que se ha mencionado más
arriba, lo que declara la Sentencia del TS de 28 de junio de 2005, en la
que fue ponente el Excmo. Sr. Emilio Frías Ponce, dictada en recurso de
casación en interés de ley, es que “la suspensión del procedimiento por
prejudicialidad prevista en el art. 43 LEC no es supletoriamente aplicable
a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en aquellos supuestos en
los que la cuestión previa a dilucidar consiste en la determinación sobre
la legalidad o validez de una disposición de carácter general de rango
reglamentario”.
La sentencia aborda lo que se ha expuesto más arriba, acerca de la
supletoriedad del artículo 4 de la LEC en el orden contenciosoadministrativo y el precepto del artículo 4 de la LRJCA, y con ello
concluye que “Por tanto, la regla general en esta materia es que al
orden jurisdiccional administrativo le es dado conocer y pronunciarse
sobre cuestiones ajenas a su competencia, sin necesidad de suspender
el curso del proceso y esperar a que los órganos competentes emitan su
resolución sobre las mismas, cuando de ello dependa la correcta
resolución del objeto procesal principal”, salvo las excepciones que el
precepto enumera relativas a las de carácter constitucional, penal y las
reguladas en los tratados internacionales.
Pero ¿qué ocurre con las cuestiones propiamente administrativas?
Como acertadamente afirma el TS: “La Ley, en cambio no se refiere
para nada a las cuestiones de naturaleza administrativa, que tienen
lugar cuando, previamente a la decisión sobre el fondo del asunto se
necesita una determinación judicial acerca de un extremo de índole
administrativa que condiciona tal decisión”.
Desde la anterior premisa podríamos concluir entonces que, como la
Ley no se refiere para nada a las cuestiones de naturaleza
administrativa, sería de aplicación el precepto del artículo 4 de la LEC y,
en consecuencia, la suspensión del procedimiento por prejudicialidad
“contencioso-administrativa”. Sin embargo, el Tribunal Supremo ha
considerado lo contrario, utilizando un argumento que, con los debidos
respetos, es susceptible de discusión.
En la Sentencia de 28 de junio de 2005 el TS nos dice que “en las
cuestiones administrativas que tienen lugar cuando, previamente a la
decisión sobre el fondo del asunto se necesita una determinación
judicial acerca de un extremo de índole administrativa que condiciona
tal decisión, estas cuestiones no pueden calificarse como prejudiciales,
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en tanto que su resolución corresponde originariamente a los Jueces y
Tribunales administrativos, sin que se dilucide extremo alguno que sea
competencia de otro distinto orden jurisdiccional, razón por la que se
engloban más bien en la categoría de cuestiones incidentales”.
Para el Alto Tribunal en este caso no estamos ante una cuestión
prejudicial sinó incidental.
El caso enjuiciado en la mencionada sentencia se refiere a la
impugnación directa de un Reglamento (art. 25 de la Ley Jurisdiccional)
ante el TSJ Catalunya y la impugnación indirecta del mismo (art. 26) es
decir, de su aplicación concreta.
Entiende finalmente el TS, que hay que estar a lo dispuesto por el
artículo 25, el 26 y el 73 de la Ley de la Jurisdicción, para llegar a la
conclusión más ajustada a derecho.
Así,
Art. 25 :Impugnación directa de una disposición general, Reglamento.
Art. 26: Impugnación (indirecta) de los actos que se dicten en
aplicación de disposiciones de carácter general fundada en que éstos
no son conformes a Derecho.
En este caso, el Juez o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo
desarrollará todo el proceso como si de la impugnación de cualquier
acto administrativo se tratara y dictará sentencia.
Si entiende que el acto administrativo es legal, porque así es la
disposición de la que trae cuenta, se termina el proceso con una
sentencia desestimatoria de la pretensión.
Si, por el contrario, el juez entiende que el acto es ilegal por serlo el
Reglamento que éste aplica, la sentencia deberá declarar la ilegalidad
del acto y del Reglamento, y si no fuere competente para declarar y
conocer de la legalidad del Reglamento, deberá plantear la cuestión
de ilegalidad (arts. 27 y 123 a 126), pero dictando sentencia
(estimatoria) sobre el acto, quedando terminado el proceso al acto, sin
perjuicio de lo que se resuelva respecto al Reglamento, cuya sentencia
no afectará a la situación concreta derivada de la sentencia dictada
por el Juez o Tribunal que planteó la cuestión de ilegalidad.
Art. 73: Las sentencias que anulen un precepto de un Reglamento no
afectarán por si mismas a la eficacia de los actos administrativos firmes
que lo hayan aplicado antes de que la anulación alzanzara efectos
generales.
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5.- CUESTIONES QUE SE SUSCITAN ACERCA DEL DERECHO A LA TUTELA
JUDICIAL EFECTIVA Y PRINCIPIO DE COMPETENCIA DE LOS JUZGADOS Y
LAS SALAS DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE LOS TRIBUNALES
SUPERIORES DE JUSTICIA.
Volvamos ahora al caso del funcionario que impugnó la aplicación de
la Relación de Puestos de trabajo ante el Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo, estando la RPR recurrida ante la Sala de lo
Contencioso-Administrativo pendiente de resolución judicial.
Según lo que se acaba de exponer, si el Juez considera que la RPT es
ajustada a Derecho, fallará sobre la aplicación al funcionario y
desestimará su demanda. Si, por el contrario, considera que no lo es,
planteará la cuestión de ilegalidad y estimará el recurso del funcionario.
Pero, ¿qué ocurre si el Juez ha considerado que la RPT es legal y
después resulta anulada por la Sentencia del Tribunal Superior de
Justicia? De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 73 nada cambiará
respecto de la eficacia de la RPT aplicada al funcionario ni se
modificará su situación jurídica individualizada.
En este sentido cabe discutir la inaplicación de la suspensión por
prejudicialidad ya que lo dispuesto en la Ley de la Jurisdicción afecta al
derecho a la tutela judicial efectiva, pues puede ocurrir que otros
funcionarios que sí recurrieron hayan tenido resoluciones favorables por
considerar el Juez correspondiente que la Relación de Puestos no era
legal.
De otro lado cabe también plantearse qué ocurre si el Juez que debe
decidir sobre la aplicación individualizada de una disposición de
carácter general (Reglamento, RPT), considera que ésta es ilegal y
plantea la cuestión de ilegalidad estando ya la disposición recurrida por
otro recurrente y pendiente en el Tribunal Superior. En este caso, dado
que la disposición de carácter general ya ha sido recurrida, no tendría
sentido que el Juez planteara la cuestión de ilegalidad del artículo 27,
sino que sería más “sensato” acordar la suspensión del proceso
individual hasta la resolución judicial pendiente, aplicando la
prejudicialidad del artículo 43 de la LEC.
Y finalmente, respecto al reparto de competencias establecido en los
artículos 8 (juzgados) y 10 (TSJ), la posibilidad que el Juez dicte una
sentencia sobre la aplicación de una disposición de carácter general
que considera ajustada a Derecho, cuando es conocedor que la
disposición de carácter general se halla pendiente en el Tribunal
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Superior, supone que el Juez (de facto) se otorga una competencia que
no le es propia, puesto que la misma, respecto de las disposiciones de
carácter general (emanadas de las CCAA o de las Entidades Locales)
corresponde al TSJ.
6.- LOS SUPUESTOS DE PREJUDICIALIDAD HOMOGÉNEA RESPECTO DE
ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LOS QUE LA DECISIÓN SOBRE UNO INCIDA
EN LA DECISIÓN SOBRE EL SEGUNDO: LA SENTENCIA DEL TSJ DE MADRID
(Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) de 16 de junio de
2009.
Como ya hemos visto, no será posible aplicar la prejudicialidad en
aquellos casos en que se impugne un acto administrativo de aplicación
de una disposición de carácter general cuando dicha disposición se
halle pendiente de resolución judicial en el Tribunal correspondiente.
Sin embargo, la Sentencia del TS de 28 de junio de 2005 nada indica
respecto de actos administrativos en los que la decisión sobre uno
incida en la decisión sobre el segundo.
Sobre este supuesto nos encontramos con la Sentencia del TSJ de
Madrid de 16 de junio de 2009 (JUR\2009\455791), en la que fue
ponente el Ilmo. Sr. D. Jesús Torres Martínez.
La referida sentencia analiza la Sentencia del TS de 28 de junio de 2005,
dictada en recurso de casación en interés de ley y expone que, como
ciertamente reconoce el TS, la ley “no se refiere para nada a las
cuestiones de naturaleza administrativa, que tienen lugar cuando,
previamente a la decisión sobre el fondo del asunto se necesita una
determinación juidicial acerca de un extremo de ´indole administrativa
que condiciona tal decisión”, cuestiones que el TS califica de
incidentales y no de prejudiciales.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, sin embargo,
clasifica las cuestiones prejudiciales en dos grupos, distinguiendo entre
las cuestiones prejudiciales heterogéneas y las de naturaleza
homogénea.
Dentro del primer grupo (cuestiones prejudiciales heterogéneas)
estarían aquellas “cuyo objeto está constituido por materias cuya
resolución le corresponde a otro orden Jurisdiccional”, y dentro de las
homogéneas encontraríamos aquellas “que se producen cuando el
Juez o Tribunal, para resolver el objeto principal del proceso, ha de
resolver previamente de forma imprescindible cualquier otra cuestión de
la misma naturaleza, si bien ésta no constituye el objeto principal del
proceso”.
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De este modo, el TSJ de Madrid considera que este tipo de cuestiones
(las del segundo grupo) no son propiamente incidentales sino
prejudiciales pero de naturaleza homogenea: “No puede negarse a
estas cuestiones la naturaleza de cuestión prejudicial pues por definición
cualquier cuestión de naturaleza sustantiva que no constituya el objeto
del proceso y que deba de ser resuelta previamente a la resolución del
mismo constituye una cuestión prejudicial”.
A pesar que la sentencia de 16 de junio de 2009, de la Sala
Contencioso-Administrativa del TSJ de Madrid analiza el supuesto de
prejudicialidad entre dos actos administrativos y no entre un acto y la
disposición general que hace aplicable dicho acto, en su doctrina se
vislumbra la posibilidad de aplicación de la suspensión por
prejudicialidad del art. 43 de la LEC también en este segundo supuesto.
La sentencia de la Sala Contencioso-Administrativa del TSJ de Madrid
distingue entre el antecedente lógico (la disposición de carácter
general) y el consecuente lógico (el acto administrativo de aplicación
de la disposición general). En estos casos, dice el TSJ de Madrid, “se
produce un problema de difícil solución ya que se habrá acordado
sobre un segundo acto sin tener en cuenta su antecedente lógico”.
Por este motivo llega a la conclusión de que es posible aplicar el artículo
43 de la LEC (matizando) “en los supuestos de prejudicialidad
homogénea respecto de actos administrativos en los que la decisión
sobre uno incida en la decisión sobre el segundo (…) Es además el
mecanismo para evitar sentencias contradictorias que de producirse no
son sino una quiebra del principio de seguridad jurídica reconocido en
el artículo 9 de la Constitución y un déficit de la tutela judicial efectiva”.
La sentencia, respetuosa con la de la Sala Tercera del TS, nos deja la
puerta abierta (en aras al principio de seguridad jurídica y al derecho a
la tutela judicial efectiva) a que se pueda aplicar supletoriamente el
artículo 46 para los casos de cuestiones prejudiciales homogéneas, no
sólo entre actos administrativos sinó también entre actos administrativos
y reglamentarios. No en vano la Sentencia del TSJ de Madrid acaba
diciendo que el TS “reconoce la existencia de una laguna en estos
supuestos”.
7.- PREJUDICIALIDAD HETEROGÉNEA DE LA LRJS
La Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, Ley 36/2011, de 10
octubre, que ha venido a derogar la hasta entonces Ley
Procedimiento Laboral, ha regulado la posibilidad de la suspensión
recursos contenciosos administrativos individuales cuando se halle
trámite un proceso de conflicto colectivo.
de
de
de
en
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Así, en el art. 160.5 de la LRJS (Celebración del juicio y sentencia), dentro
del proceso de conflictos colectivos (Cap. VIII del Título II), se señala:
5. La sentencia firme producirá efectos de cosa juzgada sobre los procesos
individuales pendientes de resolución o que puedan plantearse, que versen
sobre idéntico objeto o en relación de directa conexidad con aquél, tanto en
el orden social como en el contencioso-administrativo, que quedarán en
suspenso durante la tramitación del conflicto colectivo. La suspensión se
acordará aunque hubiere recaído sentencia de instancia y estuviere
pendiente el recurso de suplicación y de casación, vinculando al tribunal
correspondiente la sentencia firme recaída en el proceso de conflicto
colectivo, incluso aunque en el recurso de casación unificadora no se hubiere
invocado aquélla como sentencia contradictoria.
Con la anterior Ley de Procedimiento Laboral, cuando se hallaba en
trámite una demanda de conflicto colectivo, las demandas individuales
sobre idéntico objeto, quedaban en suspenso hasta la sentencia que
resolvía el conflicto colectivo. Con la nueva Ley Reguladora de la
Jurisdicción Social, la suspensión de las demandas individuales –siempre
que se produzca idéntico objeto- se extiende a las interpuestas en la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Ahora bien, lo que deba entenderse por “idéntico objeto” deberá ser
visto en cada caso y sólo se nos ocurre pensar en demandas de
conflicto colectivo que presenten los representantes de los trabajadores
y cuyo fallo afecte al personal laboral y al funcionario de las
Administraciones Públicas en aplicación de los acuerdos unitarios de
Mesa general de negociación regulados en la Ley 7/2007, de 12 de
abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.
Montserrat Escoda Milà
Begoña Pérez Crespo
Abogadas del Gabinete Jurídico de CCOO de Catalunya
Este es un Informe incluido en el:
Butlletí d’Actualitat Jurídica i Sindical de CCOO-CERES
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