conclusiones y recomendaciones

CAPÍTULO VIII
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El punto de partida de la investigación fue la inquietud de demostrar que la
emisión de bonos de deuda pública (BDP) es una alternativa viable para que las
entidades federativas en México financien proyectos productivos autoliquidables,
ya sea en forma directa o mediante la constitución de un fideicomiso de
administración y garantía (indirecta).
Ante la necesidad de los gobiernos locales de allegarse recursos para
financiar proyectos productivos de desarrollo y dado que las percepciones
ordinarias de ingreso no son suficientes para cumplir con sus programas de
inversión, el mercado de valores se ofrece como alternativa viable para que las
entidades federativas obtengan recursos a través de la emisión de bonos de
deuda pública y su bursatilización correspondiente.
En la actualidad las pocas entidades federativas que acuden al mercado de
valores lo hacen en forma indirecta o triangulada a través de la constitución de un
fideicomiso para emitir, por conducto de la fiduciaria, Certificados de Participación
Ordinarios (CPO) o Pagarés a Mediano Plazo.
Al acudir al mercado de valores, las entidades federativas aceptan que se
les aplique la normatividad que sobre deuda pública les es aplicada a los
particulares y al gobierno federal que participan en su momento en el mercado de
valores. Esto obedece a la no observancia por parte de la Comisión Nacional de
Valores del artículo 3°, párrafo 4°, de la Ley del Mercado de Valores que la faculta
para establecer, mediante disposiciones de carácter general, las características a
las que se debe sujetar la emisión y operación de los valores y documentos
bursátiles. En este sentido, consideramos que dicha Comisión no ha ejercitado tal
facultad al menos en lo que se refiere a definir reglas claras y sencillas, aplicables
a la emisión de bonos de desarrollo estatal y municipal susceptibles de ser
utilizados con mayor frecuencia y eficacia por las autoridades hacendarias locales
en busca de fuentes alternativas de ingresos.
La Comisión Nacional Bancaria y de Valores omite hacer uso de la facultad
que le concede la Ley del Mercado de Valores de poder legislar en materia de
bonos de desarrollo estatal. Lo anterior se afirma en base a las recientes reformas
a la Ley del Mercado de Valores (1 de junio del 2001), las cuales si bien es cierto
que prevén la operación de un nuevo título de crédito, el certificado bursátil que
puede ser utilizado por las entidades federativas y los municipios como un nuevo
instrumento de financiamiento público en forma complementaria o en lugar de los
empréstitos tradicionales; también es cierto que al hacer uso los estados y los
municipios del título de crédito mencionado, deberán hacerlo en los mismos
términos que lo haría un particular, sin atender a la diferencia que significa que el
emisor sea el ente público o un particular.
Dado que bajo el nuevo esquema de financiamiento aplicable a entidades
federativas que solicitan financiamiento crediticio se toma en cuenta el análisis del
riesgo–proyecto y no la garantía de las participaciones federales para su
otorgamiento; la propuesta concreta de modelo de emisión de bonos u
obligaciones directa para ser usada por parte de las entidades federativas que
cuenten con capacidad de endeudamiento, adquiere mayor fuerza, puesto que:
la entidad federativa de que se trate estaría realizando la emisión con la garantía
de la plena fe y crédito que como estado de la república le corresponde, además
de poder ofrecer como ventajas de la emisión directa la exención de impuestos,
interés bajo, un mejor mercado debido al respaldo crediticio y oportunidad de
invertir las ganancias de la emisión de bonos.
El anterior “esquema de mandato”, a la luz del cual se regulaba el
financiamiento local y en virtud del cual la SHCP fungía como único ejecutor de las
garantías ofrecidas por los estados y municipios a sus acreedores cuando estas
se basaban en las participaciones que en ingresos federales les correspondían,
cumplió en su momento con los objetivos de garantizar a la banca comercial y de
desarrollo los financiamientos otorgados a entidades federativas y municipios,
pero, simultáneamente limitó a las autoridades locales en su facultad de acceso a
nuevas fuentes de financiamiento distintas al tradicional “crédito bancario”, ya que
entre otros, la falta de técnica en el manejo transparente de su situación financiera
se constituyó en el principal obstáculo para generar confianza en los ahorradores
con el propósito de captar más y mejores recursos, sobre todo en el mercado
financiero.
Con motivo de las reformas de 1995 al artículo 9° de la Ley de Coordinación
Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades
Federativas y Municipios y su Reglamento, así como de las Reformas a las Reglas
de Capitalización de la Banca Múltiple y de Desarrollo para los Créditos Otorgados
a Estados y Municipios (1999), se establecen Nuevas Reglas que regulan a partir
del 1 de abril del 2000 la contratación de financiamiento por parte de las entidades
federativas y los municipios.
El nuevo esquema de financiamiento en vigor a partir del 2001 y aplicable a
entidades federativas y municipios establece que, tratándose de operaciones
crediticias realizadas entre la banca y aquellas, se llevará a cabo exclusivamente
bajo condiciones de mercado. Asimismo, el régimen de capitalización se
relacionará con la calificación que otorguen por lo menos dos empresas
calificadoras. Las garantías o fuentes de pago ofrecidas en la contratación de
crédito estarán respaldadas en la medida en que cada operación contará con la
respectiva calificación en la que se evalúe la capacidad de servir puntualmente a
las obligaciones de pago de capital e intereses.
Con base en lo mencionado en el párrafo anterior, se confirma la condición
de la hipótesis en el sentido de que los proyectos a financiar con la emisión de
bonos deben ser autoliquidables, es decir, proyectos capaces de generar los
ingresos necesarios para el pago de capital e intereses. Asimismo se confirma la
segunda condición en cuanto a que las entidades federativas pueden optar por
continuar utilizando el método tradicional de emisión de bonos a largo plazo
mediante la constitución de un Fideicomiso de Garantía, con base en el cual se
emitan los títulos valor respectivos atados a un riesgo proyecto.
De acuerdo con el nuevo esquema de financiamiento aplicable a las
entidades federativas y municipios, el Fideicomiso de Administración y Fuente de
Pago, que los estados de la federación están obligados a constituir en la emisión
de bonos cuyas principales características se mencionan en el capitulo V de este
trabajo, podrá fungir como titular, de los flujos derivados de los rendimientos de la
explotación de las obras que se financien con recursos bursátiles, y cumplir con
las demás obligaciones de pago correspondiente. Esto le puede significar ahorros
a la entidad federativa de que se trate, en los gastos de administración
respectivos. Asimismo cabe reiterar qué si bien existen leyes, procedimientos y
mecanismos federales y locales a observar en materia de deuda pública, también
es cierto que aun cuando los mismos se encuentran insertos en el marco global,
no se puede soslayar el hecho de lo alejados y ajenos que dichos ordenamientos,
mecanismos y procedimientos se encuentran de lo cotidiano, lo local y lo regional.
Este es uno de los obstáculos que impiden la salida del subdesarrollo a los niveles
locales de gobierno al limitar su participación en el medio bursátil de México y, por
ende, sus posibilidades de obtención de apoyo financiero a sus programas de
inversión.
A lo largo del presente trabajo de investigación han surgido las respuestas a
las preguntas planteadas al inicio del mismo, y en ese sentido se expresan:
La primera de las interrogantes surgidas en el momento de plantear el
problema de investigación lo fue el indagar si: ¿Es viable y conveniente que las
entidades emitan bonos de deuda pública para financiar infraestructura y obra
pública productiva en el México de principios del siglo XXI? La respuesta es en
sentido afirmativo: Sí, siempre y cuando el vacío que durante muchos años ha
existido en materia de regulación del mercado de valores para ser utilizado por los
estados en la emisión de bonos que propicien el desarrollo estatal y municipal, se
subsane por las instancias legales competentes, o en su caso continúen como
hasta ahora participando en forma indirecta en la emisión de valores, pero con un
plan previo de financiamiento permanente que les ayude a incrementar bienes de
capital.
Asimismo, se precisa indagar: ¿Cuáles son los factores determinantes para
impulsar la emisión de bonos de deuda pública (BDP) a nivel de gobierno
subnacional en México? y la respuesta es sencilla pero de gran trascendencia ya
que
básicamente son determinantes, la capacidad de endeudamiento, la
calificación positiva de su deuda, y la característica auto-liquidable de los
proyectos de las entidades federativas con necesidad de obtención de recursos
permanentes que financien la inversión productiva en el mediano y largo plazo.
Ahora bien, si uno se pregunta, ¿Qué obstáculos impiden aprovechar a los
gobiernos estatales la facultad para obtener ingresos por bonos destinados a la
financiación de proyectos de desarrollo productivo a que se refiere el artículo 117
constitucional?,se pueden enumerar en forma enunciativa más no limitativa los
siguientes: a) la ausencia de reglamentación en el mercado de valores para la
emisión de bonos para el desarrollo estatal y municipal; b) el desconocimiento de
estos y otros mecanismos y de su implementación por parte de la mayoría de los
funcionarios encargados del manejo de las finanzas públicas locales, y c) la débil
situación financiera que la mayoría de las entidades federativas observan en sus
sistemas
de
contabilidad,
presupuestación
y
planeación
de
inversiones
financieras.
En contrapartida a la anterior interrogante cabe preguntar, ¿Cómo pudieran
las entidades federativas en México recurrir a la emisión de este instrumento
(bonos de deuda pública) con mayor efectividad? y la respuesta se da en el
sentido de que las entidades federativas en México podrán recurrir con mayor
efectividad a la emisión de bonos de deuda pública como fuente adicional de
ingresos para realizar proyectos productivos en la medida en que se solucione su
debilidad financiera, así como en la medida en que obtengan calificación de riesgo
crediticio de las empresas calificadoras autorizadas al efecto por la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores. (A partir de las Nuevas Reglas de Capitalización
las cuales entraron en vigor en abril del 2001, se requieren dos calificaciones que
midan el riesgo crediticio).
Después de analizar los estudios de caso surge la siguiente interrogante:
¿Cuál es la experiencia y qué lecciones se pueden extraer del uso de la emisión
de bonos de deuda pública por el nivel de gobierno subnacional en México? y la
respuesta se da en dirección a que el uso de la emisión de bonos de deuda
pública por el nivel subnacional en México durante la última década del siglo
pasado ha sido escaso en cuanto a número de entidades que han utilizado este
mecanismo financiero y el mismo ha estado asociado al financiamiento de
infraestructura carretera y/o obras públicas de importancia regional, perfilándose
su uso como fuente de refinanciamiento bursátil (caso Morelos):
•
En los casos en que el propio proyecto de inversión respaldaba el repago del
financiamiento obtenido no hubo mayor problema en la implementación del
instrumento financiero en todas sus etapas.
•
En 4 de los 5 casos en que se recurrió a la emisión de los CPO se contaba con
proyectos productivos en materia de infraestructura carretera (riesgo proyecto).
•
En los casos en que se recurrió a la colocación de Pagarés a Mediano Plazo
se financió infraestructura urbana (caso Sonora) .
•
En todos los casos en que las entidades federativas han acudido al mercado
de valores no lo han hecho por sí mismas si no a través de una “triangulación”,
es decir, si se trata de CPO se constituye un fideicomiso al que se le adjudica
un Patrimonio y con base en el cual la institución fiduciaria emitirá los títulos
valor de acuerdo con las características especificadas por el Fideicomitente. Si
se trata de Pagarés a Mediano Plazo, la propia entidad federativa crea una
sociedad anónima la que a su vez hará lo correspondiente para emitir dichos
instrumentos crediticios acorde al proyecto a realizar.
•
En el caso específico del estado de Morelos (2001), aun cuando su
participación en el mercado de valores es consecuencia de un financiamiento
estructurado como parte de un programa particular de fortalecimiento de las
finanzas públicas, su incursión encuadra en la clásica figura de triangulación
con la que hasta ahora las entidades federativas han participado en el mercado
bursátil (emisión indirecta mediante la constitución de un fideicomiso base).
Asimismo, y en relación a lo desarrollado en el capítulo III del tema de
investigación, surge la siguiente interrogante: ¿Cuál es la experiencia que existe
en el uso de la emisión de bonos de deuda pública (BDP) a nivel local en los
países industrializados? y la respuesta es en el sentido de que el uso de la
emisión de bonos de deuda pública a nivel subnacional en los Estados Unidos de
América se percibe como mecanismo de financiamiento fuerte en la medida en
que se está experimentando actualmente con la introducción de nuevos
instrumentos de préstamo dentro del mercado del bono exento de impuestos a
través de la creación de nuevas fuentes de fondos (arrendamiento financiero,
fondos de pensiones, consorcios públicos, etc.) que sean considerados como
alternativa para incrementar o edificar bienes de capital. Asimismo , se destaca la
importancia de la observancia del pacto federal como parte del éxito obtenido por
el nivel local de gobierno en el financiamiento de gastos de capital por emisión de
bonos. Y en lo que se refiere a la Unión Europea, se destaca la importancia
relativa que en los presupuestos de las administraciones territoriales locales tiene
el endeudamiento por operaciones de crédito o por emisiones en el mercado de
obligaciones.
Como colofón de las interrogantes planteadas al inicio del presente trabajo
surge el indagar: ¿Cuáles son las condiciones y requisititos mínimos financieros
con los que deberán contar las entidades federativas para que sea factible recurrir
a la emisión de bonos como fuente de ingresos? y la respuesta directa se da al
señalarse que: las condiciones mínimas financieras con las que deberán contar las
entidades federativas en México, a fin recurrir a la emisión de bonos como fuente
de ingresos de manera exitosa son: finanzas públicas saludables, sistemas de
contabilidad confiables, presupuestación y planeación de inversiones en forma
realista y hacia proyectos de alta rentabilidad económica y buena calificación de
su deuda por parte de dos agencias calificadoras autorizadas.
Adicionalmente se enumeran una serie de proposiciones y juicios surgidos
a raíz de la investigación sobre la viabilidad y conveniencia de la emisión de bonos
de deuda pública por los gobiernos estatales en México.
1. Las políticas públicas del desarrollo en el caso de México pretenden
alcanzar el objetivo de elevar el nivel de vida de los mexicanos. Para lograr tal
propósito es indispensable contar con fuentes permanentes de recursos que
financien la inversión en el mediano y largo plazos. Por ello se debe fortalecer el
ahorro interno público y privado y orientar el ahorro externo como complemento
del ahorro interno hacia inversiones productivas.
2. Aun cuando desde el punto de vista constitucional a los niveles
subnacionales de gobierno (entidades
federativas y municipios) no les
corresponde intervenir en la planeación del financiamiento del desarrollo, en la
práctica (siguiendo las políticas económicas dictadas por el centro) dichas
instancias de gobierno participan como promotores de la actividad y el desarrollo
económico de sus respectivas comunidades, por lo que resulta necesario darles la
facultad legal sobre las acciones que de hecho realizan y promover para ello las
reformas necesarias desde el punto de vista constitucional.
3. Para lograr un verdadero crecimiento económico es de suma importancia
que los países en vías de desarrollo cuenten con mecanismos eficaces para la
ampliación de la infraestructura, de una mayor educación a la población, de un
cambio tecnológico acelerado y con un sistema financiero moderno y competitivo
que permita captar y canalizar adecuadamente los flujos financieros de la
población.
4. El costo que en términos de crecimiento económico le significa a la
federación buscar el equilibrio en las finanzas públicas y sanos mecanismos de
financiamiento público afecta en forma importante a las finanzas públicas locales
en la medida en que también a sus haciendas públicas le son recortados los
recursos federales, con la consiguiente disminución de sus gastos de inversión.
5. Del análisis real de los ingresos efectivos ordinarios de las entidades
federativas en México por el período 1991-1999 tres hechos se distinguen y nos
muestran las tendencias financieras estatales: 1) el crecimiento de los ingresos
estatales, 2) la consolidación del renglón participaciones federales como su más
importante fuente de ingresos, 3) la aparición año tras año de déficits financieros
debido al limitado crecimiento de los principales renglones de ingresos estatales.
6. Del análisis real de los egresos efectivos ordinarios de las entidades
federativas en México por el período 1991-1999 dos hechos se distinguen: 1) los
gastos administrativos se han consolidado como el rubro que absorbe la mayor
cantidad de los egresos estatales, 2) el renglón de los gastos administrativos se
aleja cada vez más de las cantidades destinadas a cubrir el renglón por obra
pública y fomento (gasto corriente > gasto de inversión) lo que nos indica que su
capacidad de producción se limita a los ingresos ordinarios que para tal efectos se
contempla.
7. Tratando de hacer mayor cantidad de obras y servicios públicos, los
gobiernos locales, además de allegarse las fuentes tradicionales de recursos,
recurren a buscar nuevas y mejores alternativas para financiar obras públicas. El
mercado de valores se perfila como una opción para el financiamiento público
local y la intermediación financiera como facilitadora de flujo de fondos y de
intercambio o compraventa de valores y factor de desarrollo.
8. El adquirir deuda pública puede tener como propósito principal cubrir los
gastos que no se pueden satisfacer con los ingresos ordinarios de las haciendas
públicas estatales y que propicien su desarrollo.
9. La deuda pública que las entidades federativas destinen a cubrir gasto y
al pago de intereses de la deuda y no al renglón de obras públicas y fomento,
afecta negativamente su desarrollo.
10. En virtud de que para la mayoría de las entidades federativas en México
la razón gasto corriente/participaciones federales es elevada comparada con la
razón gasto de inversión/participaciones federales, ello significa que los estados
tienen incentivos para endeudarse, de donde la emisión de bonos se les ofrece
como alternativa de financiamiento.
11. Si bien todas las entidades federativas pueden en un momento dado,
hacer uso de la emisión de bonos de deuda pública para financiar su gasto de
inversión, de acuerdo al nuevo esquema de endeudamiento aplicable a partir del
2001 resulta importante el diseño de un mecanismo viable para el manejo de
posibles riesgos financieros de los estados y evitar en lo posible situaciones
adversas.
12.
Frente a una situación de escasez de recursos abundantes contra
abundantes demandas de obras y servicios públicos, la búsqueda y obtención de
fuentes de financiamiento y la eficiencia en la recaudación y manejo de sus
propios ingresos son elementos fundamentales de la política de desarrollo y
financiamiento que todo gobierno estatal debe instrumentar para cumplir con sus
responsabilidades.
13. En México, la cada vez mayor dependencia económica y política de los
estados y los municipios hacia el gobierno federal (debido, entre otros factores al
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en vigor) y la lentitud con que se avanza
hacia una verdadera descentralización no sólo de recursos sino del ejercicio del
poder y atribuciones, seguirá generando desequilibrios fiscales.
14. Al mercado de dinero concurren títulos de deuda cuyos principales emisores
son el gobierno federal, empresas privadas (bancarias y no bancarias) y entidades
paraestatales. Los instrumentos de deuda del gobierno federal (CETES,
TESOBONOS, AJUSTABONOS, BONDES y otros) son utilizados por éste en
mayor o menor grado en la regulación de las variables monetarias y como fuentes
de financiamiento del gasto público federal.
15. Dado que la experiencia de los países desarrollados nos indica que el
crecimiento económico está estrechamente ligado a la existencia de un importante
mercado de capitales, es en este renglón donde se hace necesario que México
busque financiamiento externo a largo plazo (es decir, capital menos especulativo)
y se convierta en una alternativa importante para la canalización de recursos al
sector productivo.
16. Las experiencias de las autoridades locales hacendarias en el
mercado de valores durante la última década han sido escasas, dispersas y
eventuales, asociadas a la infraestructura carretera y/o obras públicas de
importancia regional, habiéndose utilizado con mayor frecuencia los instrumentos
de deuda llamados Certificados de Participación Ordinaria (CPO) amortizables y
pagarés a mediano plazo. En ambos casos, los estado actúan en forma indirecta a
través de una triangulación, creando un fideicomiso (CPO), o una sociedad
anónima (pagaré a mediano plazo) en base a los cuales se emitirán los títulos
respectivos. Lo anterior nos indica que existe una cultura incipiente del
financiamiento bursátil local.
17. Ante la ausencia de reglamentación en el mercado de valores para la
emisión de bonos para el desarrollo estatal y municipal, a las entidades federativas
y municipios se les aplican las mismas normas que para emisión de valores rige
para la iniciativa privada. Al efecto se considera que no obstante que los estados
y municipios al igual que todo ente necesitado de recursos que pretenda colocar
instrumentos de deuda en el mercado bursátil debe cumplir con una serie de
requisitos que incluya información cierta y precisa a fin de proporcionar seguridad
al público inversionista en adquisición de valores, el ente público no debe ser
tratado de la misma manera que un particular, pues a diferencia de este último, el
estado tiene carácter permanente, como persona pública no necesita ahorrar
como sucede en la economía privada, para hacer frente a imprevistos, pues el
estado está siempre en la posibilidad de obtener ingresos extraordinarios, además
de contar con un patrimonio que, sumado a su deuda, integran la hacienda pública
estatal y por lo mismo le corresponde una capacidad de endeudamiento, en base
a la cuál teóricamente puede pedir prestado.
18. Se propone como modelo de emisión de bonos de deuda pública, a
emitir por las entidades federativas con capacidad de endeudamiento a los bonos
u obligaciones directas. Estos son aquellos que se emiten con la garantía y la
plena fe y crédito de la entidad gubernamental emisora. Por plena fe y crédito se
entiende que el poder impositivo sobre la propiedad del gobierno emisor de los
bonos provee apoyo crediticio para la emisión. Las ventajas que ofrece son la
exención de impuestos, interés bajo, mejor mercado crediticio, oportunidad de
invertir las ganancias de la emisión de bonos, y ahorro en los gastos de
administración.
19. En los Estados Unidos de América en el nivel subnacional (local y
estatal) en el campo del financiamiento del capital, además del método tradicional
de emitir bonos a largo plazo, se está experimentando creativamente a través de
la introducción de nuevos instrumentos de préstamo dentro del mercado del bono
exento de impuestos o a través de la creación de nuevas fuentes de fondos
(arrendamiento financiero, fondos de pensiones, consorcios públicos, etc.) que
sean consideradas como alternativa para incrementar o edificar bienes de capital.
20. En la Unión Europea el endeudamiento en los presupuestos locales es
de importancia relativa. En todos los países de la Unión Europea las
administraciones territoriales pueden recurrir al crédito esencialmente si está
destinado a la inversión y en una menor medida a la reestructuración de deuda,
participaciones en empresas públicas o a la financiación del déficit de sociedades
que dependen de las administraciones territoriales.