Asistencia Humanitaria y Política Exterior
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ASISTENCIA HUMANITARIA y POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA A U N A D É C A D A D E L N U E V O PA R A D I G M A EN LA REGION LATINOAMERICANA Y CARIBEÑA 2003-2013 Presidenta de la Nación Cristina FERNÁNDEZ DE KIRCHNER Ministro de Relaciones Exteriores y Culto Héctor Marcos TIMERMAN Comisión Cascos Blancos Presidente Gabriel IVE Vicepresidente Esteban MAHIQUES Coordinador Unidad Político-Diplomática Responsable Unidad de Coordinación Convenio Comisión Cascos Blancos - UNICEN Patricio HENDERSON ASISTENCIA HUMANITARIA y POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA A U N A D É C A D A D E L N U E V O PA R A D I G M A EN LA REGION LATINOAMERICANA Y CARIBEÑA 2003-2013 Asistencia Humanitaria y Política Exterior Argentina: A una década del nuevo paradigma en la región Latinoamericana y Caribeña 2003-2013 - 2a ed. - 17x24 cm. ISBN 978-987-33-5302-4 1. Asistencia Humanitaria. 2. Política Exterior. 3. Cascos Blancos. I. Título. CDD 327.1 Edición general, diseño de tapa y diagramación: Ana Cecilia Gardey PRÓLOGO Existen razones que hacen de ésta, una publicación inédita, novedosa y desafiante. Inédita y novedosa porque en nuestro país no existen publicaciones de esta naturaleza que aborden con rigor académico el rotundo cambio de paradigma de la asistencia humanitaria internacional que se dio en la última década en nuestro país y la región Latinoamericana y Caribeña, considerando la multiplicidad de variables intervinientes en este proceso, relacionadas al cambio de época que significó el abandono del neoliberalismo. Si bien es motivo de orgullo el histórico y reconocido compromiso de nuestro país con la asistencia humanitaria internacional, instrumentada a través de la Comisión Cascos Blancos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, resulta fundamental comprender que ese compromiso ha sido coherente y racional con los lineamientos de política exterior que representaron a determinados modelos de desarrollo. El presente libro identifica los elementos que caracterizaron al cambio de época que significó el decenio 2003-2013, el salto cualitativo que convirtió a la asistencia humanitaria en una herramienta al servicio de la consolidación de nuestra región como zona de paz y estabilidad, con sociedades integradas entre sí, encaminadas a alcanzar un desarrollo sustentable con inclusión social; revirtiendo modelos de asistencia humanitaria subsidiarios de una política exterior primermundista alineada a los grandes centros de poder, en sintonía con las recomendaciones del Consenso de Washington de apertura económica, desmonte gradual del Estado y la privatización de instituciones y servicios que debieron mantener su condición de patrimonio colectivo. El crecimiento económico sostenido del último decenio, asociado a la estratégica visión integracionista de los Gobiernos de centroizquierda que motorizaron el cambio de época, generaron las condiciones coyunturales óptimas para que muchos países pasaran de ser meros receptores para convertirse en donantes de asistencia humanitaria internacional, contribuyendo a fomentar la solidaridad entre los pueblos de la región. Otro de los fenómenos clave que aborda este libro, es la interdependiente relación entre asistencia humanitaria y la gestión de riesgos relacionada a la protección de las personas ante los desastres, cuya responsabilidad irrenunciable e indelegable le corresponde a los Estados. En esta dirección, el factor medular que acompañó los cambios políticos y económicos en la región y su impacto en la asistencia humanitaria internacional, fue la adopción del Marco de Acción de Hyogo 2005- 2015, bajo el paraguas de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas (EIRD). A partir de entonces, se generó un nuevo y revolucionario debate, y el abordaje tradicional de la gestión de riesgos, basada en el diseño exclusivo de estrategias de respuesta ante las consecuencias de los desastres, experimentó un giro copernicano con el abordaje integral de la problemática. A la propia gestión del desastre se sumaron los enfoques correctivo y prospectivo del riesgo, concentrándose los esfuerzos en la reducción de los propios riesgos, y en la prevención de eventos desastrosos respectivamente. El nuevo enfoque de los desastres, reveló múltiples dimensiones del proceso de construcción social del riesgo, desde la importancia que juega la degradación ambiental hasta el impacto de la pobreza y la exclusión. La gestión integral de riesgos se convirtió en un asunto no resuelto del desarrollo. Todos estos factores confluyeron hacia un modelo de asistencia humanitaria participativa y horizontal, en contraste con la visión respuestista, verticalista y basada en lógicas anacrónicas de décadas anteriores. Por último, la publicación resulta desafiante por los tiempos que corren. Si bien la asistencia humanitaria internacional y la gestión integral de riesgos ha logrado avances importantes por un número cada vez más significativo de gobiernos y de sociedades, la realidad nos muestra que los riesgos y los desastres no solamente no han disminuido, sino que han aumentado y tenderán a seguir aumentando en los próximos años. Por esta razón se torna imprescindible la necesidad de mancomunar esfuerzos en dos direcciones. Por un lado, profundizando la exitosa experiencia latinoamericana y caribeña en la contribución de la asistencia humanitaria como herramienta de cooperación Sur-Sur al servicio de la consolidación de fronteras de paz y estabilidad en la región. Paralelamente, habrá que prestar cada vez más atención al análisis de los procesos globales ambientales y sociales en curso, como el cambio climático, los efectos de la globalización económica sobre las relaciones entre las comunidades y sus territorios, la tendencia creciente a la urbanización del mundo, el desplazamiento masivo de comunidades por distintas causas y la aparición de nuevos, y en algunos casos desconocidos, factores de riesgo. La realidad nos muestra que el desarrollo está cada vez más lejos de satisfacer las necesidades básicas de la mayor parte de los habitantes del mundo, lo que se traduce en viejas y nuevas vulnerabilidades. Los beneficios del desarrollo se están limitando a quienes pueden pagarlos. Alguna vez leí que el objetivo de la gestión del riesgo no puede centrarse en salvar al mayor número posible de náufragos, sino en evitar el naufragio. Las alianzas entre quienes se dedican a la asistencia humanitaria, quienes se dedican a la gestión del riesgo y quienes se dedican a la gestión sustentable del ambiente y del desarrollo sostenible, se hacen cada vez más urgentes y necesarias. A 20 años de que la Iniciativa Cascos Blancos fuera reconocida por las Naciones Unidas, será virtud de nuestro país, junto a los hermanos pueblos latinoamericanos y caribeños, convertir los desafíos que se imponen en el horizonte inmediato, en oportunidades que permitan continuar transitando el camino iniciado hace una década. Lic. Patricio Henderson Coordinador Unidad Político-Diplomática Comisión Cascos Blancos Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto República Argentina Responsable Unidad de Coordinación Convenio de Cooperación UNICEN - Comisión Cascos Blancos PRESENTACIÓN Este libro es producto del Convenio de Cooperación entre la Comisión Cascos Blancos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina y la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN), firmado en el año 2012, para la realización de una investigación sobre el nuevo paradigma que rige la asistencia humanitaria internacional y la política exterior argentina durante las presidencias de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner. El estudio que aquí se presenta, analiza la política llevada a cabo por la República Argentina en materia de asistencia humanitaria internacional y gestión de riesgos de desastres, temáticas que están siendo debatidas desde la finalización de la Guerra Fría en distintos organismos multilaterales como las Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos, así como en los espacios regionales latinoamericanos. Se explican las razones por las que desde 2003, los Gobiernos argentinos han participado activamente en los foros internacionales, contribuyendo a la adopción del nuevo paradigma de la asistencia humanitaria internacional y la gestión integral de riesgos, fundamentalmente en la región de América Latina y el Caribe. Sin dudas, la Comisión Cascos Blancos ha sido una herramienta fundamental para instalar al país como protagonista destacado en este debate internacional. En el estudio académico participaron investigadores del Centro de Estudios Iinterdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL), núcleo de investigación reconocido por el Consejo Superior de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (Res. No 3996/2009), y declarado Centro Vinculado a la Comisión de Investigaciones Científicas (CIC) de la Provincia de Buenos Aires en marzo de 2014, desarrollando sus actividades científico-tecnológicas en el campo general de las Ciencias Sociales, orientándose particularmente a las Ciencias Políticas y la Sociología. ÍNDICE Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI Introducción 1. El complejo humanitario internacional 1.1. Organización de las Naciones Unidas (ONU) 1.2. Organización de los Estados Americanos (OEA) 1.3. Mecanismos Subregionales de Gestión del Riesgo de las Américas 1.4. El Sistema Económico Latinoamericano y Caribeño (SELA) 1.5. Organismos financieros: el Banco Mundial y el Banco Interamericano para el Desarrollo 1.6. Movimiento Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja 1.7. La Organización Internacional para las Migraciones (OIM) 1.8. Organizaciones No Gubernamentales de la Asistencia Humanitaria 2. La Gestión de Riesgos y la Asistencia Humanitaria: Hacia un nuevo Paradigma 2.1. El Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales y la Conferencia de Yokohama (1994) 2.2. La Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) 2.3. El Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres 2.4. Los lineamientos de Hyogo y la nueva concepción humanitaria en el Siglo XXI 3. La coordinación de la Asistencia Humanitaria Internacional 3.1. Mecanismos multilaterales de coordinación y cooperación 4. Asistencia Humanitaria Vs. Intervención Humanitaria: Dos modelos en pugna 4.1. Las emergencias complejas 4.2. La intervención humanitaria 4.2.1. Los derechos humanos como fundamento de las intervenciones humanitarias: las Resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU 4.2.2. La intervención humanitaria y la Doctrina Clinton 4.2.3. El principio de la «Responsabilidad de Proteger» 4.2.4. Asistencia Dirigida: geopolítica y control de recursos naturales como intereses solapados 5. La asistencia humanitaria internacional y la utilización de recursos militares en situaciones de socorro 5.1. Directrices para la utilización de Recursos Militares y de la Defensa Civil (RMDC) extranjeros en Operaciones de Socorro en casos de Desastre, 1994. (Revisión 1.1, 2007) 5.2. Directrices sobre la utilización de Recursos Militares y de la Defensa Civil en apoyo de las actividades humanitarias de las Naciones Unidas en situaciones de emergencia complejas. 2003 (Revisión 1, 2006) Conclusión 18 19 32 45 50 63 73 Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Introducción 1. El escenario regional pos neoliberal: un cambio de época 2. La región en el nuevo debate sobre la Asistencia Humanitaria: la gestión integral del riesgo y la dimensión social de los desastres 3. El nuevo paradigma en los procesos de integración regional 3.1. Organización de los Estados Americanos (OEA) 3.2. Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) 3.3. Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) 3.4. Mercado Común del Sur (MERCOSUR) 4. Los Mecanismos Subregionales existentes en Latinoamérica y el Caribe 4.1. Reunión Especializada de Reducción de Riesgos de Desastres Socionaturales, la Defensa Civil, la Protección civil y la Asistencia Humanitaria del MERCOSUR (REHU) 4.2. Comité Andino para la Preparación y Atención de Desastres (CAPRADE) 4.3. Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) 4.4. Caribbean Disaster Emergency Management Agency (CDEMA) 5. Espacios de coordinación y cooperación 5.1. Proceso de Reuniones Regionales sobre Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria (MIAH) 5.2. Plataformas de Reducción de Riesgos de Desastres 5.3. Foro de Coordinación y Cooperación de Mecanismos Subregionales de Gestión del Riesgo de Desastres de América Latina y el Caribe 6. El nuevo paradigma en la construcción de marcos institucionales en países de América Latina 6.1. República Federativa del Brasil 6.2. República de Ecuador 6.3. República de El Salvador 6.4. República del Perú 6.5. República Oriental del Uruguay 6.6. República Bolivariana de Venezuela Conclusión 78 78 89 93 108 116 122 131 Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL Y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA Introducción 1. La política exterior Argentina durante el decenio 2003 - 2013 2. Institucionalidad de la gestión de riesgos en la República Argentina 3. La Asistencia Humanitaria Internacional La Comisión Cascos Blancos 3.1. Historia institucional 3.2. Propósitos y actividades 3.3. El voluntariado humanitario como matriz del modelo Cascos Blancos 3.3.1. La gestión local del riesgo 4. Inserción Internacional de Cascos Blancos 4.1. Inserción Internacional Multilateral 4.1.1. Articulación de Cascos Blancos en la Organización de las Naciones Unidas 4.1.1.1. Misiones de Cascos Blancos en el marco de la Organización de las Naciones Unidas 4.1.1.2. Misiones en el marco del Convenio UNV/CB 4.1.1.3. Misiones en el marco del Convenio CB/PNUD 4.1.2. Articulación de Cascos Blancos en la Organización de los Estados Americanos (OEA) 4.1.2.1. La Red Regional de Voluntariado Humanitario 4.1.2.2. Misiones en el marco del Convenio OEA/BID/CB 4.1.3. Participación de Cascos Blancos en las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno 4.1.4. Articulación de Cascos Blancos en otras organizaciones internacionales 4.2. Inserción Internacional Bilateral 4.2.1. Acuerdos con países de la región 4.2.2. El histórico compromiso con Haití 4.2.2.1. Colaboración de Cascos Blancos con la Oficina Técnica de UNASUR en Puerto Príncipe 4.2.3. Misiones bilaterales durante 2003-2013 5. Acciones de Cascos Blancos en el territorio nacional Conclusión Consideraciones Finales ANEXO: MISIONES INTERNACIONALES DE CASCOS BLANCOS 2003-2013 Bibliografía 136 137 144 148 159 200 201 204 206 216 Capítulo I LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI INTRODUCCIÓN El objetivo del presente capítulo es brindar un panorama general de carácter descriptivo sobre el complejo humanitario internacional, identificando los actores y organismos internacionales implicados, y la evolución del debate y construcción de doctrina en este ámbito. Esta presentación pretende introducir los conceptos y discusiones más relevantes que definen este escenario en la actualidad, para contextualizar y alcanzar una comprensión más acabada sobre la performance humanitaria de la República Argentina durante la etapa 2003-2013. En primer lugar, se introducen los órganos e instancias especializadas del sistema de Naciones Unidas que intervienen en esta esfera, siguiendo con el Sistema Interamericano, los mecanismos subregionales y regionales creados en América Latina y el Caribe, así como los actores más importantes del ámbito no gubernamental. En cada uno de estos casos, se hace referencia al origen y trayectoria, los principios de actuación y agenda de trabajo que han desarrollado, junto a los roles y responsabilidades que tienen asignados en el campo humanitario. En segundo lugar, se introduce un análisis sobre la evolución del concepto de Asistencia Humanitaria desde sus orígenes en el siglo XIX vinculado al ámbito filantrópico y caritativo, hasta fines de la Guerra Fría, cuando se produce su definitiva incorporación a la agenda política internacional, y con ella, a la agenda de trabajo de los organismos internacionales mencionados precedentemente. En este marco, asume especial relevancia la reformulación de la concepción y de las prácticas de la gestión de riesgos y la asistencia humanitaria ante desastres, particularmente a partir de la adopción del Marco de Acción de Hyogo (MAH) 2005-2015, cuyos lineamientos marcaron un punto de inflexión en la generación de principios de actuación y en la reformulación de la jerga humanitaria en general. En consecuencia, se realzan los elementos más significativos que consagra el Marco de Acción de Hyogo en materia de asistencia humanitaria ante desastres, caracterizando lo que se ha dado en llamar el nuevo paradigma de la asistencia humanitaria en el siglo XXI. Siguiendo con este análisis, en tercer término, se abordan las diferencias entre los dos modelos antagónicos que rigen el debate sobre la forma de concebir y ejercer la ayuda humanitaria en la actualidad: el modelo de asistencia humanitaria vs. el modelo de intervención humanitaria; este último más vinculado a lo que se ha definido como situaciones de “emergencias humanitarias complejas”. En línea con la introducción del concepto de intervención, se avanza en un análisis de perspectiva geopolítica, remarcando la forma en que distintos actores del sistema internacional han entendido y actuado desde esta lógica en la etapa posterior al fin del conflicto bipolar, así como los intereses y concepciones político-ideológicas que han desarrollado a tal efecto. En este marco, se abordan los esfuerzos que se han realizado por generar doctrina en materia de intervencionismo humanitario, incluyendo las discusiones e instrumentos adoptados durante la última década sobre el papel que deben desempeñar las Fuerzas Armadas y la cooperación civil-militar en el terreno humanitario. 18 1. EL COMPLEJO HUMANITARIO INTERNACIONAL La asistencia humanitaria comprende el conjunto diverso de acciones de ayuda a las víctimas de desastres, desencadenados por catástrofes de origen natural o generados por el hombre, orientadas a aliviar su sufrimiento, garantizar su subsistencia, proteger sus derechos fundamentales y defender su dignidad, así como, en ocasiones, a frenar el proceso de desestructuración socioeconómica de la comunidad, sentar las bases para la rehabilitación y el desarrollo, y prepararlos ante posibles desastres futuros (Abrisketa y Pérez de Armiño, 2000). A su vez, la asistencia humanitaria puede ser brindada por una multiplicidad de actores nacionales e internacionales, como los Estados, las ONG y organizaciones multilaterales como las Naciones Unidas. En caso de ser proporcionada por actores internacionales, el derecho a ofrecer o recibir ayuda tiene sustento jurídico en las normas del Derecho Internacional Público, el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. El Derecho Internacional Humanitario (DIH) -que se encuentra principalmente contenido en los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y en sus dos Protocolos Adicionales de 1977, tiene como finalidad limitar los efectos de los conflictos armados protegiendo la integridad física y moral de las víctimas y resguardando los bienes esenciales para su supervivencia, restringiendo para ello la libertad de los contendientes a la hora de elegir los métodos y medios de guerra1. Por su parte, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) tiene sus antecedentes en la Declaración Universal de Derechos Humanos aprobada en 1948 por los Estados Miembros de las Naciones Unidas. Supone que los Estados tienen la obligación de garantizar el derecho a la vida y respetar los derechos económicos, sociales y culturales, así como las libertades civiles y políticas de las personas que se encuentran bajo su jurisdicción. Debido a que no sólo deben abstenerse de atentar directamente contra estos derechos, sino hacer todo lo posible para que éstos no se vean frustrados, es que ante una situación de desastre humanitario, los Estados tienen el derecho de solicitar ayuda a la comunidad internacional y el deber de otorgar acceso a las agencias y organizaciones humanitarias para que la asistencia pueda cumplirse. 1 Si bien aquí se rescata el Derecho de Ginebra, es necesario aclarar que el DIH posee otras dos vertientes: el Derecho de La Haya, basado primordialmente en la costumbre, donde se destacan las Convenciones adoptadas en 1899 y 1907 sobre restricción de ciertas armas y modos de llevar adelante las operaciones bélicas, y la de 1954 sobre protección de bienes culturales; y el Derecho de New York con varias resoluciones de las Naciones Unidas (Res 95/1946 y Res 1653/q1961), además de la Convención de 1980 y cinco protocolos adicionales, el último aprobado en 2003, sobre restricción a ciertas armas convencionales (Buis y Giosa, 2013). Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 19 Si bien la concepción moderna de la asistencia humanitaria internacional tiene sus orígenes en el siglo XIX, es a mediados del siglo XX cuando adquiere fundamento jurídico, sustento teórico, y un desarrollo vigoroso de las actividades, lo cual incrementa la multiplicidad y diversidad de contextos, actividades, objetivos y actores. Esta mayor complejidad del espacio humanitario internacional promueve a su vez, un avance de su institucionalización con centro en la Organización de las Naciones Unidas, que intenta ordenar y coordinar una serie de organizaciones de naturaleza legal diferente y bastante interdependientes entre sí. 1.1. Organización de las Naciones Unidas (ONU) La Organización de Naciones Unidas (ONU) es el mayor organismo internacional existente, que desde su fundación en 1945 luego de la Segunda Guerra Mundial, se ha convertido en un espacio de deliberación, decisión y cooperación entre los Estados Miembros sobre temas significativos como la paz y seguridad internacionales, el derecho internacional, el desarrollo económico y social, los asuntos humanitarios y los derechos humanos. La Carta de las Naciones Unidas2, tratado internacional fundador de la ONU, en su artículo Nº 1 menciona como propósitos de la Organización: 1. Mantener la paz y la seguridad internacionales a través de la adopción de medidas colectivas para prevenir y eliminar amenazas a la paz, actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz; 2. Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos; 3. Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión; y 4. Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos propósitos comunes. Como se observa en el punto 3, desde sus inicios la ONU tuvo a la asistencia humanitaria como uno de sus propósitos fundamentales, lo que también se refleja en el entramado institucional (organismos, fondos y programas) que se fue desarrollando en el transcurso de su devenir histórico: la Organización de las Naciones Unidas para 2 Para acceder al texto completo de la Carta de las Naciones Unidas, adoptada en San Francisco el 26 de junio de 1945, ingresar a: http://www.un.org/es/documents/charter 20 la Alimentación y la Agricultura (FAO) en 1945, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) en 1946; la Organización Mundial de la Salud (OMS) en 1948, que no tiene funciones operativas, pero establece normas y estándares de salud y nutrición; el Organismo de Obras Públicas y Socorro para los refugiados de Palestina en Oriente Próximo (OOPS) en 1949, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en 1950, el Programa Mundial de Alimentos (PMA) en 1962, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1965; el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONUHábitat) en 1978; y el Fondo Central para la Acción en Casos de Emergencia (CERF) en 2005, entre otros. En 1971 se crea, por medio de la Resolución de la Asamblea General 2816 “Asistencia en casos de desastres naturales y otras situaciones de desastre”, la Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en Casos de Desastres (UNDRO por sus siglas en inglés3), con el mandato de asistir a víctimas de desastres naturales o situaciones de emergencia similares. Para ello, recibe la responsabilidad de coordinar los órganos operacionales de asistencia humanitaria de las Naciones Unidas, centralizar las contribuciones voluntarias, y estudiar, prevenir y controlar los desastres naturales, incluyendo la información sobre los desarrollos tecnológicos apropiados a estos fines, así como la supervisión de la fase de rehabilitación y reconstrucción (Torroja Mateu, 2008). Más allá de esta importante iniciativa, es a comienzos de la década de 1990 cuando las Naciones Unidas incorporan y focalizan en la problemática de la asistencia humanitaria. El fin de la rivalidad bipolar y los consecuentes cambios en la política internacional, redundaron en modificaciones de la agenda de los países centrales, en las que tomaron preeminencia temáticas de “baja política” vinculadas a la explosión de conflictos civiles, las presiones demográficas, las migraciones, el narcotráfico, la pobreza, la degradación ambiental y el impacto de los desastres, en detrimento de las cuestiones militar-estratégicas que dominaron el período anterior (Henderson, 2009). En este contexto, la Organización de las Naciones Unidas propuso la necesidad de una participación más activa de la comunidad internacional en el ámbito de la ayuda humanitaria y comenzó un proceso de cambios en la estructura orgánica vinculada a esta área. Como consecuencia de este desarrollo, en 1991, la Asamblea General dictó la Resolución 46/182 “Fortalecimiento de la coordinación de la asistencia humanitaria de emergencia del sistema de las Naciones Unidas”, donde se fijan los principios básicos de la asistencia humanitaria que debía proporcionar la Organización y se recomiendan medidas concretas para una respuesta pronta y coordinada a las emergencias y los desastres. 3 United Nations Disaster Relief Coordinator. Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 21 Entre los principios rectores, cabe destacar los siguientes: 1. La asistencia humanitaria reviste importancia fundamental para las víctimas de desastres naturales y otras emergencias. 2. La asistencia humanitaria deberá proporcionarse de conformidad con los principios de humanidad, neutralidad, imparcialidad e independencia operativa4. 3. Deberá respetarse plenamente la soberanía, la integridad territorial y la unidad de los estados, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. En este contexto la asistencia humanitaria deberá proporcionarse con el consentimiento del país afectado, y, en principio, sobre la base de una petición del país afectado. Por lo tanto, esta Resolución vincula la asistencia humanitaria internacional al principio irreductible del derecho internacional público de no intervención, relativo a la inviolabilidad del territorio e inherente a la soberanía e independencia del Estado-Nación (Henderson, 2009). Principios de la Asistencia Humanitaria (ONU Resoluciones 46/182 y 58/114) Humanidad El sufrimiento humano debe ser atendido dondequiera que se encuentre. El objetivo de la acción humanitaria es proteger la vida y la salud y garantizar el respeto de los seres humanos. Neutralidad Imparcialidad Independencia Operativa Los actores humanitarios no deben tomar partido en las hostilidades y en las controversias de orden político, racial, religioso o ideológico. La acción humanitaria debe llevarse a cabo en función de la necesidad, dando prioridad a los casos más urgentes y sin hacer distinciones sobre la base de la nacionalidad, raza, sexo, creencias religiosas, clase u opiniónpolítica. La acción humanitaria debe ser autónoma de los objetivos políticos, económicos, militares o de otro tipo que cualquier agente humanitario pueda tener respecto a las zonas donde se estén ejecutandomedidas humanitarias. Fuente: Documentos OCHA, https://docs.unocha.org En respuesta a estos principios, se crea en abril de 1992 el Departamento de Asuntos Humanitarios (DAH) que integró y más tarde sustituyó a la UNDRO. El DAH tiene la responsabilidad de asegurar las acciones necesarias para prevenir y mitigar desastres; responder cuando ocurren los desastres con necesidades humanitarias; y asistir a los programas de rehabilitación y reconstrucción que refuercen las capacidades de desarrollo sostenible. 4 Este último principio se agrega en el año 2004 en virtud de la Resolución A/Res/58/114. 22 Por otra parte, en 1992 también se crea el Comité Permanente entre Organismos (IASC5), órgano consultivo y principal mecanismo para la coordinación interinstitucional entre organismos no gubernamentales, intergubernamentales y gubernamentales que brindan ayuda humanitaria, pertenecientes o no a las Naciones Unidas. Es presidido por el Coordinador del Socorro de Emergencia (ERC), que también desempeña el cargo de Secretario General Adjunto de Asuntos Humanitarios. Entre los principios rectores del IASC se encuentran: 1. Desarrollar y acordar las políticas humanitarias junto a todo el sistema; 2. Asignar responsabilidades entre los organismos en relación a los programas humanitarios; 3. Desarrollar y acordar un marco ético común para todas las actividades humanitarias; 4. Patrocinar los principios humanitarios en los organismos por fuera del IASC; 5. Identificar las áreas en que existen lagunas en los mandatos o falta de capacidad operativa; 6. Resolver las disputas o desacuerdos sobre y entre los organismos humanitarios sobre asuntos humanitarios de todo el sistema. En 1997, tras un informe del Secretario General de las Naciones Unidas, algunas de las responsabilidades operativas del DAH fueron transferidas a otras entidades de la ONU, y en 1998 el DAH se transformó en la Oficina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios6 (OCHA por sus siglas en inglés). La OCHA se encarga de elaborar políticas efectivas para la acción humanitaria en la prevención, preparación o respuesta de desastres; advertir sobre emergencias inminentes; proporcionar orientación normativa y claridad sobre temas de urgencias humanitarias; identificar las mejores prácticas y las lecciones aprendidas; evaluar los progresos y facilitar soluciones sostenibles; obtener fondos y movilizar recursos que permitan asistir a las poblaciones afectadas; definir una comunicación pública consistente; y coordinar operativamente en situaciones de crisis a los actores de la comunidad internacional, abarcando los organismos de las Naciones Unidas, los fondos y programas, el Movimiento de la Cruz Roja, empresas, organizaciones no gubernamentales, y comunidades receptoras de la ayuda. 1.2. Organización de los Estados Americanos (OEA) La Organización de los Estados Americanos (OEA) es un organismo continental creado en 1948, con el objetivo de ser un foro político para el diálogo multilateral, 5 Inter-Agency Standing Committee - IASC 6 Para mayor información ver el sitio oficial: http://www.unocha.org Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 23 la integración y la toma de decisiones de ámbito americano. Está conformado por 35 Estados Miembros7. La temática de la asistencia ante desastres ha estado presente en la OEA desde 1965, cuando los Estados Miembros establecieron el Fondo Interamericano de Asistencia para Situaciones de Emergencia (FONDEM). Posteriormente, en 1991 adoptaron la Convención Interamericana para Facilitar la Asistencia en Casos de Desastre, vigente desde19968, donde se establecen normas para la atención humanitaria multilateral en casos de catástrofes. En la práctica, este instrumento resulta inaplicable debido a que muy pocos Estados lo han refrendado. El Comité Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales (CIRDN9) es el principal foro de la OEA y del Sistema Interamericano para el análisis de políticas y estrategias relacionadas con la reducción de desastres y es el mecanismo pertinente para fortalecer la coordinación intra-regional. El CIRDN fue creado por la Asamblea General en 1999 (AG/RES. 1682 XXIX-O/99) ante la necesidad de fortalecer el papel de la OEA en la reducción de desastres y en la preparación para responder a emergencias. El CIRDN está presidido por el Secretario General de la OEA e integrado por representantes de varios organismos regionales10. En 2003 el CIRDN presentó el “Plan Interamericano Estratégico para Políticas sobre Reducción de Vulnerabilidad, Manejo de Riesgo y Respuesta a Desastres” (IASP), con la finalidad de considerar y coordinar la solución de la vulnerabilidad a los desastres naturales, a través de políticas y programas que abordan los problemas de desarrollo social y económico más acuciantes del hemisferio. En 2008, la OEA planteó mediante resolución AG/RES. 2372 (XXXVIII-O/08), la necesidad de actualizar los mecanismos normativos y de coordinación existentes, y de adaptarlos a las nuevas realidades y complejidades de los desastres, así como a los lineamientos del Marco de Acción de Hyogo 2005-201511 y a los principios de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas. En consecuencia, en 2009 la Asamblea General, en su resolución AG/RES. 2492 (XXXIX-O/09), convocó a la conformación de un Grupo de Trabajo Conjunto presidido por la Argentina, para que inicie un proceso de diagnóstico sobre los mecanismos 7 El 3 de junio de 2009, los Ministros de Relaciones Exteriores de las Américas adoptaron la resolución AG/RES. 2438 (XXXIX-O/09), la cual resuelve que la Resolución de 1962, mediante la cual se excluyó al Gobierno de Cuba de su participación en el sistema interamericano, queda sin efecto en la Organización de los Estados Americanos (OEA). La resolución de 2009 declara que la participación de la República de Cuba en la OEA será el resultado de un proceso de diálogo iniciado a solicitud del Gobierno de la República de Cuba y de conformidad con las prácticas, los propósitos y principios de la OEA. www.oas.org 8 El documento puede consultarse en http://www.oas.org/juridico/spanish/Tratados/a-54.html 9 Interamerican Inter-American Committee on Natural Disaster Reduction, por sus siglas en inglés (IACNDR). 10 Los organismos que participan en el CIRDN son el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),la Organización Panamericana de la Salud (OPS),el Instituto Panamericano de Geografía e Historia, el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral (CIDI) y la Junta Interamericana de Desarrollo (JID). Sitio web oficial: http://www.oas. org/es/sedi/DSD/RISK-MACC/Comite_Interamericano.asp 11 El Marco de Acción de Hyogo será desarrollado en el punto 2.3. 24 normativos y de coordinación existentes en materia de desastres y asistencia humanitaria en la región, y que presente una estrategia de acción. El diagnóstico remarcó la necesidad de fortalecer las capacidades nacionales sobre la gestión de los desastres y asistencia humanitaria internacional, y resaltó la insuficiencia de la legislación específica y la existencia de conflictos de jurisdicción y/o de competencia en la gestión de la asistencia humanitaria internacional y la escasez de acuerdos entre los Estados que faciliten la recepción, donación o tránsito de los insumos humanitarios, entre otros migratorios, aduaneros e impositivos. También expresó la importancia de fortalecer los organismos regionales y subregionales de gestión de riesgo y emergencias, destacando la importancia de un mayor acercamiento del Sistema Interamericano a las instancias nacionales y los organismos subregionales de gestión del riesgo. Como resultado de esta iniciativa, en 2012 la 42° Asamblea General de la OEA (AG/ RES. 2750 XLII-O/12), aprobó el “Plan Interamericano para la Prevención, la Atención de los desastres y la Coordinación de la asistencia humanitaria”, una hoja de ruta con propuestas concretas de cumplimiento voluntario, para guiar a los Estados Miembros en sus acciones de preparación, coordinación y respuesta a desastres dentro de los lineamientos del Marco de Acción de Hyogo12. El Plan Interamericano destaca al ya mencionado Comité Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales (CIRDN) y a la Red Interamericana de Mitigación de Desastres (RIMD), constituida en 2007, como los mecanismos pertinentes para promover la coordinación de acciones y facilitar el intercambio de conocimientos, lecciones aprendidas y buenas prácticas en materia de reducción de riesgo de desastres en las Américas. 1.3. Mecanismos Subregionales de Gestión del Riesgo de las Américas Son entidades intergubernamentales, están conformadas por los organismos que administran las emergencias en los diferentes países, con el objetivo de mejorar los mecanismos de coordinación y cooperación en materia de gestión de riesgos y asistencia humanitaria. Ellos son: • • • Caribbean Disaster Emergency Management Agency (CDEMA) perteneciente a la Comunidad del Caribe (CARICOM); Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) en el marco del Sistema de Integración Centroamericana (SICA); Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE) perteneciente a la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y; 12 Se puede acceder al Plan en: http://www.ifrc.org/docs/idrl/N1064ES.pdf Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 25 • Reunión Especializada de Reducción de Riesgo de Desastres Socionaturales, la Defensa Civil, la Protección Civil y la Asistencia Humanitaria (REHU) perteneciente al Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Estos organismos subregionales se reúnen periódicamente en el Foro de Coordinación y Cooperación de Mecanismos Subregionales de Gestión del Riesgo de Desastres de las Américas. Sesiona de manera regular desde su creación en 2009 y se ha consolidado como un espacio de coordinación y cooperación técnica entre los organismos subregionales de Gestión del Riesgo de Desastres, con el objetivo de facilitar el intercambio de conocimientos y experiencias, y la posibilidad de alcanzar acuerdos básicos generales a ser tratados con los organismos internacionales. 1.4. El Sistema Económico Latinoamericano y Caribeño (SELA) El SELA es un organismo regional intergubernamental, integrado por 28 países de América Latina y el Caribe y creado el 17 de octubre de 1975, mediante el denominado Convenio de Panamá. Sus objetivos son impulsar la cooperación y la integración entre países de América Latina y el Caribe, y promover un sistema de consulta y coordinación para concertar posiciones y estrategias comunes en materia económica, ante países, grupos de naciones, foros y organismos internacionales. Este organismo desde su creación, ha llevado a cabo diferentes acciones tendientes a mitigar el impacto de los desastres a través de la creación de diferentes instancias de articulación entre los Estados Miembros, hasta que en 1998 creó un Mecanismo Regional de Cooperación Técnica para Emergencias Derivadas de Desastres Naturales, destinado a sistematizar las acciones de colaboración técnica de los Estados Miembros en favor de los países de la región afectados por desastres naturales. A partir de esa fecha, la Secretaría Permanente inició un proceso de alianzas con diversos actores vinculados a la prevención de desastres y la gestión de riesgo. La contribución del SELA “se ha orientado a apoyar la formación y capacitación comunitaria, de los gobiernos locales y las organizaciones no gubernamentales, y a identificar fuentes de cooperación técnica y financiera de carácter público y privado, para apoyar programas y proyectos relativos a la gestión del riesgo y la prevención de desastres” (SELA, 2007: 27). 1.5. Organismos financieros: el Banco Mundial y el Banco Interamericano para el Desarrollo Para hacer frente a la problemática de los desastres, los Estados cuentan con diversos instrumentos financieros dentro de la estructura de dos organismos centrales: el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El Banco Mundial fue creado en 1945 como una fuente de asistencia financiera y técnica para los llamados países en desarrollo y está integrado por 186 países miembros. Dentro de este organismo, el principal instrumento directamente relacionado con la asistencia humanitaria en casos de desastres es el Fondo Mundial 26 para la Reducción y Recuperación de los Desastres (GFDRR por sus siglas inglés13). Surgido en 2006 para apoyar la aplicación del Marco de Acción de Hyogo, tiene como objetivos proporcionar asistencia proactiva con un enfoque que apunte a incorporar la reducción del riesgo de desastres14. El Fondo Mundial constituye la base para un amplio fondo fiduciario de donantes múltiples que busca una coordinación eficaz de los mismos y una financiación sostenida. Actualmente está constituido por 41 países y 8 organizaciones internacionales. El GFDRR tiene tres líneas de financiamiento principales para alcanzar sus objetivos de desarrollo en los planos mundial, regional y nacional: Línea I: Asociaciones mundiales y regionales; Línea II: Integración de la Reducción del Riesgo de Desastres en Desarrollo; Línea III: Recuperación Sostenible. Por su parte, el BID es una organización financiera internacional creada en el año de 1959 con el propósito de financiar proyectos viables de desarrollo económico, social e institucional y promover la integración comercial regional en el área de América Latina y el Caribe. Este Banco busca prestar asistencia técnica y financiera a los países de dicha región, contribuyendo en la definición de las clases y magnitudes de los posibles impactos provocados por desastres que puedan afectar las inversiones en el desarrollo. Mediante indicadores de riesgos y gestión de riesgos, el BID realiza una evaluación de vulnerabilidades materiales, financieras, socioeconómicas y ambientales, así como la medición y control de su desempeño en materia de gestión de los riesgos15. Por otra parte, el Banco elaboró un Enfoque de Gestión del Riesgo Financiero, a partir del cual mantiene tres líneas de acción principales: 1) Fortalecimiento de la capacidad institucional; 2) Mejoramiento de la planificación fiscal y presupuestaria; y 3) Mecanismos e instrumentos financieros. Cada línea de acción posee determinadas facilidades financieras a las cuales los Estados pueden acceder para solventar acciones para enfrentar casos de desastres. 1.6. Movimiento Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja El Movimiento está integrado por el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (FICR) y las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. El Movimiento ha mantenido una constante proclamación de los principios fundamentales del derecho internacional humanitario y ha contribuido al establecimiento de un marco institucional-normativo para el accionar de las ONG en general. En este sentido, en la XX Conferencia Internacional de la Cruz Roja celebrada en 1965, se proclamaron los principios fundamentales en los que estaría basada la asistencia 13 Global Facility for Disaster Reduction and Recovery. 14 Para más detalles ver el sitio web official del Fondo: www.gfdrr.org, y el Documento: Partnership Charter Global Facility for Disaster Reduction and Recovery, 2010, Committed to Reducing Vulnerabilities to Hazards By Mainstreaming. Disponible en: https://www.gfdrr.org/sites/gfdrr.org/files/publication/GFDRR_Partnership_Charter _2010.pdf 15 Información accesible en el sitio web oficial del BID: http://www.iadb.org/es/temas/desastresnaturales/definicion-de-riesgos,2693.html Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 27 humanitaria del Movimiento: 1) Humanidad, 2) Imparcialidad, 3) Neutralidad, 4) Independencia, 5) Carácter Voluntario, 6) Unidad, 7) Universalidad. Tres de los principios expresados (humanidad, imparcialidad y neutralidad) fueron retomados por las Naciones Unidas como los principios fundamentales de la asistencia humanitaria internacional en la Resolución 46/182 de 199l. Por otra parte, según queda expresado en diferentes documentos institucionales de la Cruz Roja, los países del mundo que han adoptado los Convenios de Ginebra reconocen el derecho del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)16 de intervenir en las zonas de conflicto. “Si bien los gobiernos son los responsables de exigir el cumplimiento de las leyes, el CICR procura la observancia de los Convenios de Ginebra al trabajar con todas las partes de un conflicto para lograr acceso a los prisioneros de guerra y detenidos y ofrecer asistencia humanitaria a la población civil”17. Debido a este mandato, es importante resaltar que no constituye una ONG en sentido estricto, “sino que goza de un status legal internacional18 equivalente al de otras organizaciones intergubernamentales, lo cual implica que tenga ciertos privilegios e inmunidades y que su personal habitualmente tenga status diplomático” (Perrin, 1996: 435). El otro componente del Movimiento, la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (FICR)19, desde 1994 goza de la condición de observador permanente en la Asamblea General de las Naciones Unidas, lo que le brinda la oportunidad de ser parte de los debates internacionales de más alto nivel, y acceder a las negociaciones y deliberaciones dentro de las estructuras de casi todos los organismos internacionales. La FICR es la mayor organización humanitaria del mundo y presta asistencia sin discriminación por razón de nacionalidad, raza, creencias religiosas, clase social u opinión política. Fundada en 1919, la Federación Internacional está integrada por 187 Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, una Secretaría en Ginebra y más de 60 delegaciones estratégicamente situadas para apoyar las actividades que se llevan a cabo en todo el mundo. En muchos países islámicos se utiliza la Media Luna Roja en lugar de la Cruz Roja. 16 El CICR, fundado en Ginebra en 1863, tiene como misión proteger a las víctimas de la guerra, mediar en conflictos internacionales y fomentar la difusión del Derecho Internacional Humanitario. Tiene su sede en Ginebra y posee delegaciones en ochenta estados. La fuente de financiación del CICR procede de las contribuciones voluntarias de los gobiernos y los órganos supranacionales. 17 Programa de Divulgación sobre el Derecho Humanitario Internacional de la Cruz Roja, 2006. 18 Dicha condición específica del CICR fue confirmada en 1990 por la Asamblea General de las Naciones Unidas al concederle el estatus consultivo ante el ECOSOC (Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas). 19 La Federación se fundó en 1919 con el propósito de apoyar a las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en sus actividades de socorro. La Federación actúa como centro de coordinación de la ayuda de emergencia del Movimiento a la población afectada por una catástrofe, al tiempo que representa oficialmente a las Sociedades Nacionales en el ámbito internacional. Son 187 las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y engloban 97 millones de voluntarios. http://www. ifrc.org/es 28 La visión de la Federación es inspirar, estimular, facilitar y promover en todo momento todas las formas de actividades humanitarias realizadas por las sociedades Nacionales, con el propósito de prevenir y aliviar el sufrimiento humano, con lo que se contribuye al mantenimiento y la promoción de la dignidad humana y la paz en el mundo. La Federación lleva a cabo operaciones de socorro para ayudar a las víctimas de catástrofes y combina esa actividad con el fortalecimiento de la capacidad de sus Sociedades Nacionales miembros. La labor de la Federación se centra en cuatro áreas esenciales: promoción de los valores humanitarios, intervención en casos de desastre, preparación para desastres y salud y asistencia en la comunidad. La excepcional red de Sociedades Nacionales, que cubre prácticamente todos los países del mundo, constituye la principal fuerza de la Federación y la cooperación entre esas Sociedades incrementa el potencial de la Federación para fortalecer capacidades y ayudar a quienes más lo necesitan. A escala local, la red permite a la Federación llegar a las comunidades. El papel de la Secretaría de Ginebra es coordinar y movilizar la asistencia de socorro para emergencias internacionales, promover la cooperación entre Sociedades Nacionales y representar a estas Sociedades Nacionales en el campo internacional. La función de las delegaciones sobre el terreno es ayudar a las Sociedades Nacionales y brindarles asesoramiento respecto a las operaciones de socorro y los programas de desarrollo, y fomentar la cooperación regional. En el 2001, la Federación Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (Federación internacional) lanzó su “Programa Internacional de Leyes, Normas y Principios para la Intervención en Desastres” (IDRL) con el fin de analizar los aspectos legales de la respuesta internacional a los desastres y de las operaciones internacionales de recuperación. Durante varios años, el Programa IDRL llevó a cabo más de dos docenas de estudios nacionales y regionales y contactó a gobiernos, sociedades nacionales, organizaciones no gubernamentales y agencias de la ONU para identificar los aspectos legales comunes. Descubrió una serie de problemas legales comunes generados en las operaciones internacionales, debido principalmente a una falta de preparativos jurídicos a nivel nacional. Se trata, entre otros, de impedimentos para tener acceso (problemas con visas, despachos y derechos de aduana, impuestos y cargos y problemas relacionados con la personalidad jurídica), además de fallas en el control de la calidad, en la coordinación y en la complementariedad de la ayuda internacional. En el periodo 2006-2007, el Programa IDRL encabezó un proceso de consulta global para desarrollar las “Directrices sobre la facilitación y reglamentación nacionales de las operaciones internacionales de socorro en casos de desastre y asistencia para la recuperación inicial”. Estas directrices se elaboraron a partir de leyes y normas internacionales, y su objetivo fue recomendar soluciones prácticas a los problemas comunes que ya se mencionaron arriba. Fueron adoptadas de manera unánime en Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 29 las Convenciones de Ginebra por los estados participantes en la XXX Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, que se llevó a cabo en noviembre de 2007. En la Conferencia se exhortó a los gobiernos a hacer uso de las directrices para fortalecer sus esquemas regulatorios en casos de intervención internacional en casos de desastre, e invitó a la Federación y a las Sociedades Nacionales a promover y ofrecer respaldo a dichos esfuerzos. Como consecuencia de su amplia experiencia en el mundo, tanto la Federación Internacional como el Comité Internacional de la Cruz Roja, han tenido un rol fundamental en los avances producidos en la coordinación con otros actores y agencias de carácter nacional o multilateral implicados en la asistencia humanitaria, y han promovido un proceso de reflexión crítica sobre la calidad, la eficiencia y eficacia de las acciones prácticas sobre el terreno. Producto de estas inquietudes, en 1994 se aprobó el Código de Conducta relativo al Socorro en Casos de Desastre para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las ONG, cuyo propósito “es mantener los elevados niveles de independencia, eficacia y resultados que procuran alcanzar las organizaciones no gubernamentales y el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en sus intervenciones a raíz de catástrofes”20. Este Código tiene un carácter voluntario, y busca revertir un modelo demasiado asistencialista de ayuda humanitaria que se encontraba presente en muchos organismos internacionales y ONG, y modificar una actitud de desconfianza hacia las poblaciones locales, lo que provocaba la ausencia del trabajo con contrapartes del sur y la no incorporación a los proyectos u operaciones humanitarias de la capacidad organizada de las poblaciones receptoras de ayuda. Las ONG firmantes del Código de Conducta para la ayuda humanitaria se comprometieron a combatir ese “olvido” y a luchar por incorporar a los beneficiarios en las diversas fases de las operaciones humanitarias, desde el análisis de necesidades hasta la ejecución y evaluación (Rey Marcos, 1998). Otro hito importante para orientar las acciones de la Federación Internacional se produce en 2009, cuando atendiendo los lineamientos del Marco de Hyogo, se adopta la “Estrategia 2020”. En ella se propone una serie de cuestiones a tener en cuenta en pos de reducir el riesgo de desastres, como el desarrollo de sistemas de alerta de catástrofes, el conocimiento de las vulnerabilidades y capacidades de las sociedades en riesgo, y el fortalecimiento de la capacidad local y nacional de respuesta mediante una legislación apropiada que facilite las operaciones en casos de desastres y que promueva la adopción de medidas de reducción del riesgo (FICR, 2009). La Estrategia subraya explícitamente que la vulnerabilidad es resultado de factores complejos vinculados con la desigualdad, la alienación, la ignorancia o la pobreza, y que por lo tanto para responder eficiente y eficazmente, el trabajo humanitario debe comprender acciones de rehabilitación, reconstrucción y desarrollo de las comunidades afectadas (Castellanos, 2009). 20 Para ver el texto completo del Código de Conducta ingresar a: http://www.icrc.org/spa/resources/ documents/misc/64zpm8.htm 30 1.7. La Organización Internacional para las Migraciones (OIM) La OIM, creada en 1951, es la principal organización intergubernamental21 en el ámbito de la migración y trabaja en estrecha colaboración con asociados gubernamentales, intergubernamentales y no gubernamentales. Actualmente, posee plena personalidad jurídica, y está conformada por 155 Estados Miembros, 11 Estados en carácter de observadores y oficinas en más de 100 países. La OIM está consagrada al principio de que la migración en forma ordenada y en condiciones humanas beneficia a los migrantes y a la sociedad. En su calidad de principal organización internacional para las migraciones, la OIM trabaja con sus asociados de la comunidad internacional para: • • • • Ayudar a encarar los crecientes desafíos que plantea la gestión de la migración a nivel operativo, Fomentar la comprensión de las cuestiones migratorias, Alentar el desarrollo social y económico a través de la migración y, Velar por el respeto de la dignidad humana y el bienestar de los migrantes. También, y en especial en la región de América Latina y El Caribe, desde su Oficina Regional de Panamá, proporciona orientación y asistencia a las oficinas de campo y a los Estados, dada la frecuencia de los desastres en la región. Funciona, asimismo de enlace con las Agencias del Sistema de Naciones Unidas y apoya las capacidades locales de respuesta en los países afectados. En el hemisferio desarrolla planes de fortalecimiento mediante la formación específica del personal para responder mejor en las fases iniciales de las emergencias, como así también asiste a los gobiernos en la reducción del riesgo de desastres. La Constitución de la OIM reconoce explícitamente el vínculo entre la migración y el desarrollo económico, social y cultural, así como el respeto del derecho a la libertad de movimiento de las personas. En tal sentido, la Organización está consagrada a promover la migración humana y ordenada; ofrecer servicios y asesoramiento a gobiernos y migrantes para encontrar soluciones prácticas a los problemas migratorios; fomentar cooperación internacional; y ofrecer asistencia humanitaria a los migrantes que lo necesitan, ya se trate de refugiados, de personas desplazadas o desarraigadas. En 2006 y 2013, la OIM como principal organización mundial sobre la migración, fue invitada por las Naciones Unidas a participar y contribuir al Diálogo de Alto Nivel sobre la Migración Internacional y el Desarrollo, destinados a fomentar la gobernanza sobre la migración, especialmente en lo que respecta a la protección de los derechos de todos los migrantes22. 21 El Consejo de la OIM, principal órgano rector que determina las políticas de la Organización, cuenta con un representante (un voto) de cada Estado Miembro. 22 Para más información consultar http://www.iom.int/cms/es/hld2013 Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 31 1.8. Organizaciones No Gubernamentales de la Asistencia Humanitaria Desde mediados del siglo XX, la asistencia humanitaria internacional ha sido prestada en gran medida por Organizaciones No Gubernamentales (ONG), realizando proyectos de desarrollo o atendiendo a grupos específicos de receptores en situaciones de emergencia. Son organizaciones sin fines de lucro, con personería jurídica y capacidad legal, que basan sus actividades en el trabajo voluntario de sus colaboradores sobre principios de cooperación y solidaridad, y se nutren de recursos económicos aportados por donaciones privadas y/o subvenciones públicas, provenientes en su gran mayoría de países desarrollados de Europa y de Estados Unidos. Se caracterizan por tener autonomía institucional y decisoria respecto a cualquier instancia gubernamental o intergubernamental. En las últimas tres décadas, las ONG humanitarias adquirieron una creciente diversidad y complejidad, debido a que no sólo han aumentado en número, sino que han ampliado las diferencias en cuanto a mandatos, intereses, financiación o relación con los Estados, entre otros aspectos. Estas circunstancias han llevado a muchas ONG, a establecer Códigos de Conducta que pretenden aumentar la calidad y eficiencia de su trabajo, incrementando la profesionalidad frente al amateurismo, así como la rendición de cuentas (accountability) hacia los receptores. También pretenden crear métodos y criterios comunes que posibiliten la cooperación mutua, que eviten las situaciones de confusión y descoordinación sobre el terreno (Pérez de Armiño y Eizagirre, 2000). Entre las organizaciones con mayor experiencia se destacan CARE international, OXFAM, Ejército de Salvación, Federación Luterana Mundial, International Medical Corps, Oficina Africana para el Desarrollo y la Cooperación (OFADEC), InterAction, Consejo Internacional de Organizaciones Voluntarias, Alianza ACT, Alianza Save the Children, Visión Mundial Internacional, RedR Internacional y Médicos Sin Fronteras. 2. LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA: HACIA UN NUEVO PARADIGMA Los antecedentes de la asistencia humanitaria pueden rastrearse hasta la antigüedad, donde diferentes culturas y religiones la practicaban designándola como beneficencia, caridad o filantropía. No obstante, uno de los hitos de la concepción moderna se produjo como consecuencia de la batalla de Solferino (Italia) en 1859, donde se enfrentaron el ejército franco-piamontés y el austriaco. Allí, un joven empresario suizo llamado Henry Dunant, horrorizado por la situación de las víctimas que carecían de socorro, propuso tiempo después, en su obra “Recuerdo de Solferino”, que cada país constituyera una sociedad voluntaria de socorro y que los Estados ratificaran “un principio internacional convencional”, donde garantizaran la protección jurídica a los hospitales militares y al personal sanitario. 32 Como consecuencia de esta iniciativa, en 1864 se creó el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), que tuvo el monopolio de la asistencia y la garantía de protección a las víctimas durante muchos años. También se adoptaron una serie de Tratados Internacionales sobre el trato que debía darse a los militares heridos, con lo cual se comenzó a conformar el Derecho Internacional Humanitario, que es la base jurídica de las acciones humanitarias durante los conflictos armados. En el siglo XX se produjo otro paso decisivo en la evolución de la asistencia humanitaria, tanto desde el punto de vista teórico como organizativo, cuando a raíz de los conflictos y las hambrunas que azolaron regiones de África durante las décadas de 1960 y 1980 en el contexto de la descolonización, aparecieron organizaciones no gubernamentales dedicadas a ejecutar la ayuda humanitaria, muchas de las cuales permanecen hasta el día de hoy. Sin embargo, fue a partir de la finalización de la Guerra Fría, cuando las acciones humanitarias adquirieron un desarrollo más vigoroso y se estimuló un avance de su institucionalización en los organismos internacionales. Esta vitalidad de la ayuda humanitaria fue resultado de factores como el incremento o la mayor visibilidad de luchas civiles en varios países que derivaron en emergencias humanitarias; el aumento de las operaciones de paz ordenadas por el Consejo de Seguridad; la acción de los medios de comunicación que al cubrir en tiempo real los desastres estimularon la movilización de la opinión pública, los gobiernos y las ONG; y la utilización de la ayuda humanitaria como herramienta de política exterior por parte de los grandes donantes (Abrisketa y Pérez de Armiño, 2000). Por lo tanto, en los últimas dos décadas la acción humanitaria aumentó su complejidad con la aparición de nuevos escenarios y una multitud de actores de características diversas: los gobiernos donantes entre los que se destacan Estados Unidos y la Unión Europea, las agencias de las Naciones Unidas, las ONG internacionales, las ONG locales u otras organizaciones comunitarias, y los gobiernos de los países receptores de la ayuda. A esto hay que sumarle la influencia de los medios de comunicación que condicionan fuertemente la respuesta dada a las crisis humanitarias y las Fuerzas Armadas cedidas por los estados o por otras organizaciones, que si bien no son actores humanitarios, pueden incidir en los contextos en los que se desarrolla gran parte de la acción humanitaria. En el plano institucional multilateral, el auge y complejidad de la acción humanitaria se evidenció con la Resolución 46/182 de 1991 y en la creación del Departamento para Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (DAH) en 1992, que se transformó en Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) en 1998. En el plano regional, se crearon el Comité Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales/OEA en 1999 y el Mecanismo Regional de Cooperación Técnica para Emergencias Derivadas de Desastres Naturales/SELA en 1998. A su vez, estos cambios fueron acompañados por un proceso de reformulación de la concepción y de las prácticas referidas a la asistencia humanitaria ante desastres, donde el interés se trasladó desde la atención de la emergencia una vez ocurrida Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 33 a la gestión de los riesgos de desastres. En este marco, los sucesivos documentos elaborados en el marco de las Naciones Unidas desde los años noventa, han procurado avances en la planificación y el desarrollo social, económico y medioambiental, insistiendo en el fortalecimiento de capacidades, y exhortando a los Estados a adoptar sistemas institucionales y normativas para abordar las deficiencias en la preparación y respuesta ante desastres. A continuación se presentan los hitos más significativos. 2.1. El Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales y la Conferencia de Yokohama (1994) En 1989, con su resolución 44/23623, la Asamblea General proclamó a la década de 1990 como “Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales” (DIRDN), con el objetivo de que la comunidad internacional, bajo el auspicio de la ONU, pusiera especial atención a la cooperación para prevenir y mitigar los desastres naturales. La finalidad era reducir, especialmente en los países en desarrollo, la pérdida de vidas, los daños materiales y las perturbaciones sociales y económicas causadas por el impacto de fenómenos naturales. Entre sus objetivos estaban el mejoramiento de la capacidad de cada país para mitigar los efectos de los desastres, estableciendo por ejemplo, sistemas de alerta temprana; el fomento de los conocimientos científicos y técnicos a fin de reducir las pérdidas de vidas y de bienes; y la formulación de medidas para evaluar, pronosticar, prevenir y mitigar los desastres mediante la asistencia técnica, los proyectos de demostración, la educación y capacitación. En 1994, en Yokohama, Japón, se produce en el marco de la ONU otro acontecimiento significativo para la ayuda humanitaria internacional, como fue la realización de la Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres Naturales24, donde se adopta la “Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para un Mundo Seguro”. La Conferencia congregó a 149 países, que tras la evaluación de los progresos realizados hasta ese momento en el marco del Decenio, acordaron una Estrategia para la Reducción de los Desastres donde se exhortó a los estados a que: a) Expresen el compromiso político de reducir su vulnerabilidad mediante declaraciones, medidas legislativas, decisiones de política y medidas al más alto nivel; b) Elaboren un programa de evaluación de riesgos y planes de emergencia centrando sus esfuerzos en la preparación para casos de desastre, la reacción y la mitigación; c) Diseñen proyectos para la cooperación subregional, regional e internacional, según corresponda; 23 Se puede encontrar el texto de la resolución en: http://www.cinu.org.mx/temas/2005/desas_nat/ NR055718.pdf 24 El texto de la Conferencia se encuentra disponible en: http://eird.org/fulltext/Yokohama-strategy/ YokohamaEspa%F1ol.pdf 34 d) Adopten medidas para aumentar la resistencia de las obras de infraestructura importantes y los sistemas de comunicación; e) Incorporen en la planificación del desarrollo socioeconómico elementos de prevención o mitigación para la reducción de los desastres, sobre la base de la evaluación de los riesgos; f) Consideren la posibilidad de incorporar en sus planes de desarrollo el principio de realizar evaluaciones de los efectos sobre el medio ambiente con miras a reducir los desastres. Entre los principales logros alcanzados en el decenio se encuentran: la inclusión del tema de la prevención de desastres y la reducción de la vulnerabilidad dentro de la agenda de muchas organizaciones locales, nacionales e internacionales; el trabajo multisectorial en este ámbito y una concienciación pública para una mejora en la implementación de las políticas públicas orientadas a fomentar una cultura de prevención ante los desastres y la reducción del riesgo. La experiencia acumulada por la DIRDN y los acuerdos alcanzados en Yokohama fortalecieron la unidad, la coordinación y la cooperación internacional para aunar los esfuerzos en la lucha por reducir el riesgo de los desastres. 2.2. La Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) Al finalizar la década de los noventa, con el objeto de dar continuidad a los trabajos e iniciativas emprendidos en el DIRDN, la Asamblea General de Naciones Unidas estableció en 1999 el Programa “Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres” (EIRD) y creó un Equipo de Trabajo y una Secretaria interinstitucionales sobre reducción de desastres, como los principales instrumentos de aplicación de la Estrategia. La Secretaria de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (UNISDR25, por sus siglas en inglés), depende de la Secretaría General de las Nacionales Unidas y por su carácter universal, interdisciplinario y alcance multisectorial es el punto focal designado en la ONU para la coordinación de la reducción del riesgo de desastres, para asegurar sinergias entre las actividades de las Naciones Unidas y las organizaciones regionales, y para coordinar las actividades de los numerosos actores en los campos socioeconómicos y humanitarios. La Estrategia Internacional está cimentada sobre los principios expuestos en la Conferencia de Yokohama (1994) y en el Mandato de Ginebra sobre Reducción de Desastres26, adoptado durante el Foro del Programa del DIRDN (1999). En este marco, la UNISDR ha elaborado documentos relevantes que marcaron avances en la concepción de los desastres y en las acciones para su prevención, como el “Marco de acción para la aplicación de la Estrategia Internacional para Reducción de 25 Para una comprensión integral del proceso histórico hasta aquí señalado ver: http://www.unisdr. org/who-we-are/history 26 El documento se denomina «Un Mundo más Seguro en el Siglo XXI: Reducción de riesgos y desastres» y se puede consultar en http://www.eird.org/bibliovirtual/hospitales-seguros/pdf/spa/doc12207/ doc12207-contenido.pdf Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 35 Desastres”27 del año 2001 y el Informe “Vivir con el Riesgo - Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres” del año 2004, que se constituyó en una de las principales contribuciones a la discusión del programa internacional para la reducción del riesgo de Hyogo en enero del 2005. En estos documentos se insiste en la necesidad de promover las políticas gubernamentales para la reducción del riesgo de los desastres, concepto que incluye a todas las medidas diseñadas a evitar, prevenir o limitar el impacto adverso de los mismos. En la actualidad, la finalidad de la EIRD es “la integración de la reducción de riesgos de desastre en las políticas de desarrollo sostenible y la planificación, el desarrollo y el fortalecimiento de instituciones, mecanismos y capacidades para aumentar la resiliencia ante las amenazas, y la incorporación de criterios de reducción de riesgos en la preparación para emergencias, la respuesta, y los programas de recuperación”28. Para ello la UNISDR propone las siguientes acciones: a) Crear conciencia mundial sobre los beneficios de reducir los riesgos de desastre y sobre las soluciones existentes para disminuir la vulnerabilidad de las personas29. b) Alcanzar compromisos con los gobiernos para que adopten y apliquen políticas para prevenir y reducir, a nivel internacional, regional, nacional y local, la vulnerabilidad de las sociedades a los riesgos de desastres. c) Estimular la investigación científica y técnica, y fomentar su influencia en el proceso de toma de decisiones de políticas públicas en materia de peligros, riesgos y prevención de desastres. d) Proporcionar conocimientos, difundir experiencias e información, construir capacidades y asignar los recursos necesarios para reducir o prevenir impactos severos y recurrentes de los riesgos para las personas más vulnerables. e) Estimular la creación de redes interdisciplinarias e intersectoriales, integradas por sectores públicos y privados dedicada a la evaluación de riesgos y a la prevención de desastres. f) Establecer a nivel internacional normas / metodologías para el análisis y la cuantificación de los efectos socioeconómicos de los desastres. g) Crear sistemas de alerta temprana como procesos integrados, prestando especial atención a los riesgos emergentes con implicaciones globales, tales como los relacionados con la variación del cambio climático. 27 El documento de la EIRD “Marco de acción para la aplicación de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (EIRD)”, Equipo de tareas interinstitucional sobre reducción de desastres, Junio 2001, se encuentra disponible en: http://eird.org/fulltext/marco-accion/framework-espanol.pdf 28 Estrategia Internacional para Reducción de Desastres:http://www.unisdr.org 29 En la actualidad la UNISDR está realizando campañas centradas en las escuelas y hospitales seguros, así como en ciudades resilientes (http://www.unisdr.org/we/campaign) 36 h) Explorar innovaciones respecto a la obtención de recursos financieros para las políticas y los programas de prevención y mitigación en todos los países en desarrollo. Desde el año 2009, la UNISDR también es responsable de elaborar el Informe de Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres (GAR), una revisión y análisis bienal de los riesgos que afectan a la humanidad, así como la difusión de las tendencias y los avances en el control y la reducción del riesgo de desastres, proporcionando además, orientaciones políticas estratégicas a los países y la comunidad internacional. Una de las tareas más importantes de la UNISDR es convocar a la Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres, creada por la Asamblea General de Naciones Unidas en 2006 (A/RES/61/198). La Plataforma Mundial, que funciona a través de reuniones bienales desde 2007, es el principal foro para que los gobiernos, las agencias de las Naciones Unidas, las instituciones financieras internacionales, los órganos regionales, la sociedad civil, el sector privado, y las comunidades científica y académica, discutan y consensuen medidas para incrementar el impacto y la efectividad de los lineamientos establecidos en el Marco de Acción de Hyogo. En 2013 se realizó en Ginebra la cuarta sesión de la Plataforma30, donde se insistió en la necesidad de profundizar las acciones tendientes a reducir los factores del riesgo a través de medidas concretas en los campos del desarrollo sostenible, la protección ambiental y el cambio climático. Se puso énfasis en que los gobiernos nacionales deben asumir un papel central en la reducción del riesgo de desastres, evaluando el riesgo, otorgando un marco legal a la protección ante los desastres, e incorporando enfoques multisectoriales e integrales en sus agendas de desarrollo sostenible. Se insistió en el empoderamiento de las comunidades y de los gobiernos locales para identificar y gestionar los riesgos, sentando de esta manera una base sólida para el aumento de la resiliencia; y se mencionó la necesidad de fortalecer la participación del sector privado y el apoyo científico y técnico a la hora de reducir los factores de riesgo. Por último, este encuentro fue una oportunidad para que los actores involucrados, incluido el sector privado, compartan las lecciones aprendidas y contribuyan a perfilar el contenido del marco de reducción del riesgo de desastres con posterioridad a 2015. Desde sus inicios, la Plataforma Mundial ha exhortado a los países a establecer Plataformas Regionales y Nacionales, ya que considera que son la principal modalidad institucional para reducir de forma sistemática el creciente impacto de los desastres. Esto alentó la creación de plataformas para la reducción del riesgo de desastres en África, Asia y el Pacífico, los Estados Árabes, Europa y las Américas. 30 Para más detalles, consultar http://www.eird.org/esp/plataformaglobal/inicio.html. Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 37 2.3. El Marco de Acción de Hyogo 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres A fines del año 2002, la Asamblea General (A/RES/57/256) solicita un examen de la Estrategia de Yokohama que fuera aprobada en 1994, y que marcó orientaciones de capital importancia para reducir los riesgos de desastres y su impacto. El Secretario General propuso que este examen de la Estrategia de Yokohama lo llevara a cabo la Secretaría de la Estrategia Internacional para Reducción de Desastres (EIRD) en consulta con los distintos interesados. La Asamblea reiteró esa solicitud en la Resolución 58/214, y señaló que el Examen de Yokohama debía concluirse en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres que se preveía celebrar en Kobe, Hyogo (Japón) del 18 al 22 de enero de 2005. En la Conferencia Mundial para la Reducción de Desastres (CMRD) celebrada en Japón, 168 países adoptaron el Marco de Acción de Hyogo (MAH) para el decenio 2005-2015, donde señalaron retos y deficiencias que era necesario revertir para alcanzar una acción más sistemática que permitiera aumentar las capacidades nacionales y locales de gestión y reducción del riesgo. Como veremos más adelante, si bien el documento evidencia una continuidad en la definición de los ejes-problemas a resolver, marca diferencias respecto a las herramientas y el enfoque propuestos para abordarlos. El objetivo general es aumentar la resiliencia31 de los países y las comunidades ante los desastres, logrando de esta manera para el año 2015 una reducción considerable de las pérdidas que ocasionan los desastres, tanto en términos de vidas humanas como en bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los países. Para ello, se estipulan cinco acciones prioritarias que contienen a su vez, actividades específicas: 1. Lograr que la reducción de los riesgos de desastres sea una prioridad nacional y local dotada de una sólida base institucional de aplicación En este sentido, el Marco estipula que los países desarrollen o modifiquen sus políticas, leyes y marcos organizativos, al igual que planes, programas y proyectos con el propósito de integrar a sus legislaciones nacionales la reducción del riesgo de desastres. Asimismo, se insta a los países a asignar los recursos necesarios para brindar apoyo a estos esfuerzos y mantenerlos. 31 El concepto de “resiliencia”, que no está presente en los Documentos previos de Yokohama (1994) o EIRD (2001), hace referencia a la “capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuesto a amenazas, para adaptarse, resistiendo o cambiando, con el fin de alcanzar o mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura. Viene determinada por el grado en que el sistema social es capaz de organizarse para incrementar su capacidad de aprender de desastres pasados a fin de protegerse mejor en el futuro y mejorar las medidas de reducción de los riesgos”. EIRD, Ginebra, 2004. 38 2. Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastres y potenciar la alerta temprana Como establece textualmente el MAH, el punto de partida para reducir los riesgos de desastres y promover una cultura de resiliencia consiste en conocer las amenazas y los factores físicos, sociales, económicos y ambientales de vulnerabilidad a que se enfrentan la mayoría de las sociedades, para luego adoptar las medidas oportunas en función de ese conocimiento. En este punto, se definen actividades como: elaborar mapas de riesgos; preparar sistemas de indicadores del riesgo de desastre y de la vulnerabilidad; crear sistemas de alerta temprana; apoyar la creación y el mantenimiento de las infraestructuras y las capacidades científicas, tecnológicas, e institucionales necesarias para pronosticar las amenazas naturales; elaborar, compilar y normalizar estadísticas y datos sobre los riesgos y cooperar a nivel regional e internacional para evaluar y vigilar los peligros regionales o transfronterizos. 3. Crear una cultura de seguridad y de resiliencia mediante la utilización de los conocimientos y la educación Para desarrollar una mayor comprensión y concientización de los riesgos, las principales actividades están dirigidas a promover el diálogo y la cooperación entre los expertos en desastres, los encargados de la planificación y otros actores; brindar información relevante sobre el riesgo de desastres y medios de protección; incluir el tema de la reducción del riesgo de desastres en la educación formal y no formal, al igual que en los medios de comunicación y en actividades de capacitación. 4. Reducir los factores de riesgo El MAH recomienda una gestión integrada del medio ambiente y los recursos naturales a través del mejoramiento de la planificación del uso de la tierra y las actividades de desarrollo; la incorporación de la evaluación del riesgo en los planes de urbanismo y la gestión de los asentamientos humanos; la aplicación de normas relevantes de construcción para proteger infraestructuras vitales, tales como escuelas, hospitales y hogares; la creación de instrumentos financieros alternativos e innovadores para hacer frente al riesgo de desastre, y el fomento de la cooperación público y privada. 5. Asegurar una respuesta eficaz en casos de desastres Esta acción implica diferentes tipos de actividades, entre las que se encuentran: el desarrollo y puesta a prueba de los planes de contingencia; el establecimiento de fondos de emergencia para brindarle apoyo a las actividades de preparación, respuesta y recuperación; un diálogo continuo entre las agencias encargadas de las actividades de respuesta, los responsables de la planificación y los gestores de políticas, y las organizaciones de desarrollo. Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 39 Debido a la importancia del MAH como hoja de ruta para las políticas gubernamentales, la Asamblea General de las Naciones Unidas (A/Res/66/199) solicita, en diciembre de 2011, a la Secretaría de la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres que facilite la elaboración de un Marco de reducción del riesgo de desastres para el período posterior a 2015; y acepta la realización de la Tercera Conferencia Mundial sobre la Reducción del Riesgo de Desastres en Japón a principios de 2015. Para organizar los debates previos a la definición del Marco, la UNISDR publica a comienzos de 2012 el documento “Hacia un Marco después del 2015 para la reducción del riesgo de desastres”32, donde presenta considerandos respecto a qué forma debería tener un Marco después de 2015 (sección C). Para que todas las partes relevantes participen en el proceso de consultas y debates previos a la definición del Marco, se realizaron foros y reuniones internacionales, y se propuso una plataforma interactiva (www.unisdr.org), donde se ha garantizado un diálogo abierto con todos los sectores interesados, incluyendo los gobiernos y autoridades locales, organizaciones internacionales y regionales y plataformas temáticas; el sector privado; instituciones de ciencia y técnica; ONG, sociedad civil y organizaciones comunitarias. Durante la primera fase de consultas -de marzo de 2012 a mayo de 2013- se fueron definiendo ejes y temáticas para incorporar al nuevo marco de acción pos 2015, sobre todo teniendo en cuenta los aprendizajes y resultados de la implementación del Marco de Acción 2005-2015, los cuales fueron volcados en un documento publicado por la UNISDR, titulado “Informe de síntesis. Consultas sobre un marco después del 2015 para la reducción del riesgo de desastres (HFA2)”. 2.4. Los lineamientos de Hyogo y la nueva concepción humanitaria en el Siglo XXI Como se señaló precedentemente, el Marco de Acción de Hyogo es un hito fundamental para el abordaje de la gestión de riesgos y la asistencia humanitaria internacional, constituyéndose en un enfoque estratégico para reducir el riesgo de desastres y los factores de vulnerabilidad de las naciones y comunidades. Esta estrategia deviene de experiencias y aprendizajes previos que marcaron una evolución en las prácticas y perspectivas para abordar esta problemática. Por ejemplo, el Programa del Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales (DIRDN) no sólo brindó a los países un marco institucional sino que comenzó a trasladar el énfasis desde las políticas de ayuda en la emergencia y de rehabilitación posterior al desastre, hacia las de una mayor actividad en preparación, prevención y mitigación de desastres. No hay duda alguna de que las acciones de socorro para responder a la fase aguda de un desastre continúan siendo importantes, y habrá que reforzarlas en todos los planos, sin embargo en los últimos veinte años se ha insistido en la necesidad de brindar especial atención a la aplicación de estrategias de protección que puedan contribuir a salvar vidas y proteger bienes y recursos antes de que los desastres sucedan (ONU, 2004). 32 El Documento se puede consultar en http://www.preventionweb.net/files/25129_posthfasp.pdf 40 Las Naciones Unidas han insistido que la identificación y la gestión del riesgo deben constituirse en parte integral de la planificación del desarrollo, abordando así una amplia gama de problemas sociales, económicos, políticos y ambientales. En consecuencia, proponen y exhortan a los países para que apliquen políticas, planes y programas que tengan el doble objetivo de lograr que las sociedades adquieran la resiliencia requerida ante las amenazas y asegurar que los esfuerzos que realizan por alcanzar el desarrollo no aumenten su vulnerabilidad. Asimismo, y vinculado con la aspiración de alcanzar un desarrollo sostenible, los organismos internacionales coinciden en que para la gestión de riesgos de desastres se requiere la participación de diversos sectores de la sociedad comenzando por aquellos que están más expuestos a las amenazas previstas. La participación activa de la población local, no sólo como víctimas o receptores pasivos de la ayuda, es positiva porque refuerza sus capacidades y facilita la sostenibilidad de las estrategias para evitar o aliviar las crisis. A lo largo de los años se ha demostrado que es posible lograr que las comunidades sean más seguras y reducir el riesgo de desastres mancomunando esfuerzos en los campos político, profesional, institucional y público (ONU, 2004). Es una concepción dinámica, porque implica una permanente evaluación de la vulnerabilidad y del riesgo, y se encuentra bastante alejada de aquella que concebía la actuación ante los desastres como una respuesta de especialistas o de expertos en seguridad y situaciones de emergencia. En este sentido, el Marco de Acción de Hyogo recoge estas tendencias y perspectivas, y propone nuevas definiciones que son la base para el cambio de paradigma de la asistencia humanitaria. A partir de Hyogo no se considera a los desastres como fenómenos externos a la sociedad ni al desarrollo, y se le quita en consecuencia, el adjetivo “naturales” que usualmente acompañaba al término33. Este cambio no es una mera cuestión semántica, ya que la manera como se entiende el fenómeno repercute en las investigaciones y acciones que se emprenden para enfrentarlo y en la definición de los actores involucrados en las actividades de prevención, socorro, rehabilitación y recuperación posteriores a los desastres y a los conflictos. En el nuevo milenio se aceptó que los desastres conllevan un componente socionatural, y que incluso los fenómenos típicos de la naturaleza, tienen una expresión o incidencia que es socialmente inducida, porque se producen o se acentúan por algún tipo de intervención humana sobre la naturaleza. Esta visión, aunque no niega la importancia de los eventos naturales como activadores de los desastres, pone más el acento en el estudio de las estructuras y procesos socioeconómicos de desigualdad y pobreza como causantes de la vulnerabilidad y el riesgo. 33 La Conferencia de Yokohama había mostrado un avance en esta concepción al considerar que “algunas modalidades de consumo, producción y desarrollo tienen el potencial de aumentar la vulnerabilidad a los desastres naturales, especialmente de los grupos pobres y en situación social desventajosa” (Yokohama, 1994). No obstante sigue haciendo referencia a los desastres como naturales, y en sólo dos ocasiones del Documento se mencionan “desastres naturales o de otro tipo”. Por el contrario en Hyogo se considera que el riesgo y la vulnerabilidad son consecuencia de los modelos de desarrollo, y que los desastres presentan diversos componentes de decisiones políticas previas, relacionadas con incorrectas o insuficientes políticas sociales, económicas y ambientales. El punto C de las “Consideraciones Generales” y las “Prioridades de acción” del MAH son claros ejemplos de esta concepción. Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 41 Siguiendo esta lógica, el MAH incorpora el concepto amenaza/peligro34 y lo define como un “evento físico potencialmente perjudicial, fenómeno o actividad humana que puede causar pérdida de vidas o lesiones, daños materiales, grave perturbación de la vida social y económica o degradación ambiental. Las amenazas incluyen condiciones latentes que pueden materializarse en el futuro”. El riesgo de desastre surge cuando las amenazas/peligros interactúan con factores de vulnerabilidad físicos, sociales, económicos y ambientales. Este enfoque centrado en las amenazas, enfatiza la necesidad de privilegiar la prevención, preparación o mitigación de los posibles desastres, actuando sobre las vulnerabilidades. El concepto de vulnerabilidad –entendido como las “condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos y ambientales que aumentan la susceptibilidad y exposición de una comunidad al impacto de amenazas”-, adquiere así una importancia central35. En efecto, el grado de vulnerabilidad de un grupo humano es el principal determinante ante un evento natural (sequía, inundación, huracán) o antrópico (guerra o colapso económico), que pueda desencadenar en un desastre. Como se expresó más arriba, la vulnerabilidad abarca múltiples aspectos como las situaciones estructurales vinculadas a las modalidades del desarrollo, la zona de residencia y las condiciones medioambientales, la pobreza, la distribución de la riqueza, la tenencia de la tierra, la infraestructura, los servicios, o la falta de protección por parte del Estado. También está asociada a situaciones de debilidad que soportan diferentes sectores por cuestiones de género, edad, origen, o salud entre otros motivos. Las condiciones de vulnerabilidad se van gestando y pueden ir acumulándose progresivamente configurando una situación de riesgo (Romero y Maskrey, 1993). 34 Retoma la conceptualización propuesta por la Secretaría Interinstitucional de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, Naciones Unidas (EIRD/ONU) en un informe del año 2004. 35 Si bien la vulnerabilidad es muy difícil de cuantificar porque es un concepto relacional y social, que depende de las contradicciones y conflictos sociales, en los últimos años se han realizado esfuerzos por caracterizar y medir las condiciones de vulnerabilidad y de riesgo que afectan a los diversos países y regiones del mundo. De este modo, surgió el Sistema de Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestión del Riesgo del BID. Entre los instrumentos que propone el sistema, se encuentra en Índice de Vulnerabilidad Prevalente (IVP). Por su parte, el BM ha venido publicado desde 2006 reportes que contienen una visión global de los desastres asociados a las principales amenazas naturales e identifica regiones geográficas de Alto Riesgo o “hotspots”, con el objeto de que los esfuerzos de desarrollo estén mejor informados en la perspectiva de reducir riesgos. A su vez, ha desarrollado una herramienta de evaluación y gestión de riesgo conocida como COMPOSITE VULNERAVILITY INDEX. 42 En el caso de América Latina y el Caribe, las transformaciones que atravesaron las sociedades bajo la hegemonía del neoliberalismo, tuvieron un notable impacto en las condiciones de vida de la población, provocando un incremento de las vulnerabilidades, y por ende, un aumento del riesgo y de los desastres. Por ejemplo, en los años noventa se observa un incremento de la población -que creció de 484 millones de habitantes en 1995 a 582,5 millones en 2010 (Banco Mundial, 2013)-, y un aumento de la urbanización -en 1995 el 73% de los habitantes vivían en zonas urbanas, en 2005 ese porcentaje llegó al 78%, y se espera que en 2020 alcance el 82% (EIRD, 2008)-. Por otra parte, el notable deterioro del sistema productivo y de su capacidad de generar empleo, ocasionaron que los pobres en América Latina significaran 135 millones en 1980, 200,2 millones en 1990, 211,4 millones en 1999, y 221,7 millones en 2002 (Carrión, 2001). Respecto al mundo del trabajo, Iriarte (1998) señala que a fines de la década de 1990, el 80% de los nuevos trabajadores no tenían una relación laboral formalizada.Además del aumento de la pobreza y de la informalidad, la profundización de los programas de estabilización y ajuste, provocaron que América Latina se transformara en la más inequitativa de las regiones del mundo, lo que llevó a la consolidación de sociedades con fuerte desigualdad, inseguridad y desintegración (Behrman, Birdsall y Székely, 2001). Estos procesos económico-sociales produjeron una urbanización de la pobreza, ya que a fines del siglo XX el 62% de los pobres latinoamericanos vivían en zonas urbanas, generando que las ciudades latinoamericanas fueran pobres por concentración de pobres (Carrión, 2001). Así, se fue conformando en los principales centros urbanos una zona de vulnerabilidad social y económica creciente, que incluyó a los pobres estructurales, pero también a los nuevos pobres provenientes de sectores medios, viviendo en situaciones de extrema precariedad, así como de la más absoluta exclusión al acceso de bienes y servicios básicos. En este contexto, los desastres ocurridos, pusieron al descubierto situaciones de pobreza y segregación social y/o urbana ya existentes, y generalmente no consideradas hasta el momento de las catástrofes. El MAH vino a enfatizar que la gestión del riesgo debe ser integral en el sentido de ser un proceso social complejo cuyo fin último es la reducción y la previsión o control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con el logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial sostenibles. Al enfatizar en las condiciones de vulnerabilidad existentes, la gestión del riesgo promueve el fortalecimiento de las capacidades de los distintos actores del desarrollo, articulando los niveles locales, regionales y nacionales; de esta manera, se constituye en un enfoque proactivo en contraste con la práctica tradicional reactiva de las instituciones especializadas en las emergencias (Ferradas, 2006). Hasta cierto punto la gestión de riesgo contribuyó a la emergencia de los actores locales como sujetos claves y activos, en contraposición al papel subordinado y pasivo que les atribuía los gobiernos centrales. La gestión del riesgo admite distintos niveles de intervención desde lo global integral, lo sectorial y lo macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar (EIRD, 2008). En ese sentido se ha observado un doble movimiento en los últimos años: Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 43 de un lado, la multiplicación de instancias al interior de los gobiernos nacionales dedicados a la gestión del desastre y de otro, al acercamiento entre los países de la región de América Latina y el Caribe con el objetivo de aunar la acción regional en casos de desastres. Las Naciones Unidas instaron a los gobiernos a formular programas de mitigación de los desastres, a participar en una acción internacional concertada para reducir el efecto de los desastres, a establecer comités nacionales en cooperación con la comunidad científica, a estimular que los sectores público y privado proporcionen el apoyo adecuado, y a tomar medidas para incrementar la conciencia pública sobre el potencial de riesgo de daños y sobre el valor de las medidas de prevención y mitigación. En este marco, en gran parte de los países de la región se han dictado leyes tendientes a la institucionalización de la gestión del riesgo, a consagrar los principios orientados de esa actividad y a organizar las estructuras gubernamentales y sociales responsables de llevarlas a cabo. Dentro del nuevo paradigma, los antiguos organismos de asistencia en casos de desastres no pierden importancia o responsabilidad en cuanto a las actividades que por su naturaleza y misión les corresponde ejecutar, pero se incorporan nuevos actores con funciones relacionadas con la reducción de los factores de riesgos, es decir, con la prevención y la mitigación (EIRD, 2008). Figura No 1: La reducción de desastres. Una agenda en progreso Fuente: Elaboración propia en base a Ciprian, 2009. 44 3. LA COORDINACIÓN DE LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL La multiplicidad y diversidad de actores intervinientes en las acciones de asistencia humanitaria con culturas institucionales, criterios y métodos de actuación diferentes, ha provocado la necesidad de mejorar los procedimientos de coordinación entre estas organizaciones, para difundir información, compatibilizar los procedimientos, asignar responsabilidades y delimitar funciones específicas. En principio, es necesario destacar que según los principios de derecho internacional público que regulan la conducta de los países, ningún Estado puede tener injerencia en los asuntos internos de otro ni violar su integridad territorial. Por lo tanto, previo a cualquier misión humanitaria, debe existir un pedido de ayuda del país afectado o un ofrecimiento de asistencia por parte de países donantes o de organismos internacionales, procedimiento definido como gestión de enlace diplomático. El país que sufrió la catástrofe determina cuáles son los requerimientos que hará a la comunidad internacional a través de sus representantes diplomáticos y, en algunos casos, se explicita el mecanismo a través del cual debería canalizarse esa ayuda (por ejemplo, organismo nacional encargado de la recepción y distribución). La respuesta puede brindarse de manera bilateral cuando un país donante ofrece formalmente asistencia, o multilateral cuando la ayuda se ejecuta a través de algún organismo regional o internacional. La asistencia humanitaria también se puede ofrecer sin previo pedido. Teniendo presente los principios de derecho internacional, cuando no media pedido de ningún tipo (país afectado, comunidad internacional, etc.) o éste se encuentra en proceso de formalización, el potencial país donante puede ofrecer asistencia humanitaria. Para que este ofrecimiento se ejecute, deberá mediar una autorización del país afectado. 3.1. Mecanismos multilaterales de coordinación y cooperación Ante el problema de falta de coordinación entre los actores del complejo humanitario, la comunidad internacional ha realizado varios intentos para estandarizar las normas y procedimientos por las que se rige la asistencia humanitaria. Proyecto Esfera A finales de los noventa, un grupo de ONG humanitarias y el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja diseñaron el Proyecto Esfera, a fin de elaborar una Carta Humanitaria y un conjunto de normas mínimas universales en ámbitos esenciales de las respuestas humanitarias36. El resultado fue la publicación en 2000 36 El Proyecto Esfera está gobernado por una Mesa Directiva, ubicada en Ginebra, que formula sus políticas y su estrategia. La Mesa Directiva está compuesta por 18 miembros que representan redes de organizaciones humanitarias de alcance nacional e internacional y que colaboran de manera voluntaria e informal.http://www.sphereproject.org/sphere/es/acerca/http://www.sphereproject.org/sphere/es/ acerca/ Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 45 del Manual Esfera, destinado a mejorar la calidad de las respuestas humanitarias en situaciones de desastre o de conflicto y mejorar la rendición de cuentas del sistema humanitario ante la población afectada por el desastre37. Las normas mínimas para la respuesta humanitaria, concentradas en el Manual son producto de la experiencia colectiva de muchas personas y organizaciones, y por lo tanto, no representan las opiniones de ninguna entidad en particular y disfrutan de una amplia aceptación en el conjunto del sector humanitario. Las normas deben aplicarse específicamente a la fase aguda de una emergencia, y en ellas se enuncia lo que las personas tienen derecho a esperar en ese período. En ese sentido, se establecen específicamente los niveles mínimos aceptables en materia de abastecimiento de agua, saneamiento y promoción de la higiene; seguridad alimentaria y nutrición; alojamiento, asentamientos y refugios; y salud. Reforma Humanitaria de las Naciones Unidas En el año 2005, atenta a los problemas que aún persistían tanto en la coordinación entre organismos como en la gestión de la ayuda internacional, las Naciones Unidas y particularmente la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) tomaron la iniciativa de proponer lo que se denominó la “reforma humanitaria”. La aspiración central que alentó el cambio fue incrementar el centralismo de las misiones humanitarias, bajo el supuesto de que una coordinación fortalecida y racionalizada permitiría mejorar la respuesta humanitaria, evitando la duplicación de actividades y el error consecuente de descuidar algunas zonas y beneficiar en exceso a otras (Ryfman, 2007). La reforma presenta cuatro ejes principales: 1. Fortalecer el rol de la OCHA como el organismo a cargo de la organización general del sistema humanitario mundial a fin de maximizar las sinergias y las interacciones entre los diversos actores. 2. Reforzar la capacidad de respuesta, estableciendo un sistema de clusters (o grupos de trabajo temáticos), en los que participan agencias de las Naciones Unidas, Movimiento Internacional de Cruz Roja y Media Luna Roja, organizaciones internacionales y ONG. El mecanismo cluster de la ONU organiza la asistencia humanitaria en grupos temáticos: 1) Seguridad alimentaria, 2) Coordinación/gestión de campamentos, 3) Recuperación temprana, 4) Educación, 5) Refugios de emergencia, 6) Telecomunicaciones de emergencia, 7) Salud, 8) Logística, 9) Nutrición, 10) Protección, 11) Agua, saneamiento, higiene. 37 La última edición, la tercera, fue realizada en 2011. Para más detalles ver sitio web: http://www. sphereproject.org/sphere/es/acerca/ 46 3. Desarrollar alianzas sólidas entre las agencias de Naciones Unidas y demás actores internacionales. Cada cluster está dirigido o codirigido por una agencia de la ONU, de acuerdo con sus respectivas áreas de experiencia, la cual es responsable de asegurar, en la medida de lo posible, el establecimiento de mecanismos de coordinación adecuados entre los organismos, así como de planeación estratégica y respuesta operacional. 4. Crear un sistema de financiación que garantice una respuesta pronta a las crisis. En este sentido, la OCHA insistió en la creación de una estructura única, el Fondo Central para la Acción en Casos de Emergencia, como un organismo central de redistribución de los fondos provistos por los donantes públicos, incluso por los grandes donantes privados (fundaciones o empresas). Si bien las ventajas prácticas de una administración más centralizada de los fondos parecen evidentes, al menos para los proveedores de fondos públicos y algunos organismos de la ONU, las ONG señalan el riesgo de que ese canal de financiación se vuelva exclusivo y por ende, afecte la independencia de las organizaciones (Ryfman, 2007). Con esta reforma se intentó que la comunidad humanitaria internacional fuera más coordinada, estableciendo la división de trabajo entre las organizaciones, y definiendo mejor los papeles y responsabilidades dentro de los diferentes sectores, de tal manera que existiera una mejor relación de asociación entre gobiernos receptores, autoridades locales y sociedad civil local. Sin embargo, aunque es demasiado pronto para extraer conclusiones definitivas respecto a las repercusiones de las reformas, algunas organizaciones no gubernamentales han planteado interrogantes y han formulado críticas. Señalan que la lógica de coherencia e integración propuestas, ponen en peligro la independencia de los actores humanitarios y la diversidad de planteamientos que, en opinión de algunas organizaciones como Médicos Sin Fronteras, son esenciales para una asistencia humanitaria eficaz y significativa (Stobbaerts, Martin y Derderian, 2007). Una de las principales críticas a la reforma humanitaria reside en que las nuevas y paralelas estructuras de clusters y sub-grupos han multiplicado las plataformas existentes de reuniones e intercambio, en lugar de simplificarlas. A la vez que estos niveles adicionales no han aportado mejoras cuantificables en la respuesta ni en el liderazgo, ni más información compartida. Por otra parte, la centralización operativa y financiera puede llevar a que la ONU y los donantes, escojan destinos de ayuda o financien misiones humanitarias, con el objetivo de servir a intereses políticos, económicos, militares o de seguridad, más que a cumplir con un programa humanitario. Con el riesgo suplementario de constituirse en una fuente de cuestionamientos acerca de la independencia de las ONG, y del conjunto de los actores no gubernamentales. Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 47 Directrices IDRL Una de las falencias reconocidas por la comunidad internacional, es la ausencia o deficiencia de marcos legales y procedimientos administrativos adecuados por parte de los países que sufren emergencias. Ante esta evidencia, en el año 2007, los Estados Partes de los Convenios de Ginebra y el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja, reunidos en la XXX Conferencia Internacional, aprobaron de manera unánime las “Directrices para la facilitación y reglamentación nacionales de socorro en casos de desastre y asistencia para la recuperación inicial” (las Directrices IDRL), que compila las normas internacionales y las mejores prácticas vigentes. En 2008, la Asamblea General de la ONU adoptó tres resoluciones (Res. 63/139, 63/141 y 63/137) en las que alienta a los Estados a hacer uso de las mismas. Las Directrices IDRL tienen como propósito ayudar a los gobiernos a preparar mejor sus marcos nacionales legales, institucionales y de políticas en las operaciones de respuesta internacional ante desastres, evitando restricciones y demoras innecesarias de entrada de suministros y personal humanitarios, y permitiendo una mejor coordinación y calidad de la asistencia prestada. Saber Donar Otra iniciativa que impulsa estándares mínimos de coordinación y calidad en la ayuda humanitaria es Saber Donar, destinada a promover la eficiencia de las donaciones en América Latina a través del desarrollo de acciones de comunicación social, que brindan recomendaciones generales dirigidas a los actores donantes, a las autoridades de países receptores y a los medios de comunicación38. Asimismo, ofrece recomendaciones específicas a donantes y autoridades receptoras, sobre salud, medicamentos, agua y saneamiento, asistencia alimentaria y niñez. Algunas de las recomendaciones generales difundidas por Saber Donar ante cualquier situación de emergencia son: 1) la ayuda humanitaria debe respetar los derechos de las comunidades afectadas y los principios humanitarios fundamentales; 2) las donaciones deben estar basadas en la evaluación de daños y análisis de necesidades, efectuados por el propio país donde se produjo la emergencia, o por equipos autónomos especializados del Sistema de las Naciones Unidas, La Federación Internacional de la Cruz Roja, OXFAM (entre otros) a los cuales el país afectado puede recurrir lo más pronto posible; 3) siempre que sea posible, promover las donaciones en efectivo; 4) los donantes deben tener conocimiento de las acciones del país afectado antes de donar. De esta manera, se organiza la ayuda y se evitan esfuerzos para cubrir las mismas necesidades una y otra vez. 38 El desarrollo de esta campaña fue posible gracias al apoyo financiero de la Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo y su coordinación estuvo a cargo de la Organización Panamericana de la Salud (OPS). Ha recibido el apoyo técnico de las siguientes organizaciones: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Oficina de Coordinación para Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA), Programa Mundial de Alimentos (PMA), Oxfam, Federación Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (FICR) y el Centro Regional de Información sobre Desastres para América Latina y el Caribe (CRID). 48 REDHUM En 2007 surge una iniciativa tendiente a facilitar el acceso a la información entre actores humanitarios de América Latina y el Caribe, llamada Redhum. Esta red humanitaria en español, que ofrece información actualizada diariamente en su sitio oficial www.redhum.org, es administrado por la Oficina de Coordinación para Asuntos Humanitarios para América Latina y el Caribe (OCHA ROLAC). El sitio pone a disposición de sus usuarios, una extensa cantidad de información: listas de contactos, un calendarios con eventos relevantes, material para capacitaciones, guías de apoyo en varios temas técnicos, mapas y vacantes; en su gran mayoría son publicados por agencias del Sistema de Naciones Unidas, el Movimiento Internacional de la Cruz Roja, ONG, institutos, medios de comunicación y agencias de cooperación y por otros actores presentes en América Latina y el Caribe. Iniciativas Regionales Es necesario mencionar que desde inicios del siglo XXI, América Latina y el Caribe ha potenciado las instancias de coordinación y cooperación referidas a la asistencia humanitaria internacional, las cuales serán desarrolladas en el capítulo 2. Esto se evidencia en la inclusión de la problemática en las agendas regionales y en la creación de instituciones especializadas y organismos responsables de la asistencia humanitaria en el marco de OEA, CELAC, UNASUR y MERCOSUR; así como en la estructuración de una institucionalidad conjunta para enfrentar situaciones críticas que suelen sobrepasar la capacidad de actuación individual de los Estados. Se crearon tanto instancias especializadas en el marco de los procesos subregionales (REHU- MERCOSUR, CAPRADE-CAN, CEPREDENAC-SICA, CDEMA-CARICOM), así como foros regionales tales como las Reuniones sobre Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria (MIAH), las Plataformas Regionales de Reducción de Riesgos, y el Foro de Mecanismos Subregionales de Gestión del Riesgo de Desastres de las Américas. En síntesis, a pesar de la ausencia en el plano internacional, de un marco normativo sólido que reglamente los alcances del derecho a la asistencia humanitaria, como así también su debido ejercicio, varios de los actores que prestan asistencia humanitaria como los propios Estados, ONG y Organismos Internacionales como la ONU, han realizado esfuerzos por establecer estándares básicos tendientes a homogeneizar el ejercicio de la asistencia humanitaria, tales como el proyecto Esfera y su Carta Humanitaria, las Directrices IDRL, o las iniciativas latinoamericanas Saber Donar y REDHUM. En América Latina y el Caribe, esta tendencia se ha visto revitalizada en los últimos 15 años con la creación de instancias especializadas, y mecanismos y foros de coordinación regionales. Más allá de las especificidades de cada iniciativa, en todas ellas hay consensos mínimos respecto a que los proveedores de asistencia siempre deben cumplir con la legislación nacional del país afectado y con el derecho internacional, respetar los principios humanitarios, coordinar con las autoridades del país afectado y con otros actores, involucrar a los beneficiarios y fomentar las capacidades locales. Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 49 4. ASISTENCIA HUMANITARIA Vs. INTERVENCIÓN HUMANITARIA: DOS MODELOS EN PUGNA 4.1. Las emergencias complejas Desde los años noventa, en la jerga humanitaria se instala el concepto de “emergencia humanitaria compleja”, para referirse a desastres humanitarios relacionados con conflictos armados y derivados de una multiplicidad de factores políticos, económicos y socioculturales. Estas emergencias, a diferencia de los desastres desencadenados por eventos naturales, provocan un alto grado de quiebre y dislocación del orden social, y debido a esto, requieren de una amplia respuesta de la comunidad internacional (IASC, 1994). La complejidad de la emergencia provoca que la respuesta internacional deba actuar en varios frentes, como son la ayuda humanitaria (incluyendo la provisión de bienes y servicios esenciales para la subsistencia, así como la protección de las víctimas), la diplomacia de alto nivel, o incluso el uso de las misiones de paz. En general, las emergencias complejas se producen en sociedades no desarrolladas, con profundas desigualdades socioeconómicas, donde existen zonas o grupos sociales o étnicos marginados y empobrecidos, con gobiernos que carecen de legitimidad debido a que no logran proveer de derechos básicos a la población, o con instituciones estatales que no consiguen ejercer un poder efectivo en el territorio nacional ni gestionar las disputas, y que incluso han perdido el monopolio de la violencia39. En estos conflictos, el porcentaje de civiles entre el total de víctimas es superior al 90%. Pérez de Armiño (2000) señala que las emergencias complejas le plantean a la acción humanitaria internacional numerosos retos políticos, éticos y operativos. En primer término, la asistencia humanitaria ya no se concibe como un fenómeno políticamente imparcial, sino que cualquier acción conlleva consecuencias políticas. En segundo término, el desmoronamiento del Estado en el que se opera y la fragmentación de poder, algunas veces obliga a negociar con grupos diversos opuestos al gobierno soberano, lo que socaba aún más la gobernabilidad, mientras que en otras ocasiones, las propias agencias y ONG internacionales asumen funciones que les corresponderían a las instituciones públicas. Otro dilema consiste en qué tipo de asistencia proporcionar: la provisión de bienes y servicios para la subsistencia, que podría ser suficiente ante los desastres, resulta claramente insuficiente ante estas crisis derivadas de problemas estructurales y en varios casos con violaciones masivas de los derechos humanos. De este modo, la acción humanitaria no debería perseguir objetivos sólo inmediatos, sino que debería ejecutarse a más largo plazo, procurando sentar las bases para el desarrollo. 39 Rey Marcos (2006) señala que estas situaciones deberían denominarse “desastres complejos”, ya que en realidad se trata de situaciones permanentes y crónicas derivadas de la forma en que el país está inserto en el sistema internacional. 50 En cuarto lugar, la complejidad de los conflictos internos actuales, con prácticas de persecución de la población civil y violaciones de los derechos humanos, plantea un serio desafío a la vigencia de algunos de los principios humanitarios, como la neutralidad e independencia operacional, e incrementa el riesgo de que la ayuda sea instrumentalizada y contribuya a alimentar la confrontación (Wortel, 2009; Rey Marcos, 2006). En los conflictos civiles, es innegable que existen tanto víctimas como victimarios, y ayudar sin distinciones a unos y otros puede reforzar a los segundos y prolongar el conflicto (Pérez Armiño, 2000). La comprobación de que la ayuda humanitaria, si bien necesaria, resultaba insuficiente y podía tener efectos contraproducentes como prolongar los conflictos, llevó a mediados de los años noventa a revisar las estrategias y normas para la respuesta a desastres, lográndose importantes consensos interinstitucionales expresados en el Código de Conducta relativo al socorro en casos de desastre de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (1994) y en el Proyecto Esfera (1998), que constituyen avances significativos entre otras razones, porque incorporan la valoración de los damnificados como sujetos de derecho (Ferradas, 2006). Por último, la creciente implicación de fuerzas militares en las operaciones de acción humanitaria suscita un serio peligro de desvirtuar el sentido de las mismas. Esta militarización a veces realizada bajo el paraguas conceptual de intervenciones humanitarias, plantea diversos problemas y distorsiona el trabajo humanitario, sobre todo si las fuerzas de Naciones Unidas se acaban convirtiendo en una parte más implicada en el conflicto: la acción humanitaria puede perder su neutralidad e imparcialidad, la población puede asociar a los trabajadores humanitarios con las tropas extranjeras, la seguridad de aquéllos puede verse en peligro, y la opinión pública occidental puede volverse contra la acción humanitaria en su conjunto (Pérez de Armiño, 2000; Rey Marcos, 2006). 4.2. La Intervención Humanitaria Desde la finalización de la Guerra Fría, cuando la problemática de la ayuda humanitaria se incorpora definitivamente a la agenda internacional, aparecen dos modelos antagónicos que rigen el debate sobre la forma de concebir y ejercer la ayuda humanitaria: el modelo de Asistencia Humanitaria vs. el modelo de Intervención Humanitaria. Como se señaló anteriormente, la Asistencia Humanitaria es interpretada como el “conjunto diverso de acciones de ayuda a las víctimas de desastres (desencadenados por eventos naturales o generados por el hombre), orientadas a aliviar su sufrimiento, garantizar su subsistencia, proteger sus derechos fundamentales y defender su dignidad, así como, a veces, a frenar el proceso de desestructuración socioeconómica de la comunidad y prepararlos ante desastres. Puede ser proporcionado por actores nacionales o internacionales. En este segundo caso, tiene un carácter subsidiario respecto a la responsabilidad del Estado soberano de asistencia a su propia población, y se realiza con su visto bueno y a petición suya” (Abrisketa, 2000). Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 51 La asistencia humanitaria internacional, está regida conceptualmente por el principio irreductible de derecho internacional público de no intervención, relativo a la inviolabilidad del territorio e inherente a la soberanía e independencia del EstadoNación. Esto implica, básicamente, que ningún Estado puede prestar asistencia humanitaria a otro Estado sin su consentimiento expreso (Henderson, 2009). Los principios en los que se sustenta la asistencia humanitaria son los de humanidad, neutralidad, imparcialidad e independencia operativa, los cuáles se encuentran en los estatutos de diversas organizaciones humanitarias, pero devienen, principalmente, del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), y fueron definidos en la Conferencia Internacional de la Cruz Roja de Viena en 1965 e incorporados por las Naciones Unidas. A su vez, la acción humanitaria cuenta con una justificación legal en varios instrumentos del derecho internacional, principalmente, del Derecho Internacional Humanitario (Convenciones de Ginebra y sus Protocolos), aplicable en situación de conflicto armado. En cuanto a la asistencia humanitaria ante desastres, en la doctrina internacional sus principios devienen de la Resolución 46/182 de las Naciones Unidas y su consecuente Reforma Humanitaria. Como se detalló en apartados previos, el Marco de Acción de Hyogo, adoptado en 2005, es el instrumento más importante para la implementación de la reducción del riesgo de desastres que suscribieron los Estados Miembros de la ONU, y se propone como objetivo fundamental aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades, con metas establecidas al año 2015 de reducción considerable de las pérdidas que ocasionan los desastres, tanto en términos de vidas humanas como en cuanto a los bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los países. La región de América Latina defiende el modelo de asistencia humanitaria que busca transformar a las comunidades de “víctimas potenciales” de desastres en actores fundamentales en la reducción de riesgos, la prevención, la preparación, la mitigación, la respuesta y la reconstrucción. La defensa de la asistencia humanitaria se produce en el marco de cambios que ha experimentado América Latina en los últimos años, en lo que respecta a su papel en el ecosistema humanitario internacional (Rey Marcos, 1998): ya no se presenta como una región receptora de asistencia, sino que se convierte también en proveedora de recursos hacia quienes los necesitan, en prevención o en respuesta tras un suceso desastroso. Esto suele desarrollarse en el marco de la cooperación Sur-Sur (también denominada cooperación horizontal), mediante la cual se buscan generar nuevos espacios en los que los socios humanitarios más relevantes intercambian iniciativas, buenas prácticas, propuestas y, muy especialmente, las experiencias adquiridas a través de acciones concretas. Esta cooperación también se nutre, como podrá observarse en próximos capítulos, de un creciente proceso de diálogo temático en el ámbito humanitario, con instancias que funcionan en la órbita de los procesos de integración subregional existentes. Por su parte, la intervención humanitaria suele asociarse a las situaciones de emergencias humanitarias complejas, ya que define aquellas “(…) acciones emprendidas por la comunidad internacional en el territorio de un determinado 52 Estado con el fin de proteger y defender a la población de violaciones graves y masivas de los derechos humanos fundamentales, y de garantizar la asistencia humanitaria a las víctimas de conflictos armados cuando el gobierno soberano impide su paso” (Abrisketa, 2000a). Para algunos autores, la intervención humanitaria abarca en general acciones de tipo (político, diplomático y militar) con los objetivos mencionados; en tanto que el concepto de “intervención militar humanitaria” se referiría específicamente a la modalidad de intervención que incluye las acciones armadas (Gundel, 1999). No obstante, el concepto de intervención humanitaria, en términos jurídicos, se utiliza de modo más restrictivo para definir a “(…) una acción específicamente militar de uno o varios Estados dentro de otro, para frenar violaciones graves y masivas de los derechos humanos. Además, se entiende también como el recurso a la fuerza armada para imponer la ayuda humanitaria que se pretende proporcionar a las víctimas de los conflictos armados cuando el Estado soberano territorial impide el paso de la asistencia humanitaria” (Abrisketa, 2000a). La intervención humanitaria es entonces una acción violatoria de los principios de no intervención y autodeterminación nacional, se realiza de modo unilateral, coercitivo y en principio, sin el consentimiento de las Naciones Unidas. La inexistencia del consentimiento del Estado que la recibe y el recurso a la fuerza, son los elementos definitorios que lo distinguen del concepto de asistencia humanitaria (Abrisketa, 2000a). Por las características expuestas, la intervención humanitaria pone en cuestión la soberanía estatal, una temática que históricamente ha permeado la disciplina de las Relaciones Internacionales, encontrando fundamentaciones opuestas en sus dos teorías más tradicionales, el realismo y el idealismo40. Ahora bien, en el marco del sistema de Naciones Unidas, la Carta de San Francisco (1945) establece en su artículo 2º la restricción a la acción militar por parte de los miembros de la organización contra otro Estado; el párrafo 4º prohíbe la amenaza y el empleo de la fuerza contra otra nación; y el 7º se refiere a que ninguna disposición de la Carta tiene la facultad de actuar en los asuntos que son jurisdicción interna de los países integrantes. Todos estos fundamentos hacen de la intervención humanitaria, como fue definida anteriormente, una actuación ilícita que quebranta la soberanía de los Estados, y en consecuencia, el sistema interestatal existente. No obstante, como introducción a los planteamientos que se esbozarán en adelante, debe señalarse que las Naciones Unidas le han otorgado al Consejo de Seguridad en el artículo 24º, la responsabilidad de mantener la paz y la seguridad internacionales, y por añadidura, en el capítulo VII de esta Carta, se lo otorga a este órgano la capacidad para definir las acciones necesarias y determinar la existencia de una amenaza, quebrantamiento o acto de agresión. El modo de operar en estas situaciones es a través de embargos o sanciones económicas (artículo 41), así como tomar acciones 40 Para una referencia sobre el accionar humanitario desde las teorías de relaciones internacionales, ver: VALLEJO-FRANCO, Beatriz Eugenia. La responsabilidad de proteger. Una nueva dimensión de la soberanía. Oasis [en línea] Núm. 15, 2010. pp. 7-32. Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 53 militares cuando las posibilidades pacíficas se hayan agotado (artículo 42), lo cual define el “sistema de seguridad colectiva” de la Carta de la ONU. Es con este último sustento legal que la organización ha actuado de diferentes maneras en la historia, en lo que ha intervención humanitaria refiere (Cózatl López, 2009), y especialmente en el decenio de 1990, cuando se interpretó a la violación sistemática de los derechos humanos, como una amenaza a la paz y la seguridad internacionales, y por ende, como fundamento para la adopción de medidas que incluyen la variable militar (momento en que las Operaciones de Mantenimiento de la Paz derivaron en Operaciones de Imposición de la Paz, como se detallará en el próximo apartado). En cuanto a la intervención humanitaria realizada de modo unilateral (por parte de una Estado o coalición de Estados sobre un tercero), por fuera del sistema jurídico de Naciones Unidas, ésta es considerada de carácter ilícito por la mayoría de los especialistas de derecho internacional. Las mismas encierran el riesgo de que las condiciones señaladas puedan ser objeto de amplias interpretaciones y ser instrumentalizadas al servicio de los intereses geopolíticos de los Estados que las realicen. De todos modos, debe admitirse que en todo caso, en las intervenciones avaladas por el Consejo de Seguridad de la ONU (denominadas imposición de paz), tampoco se garantiza que las mismas no respondan a los intereses de las grandes potencias que son miembros permanentes de ese órgano (Abrisketa, 2000a). Por último, en lo que concierne específicamente a la intervención humanitaria ante desastres, a este concepto, como al de asistencia dirigida (que deviene del primero), le subyace una idea de riesgo definido como algo “natural”, “inevitable”, “no previsible”, “no manejable por los países”, lo que conduce a conclusiones erróneas sobre supuestas “necesidades” nacionales de asistencia externa (principalmente, de carácter militar), muchas veces estableciendo como objetivo “preservar” sus recursos estratégicos. A su vez, este modelo implica un accionar vertical, militarizado, externo, sin participación de las comunidades involucradas. La posición mayoritaria de los gobiernos ha sido la de rechazar este tipo de comportamiento, precisamente por la preocupación de que los países, sobre todo los más poderosos, hagan un abuso en su interpretación sobre “necesidad de intervención” para fines militares y geopolíticos. 4.2.1. Los derechos humanos como fundamento de las intervenciones humanitarias: las Resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU Lo primero que se observa en los años de pos Guerra Fría es que la Organización de las Naciones Unidas adquirió un fuerte activismo mediante un incremento cuantitativo y cualitativo de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) en diversos países y regiones (Cózatl López, 2009). Este fenómeno pudo estar influido, como se expresó anteriormente, por el desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones que proporcionaron un conocimiento en tiempo real de lo que sucedía en cualquier rincón del mundo, actuaron como mecanismo para despertar el interés y la presión de la opinión pública para que los Estados o la comunidad internacional se involucren de lleno y actúen en el ámbito humanitario. Incluso también, el mayor reconocimiento de los derechos humanos en el ámbito moral y legal en la comunidad internacional -que había ocupado un lugar tan 54 marginal durante la confrontación este-oeste, significaron un impulso adicional para la promoción del accionar internacional humanitario (Montoya Durana, 1999). Brevemente, vale advertir que las OMP se desarrollan en el marco del Derecho Internacional y particularmente, en el marco de la Carta de las Naciones Unidas, aunque no estén expresamente contempladas por ella. Bajo la denominación de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) se engloban diversos tipos de acciones, consistentes en el envío por parte de Naciones Unidas de contingentes militares, policiales y/o civiles, con objeto de alcanzar la paz, la seguridad y la estabilidad en una determinada región. Las fuerzas desplegadas pueden ejercer funciones de negociación, persuasión, observación y verificación de la situación, así como de patrulla e incluso de interposición física entre los contendientes. A pesar de la heterogeneidad de tales operaciones, destacan cinco elementos comunes a todas ellas: a) son acciones de Naciones Unidas, ordenadas por su Consejo de Seguridad y desarrolladas bajo el control de su Secretario General; b) se establecen con el consentimiento de las partes en conflicto, lo cual las distingue de las Operaciones de Imposición de la Paz (no cuentan con tal consentimiento e incluye la utilización de la fuerza más allá de la legítima defensa); c) son imparciales, es decir, su función es ejercer presión para hacer cumplir el mandato que le haya sido asignado por el Consejo de Seguridad; pero, más allá de eso, no deben tomar parte en el conflicto; d) su personal y equipamiento es proporcionado voluntariamente por los Estados Miembros de Naciones Unidas, dado que ésta carece de un ejército o cuerpo de policía permanente. De este modo, los efectivos de una OMP se conforman específicamente para ese caso concreto (y en su componente militar, por los llamados Cascos Azules). No obstante, si bien las primeras OMP estuvieron compuestas casi exclusivamente por militares, en las actuales se suelen incorporar también policías civiles, funcionarios civiles y otros componentes; e) la fuerza armada sólo puede utilizarse en legítima defensa (Abrisketa, 2000b). Lo que sucedió al final de la Guerra Fría, fue que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, ampliando sus competencias sobre el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, surgió como el principal foro de autorización de las intervenciones humanitarias, otorgándoles un grado de “legitimidad internacional”, con todo lo que ello implica en términos del riesgo de sometimiento de la agenda humanitaria a los intereses de las principales potencias del mundo que ocupan un asiento en este órgano. Se ha interpretado esto como una consecuencia directa del fin de la confrontación bipolar: “El cambio del escenario internacional acontecido a partir de 1990 con la nueva política interior y exterior de la URSS, con la transformación de ésta y la desaparición del bloque socialista, supuso también un replanteamiento de los equilibrios existentes en el seno del Consejo de Seguridad hasta el punto de que el entendimiento que se concebía como imposible en situaciones anteriores entre los bloques hegemónicos para actuar con contundencia en un conflicto que afectase a aliados significativos de uno de ellos o en sus zonas de real o presunta influencia, en aquellas fechas se transformó en auténtico o interesado consenso entre las potencias para asegurar la intervención de las Naciones Unidas” (Perea Unceta, 2005: 133). Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 55 Para dimensionar esta transformación, vale advertir que en cuatro décadas (1948 a 1991) se produjeron 18 Operaciones de Mantenimiento de Paz, mientras que los veinte años siguientes (1991 a 2013), se concretaron 50 Operaciones. Desde sus comienzos, las Operaciones estuvieron desplegadas en su mayoría en países del continente africano (30), seguidos por los países de Oriente Medio (12). Si se considera el período de pos Guerra Fría, los países de África han sido destinatarios del 50% de las operaciones, seguidos muy atrás por la región de Asia Pacífico y América Latina41. El punto de inflexión se da en el año 1991, desde el momento en que se autorizó por primera vez -a través de la resolución 688 del Consejo de Seguridad-, la acción colectiva para intervenir en un conflicto interno de un Estado, sin el consentimiento de éste. A saber, con el fin de la Guerra del Golfo (1990-1991), Irak había quedado sumergido en una grave crisis humanitaria, con refugiados en masa hacia las fronteras con Irán y Turquía y graves abusos, represiones y violaciones a los derechos humanos que el régimen de Saddam Husein aplicó a las poblaciones kurdas y los shiítas rebeldes. A partir de este momento, el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas fue objeto de una nueva lectura, ya que se reinterpretó y amplió la categoría de situaciones que son consideradas como “comprometedoras de la paz y la seguridad internacional”, abarcando a las violaciones sistemáticas de los derechos humanos como legitimadoras de las intervenciones humanitarias, mediante las OMP. Se inauguró así una nueva etapa de intervencionismo en conflictos internos e internacionales que se desarrollaría en los años siguientes (Perea Unceta, 2005). Uno de los elementos de mayor relevancia a tomar en consideración respecto del caso de Irak, fue que si bien las Naciones Unidas, a través del Consejo de Seguridad, autorizaron la intervención, la operación fue liderada y llevada adelante por Estados Unidos, con la participación del gobierno de Francia, el Reino Unido y Turquía. Esto sentó un precedente para próximas intervenciones, en las cuáles, más allá de la retórica humanitaria, se escondieron intereses particulares de las potencias involucradas. A esto se le debe añadir la cuestión del personal involucrado en las operaciones: al no existir una fuerza de Naciones Unidas permanente, los equipos de pacificación (tropas, policías, observadores en las elecciones, etc.) están suministrados por los gobiernos de los Estados Miembros de la ONU y por funcionarios de la propia organización. Esto ha provocado gran confusión y descoordinación, puesto que es común que el personal de las operaciones se guíe más por las órdenes de sus propios gobiernos que por las de los mandatos de Naciones Unidas (Abrisketa, 2000b). Cuando se habla de un cambio cualitativo y no sólo cuantitativo de las OMP, se hace referencia precisamente, a que las mismas, han venido evolucionando hacia una modalidad que las define como Operaciones de Imposición de la Paz42, 41 Sobre OMP consultar: https://www.un.org/en/peacekeeping/documents/operationslist.pdf 42 El concepto de “imposición de la paz” se reforzó con el Informe del Secretario General titulado “Aumento de la capacidad de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas”, aprobado el 14 de marzo de 1994. En él se establece que cuando fracasan los medios pacíficos, puede ser necesaria la imposición de la paz a través de medidas basadas en el Capítulo VII de la Carta, incluido el uso de la fuerza armada. 56 en las cuales no se cuenta con el consentimiento del Estado en el que se actúa, y se contemplan medidas coercitivas o el uso activo de la fuerza para imponer determinado mandato del Consejo de Seguridad. Las Operaciones de Imposición de la Paz llevadas a cabo por coaliciones militares se produjeron en Iraq, Somalia, Rwanda, Haití, Albania y Timor Oriental (Abrisketa, 2000b; CINU, 2013). 4.2.2. La intervención humanitaria y la Doctrina Clinton En paralelo a estas reflexiones, es fundamental tomar en cuenta el rol que desempeñaron las intervenciones humanitarias durante las dos presidencias de Bill Clinton en Estados Unidos (1993-2001), convertidas en un componente central de la política exterior de su gobierno y por ende, en otro elemento clave de la modificación del escenario político internacional. Es necesario recordar que luego de la implosión del socialismo real, los Estados Unidos se posicionaron como la única potencia hegemónica, capaz de establecer las reglas del sistema internacional. En el marco de un programa político que pretendía conducir a la comunidad internacional hacia un porvenir que copiase los preceptos estadounidenses de democracia y libre mercado, el gobierno norteamericano se involucró en distintas intervenciones militares en Estados extranjeros, en el marco de la decisión de promover un papel protagónico de los Estados Unidos en el “Nuevo Orden Mundial”. Desde la perspectiva del gobierno de Clinton, la exportación de la democracia contribuiría al objetivo de la extensión del libre mercado y específicamente, a la posibilidad de que distintos países del ex bloque socialista abrieran sus mercados a los productos e inversiones norteamericanas. Pero en muchos de estos países la situación era de profunda inestabilidad, prevalecía una aguda conflictividad étnica, tenían gobiernos autoritarios y se producían distintas violaciones a los derechos humanos. En consecuencia, esta administración decidió involucrarse en distintas experiencias intervencionistas -militares- en territorios de naciones lejanas aludiendo “razones humanitarias”. El accionar del gobierno norteamericano en el ámbito humanitario se sustentó en lo que fue divulgado como la Doctrina Clinton, diseñada por el propio presidente, y aplicada durante sus dos períodos de administración presidencial, aunque formalizada explícitamente recién en 1999. Ésta, partía de la premisa de que “cuando una nación comete graves violaciones de los derechos humanos a sus propios ciudadanos, los Estados Unidos unilateralmente, o con el apoyo de otros países o coaliciones multilaterales, tienen el derecho de intervenir sin el consentimiento del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas”. En tal sentido, doctrinariamente, se definió al genocidio y a los derechos de lesa humanidad en términos de interés nacional, legitimando la injerencia directa para evitar tales crímenes en cualquier parte del mundo y para impedir la propagación de aquellos conflictos y sus consecuencias. En esta línea de actuación, en 1993, el Asesor de Seguridad Nacional de Clinton, Anthony Lake, anunció formalmente que la ayuda humanitaria iba a ser una de las cuatro puntas de la estrategia del “enlargement” o “ampliación” de los conceptos de política exterior hacia la exportación de la “democracia” y del “sistema de mercado” Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 57 a las naciones menos desarrolladas, muy especialmente, para cumplir con lo que su gobierno denominaba “ayudar a los necesitados”. Dentro de esta doctrina, el ángulo de acción se amplió: junto al anuncio de que “se intervendría militarmente en los Estados en donde se registrasen graves violaciones a los derechos humanos o se produjesen conflictos internos que amenacen con extenderse en la región”, Lake también consignó que los Estados Unidos brindarían asistencia a los países que hubieran sufrido catástrofes, desde terremotos y huracanes hasta sequías y epidemias. Llegado el caso, fuerzas militares serían enviadas a la zona de conflicto o desastre para permitir la distribución y la ordenada difusión de la ayuda. De esta manera, los Estados Unidos asumían el rol de “policía mundial” obteniendo el “legítimo” uso de la fuerza, y permitiendo que el país y sus aliados interviniesen en los lugares del mundo decididos por los estrategas del Pentágono, sentando los precedentes para el accionar unilateral de estas características de ahí en adelante. Las “Guerras Humanitarias” de Clinton, como se denominaron a este tipo de actuaciones realizadas con tal fundamento, se desarrollaron en Somalía, Haití, Bosnia, Kosovo, entre otros Estados (Guerisoli, 2006). Como se observará a continuación, esta última intervención fue una de las más polémicas en cuanto al bajo nivel de legitimidad internacional adquirido, lo cual puso nuevamente sobre el tapete la discusión política y la necesidad de generar doctrina en materia de intervencionismo humanitario. 4.2.3. El principio de la «Responsabilidad de Proteger» La decisión de la OTAN de intervenir en Kosovo sin autorización del Consejo de Seguridad representó el momento más álgido del debate internacional en torno al intervencionismo humanitario. En 1999, la OTAN bombardeó a tropas serbias durante setenta y nueve días invocando el derecho de intervención humanitaria, planteando enormes interrogantes sobre la legitimidad de las maniobras estadounidenses “en nombre de los derechos humanos”, hacia las cuáles no sólo Rusia y China se opusieron (impidiendo el respaldo de la ONU), sino también, muchos otros países que en conjunto suponían la mayoría de la población mundial, incluidos Brasil, India o México. En el contexto de lo que fue la polémica por esta intervención y lo que ha sido el llamado “efecto CNN”, la crisis de Kosovo supuso un revés significativo en cuanto al apoyo público en materia humanitaria a la Organización de las Naciones Unidas (Garrigues, 2007). Lo cierto es que la mayoría de las operaciones/intervenciones que se llevaron adelante bajo el paraguas de la ONU, en el decenio de 1990, en defensa de los derechos humanos de las poblaciones civiles de distintos países sumergidos en conflictos internos de envergadura, no pudieron culminarse o resultaron en un verdadero fracaso. En muchas de ellas influyó la carencia de un diagnóstico preciso por parte del Consejo de Seguridad y las potencias involucradas respecto de las características de los Estados intervenidos, su historia y conflictos tradicionales, la naturaleza de la violencia de cada país, las facciones y sistemas étnicos involucrados, y claramente, intereses que trascendían la ayuda humanitaria. 58 A su vez, la tendencia de las acciones que se llevaron a cabo en este decenio, daba cuenta de una situación en la cual la grandes potencias pretendían imponer su percepción unilateral de los problemas y soluciones elaboradas desde el paradigma occidental. Los limitados resultados de estas actuaciones generaron un fuerte escepticismo por parte de la comunidad internacional en la participación frente a las mismas, que más allá de ineficaz, se caratuló de selectiva (Montoya Durana, 1999). La demostración de la incapacidad de la respuesta internacional puso sobre el tapete “que no existían ni las reglas de juego ni los recursos adecuados para responder a estas amenazas a la paz y la seguridad internacionales” (Garrigues, 2007). En este contexto, en 1999, durante la 54º Asamblea General de las Naciones Unidas, el Secretario General de la ONU, Kofi Annan, hizo un elocuente llamamiento a la comunidad internacional para que tratara de alcanzar un nuevo consenso sobre estos problemas y “forjara una unidad” respecto de ciertas cuestiones fundamentales de principio y procedimiento. Concretamente, “instó a los miembros de la ONU a alcanzar un consenso para reconciliar el principio de soberanía de los Estados con el imperativo de respetar los derechos humanos y las normas humanitarias” (Lortie, 2005). En respuesta al mismo, el Gobierno de Canadá junto con un grupo de importantes fundaciones, anunció a la Asamblea General en septiembre de 2000 el establecimiento de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (en adelante CIISE). Esta Comisión presentó en 2001 su informe “La Responsabilidad de Proteger”, uno de los principales instrumentos que versan sobre el denominado “derecho de intervención humanitaria”. El principio de la “Responsabilidad de Proteger”, modificó los términos de la discusión que hasta ese momento se habían centrado en lo que se concebía como el “derecho de intervención humanitaria”, y generó un nuevo desarrollo del concepto de soberanía como responsabilidad, alejándose de la primacía de los intereses del Estado. De acuerdo a este informe, la “Responsabilidad de Proteger” se definió como “la responsabilidad de reaccionar ante situaciones en que exista una imperiosa necesidad de protección humana”. La misma se debe ejercer bajo dos principios básicos: en primer lugar, “que la soberanía de un Estado conlleva para el propio Estado la responsabilidad principal de proteger a su población” y, segundo, “que si el Estado no puede o no quiere proteger a sus ciudadanos de graves daños, la responsabilidad de proteger tiene prioridad sobre el principio de no intervención” (Garrigues, 2007: 165). Dentro de la responsabilidad de proteger se definen las responsabilidades de prevenir, reaccionar y reconstruir. La primera es concebida como la dimensión más importante y la prioridad absoluta, ya que evita poner en riesgo las vidas de los afectados y de los que responden a la crisis (atendiendo también al gasto económico que los conflictos implican tanto para los afectados como para la comunidad internacional). Si las medidas preventivas fallan, se deben aplicar medidas coercitivas (políticas, económicas o judiciales) y, en casos extremos, la acción militar. El informe de la CIISE Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 59 reconoce que “el umbral [para tomar medidas] puede ser más bajo cuando se trata de medidas políticas, económicas y jurídicas”. El informe de la CIISE ofrece la siguiente definición y especifica casos como los de discriminación racial sistemática en los que sugiere medidas coercitivas no militares: “Grandes pérdidas de vidas humanas, reales o previsibles, con o sin intención de genocidio, que sean consecuencia de la acción deliberada de un Estado, de su negligencia o incapacidad de actuar o de su colapso; o “depuración étnica” a gran escala, real o previsible, llevada a cabo mediante el asesinato, la expulsión forzosa, el terror o la violación” (CIISE, 2001). En este documento, la responsabilidad de reconstruir analiza tanto las obligaciones de la comunidad internacional después de la intervención como los límites que se deben tener en cuenta. En este apartado, los autores abogan por que la comunidad internacional siempre comience la intervención con un plan que cuente con una estrategia de retirada y que tenga como objetivo una paz duradera que se construya en colaboración con las autoridades locales (Garrigues, 2007). Resulta especialmente relevante la aceptación a escala internacional del principio de la “Responsabilidad de Proteger”, y su incorporación en la Resolución de la Asamblea General de la ONU (A/RES/60/1) donde se afirma que “cada Estado es responsable de proteger a su población del genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad”. Cuando un Estado no cumpla esa responsabilidad, todos los Estados (la «comunidad internacional») tendrán la responsabilidad de ayudar a proteger a la población amenazada de esos crímenes. La comunidad internacional deberá estar dispuesta a adoptar medidas colectivas “de manera oportuna y decisiva”, por medio del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y de conformidad con la Carta de la ONU, en cada caso concreto y en cooperación con las organizaciones regionales pertinentes, si los medios pacíficos que incluyen los diplomáticos, humanitarios y de otra índole, resultan inadecuados y “es evidente” que las autoridades nacionales no protegen a su población. No obstante el avance desarrollado sobre esta doctrina, y los consensos mínimos alcanzados en torno a la misma, los atentados terroristas del 11-S a los Estados Unidos en 2001, la securitización de la agenda internacional en correspondencia con la militarización y unilateralismo de la agenda de gobierno de Washington, significaron un serio revés a los adelantos alcanzados en esta discusión. A partir de este momento, al escepticismo sobre la selectividad que había guiado el intervencionismo humanitario en los años 90’, se le sumó la manipulación de los hechos que el gobierno estadounidense de Bush (hijo) realizó para fundamentar su agresiva respuesta a los atentados. En efecto, los motivos de la guerra que inició esta administración –la supuesta amenaza de un ataque terrorista con armas de destrucción masivas– ya estaban de por sí cuestionados cuando la alianza liderada por Estados Unidos y el Reino Unido decidió invadir Irak en 2003. El inicio de esta guerra que se llevó adelante sin el respaldo de la comunidad internacional, se agravó cuando se citó “la Responsabilidad de Proteger a los ciudadanos iraquíes” como una de las motivaciones para la invasión. Esta forma de legitimar la guerra terminó 60 de algún modo otorgando la razón a los menos entusiasmados con el derecho a la intervención humanitaria y con el nuevo desarrollo doctrinario, que exponían el temor sobre su utilización como excusa para servir a los intereses occidentales neoimperialistas. En relación a esta crisis de legitimidad, Henderson sintetiza: “Las intervenciones militares recientes tienen un componente de ayuda humanitaria que es funcional a los fines militares y políticos de la intervención. Así, después de los ataques a las Torres Gemelas en Nueva York, la fuerza aérea norteamericana tiraba al mismo tiempo bombas racimo y paquetes de alimentos sobre Afganistán; la OTAN montaba campos de refugiados para los kosovares mientras pilotos de la OTAN bombardeaban Yugoslavia, y mientras todavía se finalizaban los planes para la invasión a Irak en 2003; el gobierno de los Estados Unidos recurría a varias ONGs, financiándolas a través de la agencia gubernamental de cooperación internacional USAID (United Sates Agency for International Development) para la asistencia a las futuras víctimas civiles que produciría la Guerra que no había comenzado” (Henderson, 2009: 62). 4.2.4. Asistencia Dirigida: geopolítica y control de recursos naturales como intereses solapados De lo expuesto en el apartado precedente se interpreta que la irrupción de los militares en el escenario humanitario tras las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU declarando intervenciones humanitarias, ha alterado y confundido de modo importante el propio concepto de acción humanitaria. El abuso del calificativo humanitario buscando una mayor legitimidad a operaciones básicamente militares y de coerción, han hecho más borrosa la división que existe, y debe mantenerse, entre tres campos de acción diferentes: el político, el militar y el humanitario (Rey Marcos, 1998). Un análisis del actual escenario global en materia de acción humanitaria, en función de la distribución de fondos destinados a esta empresa, pone de manifiesto que “la ayuda humanitaria que los países donantes destinan a las crisis abiertas en el mundo no se rige actualmente por criterios de necesidad, sino cada vez más por criterios únicamente políticos y de carácter mediático” (Rey Marcos, 2004). De acuerdo a este autor, este comportamiento que pone en cuestión los principios humanitarios clásicos de imparcialidad, independencia y neutralidad, se vincula a que los países donantes han experimentado un cambio de comportamiento que se puede resumir en las siguientes tendencias: aumento de la ayuda humanitaria en términos absolutos y como porcentaje de la ayuda oficial al desarrollo; una mayor bilateralización de la ayuda y una disminución de la canalizada a través de Naciones Unidas; una financiación cada vez más “finalista” y dirigida con criterios previos, e incluso con elementos de condicionalidad sobre países afectados; un papel cada vez más supeditado de la ayuda humanitaria a las respuestas militares o políticas a las crisis; y una creciente pérdida de su especificidad y autonomía; entre otras. Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 61 El caso más claro es el de los Estados Unidos donde los responsables de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) han defendido explícitamente la necesidad de vincular “asistencia humanitaria” con “política exterior“, poniendo la primera al servicio de los intereses norteamericanos en el mundo. En otros casos, esta vinculación no es tan explícita pero la asistencia humanitaria bilateral se orienta hacia países de las zonas clásicas de influencia geopolítica. Este enfoque de zonas de influencia que practican muchos de los países centrales cuyas políticas bilaterales no coinciden con lo que defienden en los foros comunitarios, se ha manifestado también en una participación muy selectiva de los países donantes en las intervenciones humanitarias. De este modo, la tendencia de los últimos años por parte de los Estados, ha sido la de reducir su compromiso internacional con los organismos multilaterales y con las acciones humanitarias de éstos en particular (Rey Marcos, 1998, 2004). En América Latina, en la actualidad, algunas voces advierten sobre un escenario conflictivo en el futuro por el control de recursos naturales escasos -petróleo, gas y agua dulce- donde los Estados Unidos se presentan como una potencial amenaza interventora movida por el afán de asegurar y controlar la disponibilidad de estos recursos43. El Comando Sur perteneciente al Departamento de Defensa de Estados Unidos parece ser un actor principal en esta avanzada, sea mediante su Programa de Asistencia Humanitaria que le permite concretar actividades en países latinoamericanos, sea a través de la IV Flota. Al respecto, en el año 2008 aparecieron indicios de que las prácticas desarrolladas bajo el paraguas de la Doctrina Clinton se instalaban en la región, debido a la decisión norteamericana de que la IV Flota del Comando Sur comenzara a patrullar aguas caribeñas y latinoamericanas. Después de casi seis décadas, los buques de guerra estadounidenses volvieron a los mares del hemisferio, con la posibilidad, según los primeros dichos de sus responsables político-militares, de adentrarse en las “aguas marrones” que caracterizan a los ríos de los países de la región. El Pentágono argumentó esta decisión en base a objetivos como la “lucha contra tráficos ilícitos”, la “ayuda humanitaria en casos de desastres naturales” y el mantenimiento de las vías económicas de comunicación por mares “libres y abiertos”. Además, sumaron su interés en la “lucha contra el terrorismo” y la posibilidad de responder a la “migración masiva de refugiados de países como Haití o Cuba”. No hay que desestimar, aunque sea negado desde los círculos oficiales, el objetivo de asegurar el control o el acceso por parte de los Estados Unidos a los recursos estratégicos como el Amazonas, el Acuífero Guaraní y las reservas de agua dulce que representan los glaciares, además de alimentos y recursos energéticos, en un contexto político particular, debido a la emergencia de gobiernos latinoamericanos que reivindican la soberanía y las políticas autonómicas en relación a esos recursos (Ceceña, 2007). 43 No sólo los Estados Unidos representan una amenaza para los países de la región, en tanto el Reino Unido mantiene una injusta y desproporcionada presencia militar en las Islas Malvinas en el Atlántico Sur, así como una ilegítima apropiación de los recursos naturales. Por lo tanto, es necesario estar atentos a los ofrecimientos de ayuda humanitaria que el personal militar británico pueda realizar a los países americanos, fundamentalmente en el área del Caribe. 62 5. LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL Y LA UTILIZACIÓN DE RECURSOS MILITARES EN SITUACIONES DE SOCORRO Como se expuso en el apartado anterior, el involucramiento del componente militar en el ámbito humanitario, asociado a la ampliación de las tareas que se le adjudicaron en algunas operaciones de la ONU, junto al creciente uso de medios militares y de defensa civil para las tareas de socorro en casos de desastres, hicieron que el debate referido a la cooperación civil-militar en el ámbito humanitario fuera también ganando lugar en el decenio de 1990. Poco después de la Resolución 46/182 de 1991 de la ONU, que establece su liderazgo en materia humanitaria, y de la creación de la OCHA dentro del organismo, comenzó a abordarse el tema del uso de medios militares en la acción humanitaria en el llamado proceso de Oslo, que dio lugar a diversas Directrices sobre este tema. Si en un primer momento, en 1994, se abordó sólo el tema de la coordinación civil-militar en casos de socorro ante desastres, en años posteriores las Directrices se ampliaron para adaptarse a la nueva tipología de conflictividad internacional en las llamadas “emergencias complejas” (Rey, 1998; 2010). Ambos documentos han experimentado actualizaciones terminológicas y de otra índole en los últimos años, de manera que se trata de instrumentos de carácter dinámico, sujetos a permanente revisión. A grandes rasgos, puede advertirse que, en definitiva, la discusión en torno a la cooperación civil-militar en las operaciones humanitarias remite al papel que desempeñan o deberían desempeñar las Fuerzas Armadas en este terreno: en qué circunstancias y a solicitud de quién se recomienda la participación militar en la asistencia humanitaria, bajo qué modalidad y cuál sistema de control, con qué temporalidad y nivel de involucramiento, entre muchos otros aspectos. En las directrices que se comentan en el próximo apartado, se definen precisamente toda una serie de principios de actuación que ha consensuado la comunidad internacional en este ámbito, exponiéndose los elementos más destacados de estos instrumentos para cada caso. En la región latinoamericana y caribeña, en diferentes organismos, instancias y espacios se debate acerca de los modelos posibles de respuesta a desastre y de articulación de la asistencia humanitaria internacional. En ese marco, surgen diferentes propuestas relativas a las posibles funciones que podrían desempeñar las Fuerzas Armadas y los Ministerios de Defensa en las tareas relacionadas con esas problemáticas. Para encauzar la discusión y fundamentar una posición sólida, resulta fundamental identificar los antecedentes existentes, las normas nacionales de aplicación, el marco conceptual acordado en la última década en el seno de Naciones Unidas sobre la temática, el marco jurídico de las Naciones Unidas que reglamenta la cooperación civil-militar, la constitución de los actores que conforman el complejo humanitario internacional y los mecanismos de coordinación existentes que lo regulan. Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 63 La Argentina, a través de su organismo responsable de la asistencia humanitaria internacional, la Comisión Cascos Blancos, forma parte junto a Brasil, del grupo de países que destacan por una posición que valora la reducción y la prevención de riesgos de desastres por encima de los esquemas de respuesta, abogan por la participación de las comunidades vulnerables en la planificación y puesta en marcha de las acciones pertinentes y son respetuosos de la soberanía de las naciones. Por otra parte, contribuye a la consolidación de la región como zona de paz, base para la estabilidad democrática y el desarrollo integral de nuestros pueblos, y como contribución a la paz mundial. En ese marco, se apoya el enfoque predominante en la región, acerca de la coordinación de la Asistencia Humanitaria Internacional, basada en la conducción de los procesos por parte de las autoridades civiles, con impulso de la coordinación entre Estados o entre Estados y organismos multilaterales y no entre sectores o subsectores de dichos estados, cualesquiera fuese las características de los mismos, y ubica a las FFAA como soporte logístico toda vez que sea necesario. La Cancillería Argentina ha sostenido en diversas ocasiones que la capacidad militar no debe cuantificarse y coordinarse de manera autónoma, sino representar un componente más de la oferta nacional, dependiendo su uso y aprovechamiento de la decisión de las autoridades civiles. Un Gobierno, puede ofrecer asistencia humanitaria, por decisión de sus autoridades políticas nacionales, con o sin componentes militares. Y es decisión soberana del Gobierno receptor la aceptación o no de la misma. Por ejemplo, un Grupo de Búsqueda y Rescate Urbano puede tener una composición civil-militar, con la participación de bomberos, fuerzas de seguridad, efectivos militares y cuadros surgidos de organizaciones no gubernamentales. Las mencionadas Directrices de Oslo reguladoras de la cooperación civil-militar, sostienen que “los recursos militares y de la defensa civil deben verse como un instrumento que complementa los mecanismos existentes de socorro a fin de proporcionar apoyo específico a necesidades específicas en respuesta a una “brecha de asistencia humanitaria” reconocida entre las necesidades de socorro que se pide”. Enfatizan que dichos recursos “deben solicitarse únicamente cuando no haya una alternativa civil equivalente y solamente se pueda responder a una necesidad humanitaria crítica mediante la utilización de recursos militares o de la defensa civil”. En sintonía con lo anterior, la Res. AGNU 66/119/2012, que se expide sobre el “Fortalecimiento de la coordinación de la asistencia humanitaria de emergencia que prestan las Naciones Unidas” pone de relieve “el carácter fundamentalmente civil de la asistencia humanitaria y reafirma la necesidad de que, en las situaciones en que se utilice capacidad y activos militares para apoyar la prestación de asistencia humanitaria, esa utilización se realice con el consentimiento del Estado afectado 64 y de conformidad con el derecho internacional, incluido el derecho internacional humanitario, y los principios humanitarios”. Esta es la postura compartida por los países que integran los foros políticos y diplomáticos regionales. Se busca centralizar en las instancias político-institucionales pertinentes las actividades de reducción de riesgos, prevención, preparación y respuesta. El rol de las FFAA tiene, en esta visión, un carácter complementario y de apoyo logístico. La proporcionalidad en el empleo de recursos militares en las actividades de emergencia como componente de la oferta nacional, es competencia de los Gobiernos y sus autoridades políticas. Por otra parte, los pedidos de asistencia, no se realizan entre las Fuerzas Armadas y/o Ministerios de Defensa, sino por parte del Gobierno del país afectado, de manera bilateral o a través de llamamientos de los organismos multilaterales. La coordinación recae en la autoridad competente, y es jurisdicción del decisor político que cada Estado tiene en la materia. Ante situaciones de emergencia o desastre que superen las capacidades nacionales, las autoridades políticas responsables de la coordinación y respuesta son las que declaran el estado de emergencia y, a partir de esta decisión, solicitan a través de sus instancias institucionales la asistencia humanitaria internacional, de tipo bilateral o multilateral. En este último caso, son los organismos internacionales como la OEA o las Naciones Unidas a través de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA), los que activan sus procedimientos y responden a las demandas específicas. Cabe recordar que, a partir del Marco de Acción de Hyogo 2005-2015, y dentro de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres de las Naciones Unidas (EIRD), el modelo que apoya la comunidad internacional es el de asistencia humanitaria, respetuoso de la soberanía de las naciones, con respaldo en la organización y participación de las comunidades, con eje en la reducción de riesgos de desastres y en la prevención y preparación, antes que en la respuesta a los sucesos después de acaecidos. En nuestro país, el Decreto 636/2013 faculta al Ministerio de Defensa a través de la Secretaria de Coordinación Militar de Asistencia en Emergencias, para participar, con otras dependencias del Estado, en la planificación de la defensa civil a través de la coordinación y despliegue de las Fuerzas Armadas en tareas de prevención y respuesta inmediata en situaciones de emergencias o desastres que se produzcan en el territorio de la Nación. Se especifica que sus intervenciones de asistencia, deben estar coordinadas con el Ministerio de Seguridad, en su carácter de coordinador del Sistema Federal de Emergencias (SIFEM), y con los organismos con competencia en la materia. Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 65 5.1. Directrices para la utilización de Recursos Militares y de la Defensa Civil (RMDC) extranjeros en Operaciones de Socorro en casos de Desastre. 1994 (Revisión 1.1, 2007) Las Directrices para la utilización de Recursos Militares y de la Defensa Civil extranjeros en Operaciones de Socorro en casos de Desastre se denominan “Directrices de Oslo”. Se elaboraron originalmente entre 1992 y 1994 y fueron el resultado de un proceso que desembocó en la Conferencia Internacional celebrada en Oslo (Noruega) en 1994. En su elaboración participaron un conjunto de países44 entre los que se encontraba Argentina como único representante latinoamericano, y organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales del ámbito humanitario y de otras esferas de actuación45. Años más tarde, la constatación de que el despliegue sin precedentes de fuerzas y recursos militares en apoyo de la respuesta humanitaria en casos de desastres, mantenía una tendencia creciente, confirmó la necesidad de actualizar la primera versión de estas Directrices46. El objetivo central de las Directrices de Oslo es establecer un marco básico para formalizar y aumentar la eficacia y eficiencia de la utilización de Recursos Militares y de la Defensa Civil (en adelante RMDC47) extranjeros en operaciones de socorro en casos de desastre. El documento se ocupa precisamente de la utilización de RMDC en “emergencias naturales, tecnológicas o ambientales en tiempos de paz”, mientras que los principios, mecanismos y procedimientos respecto de la participación de fuerzas militares en operaciones de mantenimiento de la paz o de suministro de asistencia humanitaria en situaciones de conflicto armado, no son parte del ámbito de aplicación del mismo, sino de las “Directrices para la utilización de RMDC en apoyo de las actividades humanitarias de las Naciones Unidas en emergencias complejas”, que se comentan en el punto siguiente. 44 Alemania, Austria, Bélgica, Estados Unidos, Federación de Rusia, Indonesia, Italia, Japón, Kenya, Noruega, Países Bajos, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y Suiza. 45 Comité Directivo de la Acción Humanitaria, Comité Internacional de la Cruz Roja, Departamento de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas, Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Grupo Consultivo Internacional de Búsqueda y Rescate, Instituto Watson de la Universidad de Brown, Oficina de Enlace Jurídico de las Naciones Unidas, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Organización del Tratado del Atlántico Norte, Organización Internacional de Protección Civil, Organización Mundial de la Salud Unidad de Socorro para Casos de Desastre del Ejército Austríaco, Unión Europea Occidental. Unión Europea/ECHO, Universidad de Nápoles y Universidad del Ruhr. 46 Dicha actualización, que se presentó finalmente en 2006, estuvo a cargo de la Sección de Coordinación Civil-Militar de la OCHA que buscó realizar adaptaciones terminológicas y modificaciones, siguiendo un formato análogo al de las “Directrices sobre la utilización de recursos militares y de la defensa civil en apoyo de las actividades humanitarias de las Naciones Unidas en situaciones de emergencia complejas” que había sido elaborada en 2003. Luego, los cambios en la denominada Revisión 1.1, versión analizada en este apartado, incluyen la adición de la palabra “extranjeros” en el título de las Directrices y algunos agregados para aclarar el párrafo 5, con arreglo al consenso al que se llegó al período extraordinario de sesiones del Grupo Consultivo sobre la utilización de RMDC, que tuvo en noviembre de 2007. 47 Los recursos militares y de la defensa civil (RMDC) abarcan el personal, equipo, suministros y servicios de socorro que prestan las organizaciones militares y de la defensa civil extranjeras. Además, a los fines del presente trabajo, una organización de defensa civil es toda organización que, bajo el control de un gobierno, desempeñe las funciones enumeradas en el párrafo 61 del Protocolo adicional I a los Convenios de Ginebra de 1949. Cuando estos recursos están bajo el control de las Naciones Unidas, se denominan RMDC de las Naciones Unidas. 66 Asimismo, vale aclarar que las presentes directrices atañen a la utilización de RMDC de las Naciones Unidas, así como otros recursos militares y de la defensa civil extranjeros que pudieran estar disponibles (denominadas en el instrumento, “otras fuerzas desplegadas”48). En este documento se alienta a los Estados Miembros y a las organizaciones regionales encargadas de operaciones de socorro u operaciones militares en respuesta a desastres a que utilicen los principios y procedimientos que figuran en el mismo. Pero, si bien un número importante de Estados ha participado en la elaboración de las mismas y aprobado su utilización, éstas no revisten carácter vinculante. En el contexto de estas Directrices la asistencia humanitaria comprende la asistencia material, personal y servicios que presta la comunidad internacional a un Estado afectado para atender a las necesidades de los damnificados, y abarca todas las medidas necesarias para obtener o facilitar el paso por el territorio, las aguas territoriales o el espacio aéreo de un país de tránsito. En cuanto a la estructura de estas Directrices, el documento contiene dos partes fundamentales: una primera sección donde se plasman los principios que orientan la utilización de RMDC extranjeros en las operaciones de socorro en casos de desastre, y una segunda en la cual se especifican con mayor detalle las tareas y responsabilidades de los principales agentes implicados. En la primera parte entonces, pueden vislumbrarse los puntos de acuerdo más importantes a los que se ha arribado en materia de cooperación civil-militar en la asistencia humanitaria antes desastres, y en la segunda, cuestiones de índole más operativa. En lo que respecta a la primera sección, entre los principios básicos, se asume que la asistencia humanitaria deberá proporcionarse de conformidad con los principios de humanidad, neutralidad e imparcialidad; suministrarse en el marco del respeto pleno de la soberanía de los Estados (implica proporcionarse con el consentimiento del país afectado y, en principio, a petición suya); el principio de la complementariedad (los RMDC deben considerarse un instrumento que complementa los mecanismos existentes de socorro a fin de proporcionar apoyo específico a necesidades específicas); todas las actividades de socorro quedan bajo la responsabilidad general del Estado afectado; la asistencia de los RMDC internacionales no supondrá costo alguno para el Estado afectado, a no ser que los Estados interesados hayan convenido otra cosa o que rijan otras disposiciones en virtud de acuerdos internacionales; y los gastos inherentes al empleo de RMDC en misiones de socorro en el extranjero habrán de costearse con fondos que no sean los destinados a actividades internacionales de desarrollo. Además de estos principios básicos -que no se han mencionado exhaustivamente-, la utilización de RMDC por los organismos de las Naciones Unidas en respuesta a un 48 Son las fuerzas militares y de la defensa civil desplegadas en la región, distintas de los RMDC de las Naciones Unidas. Incluyen las fuerzas desplegadas por el Estado afectado y cualesquiera fuerzas extranjeras desplegadas en el marco de acuerdos bilaterales o con los auspicios de organizaciones que no sean las Naciones Unidas. Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 67 desastre, se regirá por las seis normas siguientes, que son la de mayor relevancia en materia de coordinación civil-militar: i) El Coordinador de Asuntos Humanitarios o el Coordinador Residente49 sobre el terreno deberá tramitar las solicitudes de RMDC, que deberán hacerse con el consentimiento del Estado afectado y basarse exclusivamente en criterios humanitarios. ii) Los organismos humanitarios de las Naciones Unidas deberán emplear los RMDC como último recurso, es decir, únicamente en caso de no disponer de ninguna otra alternativa civil en apoyo de las necesidades humanitarias urgentes en el plazo necesario. iii) Una operación humanitaria de las Naciones Unidas que utilice recursos militares deberá mantener su naturaleza y carácter civiles. Si bien los RMDC pueden permanecer bajo control militar, la operación en su conjunto deberá mantenerse bajo la autoridad y el control generales de la organización humanitaria responsable. Esto no supone ningún mando ni régimen de control civil sobre los recursos militares. iv) La labor humanitaria deberá ser realizada por las organizaciones humanitarias. En la medida en que las organizaciones militares desempeñen una función de apoyo de la labor humanitaria, en lo posible ésta no debería abarcar la asistencia directa, a fin de mantener una separación clara entre los papeles y las funciones corrientes de los participantes del sector humanitario y los del sector militar. v) Toda utilización de RMDC deberá limitarse desde el principio en tiempo y escala, y tener una estrategia de salida que defina claramente la forma en que la función asumida puede ser ejecutada en el futuro por personal civil. vi) Los países que suministren RMDC en apoyo de operaciones humanitarias de las Naciones Unidas deberán velar por que éste respete los códigos de conducta de las Naciones Unidas y los principios humanitarios. En añadidura a estos elementos, el documento establece explícitamente la idea de evitar una dependencia excesiva de los recursos militares en estas operaciones: “Los organismos humanitarios de las Naciones Unidas deben hacer lo posible por evitar depender de recursos militares; [a tal efecto] se alienta a los Estados Miembros a que inviertan en una mayor capacidad civil y no en la utilización ad hoc de fuerzas militares en apoyo de los agentes humanitarios”. El documento contiene también una serie de disposiciones específicas sobre “Normas operacionales para la utilización de los RMDC de las Naciones Unidas” y “Normas 49 El Coordinador Residente es el jefe del equipo de las Naciones Unidas en el país. En una emergencia provocada por un desastre, el Coordinador Residente u otro funcionario competente de las Naciones Unidas puede ser designado Coordinador de Asuntos Humanitarios. En las emergencias en gran escala suele nombrarse a un Coordinador de Asuntos Humanitarios. Si la emergencia afecta a más de un país, puede nombrarse a un Coordinador Regional de Asuntos Humanitarios. 68 operacionales para la utilización de otras fuerzas desplegadas”, y luego se introducen aspectos específicos de la Coordinación civil-militar humanitaria de las Naciones Unidas en situaciones de desastres naturales, con aspectos también de índole operativos. En cuanto a la segunda sección sobre tareas y responsabilidades, se definen y especifican los protocolos de comportamiento que deben seguir tanto el Estado afectado, como los Estados de tránsito, así como el resto de los agentes involucrados en la asistencia humanitaria ante desastres: las funciones y responsabilidades del Coordinador de Asuntos Humanitarios y Coordinador Residente, de los Organismos humanitarios de las Naciones Unidas, de la OCHA, y de los Estados que prestan asistencia y los comandantes militares o de la defensa civil extranjeros. Con todo, lo más significativo del documento en términos del aporte al debate sobre la cooperación civil militar en el ámbito humanitario en situaciones de desastres, está constituido por la generación de doctrina internacional materializada en los principios antes mencionados: principios de humanidad, imparcialidad y neutralidad; utilización de los medios militares como último recurso; control civil del componente humanitario; la recomendación de la no participación directa de los militares en las tareas de asistencia; la limitación temporal; el no suponer coste adicional para el país afectado; en definitiva, un conjunto de medidas que limitan y orientan la participación de las Fuerzas Armadas en este tipo de misiones. 5.2. Directrices sobre la utilización de Recursos Militares y de la Defensa Civil en apoyo de las actividades humanitarias de las Naciones Unidas en situaciones de emergencia complejas. 2003. (Revisión 1, 2006) Las Directrices sobre la utilización de recursos militares y de la defensa civil en apoyo de las actividades humanitarias de las Naciones Unidas en situaciones de emergencias complejas (conocidas como Directrices RMDC), fueron aprobadas por los miembros del Comité Permanente entre Organismos en marzo de 2003. Este documento fue preparado durante tres años (2000-2003) con la colaboración de un amplio espectro de representantes de la comunidad humanitaria internacional, a cargo de un Comité de Redacción integrado por representantes de distintos países50, organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales del ámbito humanitario y de otras esferas de actuación vinculadas51. El mismo fue modificado en 2006 (Revisión I), momento en que se introdujo, entre otras cosas, una nueva definición oficial de “emergencias complejas”. Las Directrices RMDC, complementan a las Directrices de Oslo comentadas anteriormente y contienen pautas sobre la utilización de personal internacional militar y de la defensa civil, equipo, suministros y servicios en apoyo de las Naciones 50 Alemania, Austria, Estados Unidos, Francia, Italia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la República Checa, el Sudán, Suiza. 51 Comité Directivo para la acción humanitaria, el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOMP), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA), entre otros. Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 69 Unidas en pos de objetivos humanitarios en emergencias complejas. Específicamente, el documento brinda orientación sobre el momento en que pueden utilizarse estos recursos, cómo deben emplearse, y cómo deben interrelacionarse, organizarse y coordinarse los organismos de las Naciones Unidas con las fuerzas militares internacionales en relación con la utilización de los RMDC. A los efectos de la comprensión de las mismas, según lo establecido por el Comité Permanente entre Organismos, una emergencia compleja constituye “una crisis humanitaria en un país, región o sociedad en que se ha producido un quebrantamiento total o considerable de la autoridad como resultado de un conflicto interno o externo y que requiere una respuesta internacional que trasciende el mandato o la capacidad de un solo organismo o el programa de las Naciones Unidas en curso en el país”. En cuanto al alcance del instrumento, estas directrices abarcan la utilización de RMDC de las Naciones Unidas y otros recursos militares y de la defensa civil que pudieran estar disponibles (también denominadas, “otras fuerzas desplegadas”). Estas últimas son las fuerzas militares y de la defensa civil, distintas de los RMDC de las Naciones Unidas que se dividen en cuatro categorías según sus misiones52: a) Las misiones de tiempo de paz, que incluyen la capacitación y los ejercicios en la región sin propósitos hostiles; b) Las operaciones de mantenimiento de la paz bajo el mando de las Naciones Unidas que incluyen las misiones que se realizan en virtud de los Capítulos VI o VII de la Carta de las Naciones Unidas (comentados en apartados previos); c) Otras operaciones de paz o misiones de apoyo a la paz, que incluyen una amplia gama de tareas emprendidas por fuerzas militares que no están bajo el mando de las Naciones Unidas, incluidas las actividades de mantenimiento de la paz, la imposición de la paz, la consolidación de la paz, y otras llamadas operaciones de apoyo a la paz en que se despliegan fuerzas en el marco de parámetros operacionales que establecen el uso mínimo necesario de la fuerza; y d) Las misiones de combate, que son aquéllas en que el propósito principal de la operación es la derrota de un enemigo determinado. En este documento se alienta a los Estados Miembros y las organizaciones regionales encargadas de operaciones militares o de socorro en situaciones de emergencia compleja a utilizar los principios y procedimientos consignados en el mismo, aunque igual que las Directrices de Oslo, tampoco revisten carácter vinculante. Con una estructura similar a la versión mencionada, estas Directrices también contienen una primera sección con los principios que orientan la utilización de RMDC internacionales por los organismos humanitarios de las Naciones Unidas en situaciones de emergencias complejas y su coordinación con fuerzas militares internacionales, y una segunda sección en la que se describen las tareas y responsabilidades de los principales agentes que intervienen en dichas situaciones. 52 La misión de una fuerza es el factor principal que determina la disponibilidad de una unidad militar y su pertinencia para las tareas humanitarias, por cuanto repercute sobre la percepción que tendrán los demás de su neutralidad e imparcialidad, o de la falta de ellas. 70 Como principios básicos, el documento señala que la asistencia humanitaria deberá proporcionarse de conformidad con los principios de humanidad, neutralidad e imparcialidad; se suministrará en el marco del respeto pleno a la soberanía de los Estados; y que, por principio, los RMDC de las partes beligerantes o las unidades que están combatiendo activamente no se utilizarán en apoyo de actividades humanitarias. A su vez, la utilización de RMDC se regirá por las seis normas siguientes que coinciden, en gran medida, con las del documento anterior: i) El Coordinador de Asuntos Humanitarios o el Coordinador Residente sobre el terreno, y no las autoridades políticas, deberán tramitar las solicitudes de recursos militares, que deberán basarse exclusivamente en criterios humanitarios. ii) Los organismos humanitarios deberán emplear los RMDC como último recurso, es decir, únicamente en caso de no disponer de ninguna otra alternativa civil en apoyo de las necesidades humanitarias urgentes en el plazo requerido. iii) Una operación humanitaria que utilice recursos militares deberá mantener su naturaleza y carácter civiles. Mientras los recursos militares permanecen bajo control militar, la operación en su conjunto deberá mantenerse bajo la autoridad y el control generales de la organización humanitaria responsable. Esto no implica ningún comando civil ni régimen de control sobre los recursos militares. iv) La labor humanitaria deberá ser realizada por las organizaciones humanitarias. En la medida en que las organizaciones militares desempeñan una función de apoyo a la labor humanitaria, en lo posible ésta no debería abarcar la asistencia directa, a fin de mantener una separación clara entre los papeles y las funciones corrientes de los interesados humanitarios y militares. v) Toda utilización de RMDC deberá limitarse desde el principio en tiempo y escala, y tener una estrategia de salida que defina claramente la forma en que la función asumida puede ser ejecutada en el futuro por personal civil. vi) Los países que suministran personal militar en apoyo de operaciones humanitarias deberán velar por que éste respete los Códigos de Conducta de las Naciones Unidas y los principios humanitarios. También se apuesta en el documento a evitar la dependencia de los recursos militares por parte de los organismos humanitarios y se alienta a los Estados Miembros a invertir en una mayor capacidad civil y no en la utilización especial de fuerzas militares en apoyo de agentes humanitarios. Del mismo modo, se definen y especifican toda una serie de precisiones respecto de cuándo utilizar recursos militares y de la defensa civil en apoyo de las actividades humanitarias, advirtiendo entre otras cosas, sobre los riesgos que deben sopesar los encargados de la adopción de estas decisiones respecto de las implicancias en términos de pérdida de neutralidad, y con ella, la posibilidad de que los trabajadores de socorro se conviertan en blancos directos de las partes beligerantes, o que se les niegue acceso a la población afectada, no sólo en la emergencia de ese momento sino también en crisis humanitarias futuras. Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 71 El documento contiene también una serie de disposiciones específicas sobre “Normas operacionales para la utilización de los RMDC de las Naciones Unidas” y “Normas operacionales para la utilización de otras fuerzas desplegadas”, y luego se introducen aspectos específicos de la coordinación civil-militar humanitaria de las Naciones Unidas en situaciones de emergencias complejas. En cuanto a la segunda sección sobre tareas y responsabilidades, se definen y especifican los protocolos de comportamiento que deben seguir tanto el Estado afectado, como los Estados de tránsito, así como el resto de los agentes involucrados en la asistencia humanitaria en situaciones de emergencias complejas: el Coordinador de Asuntos Humanitarios y Coordinador Residente, los Organismos humanitarios de las Naciones Unidas, la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA), los Estados que prestan asistencia y los comandantes militares o de la defensa civil extranjeros. Hasta aquí entonces, se avanzó en un análisis sobre las principales discusiones en torno al accionar internacional humanitario desde una óptica geopolítica, identificando actores, intereses y concepciones político-ideológicas en juego a escala global. Se abordó en principio, el modelo de intervención humanitaria que es antagónico a la concepción de asistencia humanitaria desarrollada. Para ello, se examinó el origen de las intervenciones humanitarias en la posguerra fría, en el marco de las cuáles se utilizó a los derechos humanos como fundamento legitimador de acciones que han sido más funcionales a los intereses de las potencias que a las necesidades de las poblaciones en emergencia. Se analizaron la Doctrina Clinton, las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU que avalaron intervenciones, y el surgimiento del principio de la «Responsabilidad de Proteger», dirigidos a generar doctrina en materia de intervencionismo humanitario. Asimismo, se introdujo el debate sobre el actual escenario latinoamericano, signado por los intereses geopolíticos y el afán por el control de recursos estratégicos que proyecta la potencia del norte, lo que se refleja en la mayor presencia del Comando Sur, apelando entre otras motivaciones a la necesidad de brindar ayuda humanitaria en casos de desastres. La reactivación de la IV Flota que navega los mares de la región, abrió una nueva discusión sobre las implicancias y los peligros en materia intervencionista, que amenaza, bajo supuestos fines humanitarios, la observancia de recursos naturales estratégicos y soberanos. En segundo término, como temática que atraviesa el análisis precedente, se abordó el debate sobre la cooperación civil-militar en el ámbito de la asistencia humanitaria. Para ello, se examinaron las posiciones existentes en torno al rol que deben desempeñar las Fuerzas Armadas en las tareas de asistencia humanitaria a la luz de los acuerdos de Naciones Unidas sobre asistencia humanitaria ante desastres y en situaciones de emergencias complejas. En contraposición a la posición liderada por Estados Unidos que promueve un rol central de las Fuerzas Armadas en las acciones humanitarias en casos de desastres, las Naciones Unidas estipulan en las Directrices de Oslo, que las acciones humanitarias deben ser responsabilidad y estar coordinadas por autoridades civiles, y que los recursos militares extranjeros deben tener un carácter complementario, limitado en el tiempo y de apoyo logístico. En los próximos capítulos se presentarán las posiciones de la región y del gobierno argentino frente a estas cuestiones doctrinarias. 72 CONCLUSIÓN En este capítulo se han presentado y caracterizado distintos actores del sistema internacional que intervienen actualmente en el ámbito humanitario. Esta revisión, ha revelado que si bien se registra la creación de organismos especializados desde la segunda mitad del siglo XX, es a partir del fin de la Guerra Fría cuando se produce la consolidación del ingreso de la cuestión humanitaria en la agenda internacional. Esto puede vislumbrarse en un fuerte activismo en la creación de instancias y organismos específicamente dedicados a la materia, en la generación de instrumentos y protocolos de actuación, y en la imposición de renovadas metas y objetivos humanitarios intergubernamentales. Se evidencia entonces, que el fin de la rivalidad bipolar favoreció la instalación de nuevas problemáticas en la agenda de los países centrales, como la degradación medioambiental, los movimientos migratorios, la pobreza, el narcotráfico, los derechos humanos, y la cuestión humanitaria, cuyo tratamiento comenzó a impulsarse y trasladarse a distintas organizaciones internacionales. Este proceso fue resultado de una conjugación de factores contextuales, entre los que figuran el incremento de la conflictividad interna y las luchas intestinas surgidas en varios países luego de la desintegración de la URSS; el aumento de las operaciones de paz decididas por el Consejo de Seguridad de la ONU; la acción de los medios de comunicación que al cubrir en tiempo real los desastres estimularon el involucramiento de la opinión pública, los gobiernos y las ONG; y el ingreso de la ayuda humanitaria en la agenda de política exterior de las grandes potencias. En tal contexto, en las últimas dos décadas, el accionar humanitario se fue complejizando a partir de la emergencia de nuevos escenarios y una serie de actores de características diversas: los gobiernos donantes y receptores, los organismos intergubernamentales, las agencias y organizaciones humanitarias, las ONG internacionales y locales y otras organizaciones comunitarias; así como también los medios de comunicación y las Fuerzas Armadas que aunque no representan actores humanitarios, también inciden en estos contextos. La mayor complejidad del espacio humanitario internacional, promovió el avance de su institucionalización con centro en la Organización de las Naciones Unidas, que ha intentado ordenar y coordinar una serie de organizaciones de naturaleza legal diferente y bastante interdependientes entre sí. En virtud de esta necesidad, la ONU adoptó la Resolución 46/182 donde se fijan los principios básicos de la Asistencia Humanitaria, y creó el Departamento de Asuntos Humanitarios (DAH) en 1992, que se transformó en la Oficina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) en 1998 con la finalidad de elaborar y coordinar políticas efectivas para la acción humanitaria. En el año 2005, la OCHA propuso la “reforma humanitaria”, para que la comunidad humanitaria internacional actuara de manera más coordinada, estableciendo la división de trabajo entre las organizaciones (gubernamentales y no gubernamentales), Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 73 y definiendo mejor los papeles y responsabilidades, de tal manera de alcanzar una mejor sinergia entre gobiernos receptores, autoridades locales y sociedad civil local. En el continente americano, la OEA ha creado instituciones como el Comité Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales (CIRDN) en 1999, y la Red Interamericana de Mitigación de Desastres (RIMD) en 2007, para promover la coordinación de acciones y facilitar el intercambio de buenas prácticas en materia de reducción de riesgo de desastres. También adopta la “Convención Interamericana para Facilitar la Asistencia en Casos de Desastre” en 1991, y el “Plan Interamericano para la Prevención, la Atención de los Desastres y la Coordinación de la Asistencia Humanitaria”, en 2012. Se conformaron a su vez, organismos intergubernamentales subregionales dedicados a la gestión de riesgos y la asistencia humanitaria como CDEMA en el Caribe, CEPREDENAC en Centroamérica, CAPRADE en la subregión Andina y la REHU en el Cono Sur, los cuales se reúnen periódicamente en el Foro de Coordinación y Cooperación de Mecanismos Subregionales de Gestión del Riesgo de Desastres de las Américas. Por su parte, en la región se consolidaron foros específicos como el proceso de Reuniones Regionales sobre Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria (MIAH), y las Plataformas de Reducción de Riesgos de Desastres, bajo coordinación de la OCHA y la EIRD respectivamente. A esta red de organismos y espacios de concertación en las Américas, deben sumársele los organismos de financiamiento como el Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo, y el Sistema Económico Latinoamericano y Caribeño (SELA), las ONGs y demás organizaciones humanitarias. La aparición de marcos institucionales-normativos destinados a coordinar y orientar la las acciones humanitarias en el sistema internacional, se produjo de forma simultánea a una progresiva reformulación de la concepción y de las prácticas referidas a la gestión de riesgos ante desastres, donde el foco de atención se trasladó desde la respuesta ante la emergencia una vez ocurrida, a la prevención y reducción de los factores de riesgo. Los sucesivos documentos elaborados en el marco de la EIRD de las Naciones Unidas, cuyo referente más importante es el Marco de Acción de Hyogo 2005-2015, señalan la necesidad de incorporar el enfoque del riesgo en la agenda de las políticas estatales en todos los niveles de gobierno, tanto nacional como local. Estas políticas deben orientarse fundamentalmente hacia la prevención a través de medidas destinadas a conocer las amenazas y reducir los factores de vulnerabilidad que incrementan el riesgo de las poblaciones, sean físicos, sociales, económicos o ambientales. Asimismo, exhortan a la participación activa de las comunidades vulnerables en el fortalecimiento de sus capacidades, a fin de asegurar en caso de producirse, respuestas rápidas, eficaces y eficientes. Con respecto a los modelos de accionar humanitario, desde los años noventa, fueron adquiriendo relevancia una forma particular de desastre, las denominadas 74 “emergencias complejas”, resultantes de conflictos civiles donde las instituciones estatales están colapsadas. Para responder a estas situaciones, se ha promovido un tipo particular de ayuda humanitaria internacional, la Intervención Humanitaria, que en contraposición a la concepción de Asistencia Humanitaria, está caracterizada por acciones verticalistas, militarizadas, externas y sin participación de las comunidades involucradas. En este marco, se ha introducido la discusión de los riesgos que se presentan en materia de intervencionismo humanitario en el escenario latinoamericano, en el cuál el interés geopolítico de la potencia del norte, sea en función del control de los recursos naturales o de desactivar situaciones sociales o políticas adversas a sus intereses, emergería como un interés solapado detrás de determinadas estrategias de actuación humanitaria. El modelo de asistencia humanitaria, fundada en los principios de humanidad, imparcialidad e independencia operacional, y respetuosa de la soberanía de los Estados y del derecho internacional humanitario, enfatiza el carácter fundamentalmente civil de las misiones, requiriendo de las fuerzas militares sólo apoyo logístico temporal. En el próximo apartado se profundizará sobre los impactos que ha tenido el desarrollo de este nuevo paradigma de asistencia humanitaria en la región latinoamericana y caribeña, ámbito geográfico de actuación estratégico de la política exterior llevada a cabo por la República Argentina en la década 2003-2013. Capítulo I: LA GESTIÓN DE RIESGOS Y LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI 75 76 Capítulo II LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 77 INTRODUCCIÓN El objetivo central del presente capítulo es analizar el tratamiento político que recibe la temática de la asistencia humanitaria en la región de América Latina y el Caribe, en el marco de la nueva etapa que han experimentado los procesos de integración regional y subregional en este espacio geográfico a inicios del nuevo milenio, y la realidad y complejidad que han asumido los desastres durante las últimas décadas. Con este fin, se introducen en primer lugar, las principales transformaciones políticas, económicas y sociales que dieron lugar en estos años frente al agotamiento de la hegemonía del modelo neoliberal, proceso que se vivió con distintos grados de intensidad en los países que componen la región, y que tuvo su correlato en una modificación de la concepción y el perfil que asumieron los proyectos integracionistas en este espacio ya existentes (MERCOSUR, CAN, SICA, CARICOM), y el surgimiento de nuevas experiencias de integración (UNASUR, CELAC). En segundo término, se avanza en un análisis que busca exponer cómo la evolución de estos esquemas institucionales, que han privilegiado la cooperación política para la resolución de distintas problemáticas que afectan a la región, han incidido específicamente en el abordaje político de la temática de la asistencia humanitaria y la gestión del riesgo de desastres. Al respecto, se mencionan y caracterizan las instituciones especializadas y organismos responsables que se han creado y consolidado en el marco de los proyectos regionales y subregionales, relacionados directamente con la atención de emergencias, el manejo de desastres, la reducción y gestión de riesgos. Y en complementación con ello, el funcionamiento de aquellos foros y espacios de consulta y coordinación que se han generado para fortalecer la cooperación y coordinación en la materia. Seguidamente, el capítulo dedica un último apartado a algunas experiencias nacionales de renovación de marcos jurídicos e institucionales que se han concretado para adaptar y adecuar la concepción y pautas de actuación nacionales en materia de asistencia humanitaria ante desastres y gestión de riesgos, a la nueva dinámica y realidad con la que se presentan y manifiestan los desastres en la actualidad, y a las pautas del nuevo paradigma internacional que rige la asistencia humanitaria en la región latinoamericana y caribeña. 1. EL ESCENARIO REGIONAL POS NEOLIBERAL: UN CAMBIO DE ÉPOCA Desde inicios del siglo XXI se presenta un escenario propicio en los países de América Latina para el surgimiento de un paradigma de integración distinto al regionalismo abierto que predominó durante los años noventa, enmarcado en la etapa hegemónica del neoliberalismo. Este regionalismo alentó la inserción de las economías nacionales en la economía globalizada siguiendo los lineamientos de las denominadas “fuerzas del mercado”, una metáfora para designar a actores privados y poderosos intereses económicos en los que el capital financiero había adquirido una predominancia excepcional e imponía su lógica al resto de los sectores. Los ejemplos paradigmáticos de este período fueron el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) firmado en 1994 por Estados 78 Unidos, Canadá y México; y el Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA), la propuesta estadounidense lanzada en 1994, para conformar un espacio de liberalización comercial con los países latinoamericanos y caribeños (exceptuando Cuba) en un período de 10 años. En Suramérica, también enmarcado en el regionalismo abierto, se constituye el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) con la firma del Tratado de Asunción en 1991. Durante la última década del siglo XX, como consecuencia de la implementación de las políticas neoliberales, América Latina creció apenas por encima del 1%, mientras que la cantidad de pobres pasó de 200,2 millones en 1990 a 221,7 millones en 2002 (el 42% del total de la población), transformándose en la más inequitativa de las regiones no desarrolladas. La polarización social y la consecuente exclusión de importantes sectores de la población, impulsaron la conformación de movimientos sociales y el fortalecimiento de fuerzas políticas que cuestionaron la globalización neoliberal, afectando la estabilidad institucional de algunos países al promover el desarrollo de crisis de representación de las formas tradicionales de mediación política. Las expresiones más notables de estas fuerzas de cambio fueron el Partido dos Trabalhadores (PT) en Brasil; el Movimiento al Socialismo (MAS) y las movilizaciones que desataron la “Guerra del Agua” (2000), provocando las renuncias de los presidentes Gonzalo Sánchez de Lozada (2003) y Carlos Mesa (2005) en Bolivia; las organizaciones de piqueteros en Argentina, y el movimiento indígena en Ecuador que generó la destitución del presidente Jamil Mahuad en el año 2000 y de Lucio Gutiérrez en 2005 (Colombo, 2012). Como consecuencia de esta efervescencia social y política, durante la primera década del siglo XXI en América del Sur emergieron gobiernos representativos de una época pos neoliberal, que más allá de las diferencias ideológicas, coincidieron en reivindicar el rol del Estado para construir sociedades más justas y aspiraron a desarrollar posiciones autónomas en el escenario internacional a través de procesos de cooperación política y económica (Sader, 2013; Bresser-Pereira y Theuer, 2012). Tal es el caso de Hugo Chávez en Venezuela, Lula da Silva y Dilma Rousseff en Brasil, Evo Morales en Bolivia, Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner en Argentina, Tabaré Vázquez y José Mujica en Uruguay, Michelle Bachelet en Chile, Rafael Correa en Ecuador, Fernando Lugo en Paraguay y Ollanta Humala en Perú. Estos procesos se vieron favorecidos por un particular contexto político internacional, ya que los ataques del 11 de septiembre de 2001 y la guerra global contra el terrorismo desatada a partir de este suceso, llevaron a la focalización del interés geopolítico estadounidense en Medio Oriente. Como consecuencia, si bien América Latina continuó ocupando un lugar fundamental en la política exterior de Washington53, no fue una 53 Para corroborar el interés de Washington por la región, se pueden mencionar entre otros ejemplos, el seguimiento de la crisis económica de Argentina en 2001, el permanente condicionamiento de la ayuda financiera a los países de acuerdo a los programas de reestructuración económica establecidos por el Fondo Monetario Internacional, el apoyo oficial al fallido golpe de Estado contra el presidente Hugo Chávez de Venezuela en 2002 y la lógica de confrontación que le sucedió, el interés en militarizar la zona de la Triple Frontera, la continuación del Plan Colombia y la creación de la Iniciativa Andina Antidrogas, la insistencia en la conformación de un área de libre comercio hemisférica, la instrumentación del muro fronterizo con México, el inicio de la Alianza del Etanol con Brasil, la intromisión en la crisis boliviana por el status de los departamentos autonomistas, y la falta de revisión de la política del bloqueo a Cuba. Por último, el resurgimiento de la IV Flota en 2008, la tibieza frente al golpe de estado en Honduras en 2009, y el anuncio del establecimiento de las bases militares en Colombia en 2009 constituyen algunos de los elementos más relevantes en este sentido. Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 79 zona de preocupación inmediata para Estados Unidos salvo las puntuales excepciones de Colombia, México y Cuba, que por razones de distinto orden permanecieron siempre dentro la agenda. Esto permitió que la región adquiriera mayores márgenes de autonomía y facilitó la emergencia de un amplio espectro de gobiernos de corte progresista o de izquierda en Suramérica. Estos gobiernos también se vieron beneficiados por un contexto económico internacional promisorio durante la mayor parte de la década. Las condiciones de financiamiento para los mercados emergentes fueron muy favorables y las tasas de interés que se encontraban en sus mínimos históricos generaron una abundante liquidez de capitales y buenas condiciones de financiamiento. También hubo un aumento sostenido del precio de las commodities, productos fundamentales en las estructuras de exportación de muchos países latinoamericanos, alentado entre otros motivos por la expansión de la demanda de países como China e India. Esta conjunción de gobiernos pos neoliberales en la región y una coyuntura internacional favorable, posibilitó que América Latina atravesara un período de crecimiento sostenido y de mejoría de los indicadores económicos y sociales. En este sentido, la región mostró superávit fiscal, una fuerte acumulación de reservas internacionales, desendeudamiento, y tasas de variación del PBI positivas sólo alteradas por el impacto de la crisis desencadenada en 2008 (Cuadro 1). En relación a la crisis mundial, si bien América Latina no se mantuvo al margen de sus efectos, los países de la región contaron con un mayor margen de maniobra que en el pasado para llevar a cabo políticas anticíclicas y enfrentar los choques de origen externo. Cuadro 1. Indicadores económicos de América Latina y el Caribe Año Tasa de Variación del PBI (%) Reservas Internacionales (en millones de dólares) Deuda Externa como porcentaje del PBI 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 4,7 0,5 1,8 5,8 4,6 5,6 5,6 4 -1,9 5,9 4,3 3,0 164 563,2 157 644,5 190 340,5 217 477,4 272 313,2 314 075,2 445 279,2 525 010,1 567 258,3 656 886,9 776 846,2 864 657,1 36,10 39,6 39,69 34,21 24,93 20,97 19,64 17,43 20,18 19,67 17,23 15,94 Fuente: CEPAL, Información estadística, 2013 Los índices sociales también revelaron una evolución positiva. Tanto el desempleo como la pobreza y la indigencia disminuyeron a nivel regional, alcanzando en la actualidad, porcentuales que son los más bajos de los tres últimos decenios (Cuadro 2). En cuanto a la desigualdad distributiva, la CEPAL (2012) señala que “la persistencia de altos grados de desigualdad en el ingreso no debería obscurecer el 80 hecho de que en los últimos años se hayan logrado avances en este campo. El balance con respecto a inicios de la década de 2000 muestra una clara tendencia a la reducción de la concentración del ingreso, una dinámica que ha distinguido al proceso de desarrollo de América Latina en el último decenio y que implica un cambio en la tendencia imperante durante al menos los dos decenios anteriores”54. Cuadro 2. Indicadores sociales de América Latina y el Caribe Año 1999 2002 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Pobreza e indigencia (porcentaje / total de personas) Desempleo Tasa Anual Media (%) 43,8 43,9 39,7 36,2 34 33,5 32,8 31 29,4 28,8 11,2 11,2 9,0 8,6 7,9 7,3 8,1 7,3 6,7 6,4 Fuente: CEPAL (2012) Junto al desmantelamiento del orden neoliberal en el ámbito nacional, los gobiernos latinoamericanos, en particular los de América del Sur, promovieron un nuevo paradigma de integración regional que no sólo atendiera los intereses económico-comerciales, sino que se constituyera en un espacio de colaboración y cooperación para crear capacidades nacionales y enfrentar las problemáticas que afectaban a la región. Se avanzó por lo tanto, en la construcción de procesos de integración que mediante la coordinación de políticas públicas, ayudaran a consolidar y potenciar las transformaciones internas que se estaban produciendo en los países, y que permitieran superar una inserción en la economía internacional basada en economías primarizadas y siempre sujetas a los shocks externos. La finalidad en este nuevo ciclo, fue avanzar en un desarrollo equitativo, armónico e integral que disminuyera los desequilibrios regionales y las desigualdades sociales55. 54 De 17 países considerados, el índice de Gini se redujo a un ritmo de al menos un 1% anual en nueve países. Entre los países que registraron los descensos más significativos se encuentran la Argentina, Bolivia, Nicaragua y Venezuela, todos ellos con tasas anuales de reducción del Gini superiores al 2%. 55 Como ejemplos de este cambio, sirva la firma del “Consenso de Buenos Aires” en octubre de 2003 por parte de los presidentes de la República Argentina, Néstor Kirchner, y de la República Federativa del Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva. En este documento, se plantea la necesidad de fortalecer las democracias de la región, “asumiendo la responsabilidad histórica que nos concierne en relación con el combate a la pobreza y la desigualdad, el desempleo, el hambre, el analfabetismo y la enfermedad, que configuran una pérdida efectiva de autonomía y dignidad de las personas, obstaculizando gravemente el ejercicio pleno de la ciudadanía”. En la misma línea de acción política, en marzo de 2004 ambos presidentes firmaron el “Acta de Copacabana” en la que acordaron neutralizar los efectos negativos de la globalización y coordinar las negociaciones con los organismos multilaterales de crédito, con el objetivo de que las exigencias y condicionalidades asociadas a la re negociación de la deuda externa, no afecten las posibilidades de crecimiento de los países deudores. Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 81 Una muestra contundente del cambio de época que atravesaba la región, fue la Cumbre de las Américas realizada en 2005 en Mar del Plata donde los gobiernos de los países miembros del MERCOSUR y Venezuela, hicieron fracasar la propuesta del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), el proyecto de integración hemisférica motorizado por los Estados Unidos orientado a la liberalización comercial y al amparo del capital transnacional. La nueva concepción sobre integración también alentó modificaciones en aquellas instituciones nacidas bajo la hegemonía neoliberal, como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), cuyo origen tuvo lugar en el año 1991. En este sentido, los países miembros del bloque, dispusieron medidas para fortalecer y coordinar los organismos regionales abocados a temáticas sociales, con el objetivo de impulsar el desarrollo con justicia social y con respeto a la diversidad cultural de sus poblaciones. Sirvan como ejemplos, la reformulación del Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP) que se realizó en 2002 con el propósito de coordinar las Reuniones de Ministros de Educación, Justicia, Cultura, Interior, y Desarrollo Social, así como las Reuniones Especializadas de la Mujer (REM), sobre Droga (RED) y de Municipios e Intendencias. En ese mismo año, se firmó el Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Parte del Mercosur, Bolivia y Chile, y en 2003 se estableció el Foro Especializado Migratorio (FEM), dedicado exclusivamente al tratamiento de la problemática migratoria en la región diferenciándola de las cuestiones de seguridad. En 2004 se decidió crear el Grupo de Alto Nivel para la elaboración de una estrategia MERCOSUR dirigida al crecimiento del empleo, y en 2006, se aprobaron importantes iniciativas referidas a la dimensión sociolaboral, en particular, la Estrategia Mercosur de Crecimiento del Empleo y la creación del Instituto Social del Mercosur (ISM). En el año 2005 se consolidó el trabajo realizado en el área de protección social a través de la creación de la Secretaría Permanente del MERCOSUR Social, la cual tiene como cometido la elaboración de una Agenda Social para el bloque y la ejecución de un Plan Bienal de acción de la Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR (RMADS). Asimismo, en esta etapa pos neoliberal se intensifica el compromiso con la promoción, defensa y protección del orden democrático y sus instituciones, con los derechos humanos y las libertades fundamentales. En consecuencia, se constituyeron organismos para el fortalecimiento institucional y democrático de la región, como el Parlamento del MERCOSUR cuyo Protocolo Constitutivo se aprobó en 2005; el Protocolo de Asunción para Derechos Humanos firmado en 2005; el Observatorio de la Democracia del MERCOSUR (ODM) creado en 2007; la Reunión de Alto Nivel para el Análisis Institucional del MERCOSUR (RANAIM) en 2010; y el Protocolo de Montevideo sobre Compromiso con la Democracia (Ushuaia II) en 2011. En el marco de estos procesos de cambio y ante el incremento de los desastres en la región, durante la Cumbre del MERCOSUR en Asunción celebrada en 2009, se creó la Reunión Especializada de Reducción de Riesgos de Desastres Socionaturales, la Defensa Civil, la Protección Civil y la Asistencia Humanitaria del MERCOSUR (REHU), con el objetivo de propiciar un mayor grado de coordinación, cooperación y deliberación 82 que permitan sistematizar la experiencia subregional y generar mecanismos para prevenir y atender los efectos de los desastres socionaturales, a la vez que genere relaciones institucionales permanentes, entre los organismos e instituciones competentes en la materia. La creación de la REHU marca un precedente dentro del MERCOSUR en materia de asistencia mutua, ya que hasta ese momento, dicho organismo no contaba con una estructura orgánica y jurídica en lo concerniente a la asistencia humanitaria y la gestión de riesgos56 (Henderson, 2009). Lo expuesto hasta aquí, si bien no pretende ser un examen minucioso de lo realizado en el MERCOSUR, sirve para mostrar la existencia de pasos importantes e iniciativas concretas en dirección de una profundización integral del proyecto regional y un mejoramiento de su funcionamiento general en pos de convertirlo en un instrumento para promover la consolidación de la democracia, la defensa de los derechos humanos, el combate a la pobreza y el desarrollo económico y social con equidad, superando ampliamente la propuesta del Tratado de Asunción que expresaba como finalidad de la integración, la ampliación de mercados, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la complementación de distintos sectores de la economía. Además del impulso mostrado en el MECOSUR, en la etapa pos neoliberal emerge una instancia singular de integración, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), cuyo tratado constitutivo se firmó en Brasilia en 2008 y entró en vigencia en 2011, cuando se logró la ratificación legislativa de nueve de los doce países miembros. La particularidad de UNASUR radica en que es la primera organización regional de la historia que logró reunir a la totalidad de países independientes de América del Sur. La diversidad político-ideológica de sus miembros, la permeabilidad hacia sectores de la sociedad civil, la aspiración de construir una ciudadanía suramericana, o la vocación de convertirse en una instancia de diálogo político para enfrentar los retos comunes al desarrollo, convirtieron a esta experiencia en un espacio político interestatal de rasgos originales cuyo objetivo es consolidar a Suramérica como un actor relevante en el escenario global (Colombo, 2012). El contenido del documento fundacional expresa una ruptura con el paradigma de integración característico de décadas anteriores. Algunos ejemplos se pueden constatar en el preámbulo de dicho texto donde se apuesta por una integración regional que fortalezca el multilateralismo y “la vigencia del derecho en las relaciones internacionales para lograr un mundo multipolar, equilibrado y justo en el que prime la igualdad soberana de los Estados y una cultura de paz” (UNASUR, 2008). Asimismo, en el artículo 2 se expresa como objetivo general de la UNASUR cimentar “de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión” en asuntos concernientes a todos los países miembros como la eliminación de la desigualdad socioeconómica, la inclusión social, la participación ciudadana y el fortalecimiento de la democracia y de la soberanía e independencia de los Estados (UNASUR, 2008). 56 Actualmente la REHU está conformada por la Comisión Cascos Blancos y la Dirección Nacional de Protección Civil, en Argentina; la Coordinación de Acciones Internacionales en Combate contra el Hambre (CGFOME) y el Sistema Nacional de Defensa Civil (SINDEC) en Brasil; la Secretaría de Emergencia Nacional (SEN) en Paraguay y el Sistema Nacional de Emergencias (SNE) en Uruguay. Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 83 Desde un comienzo la UNASUR ha demostrado gran impulso en la creación de instituciones regionales que den un marco legal y legítimo a sus acciones. La finalidad ha sido enfrentar las problemáticas comunes desde la región, bajo un paradigma distinto al neoliberalismo y desde una concepción que rechaza la securitización de las problemáticas sociales y la solución militar de los conflictos. Así, como respuesta a la crisis económica internacional se firmó en 2009 el Convenio constitutivo del Banco del Sur, entidad financiera llamada a apalancar el desarrollo de la región de manera independiente, y se creó el Consejo Suramericano de Economía y Finanzas en 2010 con la finalidad de implementar medidas monetarias, financieras y comerciales conjuntas frente a la crisis. Asimismo, la UNASUR actuó rápidamente para preservar el orden democrático en países de la región allí donde los conflictos políticos afectaban la estabilidad institucional de los Estados. Ese fue el caso de sus posicionamientos ante el movimiento secesionista en Bolivia que intentaba desestabilizar al gobierno de Evo Morales en 2008; el golpe de estado en Honduras que destituyó al presidente Manuel Zelaya en 2009; el intento de golpe de estado contra Rafael Correa en Ecuador en 2010; y la irrupción al orden democrático en Paraguay que destituyó al presidente Fernando Lugo en 2012. Ante el intento de golpe de Estado en Ecuador en 2010, los Estados Miembros se reunieron inmediatamente en Buenos Aires y elaboraron una declaración que luego derivó en el “Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre Compromiso con la Democracia”, en el cual se retoman las cláusulas de defensa de las instituciones democráticas y el respeto por los derechos humanos, establecidas es el tratado constitutivo, y se establece la aplicación de dicho Protocolo en “los casos de ruptura o amenaza de ruptura del orden democrático” (UNASUR, 2010). Las medidas a implementar ante estos casos pueden ser “la suspensión del derecho a participar en distintos órganos e instancias de UNASUR, el cierre parcial o total de las fronteras terrestres, incluyendo la suspensión y/o limitación del comercio, tráfico aéreo y marítimo, comunicaciones, provisión de energía, servicios y suministros” (UNASUR, 2010). Un ejemplo ocurrido que demuestra la aplicación de este Protocolo, es la suspensión de Paraguay de la UNASUR ante la destitución del presidente Fernando Lugo realizada por parte del Poder Legislativo de dicho país. Esta decisión se adoptó en consonancia con la iniciativa tomada por el MERCOSUR de suspender a Paraguay hasta la asunción de un gobierno democráticamente electo, apelando al Protocolo de Ushuaia (1998). En consonancia con este suceso, los países miembros del MERCOSUR decidieron incorporar a Venezuela, quien se había constituido como estado parte del MERCOSUR en 2006, no obteniendo el carácter de miembro pleno debido a que el parlamento de Paraguay no aprobaba el Protocolo de Adhesión de Venezuela al Mercosur57. 57 En conformidad con lo establecido en el Protocolo de Adhesión firmado en julio de 2006, la República Bolivariana de Venezuela desarrollará su integración en el MERCOSUR de acuerdo con los compromisos derivados del mismo, bajo los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio, reconocimiento de las asimetrías, y tratamiento diferencial, así como los principios de seguridad alimentaria, medios de subsistencia y desarrollo rural integral. 84 Además de actuar ante crisis institucionales, la UNASUR intervino con efectividad cuando se desataron conflictos entre Estados sudamericanos. Así ocurrió en 2009 cuando se hizo público la existencia de un Acuerdo de Cooperación en Defensa y Seguridad entre Colombia y Estados Unidos, por el cual este país tenía acceso a siete bases militares colombianas e inmunidad para el personal norteamericano en ese territorio. Este acuerdo provocó que Hugo Chávez retirara su embajador de Bogotá y denunciara una estrategia de Washington para derrocar a su gobierno. Frente a esta situación, la UNASUR convocó a una Cumbre extraordinaria de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno en la ciudad de Bariloche (Argentina), en la que se suscribió un documento que plasma el compromiso de “fortalecer a Suramérica como zona de paz” estableciendo mecanismos de confianza mutua en materia de defensa y seguridad, y señala que la presencia de fuerzas militares extranjeras no pueden, con sus medios y recursos vinculados a objetivos propios, amenazar la soberanía e integridad de cualquier nación suramericana y en consecuencia, la paz y la seguridad en la región. Durante 2010 Néstor Kirchner, primer Secretario General de la UNASUR, logró desactivar otro enfrentamiento desatado entre Colombia y Venezuela generado a raíz de las acusaciones que el presidente colombiano hiciera a Hugo Chávez de proteger a la guerrilla de las FARC en su país. Junto a las acciones para enfrentar la crisis económica internacional y a las intervenciones realizadas ante conflictos políticos regionales, la UNASUR ha creado Consejos Sectoriales conformados por Ministras y Ministros de las áreas correspondientes58, para debatir, conocer y establecer en forma articulada y complementaria, las acciones y planes necesarios para enfrentar en forma conjunta las problemáticas afectan a la región. Estos Consejos muestran concepciones distintas y muchas veces ejecutan políticas no coincidentes con aquellas implementadas en los países más desarrollados mostrando excepcionales márgenes de autonomía. Esto se evidencia especialmente en las iniciativas propuestas por los Consejos de Economía y Finanzas, el Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas y el Consejo de Defensa Suramericano. En síntesis, la UNASUR propone consolidar y potenciar las transformaciones internas de los países miembros mediante la coordinación de políticas públicas dirigidas a lograr un desarrollo sustentable, equitativo y equilibrado; contribuye a la solución pacífica de los conflictos que surgen en la región; y muestra un gran dinamismo en formular y ejecutar políticas que respondan de manera endógena y con importantes grados de autonomía en relación a los poderes económicos y políticos internacionales, a las problemáticas que afectan a América del Sur. 58 Los Consejos Sectoriales son doce: Consejo Energético Suramericano; Consejo de Defensa Suramericano; Consejo de Salud Suramericano; Consejo Suramericano de Desarrollo Social; Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento; Consejo Suramericano sobre el Problema mundial de las Drogas; Consejo Suramericano de Economía y Finanzas; Consejo Electoral de UNASUR; Consejo Suramericano de Cultura; Consejo Suramericano de Ciencia, Tecnología e Innovación; Consejo Suramericano de Educación; Consejo Suramericano en materia de Seguridad ciudadana, Justicia y Coordinación de Acciones contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 85 La problemática de la gestión de desastres y la asistencia humanitaria no es ajena a la UNASUR, estando presente en su Tratado Constitutivo (Art.3 i.g), con la existencia de un Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Gestión Integral de Riesgos de Desastres, con iniciativas en la agenda de distintos Consejos Ministeriales (Defensa, Salud, Cultura, Infraestructura y Planeamiento), y en la propuesta de crear un Consejo de Emergencias Suramericano. El objetivo es establecer mecanismos de coordinación y cooperación entre los sistemas nacionales de gestión de riesgos y/o asistencia humanitaria de los Estados Partes, con vistas a avanzar en la adopción e implementación de políticas regionales en la materia desde una perspectiva integral, que permitan la reducción de desastres originados por fenómenos de origen natural e inducidos por el ser humano. Otro organismo que se puede destacar en este contexto de reivindicación de las instancias multilaterales regionales, es la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), constituida por los Jefes de Estado y de Gobierno de los países de América Latina y el Caribe, reunidos en la “Cumbre de la Unidad de América Latina y el Caribe”, conformada por la XXI Cumbre del Grupo de Río y la II CALC (Cumbre de América Latina y del Caribe sobre Integración y Desarrollo), en Cancún, México, en 2010. Este proyecto político amplía el proceso de integración de la región con el objetivo de fortalecer la posición de América Latina y el Caribe como un actor político global y proyectar la identidad regional en su conjunto. Se propone “avanzar de manera decidida hacia una organización que agrupe a todos los Estados de América Latina y El Caribe. Reafirmando la necesidad de realizar esfuerzos, con nuestros pueblos, que nos permitan avanzar en la unidad y en la integración política, económica, social y cultural, avanzar en el bienestar social, la calidad de vida, el crecimiento económico y promover nuestro desarrollo independiente y sostenible, sobre la base de la democracia, la equidad y la más amplia justicia social”59. Asimismo, propone afianzar a América Latina y el Caribe como un actor en la esfera internacional alentando el diálogo político con otros Estados y grupos de Estados; y promoviendo el fortalecimiento del multilateralismo y de la democratización en la adopción de las decisiones internacionales (CELAC, 2010). En la Cumbre de Cancún la CELAC subraya la relación intrínseca entre reducción de desastres, el desarrollo sustentable y la erradicación de la pobreza, y reconoce por ello, la necesidad de incorporar la temática de reducción de riesgos de desastres en las políticas públicas, y de incrementar la cooperación internacional para fortalecer las capacidades nacionales. En cuanto a la acción conjunta de los Estados, propone fortalecer las iniciativas regionales de asistencia humanitaria; promover el establecimiento de protocolos de ayuda mutua u otros dispositivos simplificados de respuesta ante desastres; y potenciar la cooperación entre mecanismos regionales y subregionales vinculados a la gestión de desastres (Declaración de Cancún, 2010). La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América - Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP) - es otra de las instituciones que aparecen en la escena internacional generando un quiebre con los esquemas integracionistas tradicionales. 59 Para mayor información consultar: http://www.parlatino.org/es/proyecto-de-la-celac.html 86 Surgió en el año 2004 como propuesta de Venezuela y Cuba en contrapartida al proyecto de liberalización comercial hemisférica liderado por Estados Unidos. Con el transcurrir de los años, la propuesta del ALBA se proyecta a América Latina y el Caribe, presentándose como una iniciativa de integración “basada en la cooperación, la solidaridad y la voluntad común de avanzar hacia niveles más altos de desarrollo” (ALBA, 2004). Un aspecto a destacar en esta iniciativa, que se observa como característica del nuevo paradigma de integración, es la generación de una visión retrospectiva que retoma de manera contundente el pensamiento de próceres como José Martí, Simón Bolívar, Sucre, O´Higgins, San Martín, que planearon construir una “Patria Grande en la América Latina” (ALBA, 2004), como alternativa y resistencia a la hegemonía económica, social y cultural de las potencias imperiales. El recorrido por los distintos procesos de integración realizado hasta aquí, demuestra que la defensa del orden democrático y de los derechos humanos son dos de los pilares fundamentales que se encuentran presentes en todos ellas. Frente a los golpes de estado o intentos de golpe, UNASUR, CELAC, ALBA y MERCOSUR han actuado activamente en defensa y protección de la estabilidad institucional de la región. Asimismo, evidencia que estos procesos de integración cuestionan la hegemonía neoliberal y se sustentan en una concepción diferente al “regionalismo abierto”. Los avances en los procesos mencionados, sellan el fin de un período abocado prioritariamente a adaptar los espacios nacionales a la economía globalizada mediante la implementación de políticas de flexibilización, liberalización y desregulación. Por el contario, se erigen sobre una nueva concepción de integración que, respetando la pluralidad de gobiernos elegidos por vía democrática, promueve el desarrollo con inclusión social y otorga al Estado fortalecido, en detrimento del mercado, un rol protagónico como agente regulador, promotor y distribuidor de las economías nacionales. Este nuevo ciclo de integración, se caracteriza también por la búsqueda de soluciones a las problemáticas de la región a partir del diálogo, la cooperación y la ejecución de políticas de alcance regional. En relación a la asistencia humanitaria, es preciso remarcar que tanto la profundización del diálogo político como la inclusión social que se produjeron desde inicio del siglo XXI, consolidaron a la región como “zona de paz”. Si bien América del Sur se caracterizó por una baja propensión a la guerra interestatal, hubo importantes avances hacia una zona de cooperación en temas de seguridad y defensa desde la década de los años ochenta. En este sentido, se pueden mencionar iniciativas como la Declaración de Galápagos (1989) y el Compromiso de Lima (2002) por parte de la Comunidad Andina; la Declaración Política del MERCOSUR, Bolivia y Chile como Zona de Paz, firmada en Ushuaia en 1999; el Comunicado de Brasilia (2000) y la Declaración de Guayaquil (2012) donde los Jefes de Estado y de Gobierno de América del Sur declaran la zona de paz sudamericana basada en el fomento de la confianza, la cooperación y la consulta permanentes en temas de defensa y seguridad. La creación del mencionado Consejo de Defensa Suramericano (CDS/UNASUR) en 2008 refleja esta identidad política regional. La “zona de paz” en América del Sur sigue los principios establecidos formalmente por los países de la UNASUR: el respeto irrestricto a la soberanía, a la integridad Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 87 territorial y a la autodeterminación de los Estados, el pleno funcionamiento de las instituciones democráticas, la solución pacífica de controversias y el respeto de los principios y normas del derecho internacional. Por otra parte, el crecimiento económico sostenido y la desaparición de las hipótesis de conflicto en la región provocaron que muchos países dejaran de ser receptores para convertirse en donantes de asistencia humanitaria internacional, profundizando en consecuencia, la tendencia al incremento de la cooperación Sur-Sur. De esta manera, países de renta media que tradicionalmente habían asumido un rol pasivo como receptores de ayuda, comienzan a desempeñar un papel dual “poniendo a disposición de otros países en desarrollo sus recursos, experiencias y capacidades acumuladas” (Sander Campos, 2011:12). Esta orientación se acentúa luego de la crisis de 2008, cuando la volatilidad de los mercados financieros y el declive económico de los países desarrollados, se convierten en factores que colaboran en la búsqueda de apoyo de los países en desarrollo entre sí. En el caso de Argentina, brinda asistencia humanitaria a través del accionar de la Comisión Cascos Blancos, y promueve iniciativas de cooperación internacional mediante el Fondo Argentino de Cooperación Sur-Sur y Triangular (FO-AR), pertenecientes al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Ambos instrumentos de la política exterior argentina, en los últimos años han priorizado la cooperación con los países de América Latina. La situación auspiciosa que ha posicionado a los países de la región como proveedores de asistencia humanitaria hacia quienes los necesitan, en prevención o en respuesta a un suceso desastroso, obligó a generar espacios regionales en los que los socios humanitarios intercambian iniciativas, buenas prácticas, propuestas y, muy especialmente, experiencias adquiridas a través de acciones concretas. En síntesis, los procesos de integración regional en los que participa la Argentina, en especial MERCOSUR y UNASUR, han posibilitado la coordinación de políticas públicas y han permitido a los países de la región contar con posiciones más sólidas para enfrentar la profunda crisis financiera internacional. Además, han probado ser una instancia indiscutiblemente eficaz para la resolución de conflictos intrarregionales de la mayor magnitud. En este marco, las iniciativas de la denominada cooperación Sur-Sur cuentan con un formidable escenario para desplegarse. En relación a la asistencia humanitaria y la gestión de riesgos de desastres, se observa que desde mediados de la primera década del siglo XXI, los distintos procesos de integración incorporaron en sus agendas la búsqueda de consensos, la construcción de herramientas y dispositivos compartidos y el intercambio de información, con el fin de evitar la superposición de esfuerzos y lograr optimizar recursos. Como se demostrará en los puntos siguientes, el paradigma presente en todos estos procesos, es el impulsado por la comunidad internacional de acuerdo a los lineamientos del Marco de Acción de Hyogo 2005-2015. 88 2. LA REGIÓN EN EL NUEVO DEBATE SOBRE LA ASISTENCIA HUMANITARIA: LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO Y LA DIMENSIÓN SOCIAL DE LOS DESASTRES Todos los países de la región, abrazaron desde hace más de un lustro el Marco de Acción de Hyogo, y con ello adoptaron políticas públicas y promovieron acciones privadas que han privilegiado la gestión integral de riesgos de desastres por sobre la mera respuesta a las catástrofes una vez que estas ocurren, así como la incorporación de las comunidades en los procesos de prevención y reducción del riesgo, como un elemento esencial para su éxito. Esta concepción desecha la noción de inevitabilidad de los desastres y pone el acento en las vulnerabilidades de las sociedades como principales factores de riesgo, entendiendo y gestionando al desastre como una compleja situación socionatural derivada de un determinado proceso de desarrollo. En este sentido, los gobiernos de la región aceptaron que los fenómenos naturales tienen un mayor impacto y ocasionan mayores daños materiales y humanitarios en los lugares donde hay situaciones de pobreza extrema, alta densidad de población, una regresiva distribución de la riqueza y de la tenencia de la tierra, y condiciones de debilidad por cuestiones de género, origen, o edad, en determinados sectores de las comunidades afectadas. A esto se le suma como factor de vulnerabilidad, la ausencia o deficiencia de las políticas públicas para gestionar y reducir los riesgos. La República Argentina sostiene que los desastres son socionaturales, partiendo de la premisa de que son una manifestación de riesgos construidos social e históricamente. El riesgo de desastres es el resultado de procesos sociales, económicos y ambientales complejos, que contribuyen a la existencia de condiciones de vulnerabilidad construidas socialmente en diferentes contextos geográficos. La adopción de este paradigma, supone que los gobiernos deben gestionar de manera integral los riesgos, creando y potenciando capacidades, atendiendo fundamentalmente a la prevención, preparación y mitigación a partir de políticas de desarrollo que disminuyan las vulnerabilidades existentes. También deben establecer políticas de Estado que superen los manejos coyunturales ante emergencias. A partir de Hyogo, se reconoció y se dio forma de propuesta a las prácticas y compromisos que, desde nuestros ancestros y hasta los actuales esfuerzos de distintos sectores gubernamentales y de la sociedad civil, se realizan para poner el centro de gravedad de acciones y políticas, públicas y privadas, vinculadas a la gestión integral de riesgo de desastres, por encima del diseño exclusivo de dispositivos de respuesta a las consecuencias desastrosas que los mismos generan y que afectan a las comunidades, en particular a los sectores más vulnerables. Ese enfoque de la problemática, permitió incluir variables centrales de la situación de las comunidades, de las que, en realidad, el “peligro” o la “amenaza” de los eventos son complementarios. De ese modo, la realidad cruda de nuestros pueblos, de sectores numerosos de nuestras poblaciones, pudo instalarse de manera rotunda en el escenario del desastre, eludiendo la visión de la “inevitabilidad” de algunas Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 89 situaciones, hasta ese momento presentadas poco menos como de ocurrencia “mágica”, cuando no “trascendente”, en funciones de hechos “naturales”. Como se ha expresado, el reconocimiento de las vulnerabilidades que padecen distintas poblaciones permite hoy comprender al desastre de modo integral. Al hablar de vulnerabilidad se hace referencia a situaciones estructurales, fundamentalmente la pobreza, que se relacionan con la distribución de la riqueza y la tenencia de la tierra, y también, a las situaciones de debilidad que soportan diferentes sectores de la población por cuestiones de género, edad, origen, salud o por otros motivos. Entender, y aceptar, que existen eventos desastrosos, que impactan de diferente manera, generando distinto volumen de daño, en diferentes poblaciones, en función de esos determinantes de vulnerabilidad, como así también del grado de organización de sus comunidades y de las políticas de reducción de riesgo y al tiempo de exposición a aquellos, implica incluir el conjunto de variables intervinientes y presentar con claridad al desastre; entenderlo, abarcarlo y, por consiguiente, gestionarlo, como una compleja situación socionatural. Frente a algunas circunstancias, se podrá seguir hablando de eventos “naturales”, pero el desastre, consecuencia del mismo, será, siempre, “socionatural”. Si hay algo que no es “natural”, precisamente, es el desastre. Los países adecuan sus normas y sus lenguajes a estas realidades; Brasil, por ejemplo, apunta a dar un paso más allá del concepto de “socionatural” para desarrollar el de “socioambiental”; Venezuela avanza normativamente en esta dirección y sanciona una “Ley de Gestión Integral de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos”. La biblioteca teórica sobre el tema, incluso, empieza a nutrirse de autores que consideran que el desastre pone al descubierto situaciones de pobreza y segregación social y/o urbana, ya existentes, pero no consideradas hasta el momento de las catástrofes. Del mismo modo que desnuda los problemas, hace más visibles las carencias, diferencias y problemas estructurales no resueltos y pone en evidencia la debilidad de las instituciones para evitarlos o paliarlos. En paralelo, se generan espacios de investigación transdisciplinaria para la comprensión de los factores que aumentan o disminuyen la vulnerabilidad social, en comunidades afectadas por distintos tipos de desastres socionaturales, a partir de la consideración de las dimensiones subjetivas, políticas y estructurales presentes en dichas comunidades y en sus acciones para enfrentar el riesgo. Si las comunidades tienen edificios seguros, si se hace un uso adecuado del territorio, se convierten en menos vulnerables y, por ejemplo, huracanes o lluvias sostenidas causarán menos o mínimos destrozos y las inundaciones podrán evitarse. Comprender estos fenómenos como “socionaturales”, facilita el camino hacia políticas gubernamentales y prácticas comunitarias de reducción de riesgos. En la actualidad, en los distintos foros de la comunidad internacional, con el asentimiento de expertos y representantes gubernamentales, son cada día más los países y actores internacionales que afirman que los elementos antrópicos están en el “origen” de muchos eventos, como causa y, sin excepción, en las consecuencias de 90 su ocurrencia, es decir, en el desastre. El supuesto hecho “natural” puede incluso no constituir un desastre si no tiene impacto en nuestras sociedades y, a su vez, dicho impacto se puede reducir al mínimo mediante la reducción previa de los riesgos y la gestión integral de los mismos. Es común que organismos, encuentros y espacios de debate se apoyen en “lenguajes compartidos”; es lógico que se apunte al manejo de conceptos ya madurados, aceptados y reflejados en los instrumentos formales de las instituciones. Sin embargo, es fundamental que los lenguajes, las “jergas” y los conceptos den cuenta de los avances que realizan las naciones y sus pueblos a la hora de definir estrategias y políticas de comprensión integral de situaciones desfavorables para las comunidades y, especialmente, que faciliten la construcción de herramientas de protección de las comunidades. En síntesis, la incorporación del concepto “social”, calificando al “desastre” es fundamental porque describe el proceso de manera integral, con la definición de las distintas variables negativas intervinientes y del impacto en sus víctimas, implica una nueva manera de enfrentar las situaciones y abre la posibilidad de reducir riesgos, evitar eventos, disminuir impactos y, lo más importante, salvar vidas humanas. A modo de repaso: • Los desastres no son naturales y no son inevitables, son un resultado de los patrones de desarrollo. Tradicionalmente los desastres se analizaron como sucesos excepcionales, impredecibles, fruto de la mala suerte, ante los que no quedaba más solución que resignarse y atender sus consecuencias una vez que se desencadenaban. Sin embargo, los desastres ni son naturales, como frecuentemente se los ha entendido, ni su origen es necesariamente natural. Efectivamente se producen por la incidencia de procesos que pueden ser naturales, como los terremotos, los tsunamis, los huracanes o las sequías, pero es a consecuencia de su interacción con determinadas intervenciones humanas -como los procesos de urbanización descontrolados, la deforestación y degradación de ecosistemas, la falta de políticas y planes preventivos- lo que determina que finalmente un fenómeno adverso acabe en desastre. De esta manera, los desastres son el resultado de una multiplicidad de procesos basados en factores económicos, sociales y políticos o en otras palabras, son el producto de un proceso de desarrollo. • Los desastres son producto del desarrollo por las decisiones tomadas por empresas, grupos económicos, individuos, comunidades y países, que configuran patrones de riesgo. Los desastres son producto de un proceso de desarrollo tan inequitativo como injusto y desacertado, que genera beneficios para unos en detrimento de otros. Es un proceso que, para producir riqueza o poder para determinados sectores, genera pobreza y desapoderamiento para otros. Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 91 • La reducción de riesgos de desastres es posible si el patrón que construye la sociedad es un patrón equitativo de redistribución de la riqueza. Algunos consideran que ese “patrón” está comprendido dentro del concepto de “desarrollo humano’, que descansa en la creación de un entorno en el que las personas puedan hacer plenamente realidad sus posibilidades y vivir en forma productiva y creativa de acuerdo con sus necesidades e intereses. Los desastres limitan el desarrollo El desarrollo provoca riesgos de desastres El desarrollo reduce el riesgo de desastre Desarrollo económico: Destrucción de activos fijos. Pérdida de capacidad productiva, acceso al mercado y bienes materiales. Daño a la infraestructura de transporte, comunicaciones y energía. Deterioro de los medio de vida, ahorros y capital físico. Desarrollo social: Destrucción de la infraestructura sanitaria o educativa y pérdida de sus recursos humanos. Muerte, incapacidad o emigración de actores sociales importantes, con el consiguiente deterioro del capital social. Desarrollo económico: Prácticas de desarrollo no sostenibles que enriquecen a algunos a expensas del trabajo o las condiciones de vida insalubres de otros, o del deterioro del medio ambiente. Desarrollo social: Decisiones en materia de desarrollo que generan normas culturales que promueven el aislamiento social o la exclusión política. Desarrollo económico: Acceso al agua potable, alimentos, eliminación de desechos y vivienda segura, aumentando la capacidad de adaptación de las personas. Reducción de la pobreza. Inversiones en mecanismos financieros y seguridad social que pueden proteger contra la vulnerabilidad. Desarrollo social: Promoción de la cohesión social, reconocimiento de las personas o los grupos sociales excluidos y oportunidades de mayor participación en la adopción de decisiones. Mejor acceso a la educación y los servicios sanitarios que aumentan la capacidad de adaptación. FUENTE: Claudia Gazzol. CURSO GESTIÓN DE RIESGOS CON ENFOQUE DE GÉNERO, Hoja de Ruta Unidad I. PNUD Por su parte, el nuevo marco conceptual adoptado por los países latinoamericanos y caribeños, promueve una articulación regional a través de organismos regionales y subregionales, agencias y foros multilaterales, que permiten debatir y aprender de las experiencias, en pos de construir herramientas para optimizar procedimientos, aligerar las trabas burocráticas, dinamizar los mecanismos de detección de necesidades de asistencia humanitaria y acelerar los procedimientos de acción. Es necesario recordar que si bien este paradigma enfatiza la prevención y la gestión integral, una vez ocurrido el desastre existen distintas estrategias de respuesta, que pueden agruparse en dos verdaderos modelos con implicancias políticas y geopolíticas diferentes. Por un lado, el paradigma de “Asistencia Humanitaria” basado en las consideraciones participativas de la comunidad y respetuosa de la soberanía de las naciones; y por el otro, el de “Asistencia Dirigida”, vertical, inmovilizante y amenazadora, subsidiaria de las doctrinas de la “Intervención Humanitaria”. 92 El enfoque predominante en la región, y que apoya la comunidad internacional, es el de Asistencia Humanitaria Internacional, que supone la conducción de los procesos por parte de las autoridades políticas tal como lo señalan las Directrices de Oslo, con la coordinación entre Estados o entre Estados y organismos multilaterales, y ubica a las Fuerzas Armadas como soporte logístico cada vez que sea necesario. En particular la Argentina, forma parte del grupo de países que destacan por una posición que valora la reducción y la prevención de riesgos de desastres por encima de los esquemas de respuesta, abogan por la participación de las comunidades vulnerables en la planificación y puesta en marcha de las acciones pertinentes y adoptan el paradigma de la Asistencia Humanitaria, respetuoso de la soberanía de las naciones. 3. EL NUEVO PARADIGMA EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL Los procesos de integración latinoamericanos que privilegian la cooperación política para la resolución de las problemáticas regionales, han tenido incidencia también en la temática de la asistencia humanitaria y la gestión del riesgo de desastres. Esta es una problemática siempre presente, debido a que América Latina y el Caribe es la segunda región más afectada por desastres, y son numerosas las ciudades y poblaciones vulnerables que son impactadas, en distinto grado, por desastres socionaturales. Sin dudas, uno de los factores principales de vulnerabilidad, es la permanencia de grandes bolsones de pobreza a pesar del mejoramiento de los indicadores sociales de los últimos años. Los principales fenómenos que generan desastres humanitarios en las poblaciones de América Central y el Caribe, son las tormentas tropicales y los huracanes que se producen generalmente de junio a noviembre. Haití, República Dominicana, Cuba, Jamaica y México son los países que concentran el mayor número de desastres, pérdidas y daños de esta región, seguidos por Guatemala, Honduras y El Salvador. Por su parte, en América del Sur prevalecen las inundaciones y deslizamientos por lluvias intensas, las sequías y los terremotos. Brasil concentra el mayor número de desastres ocurridos y pérdidas económicas; seguido de Argentina. Perú se ubica como el segundo país con mayor número de personas afectadas, y le siguen Colombia, Chile, Venezuela y Ecuador (SELA, 2010:10)60. Según EM-DAT61, se estima que en las últimas cuatro décadas más de 200 millones de latinoamericanos fueron afectados debido a la ocurrencia de 1.776 desastres, generando más de 167.000 millones de dólares en pérdidas económicas. Desde la 60 Un análisis de la situación sudamericana en relación a los riesgos de desastres puede encontrarse en Khamis y Osorio: América del Sur: Una visión regional de la situación de riesgo de desastres, UNISDR, enero 2013. 61 The International Disaster Database. Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (CRED): http://www.emdat.be Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 93 década de 1970 a la fecha el número de desastres se ha multiplicado por cuatro y las pérdidas económicas y sociales que estos desastres conllevan, han ido también en potencial incremento. Entre el 2005 y 2010, la región sufrió 419 desastres, fueron afectadas más de 41 millones de personas y hubo pérdidas económicas por más de 73 mil millones de dólares (SELA, 2010: 3-5)62. Por otra parte, en las últimas cuatro décadas, si se compara las subregiones de América Central y el Caribe y de Suramérica, se observa que esta última concentra el 47% de los desastres, el 65% de las personas afectadas y el 35% de las víctimas fatales. Entre el año 2005 al 2010, en América del Sur se contabilizaron 170 desastres, por encima de 20 mil personas afectadas y pérdidas económicas que ascienden a más de 73 mil millones de dólares. Esta realidad y la necesidad de mitigar el impacto de los desastres, llevaron a los paìses a aunar esfuerzos conjuntos para enfrentar estas situaciones críticas que suelen desbordar la capacidad de acción de los Estados. En el hemisferio americano existen diversos esfuerzos referidos a la gestión de riesgos, como la VI Cumbre de las Américas realizada en Cartagena de Indias en 2012, donde se reafirma que la gestión de riesgos debe ser una prioridad en las políticas públicas de los países; o la Resolución de la Asamblea General de la OEA (AG/RES 2750 -XLII-O/12) que aprueba el Plan Interamericano para la Prevención, la Atención de los Desastres y la Coordinación de la Asistencia Humanitaria, una hoja de ruta con propuestas concretas de cumplimiento voluntario, para guiar a los Estados Miembros en sus acciones de preparación, coordinación y respuesta a desastres dentro de los lineamientos del MAH. En el presente capítulo, se hace referencia a los esquemas regionales y subregionales de integración que han consolidado diferentes instituciones especializadas y organismos responsables, conformando un mosaico de mecanismos relacionados directamente, con funciones específicas en torno a la atención de emergencias, el manejo de desastres, la reducción y gestión de riesgos. En principio, se describen las instituciones en los procesos de integración regional en los que participa la Argentina, OEA, CELAC, UNASUR, y MERCOSUR, para posteriormente desarrollar los mecanismos subregionales de gestión de riesgos, CAPRADE, CDEMA, CEPREDENAC y REHU. Por último, se mencionan los espacios de encuentro y coordinación para fortalecer los respectivos organismos y herramientas subregionales, como las Plataformas Regionales de Reducción de Riesgos, el proceso de Reuniones Regionales sobre Mecanismos de Asistencia Humanitaria Internacional (MIAH) y el Foro de Mecanismos Subregionales de Gestión del Riesgo de Desastres. 62 El Informe del SELA realiza dos observaciones. La primera, es que las estadísticas señaladas no reflejan los desastres cotidianos, que tienen pequeña o baja intensidad, pero que son recurrentes y que provocan la erosión los medios de vida de la población. La segunda cuestión, es que el incremento en el número de los desastres, puede ser explicado por una mejora en el manejo de la información, en términos de compilación y acceso, que se ha dado desde los años noventa gracias por ejemplo, al uso de internet. Sin embargo, aunque esto puede ser cierto, no invalida el hecho de que las pérdidas por desastres son enormes. 94 Esta institucionalidad a nivel regional capaz de articular esfuerzos para reducir el riesgo de desastres a través de iniciativas compartidas, es una de las grandes capacidades de América Latina, entendida como los recursos con los que cuentan los países para enfrentar las amenazas y minimizar sus vulnerabilidades (Khamis y Osorio, 2013). 3.1. La Organización de los Estados Americanos (OEA) La Organización de los Estados Americanos (OEA) es un organismo interamericano creado en 1948, con el objetivo de ser un foro político para el diálogo multilateral. Sus propósitos son afianzar la paz y la seguridad del continente, asegurar la solución pacífica de las controversias, promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención, y fomentar el desarrollo económico, social y cultural de los países miembros. En relación a la gestión de riesgos de desastres, el principal foro de la OEA es el Comité Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales (CIRDN), que en el año 2003 elabora el “Plan Interamericano Estratégico para Políticas sobre Reducción de Vulnerabilidad, Manejo de Riesgo y Respuesta a Desastres” (IASP). En 2009, la OEA impulsa la reformulación de los mecanismos normativos y de coordinación existentes para adaptarlos a los lineamientos del Marco de Acción de Hyogo y la nueva realidad de los desastres. Este proceso de diagnóstico y evaluación, en el que Argentina tuvo un rol fundamental presidiendo el Grupo de Trabajo Conjunto, dio como resultado la presentación y aprobación en el año 2012, del “Plan Interamericano para la Prevención, la Atención de los desastres y la Coordinación de la asistencia humanitaria”, una hoja de ruta con propuestas concretas de cumplimiento voluntario, para guiar a los Estados Miembros en sus acciones de preparación, coordinación y respuesta a desastres. Además del Comité Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales (CIRDN), la OEA crea en el año 2007, la Red Interamericana de Mitigación de Desastres (RIMD), para promover la coordinación de acciones y facilitar el intercambio de conocimientos, lecciones aprendidas y buenas prácticas en materia de reducción de riesgo de desastres en las Américas63.En función de esto, la RIMD tiene entre sus objetivos estratégicos, respaldar la creación de Plataformas Nacionales, y realizar un seguimiento y revisión del Plan Interamericano Estratégico para Políticas sobre Reducción de Vulnerabilidad, Manejo de Riesgo y Respuesta a Desastres (IASP). Toda entidad gubernamental u organización no gubernamental, organismo internacional, agencia de cooperación internacional, empresa privada y toda organización de la sociedad civil que promueva, apoye y/o participe activamente en actividades de gestión de riesgos de desastres, conforme a los principios, la visión y la misión de la Red, está invitada a convertirse en miembro de la Red. Cada Estado Miembro de la OEA designa un Punto Focal Operativo Nacional que actúa como enlace con entidades pertinentes -gubernamentales, no gubernamentales y privadas- dentro de sus territorios nacionales. Los Puntos Focales Operativos Nacionales son las instituciones nacionales responsables de la preparación, prevención y mitigación de desastres. 63 Para más información consultar http://www.rimd.org Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 95 3.2. Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), fue constituida por los Jefes de Estado y de Gobierno de los países de América Latina y el Caribe, reunidos en la Cumbre de la Unidad de América Latina y el Caribe, conformada por la XXI Cumbre del Grupo de Río64 y la II Cumbre de América Latina y del Caribe sobre Integración y Desarrollo65 (CALC), en la Riviera Maya, México, los días 22 y 23 de febrero de 2010. En la Declaración de Caracas, firmada por las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno América Latina y el Caribe en el marco de la I Cumbre de la CELAC, en diciembre de 2011, se la define como un “mecanismo representativo de concertación política, cooperación e integración de los Estados latinoamericanos y caribeños y como un espacio común que garantice la unidad e integración de nuestra región”. Los treinta y tres Estados Miembros que la componen son: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Cuba, Dominica, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. Antecedentes de la CELAC La Cumbre de América Latina y Caribe (CALC), se planteó por primera vez en la I Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC), reunida en Salvador de Bahía, Brasil en diciembre de 2008. El propósito fue impulsar la articulación de los procesos de integración y el desarrollo de los Estados Miembros, especialmente frente a la crisis internacional. 64 El Grupo de Río (G-Río) es un mecanismo permanente de consulta y concertación política de América Latina y el Caribe, creado en Río de Janeiro (Brasil) el 18 de diciembre de 1986. Los Cancilleres de Argentina, Brasil, Colombia, México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela, mediante la Declaración de Río de Janeiro y, a partir de su acción conjunta en el Grupo de Contadora y en el Grupo de Apoyo a Contadora (Argentina, Brasil, Perú y Uruguay), conocido también como Grupo de Lima o Grupo de los Ocho, expresaron su decisión con el objetivo de fortalecer y sistematizar la concertación política de sus gobiernos mediante la realización de un proceso de consultas regulares sobre temas de interés común “en el contexto de una creciente unidad latinoamericana”. Asimismo, decidieron dar a tales encuentros “el carácter de un mecanismo permanente de consulta y concertación política”. El G-Río fue creado para dar continuidad a los esfuerzos del Grupo de Contadora (México, Colombia, Venezuela y Panamá) y al Grupo de Apoyo a Contadora (Argentina, Brasil, Perú y Uruguay), conocido también como Grupo de Lima o Grupo de los Ocho. El mismo está compuesto por los Estados de: Argentina, Brasil, Colombia, México, Panamá, Perú, Uruguay, Venezuela, Bolivia, Ecuador, CARICOM, Chile, Paraguay, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, República Dominicana, Belice, Cuba, Haití, Guyana y Suriname. Para más información, consultar: http://www.sela.org/view/index.asp?ms=258&pageMs=77954 65 La Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC), surgió en Diciembre de 2008. Los Estados que la conforman son: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica, Chile, Cuba, Dominica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Grenada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas Suriname, Trinidad y Tobago Uruguay y Venezuela. http://www.sela.org/view/index.asp?ms=258&pageMs=78063 96 Las deliberaciones de esta primera Cumbre están contenidas en la Declaración de Salvador de Bahía. En lo que a la asistencia humanitaria se refiere, en el numeral 8 de la agenda se incluye: • • • • • • Asegurar la coordinación necesaria entre los mecanismos de prevención, reducción de riesgos, mitigación y respuesta a los desastres, en los niveles nacional, regional y global, en los esfuerzos para el cumplimiento de los objetivos de reducción del riesgo de desastres naturales. Fortalecer las iniciativas regionales de asistencia humanitaria y promover el establecimiento de protocolos de ayuda mutua u otros dispositivos simplificados de respuesta ante desastres. Fortalecer la cooperación entre los puntos focales nacionales para la prevención y respuesta a los desastres, en coordinación con organismos y comités internacionales y subregionales como la Agencia Caribeña de Respuesta a Emergencias en Casos de Desastre (CDERA), el Centro para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC), el Comité Andino para la Prevención y Asistencia de Desastres (CAPRADE) y la Reunión de Defensa Civil y Asistencia Humanitaria Internacional del MERCOSUR. Promover el fomento e intercambio de buenas prácticas para la reducción del riesgo ante los desastres a nivel regional y subregional. Proponer medidas para la promoción de la educación y la capacitación en materia de protección ambiental con miras a generar una conciencia colectiva y en consecuencia mitigar los efectos de los desastres provocados por el hombre. Promover la realización de reuniones regionales para avanzar en la implementación de esos objetivos. En la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC), celebrada en noviembre de 2009 en Montego Bay, Jamaica, se aprobaron propuestas concretas sobre los pasos a seguir en la CALC. En la Declaración, específicamente en el punto VIII sobre Desastres Naturales, se indica examinar durante la “Tercera Reunión Regional de Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria” (MIAH), a celebrarse en Buenos Aires, Argentina en 2010, lo siguiente: a) La gestión del riesgo en lo que tiene que ver con las acciones de monitoreo, prevención, mitigación, rehabilitación y reconstrucción, de acuerdo con el Marco de Acción de Hyogo. b) La coordinación y promoción regional de políticas, estrategias y planes en gestión del riesgo. Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 97 c) El incremento de simulaciones y simulacros y el fortalecimiento de los mecanismos de respuesta rápida. d) Intercambio de información relevante entre los países y grupos de países de la región a través de CDERA, CEPREDENAC, CAPRADE, la Reunión de Asistencia Humanitaria Internacional y de Defensa Civil de MERCOSUR y otras agencias y organizaciones relevantes para asegurar la prestación inmediata y la adecuada recepción de la asistencia humanitaria. e) El conocimiento y reducción de los principales factores de riesgo con el objeto de reducir la vulnerabilidad económica y social, incluyendo las zonas rurales y la inseguridad alimentaria y nutricional. Finalmente, la creación de la CELAC fue acordada en la “Cumbre de la Unidad”, la cual fue convocada por el Grupo de Río y la CALC como un espacio de concertación regional. Dicha cumbre se llevó a cabo en la ciudad de Cancún, México, en febrero de 2010, con el propósito de profundizar la integración política, económica, social y cultural de América Latina y del Caribe, cuyos pilares fundamentales son la Democracia y el Desarrollo. De la “Cumbre de la Unidad” surgió la Declaración de Cancún, en la cual se decidió en el punto 4, “impulsar una agenda integrada, con base en el patrimonio del Grupo de Río y los acuerdos de la CALC, así como de los mecanismos y agrupaciones de integración, cooperación y concertación ya existentes”. En la misma Declaración, se abordó el tema de desastres en los incisos 64 a 70: 64. Destacar la urgencia de concretar y desarrollar los diversos compromisos y mandatos asumidos por los gobiernos de América Latina y el Caribe en materia de desastres, en especial el establecimiento de un mecanismo que permita dar una respuesta regional rápida, adecuada y coordinada a los mismos, a solicitud del Estado concernido y articulada con éste. A este efecto, subrayar el papel articulador de los organismos e instancias regionales competentes en ese ámbito. 65. Subrayar la relación intrínseca entre la reducción de desastres, el desarrollo sustentable y la erradicación de la pobreza entre otros, y reconocemos por ello la necesidad de fortalecer la capacidad de prevención, mitigación, respuesta y atención de las víctimas de los desastres a través de la adopción de políticas apropiadas y el incremento de la cooperación internacional para fortalecer y potenciar las capacidades nacionales. Reconocemos del mismo modo la importancia de la Declaración y el Marco de Acción de Hyogo, el Plan de Acción de Barbados, el Programa Interamericano para el Desarrollo Sostenible y la Declaración de Florianópolis de la II Reunión Regional de Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria (MIAH), para los países que son parte del mismo, al tratar la problemática de los desastres. 98 66. Asegurar la coordinación necesaria entre los mecanismos de prevención, reducción de riesgos, mitigación y respuesta a los desastres, en los niveles nacional, regional y global, en los esfuerzos para el cumplimiento de los objetivos de reducción del riesgo de desastres naturales. Nos proponemos incorporar la temática de reducción de riesgos a causa de desastres en las políticas y procesos de planificación aumentar la capacidad de resistencia a nivel comunitario, local, nacional y regional mediante la investigación, la ampliación de mecanismos para compartir el costo de la prevención de riesgos y el intercambio de datos e información, entre otros. 67. Fortalecer las iniciativas regionales de asistencia humanitaria y promoveremos el establecimiento de protocolos de ayuda mutua u otros dispositivos simplificados de respuesta ante desastres. 68. Instruir a los organismos e instancias con experiencia en esos rubros con que cuenta América Latina y el Caribe: la CDEMA, el CEPREDENAC, el CAPRADE y la Reunión Especializada de Reducción de Riesgos de Desastres Socionaturales, la REHU, a definir las sinergias entre ellos y a poner en práctica de manera urgente un esquema de coordinación y cooperación de alcance regional que permita optimizar los recursos e incrementar nuestra capacidad y eficiencia para preparar a nuestras poblaciones y responder en casos de desastres. 69. Promover medidas para la educación y la capacitación en materia de protección ambiental con miras a generar una conciencia colectiva y en consecuencia mitigar los efectos de los desastres naturales provocados por el hombre. 70. Constituir un Grupo de Trabajo de conformación abierta para avanzar en la implementación de esos objetivos. En la V Reunión Regional sobre Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria (MIAH), suscitada en Ciudad de Panamá, en marzo de 2012, se acordó, entre otras cosas: “iniciar una coordinación entre la Presidencia Pro Tempore de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y el grupo de seguimiento del proceso de Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria (MIAH) para estudiar una futura asociación entre la CELAC y este foro” (Declaración de Panamá; Inc.12). Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 99 Finalmente, el 28 de enero de 2013 se realizó en Santiago de Chile la I Cumbre CELAC, y en función de lo establecido por el párrafo 69 de la Declaración de Santiago, y con miras a concretar los compromisos asumidos en el Plan de Acción de Caracas 2012, en las reuniones sectoriales realizadas durante el primer año de existencia de la CELAC, en las Reuniones de Coordinadores Nacionales, así como otras decisiones tomadas en la propia Cumbre de Santiago, se adoptó el siguiente Plan de Acción de Santiago 2013, con base en sus principios fundacionales, cuyo primer capítulo se titula “Asistencia Humanitaria internacional ante situaciones de desastres y otras emergencias complejas”, y contiene los siguientes puntos: • • • Efectuar durante 2013 una Reunión de Altos Funcionarios en La Habana, Cuba, que tendrá a su cargo el diseño de los lineamientos generales de un Plan de Acción sobre gestión integral de riesgos, que incluya propuestas de reducción de riesgos, con el objetivo de contribuir a la prevención y a la respuesta a los desastres y otras emergencias en los países de la región. Dicho Plan incorporará herramientas de coordinación y articulación de propuestas y herramientas con otros mecanismos de asistencia humanitaria en la América Latina y el Caribe, incluido el Grupo de Seguimiento del proceso de Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria (MIAH), apoyados por la Oficina de Coordinación de Asistencia Humanitaria de las Naciones Unidas (OCHA – ROLAC); y promover la creación de una base de datos que registre los flujos de asistencia humanitaria intrarregional que sirva de herramienta en la elaboración del mencionado plan. Elaborar un documento que incorpore las experiencias de las iniciativas nacionales de alcance regional y registre las mejores prácticas en el enfrentamiento a los desastres naturales y otras emergencias, aprovechando las experiencias en ese campo de los países de la región. Apoyar la realización de la VI Reunión sobre MIAH en Jamaica el primer semestre de 2013, y trabajar para promover la aplicación del Plan de Acción aprobado por la quinta reunión regional sobre MIAH, efectuada en Panamá del 28 al 30 de marzo de 2012. Plan que se desarrollará de acuerdo al Marco de Acción de Hyogo así como, de manera complementaria, con los avances que se están generando en el marco de otros mecanismos de coordinación como la AEC, Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE), Reunión Especializada de Reducción de Riesgos de Desastres Socio naturales, la Defensa Civil, la Protección Civil y la Asistencia Humanitaria (REHU), la Caribbean Disaster Emergency Management Agency (CDEMA) y el Foro de Coordinación y Cooperación Subregiones de Mecanismos Subregionales de Gestión de Riesgos de Desastres. Como se puede observar, la principal característica del Plan de Acción es la asociación entre la CELAC y el proceso de Reuniones sobre Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria (MIAH), apoyados por la Oficina de Coordinación de Asistencia Humanitaria de las Naciones Unidas (OCHA – ROLAC). 100 3.3. Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) es una organización regional, cuyo Tratado Constitutivo aprobado en mayo de 2008, se inspiró en las Declaraciones de Cusco (2004)66, Brasilia (2005)67 y Cochabamba (2006)68. Actualmente, está compuesta por doce Estados Miembros: la República Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia, la República Federativa de Brasil, la República de Chile, la República de Colombia, la República del Ecuador, la República Cooperativa de Guyana, la República del Paraguay, la República del Perú, la República de Surinam, la República Oriental del Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela. La UNASUR tiene como objetivo construir una identidad regional, apoyada en una historia compartida y bajo los principios del multilateralismo, vigencia del derecho en las relaciones internacionales y el absoluto respeto de los derechos humanos y los procesos democráticos. Asimismo, se propone eliminar la desigualdad socioeconómica y reducir las asimetrías, fortalecer y promover la inclusión social y la participación ciudadana y fortalecer la democracia en el marco de la soberanía e independencias de los Estados-miembros. En lo atinente a la asistencia humanitaria y la gestión de riesgos, en la UNASUR existen diversas instancias que abordan la temática a través de Consejos Sectoriales y Grupos de Trabajo: 1. Tratado Constitutivo de la UNASUR La UNASUR en el Artículo 3, inciso g, de su Tratado Constitutivo presenta como objetivo específico “la protección de la biodiversidad, los recursos hídricos y los ecosistemas, así como la cooperación en la prevención de las catástrofes y en la lucha contra las causas y los efectos del cambio climático”. 2. Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Gestión Integral de Riesgos de Desastres En noviembre de 2012 en Lima, Perú, las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados Miembros de la UNASUR manifestaron su preocupación por el gran impacto humanitario y las consecuencias económicas y sociales que producen los desastres de origen natural y antrópico que afectan a los países de la región. En tal sentido, se comprometieron a continuar desarrollando políticas públicas y estrategias para prevenir, responder y mitigar sus efectos, así como mecanismos de coordinación y cooperación entre los países para ayudar a la reconstrucción y asistir adecuadamente 66 “Declaración de Cusco”, III Reunión Sudamericana de Presidentes: se creó la Comunidad Sudamericana de Naciones el 8 de Diciembre de 2004. Disponible en: http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=293&Itemid=341 67 “Declaración de Brasilia”, I Cumbre de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones: se definió la Agenda Prioritaria y el Plan de Acción. Disponible en: http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=293&Itemid=341 68 “Declaración de Cochabamba”, II Cumbre de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones: se estable el modelo de integración. Disponible en: http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=293&Itemid=341 Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 101 a las poblaciones afectadas. Para avanzar hacia estos objetivos, convocaron a una “Conferencia de Alto Nivel de Autoridades Vinculadas a la Gestión del Riesgo de Desastres de la UNASUR”, a realizarse en Lima en abril de 2013. En esta Conferencia, las Delegaciones de los Estados Miembros de UNASUR recomendaron elevar a consideración del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, la creación de un “Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres” con el propósito de que elabore un “diagnóstico integral, multisectorial, multidimensional y transversal, sobre los retos y desafíos que tienen los Estados Miembros en esta materia” (UNASUR, 2013). También se recomendó la elaboración de un Plan de Acción conjunto, con objetivos realizables y medibles, teniendo en cuenta los avances efectuados en los Consejos Sectoriales de la UNASUR, en los acuerdos subregionales y en los mecanismos de coordinación existentes; y se instó a la presentación de posiciones en conjunto en las reuniones internacionales vinculadas a la temática. Teniendo en cuenta estas recomendaciones, el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores de la UNASUR, reunido en Paramaribo en agosto de 2013, resolvió crear el Grupo de Trabajo de Alto Nivel, integrado por Altos Representantes de los Estados Miembros de UNASUR vinculados a los sistemas nacionales de gestión de riesgos y/o defensa civil, protección civil y asistencia humanitaria de los Estados Partes, de las Cancillerías y de los Consejos Ministeriales (CMRE/RESOLUCIÓN/Nº 4 /2013). Entre los objetivos específicos del Grupo de Trabajo de Alto Nivel se encuentran: • • • • • • • 102 Definir, a partir de las evaluaciones nacionales y los aportes de los Consejos Ministeriales de UNASUR, las capacidades, riesgos y desafíos comunes de los Estados Miembros en materia de gestión de riesgo de desastres; Desarrollar un glosario de términos que exprese una visión compartida sobre la materia; Promover la adopción de mecanismos y protocolos comunes, así como una plataforma común de información, que permitan una eficaz gestión de la asistencia humanitaria de los Estados Miembros en caso de desastres; Contribuir a la adopción de políticas, estrategias y herramientas compartidas en materia de reducción del riesgo de desastres; Promover la cooperación y la reducción del riesgo de desastres, impulsando especialmente programas y proyectos de cooperación sur – sur y triangular; Incentivar la investigación científica y tecnológica y el intercambio de conocimientos e integrar a los organismos científicos y tecnológicos en proyectos conjuntos; Impulsar el desarrollo de una estrategia regional para promover una cultura de prevención en las comunidades. De esta manera, se observa que los Estados de UNASUR han reconocido la importancia de coordinar sus políticas de asistencia humanitaria y gestión de riesgo de desastres, de modo de avanzar hacia la adopción de mecanismos y protocolos comunes que permitan una eficaz gestión de la asistencia humanitaria a las poblaciones afectadas, así como su posterior rehabilitación y reconstrucción. 3. Secretaría Técnica de UNASUR en Haití Como inmediata reacción a los efectos derivados de la mayor catástrofe que registra la región de las Américas, el terremoto de Haití en 201069, los Presidentes y altos dignatarios de UNASUR decidieron concretar un Plan de Acción de solidaridad con el pueblo haitiano, comprometiéndose a desembolsar 100 millones de dólares para financiar proyectos establecidos según las prioridades establecidas por el gobierno haitiano, y crearon la Secretaria Técnica UNASUR-Haití que comenzó sus actividades el 31 de agosto de 201070. Se definieron, junto a las autoridades haitianas, tres áreas prioritarias de cooperación: infraestructura, seguridad alimentaria y fortalecimiento institucional. En base a estas áreas de actuación, la Secretaría Técnica deUNASUR en Haití, ha sostenido proyectos como Pro-Huerta, combate al cólera, ampliación y reparación de centros de salud, construcción de viviendas provisorias, cantinas escolares, ayuda a la recuperación de fuentes de trabajo o al restablecimiento del servicio de agua en un nosocomio, ratificación de los tratados internacionales de derechos humanos, apoyo a la reforma de los Códigos penal y procesal penal, y fortalecimiento del hermanamiento entre ciudades haitianas y de los países miembros de la UNASUR71. Específicamente, en materia de control de la calidad de alimentos, la Secretaría Técnica UNASUR en Haití convocó en octubre de 2012 a la Comisión Cascos Blancos, para trabajar en el “Programa Nacional de Cantinas Escolares” (PNCS) y la Unidad de Facilitación de Compras de Productos Locales (UFAPL). El proyecto incluyó dos etapas: una primera etapa de diagnóstico, que consistió en visitas a las zonas e instalaciones involucradas y entrevistas con todos los actores intervinientes; y una segunda, durante la cual diez voluntarios Cascos Blancos especializados en alimentos, bromatología y logística, capacitaron a personal haitiano en técnicas de laboratorio, manejo de bodegas, manipulación de alimentos y nutrición en cantinas. Por otra parte, como respuesta a las persistentes necesidades de salud, en junio de 2013 se inauguró la primera obra física financiada por la UNASUR, un Hospital 69 El terremoto se produjo el 12 de enero de 2010, con epicentro a 15 km de Puerto Príncipe, la capital de Haití. Según el Servicio Geológico de Estados Unidos, el sismo tuvo una magnitud de 7,2 grados y se habría generado a una profundidad de 10 kilómetros. Tuvo consecuencias humanas, sociales y económicas desastrosas, originando una regresión de 7% del producto interno bruto (PIB) real. Para más información: http://www.eclac.cl/cgibin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/6/42096/P42096.xml&xsl=/mexico/ tpl/p9f.xsl 70 A cargo de la Secretaría se encuentra el Embajador argentino Rodolfo Mattarollo. 71 Para más información consultar el Informe de Actividad presentado por la Secretaría Técnica de UNASUR en Haití, el 10 de Marzo de 2012: http://www.mercosurabc.com.ar/docs/INFORME_UNASUR.pdf Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 103 Comunitario llamado “Presidente Néstor Kirchner”, que brinda atención a una población de más de 150.000 habitantes. La iniciativa solidaria de la UNASUR en Haití a través de la Secretaría Técnica, instala una nueva forma de cooperación y apoyo a un país afectado, ofertando y proporcionando un acompañamiento técnico y financiero al gobierno que sufrió el desastre, para que éste pueda contar con un marco estratégico de intervención o plan de acción (SELA, 2010). Esta cooperación Sur-Sur, se sustenta en principios solidarios y democráticos, de respeto a la soberanía de los Estados, y se erige como alternativa a la militarización de este territorio. 4. Consejo de Defensa Suramericano (CDS) El Consejo de Defensa Suramericano (CDS) fue creado por decisión de los Jefes y Jefas de Estado durante una reunión en Santiago de Chile en diciembre de 2008 con el objetivo de construir una zona de paz y cooperación en el área de defensa. En el artículo 2 “Cooperación Militar, Acciones Humanitarias y Operaciones de Paz” de la Declaración, acuerdan: a) Planificar un ejercicio combinado de asistencia en caso de catástrofe o desastres naturales. b) Organizar una conferencia sobre lecciones aprendidas en operaciones de paz, tanto en el ámbito interno como multilateral. c) Elaborar un inventario de las capacidades de defensa que los países ofrecen para apoyar las acciones humanitarias. d) Intercambiar experiencias en el campo de las acciones humanitarias a fin de establecer mecanismos de respuesta inmediata para la activación de acciones humanitarias frente a situaciones de desastres naturales. Desde su creación se han llevado a cabo varias acciones con la finalidad de aprovechar todos los conocimientos y capacidades de la región para prevenir o responder de manera efectiva al momento de ocurrido un desastre natural o de origen humano de gran magnitud. En este sentido se pueden mencionar: 1) Seminario Internacional “La Participación de los Ministerios de Defensa y de Fuerzas Armadas en caso de Desastres Naturales”, realizado en Ica, Perú en junio de 2010; 2) Ejercicio Sobre Desastres Naturales en La Punta, Callao, Perú, diciembre de 2010; 3) Realización del Inventario de las Capacidades de Defensa de los Estados para Respuesta a los Desastres, desde 2010 y continúa; 4) Taller sobre la Elaboración de Mapas de Riesgos de Desastres Naturales para mitigaciones anticipadas, en Santiago de Chile, en abril de 2012; 5) Taller para proponer Mecanismos de Cooperación entre los Ministerios de Defensa de los países miembros para responder de manera inmediata ante desastres naturales y antrópicos de magnitud, dentro del marco de las responsabilidades asignadas en la normatividad interna de cada Estado, incluidos aspectos operacionales, en Lima Perú, en mayo de 2012. 104 5. Consejo de Salud Suramericano El Consejo de Salud Suramericano fue creado en diciembre de 2008, con el objetivo de construir un espacio de integración en un área clave para la generación de políticas públicas, como es la salud. El artículo 6, punto f de la Declaración, establece como objetivo específico de este Consejo “promover la respuesta coordinada y solidaria ante situaciones de emergencias y catástrofes”. Asimismo, el punto k señala “priorizar las acciones de UNASUR Salud en poblaciones vulnerables y excluidas, asimismo en áreas geográficas en alto riesgo (Chaco Sudamericano, Altiplano, Amazonía, Escudo Guyanés, entre otras). En la VI Reunión del Consejo realizada en abril de 2012, se resuelve (Res 04/2012) “Establecer una Red de Gestión del Riesgo de Desastres desde la perspectiva de Salud en el ámbito de la UNASUR, que permita la reducción del riesgo y la respuesta oportuna y adecuada en situaciones de desastre”, y en la VII Reunión celebrada en septiembre del mismo año, se aprueba el Plan de Trabajo de la “Red de Gestión de Riesgos de Desastres”, encargándose de la articulación de las actividades del Consejo de Defensa Suramericano y del Consejo de Infraestructura y Planeamiento. 6. Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) El Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) fue creado en agosto de 2009, en la III Reunión Ordinaria de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR, en Quito. Es una iniciativa de discusión política y estratégica de programas y proyectos para implementar la integración de la infraestructura regional (transportes, comunicación y energía) de los países miembros de la UNASUR. Entre sus objetivos específicos, se propone promover la conectividad de la región a partir de la construcción de redes de infraestructura para su integración física, atendiendo criterios de desarrollo social y económico sustentables, preservando el ambiente y el equilibrio de los ecosistemas. Asimismo, el COSIPLAN elaboró un Plan de Acción Estratégico 2012-2022 que entre otros propósitos, impulsa “la construcción de una visión suramericana estratégica e integral de la infraestructura regional que propende al equilibrio y cohesión territorial, como así también el desarrollo humano en armonía con la naturaleza”. Para concretar la ejecución y la operación de los emprendimientos de integración física, el Plan de Acción presenta entre sus objetivos perfeccionar, difundir y aplicar metodologías y herramientas que permitan una mejor gestión de riesgos y catástrofes en la infraestructura72. 72 Conferencia de Alto Nivel de Autoridades Vinculadas a la Gestión del Riesgo de Desastres de UNASUR. Lima, 22 y 23 de abril de 2013, http://www.cenepred.gob.pe/es/unasur/09-cosiplan.pdf Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 105 Para ello se propone, en articulación con otros Consejos de UNASUR: • • • • • Generar un sistema de intercambio de experiencias y monitoreo de catástrofes. Avanzar en la prevención, reducción, mantención, recuperación y reconstrucción de la infraestructura. Promover un enfoque estratégico y sistemático de reducción de la vulnerabilidad a las amenazas y los riesgos, en el marco de los procesos de desarrollo sostenible y de adaptación al cambio climático. Aprovechar la recuperación y reducción de vulnerabilidad en infraestructura como oportunidad para construir resiliencia a futuros riesgos. Fortalecer las capacidades subregionales en gestión de riesgos y generar alianzas estratégicas. 7. Consejo Suramericano de Cultura Fue creado el 26 de noviembre de 2012 como instancia de diálogo, intercambio y coordinación de políticas y cooperación en materia cultural del bloque regional. El plan de acción 2013-2014 se centra en cinco ejes: interculturalidad, industrias culturales y economía creativa, comunicación y cultura, artes y defensa del patrimonio cultural. El Consejo Suramericano de Cultura reconoce que América del Sur posee un patrimonio cultural único, insustituible, y vulnerable a los desastres por causas naturales. Tanto las inundaciones como los terremotos son los acontecimientos que más han afectado los bienes y espacios de valor histórico, provocando consecuencias directas como la alteración física o destrucción de las obras, y consecuencias indirectas como robos, pillaje, o restauración onerosa. A esto hay que sumarle los efectos sobre la población, ya que la pérdida de bienes culturales provoca una alteración de actividades culturales, turísticas y económicas, y una pérdida de elementos simbólicos de afirmación de identidad y orgullo colectivo. Debido a esto, el Consejo ha tomado como uno de sus objetivos estratégicos la defensa y conservación del patrimonio cultural, para lo cual incluye como uno de sus actividades a desarrollar durante el 2013 el Intercambio de metodologías y sistemas para la gestión de riesgos del patrimonio cultural. 8. Propuesta de creación del Consejo de Emergencias Suramericano (CES) En febrero de 2010, la República de Paraguay, impulsó la propuesta de creación de un Consejo de Emergencias Suramericano (CES) y la creación de la Brigada Suramericana de Respuesta y Rehabilitación a Emergencias y Desastres. En agosto de ese año, se realizó la I Reunión del Grupo de Trabajo a los efectos de discutir dicha propuesta, en 106 la cual participaron las delegaciones de Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Paraguay, Perú y Venezuela. No obstante, los Estados participantes consideraron que no era el momento ni el espacio institucional pertinente, y se acordó elevarla a consideración del Consejo de Delegadas y Delegados de UNASUR. El CES se propuso como una instancia de cooperación y coordinación en materia de gestión de riesgos de desastres y emergencias, con el objetivo principal de intercambiar información y experiencias que contribuyan a la reducción de los riesgos de desastres generados por agentes naturales o de cualquier otro origen, y coordinar esfuerzos hacia la mitigación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción. 3.4. Mercado Común del Sur (MERCOSUR) La firma del Tratado de Asunción en Marzo de 1991, entre Paraguay, Brasil, Argentina y Uruguay, dio origen al Mercado Común del Sur (MERCOSUR), aunque los antecedentes de la integración regional se remontan a noviembre de 1985, fecha de la Declaración de Foz de Iguazú que selló un acuerdo de integración bilateral entre Argentina y Brasil. Mientras que su existencia como persona jurídica de Derecho Internacional fue decidida en el Protocolo de Ouro Preto (1994) y entró en vigor en Diciembre de 1995. Actualmente, el MERCOSUR está integrado por la República Argentina, la República Federativa de Brasil, la República del Paraguay73, la República Oriental del Uruguay, la República Bolivariana de Venezuela, mientras que el Estado Plurinacional de Bolivia firmó su adhesión el 7 de diciembre de 2012. Entre los objetivos del organismo se incluyen la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre países, el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial conjunta, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados partes y la armonización de las legislaciones para lograr el fortalecimiento del proceso de integración. Por casi dos décadas, no hubo dentro de la institucionalidad del MERCOSUR una organización subregional especializada en el tema de los desastres, aunque existieron mecanismos para coordinar la cooperación y la asistencia en casos de desastres. El tema medioambiental siempre constituyó una prioridad fundamental dentro de la agenda del MERCOSUR y ello se observa en las distintas decisiones adoptadas por el Consejo del Mercado Común (CMC) a lo largo de los años y sobre todo en la última década. Fundamentalmente, en el año 2001 el Consejo adoptó un Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente en el cual se incluyeron los “desastres y emergencias ambientales” y en el 2004 se aprobó el Protocolo Adicional al Acuerdo Marco en Materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales. En este instrumento normativo se define la emergencia ambiental como la “situación resultante de un fenómeno de origen natural o antrópico que sea susceptible de provocar graves daños al ambiente o a los 73 Suspendida del MERCOSUR el 29 de Junio de 2012, en aplicación del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático (MERCOSUR/CMC/DEC.N°28/12). Disponible en: http://www.mercosur.int/innovaportal/file/3862/1/dec_028-2012_es_reglam_suspension_paraguay.pdf Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 107 ecosistemas y que, por sus características, requieran asistencia inmediata” (Artículo 1, Protocolo). El objeto de este Protocolo está definido en el Artículo 2 donde se establece que “Los Estados Partes a través de sus Puntos Focales se prestarán cooperación recíproca y asistencia cuando se produzca una emergencia que tenga consecuencias efectivas o potenciales en el medio ambiente o en la población de su propio territorio o de otro Estado Parte, conforme a las disposiciones generales y particulares del presente Protocolo”. En este marco, es importante destacar que este mecanismo no es una institución específica dentro de MERCOSUR pero sí constituye una herramienta inicial de coordinación y cooperación entre los Estados Parte. Tradicionalmente, los países miembros experimentaron acciones de asistencia humanitaria internacional ante situaciones de emergencia o desastre, mediante la creación de estructuras permanentes en las Cancillerías como la Comisión Cascos Blancos en Argentina y la Coordinación General de Acciones Internacionales de Combate contra el Hambre (CGFOME) en Brasil. Asimismo, en cada uno de los estados se fueron desarrollando organismos relacionados con la protección civil y/o la gestión de riesgos: Protección Civil en Argentina, Defensa Civil en Brasil, Secretaría de Emergencia Nacional en Paraguay y Sistema Nacional de Emergencias en Uruguay. Ante el aumento en la escalada de desastres en el Cono Sur, en el año 2009 los Presidentes y Cancilleres del MERCOSUR crearon la Reunión Especializada de Reducción de Riesgos de Desastres Socionaturales, la Defensa Civil, la Protección civil y la Asistencia Humanitaria del MERCOSUR (REHU), con el objetivo de generar un espacio permanente de consulta, cooperación y deliberación en materia de gestión de riesgos y asistencia humanitaria entre los países del Bloque. La REHU será abordada a continuación, como mecanismo subregional del Cono Sur. 4. LOS MECANISMOS SUBREGIONALES EXISTENTES EN LATINOAMÉRICA Y EL CARIBE 4.1. Reunión Especializada de Reducción de Riesgos de Desastres Socionaturales, la Defensa Civil, la Protección Civil y la Asistencia Humanitaria del MERCOSUR (REHU) Como resultado de la frecuencia y el impacto de los desastres en el Cono Sur, en el año 2009 los Presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay decidieron crear (Decisión del CMC No 03/09) la “Reunión Especializada de Reducción de Riesgos de Desastres Socionaturales, la Defensa Civil, la Protección Civil, y la Asistencia Humanitaria del MERCOSUR” (REHU), con el objetivo de sumar esfuerzos para la construcción de un mecanismo permanente de coordinación y cooperación entre los sistemas nacionales de gestión de riesgos y asistencia humanitaria de los países miembros, así como la adopción e implementación de políticas regionales desde una perspectiva multidimensional y transversal de la gestión del riesgo y la asistencia humanitaria. 108 Durante la Cumbre del MERCOSUR de Asunción, Paraguay, celebrada en julio de 2009, los Presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay aprobaron una Declaración específica que reconoce, ante el incremento de los desastres socionaturales en la región, la necesidad de socializar, agilizar y fortalecer la prevención y la respuesta ante esos fenómenos. Los mandatarios coincidieron en la importancia de los lineamientos del “Marco de Acción de Hyogo” y expresaron su interés en incorporar la gestión local del riesgo en la agenda pública de los países de la subregión, fomentando la participación comunitaria organizada, de modo que los propios beneficiarios cooperen en las diferentes actividades de prevención, mitigación y atención de desastres. Por otra parte, dispusieron el establecimiento de un mecanismo institucional de coordinación, cooperación y deliberación que permita sistematizar la experiencia subregional y generar mecanismos para prevenir y atender los efectos de los desastres socionaturales, a la vez que genere relaciones institucionales permanentes, entre los organismos e instituciones competentes en la materia. Coordinaciones Nacionales De acuerdo con las reglamentaciones del MERCOSUR, los países miembros designaron a las Coordinaciones Nacionales de la REHU, que se constituyen como ámbito decisorio: REPÚBLICA ARGENTINA REPÚBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL REPÚBLICA DEL PARAGUAY REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA Coordinador Nacional Titular: Comisión Cascos Blancos, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto Coordinador Nacional Alterno: Subsecretaría de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes, Ministerio de Seguridad Coordinador Nacional Titular: Secretaría Nacional de Defensa Civil, Ministerio de Integración Nacional Coordinador Nacional Alterno: Coordinación General de Acciones Internacionales de Combate contra el Hambre, Ministerio de Relaciones Exteriores Coordinador Nacional Titular: Sistema de Emergencias Nacional (SEN), Presidencia de la República Coordinador Nacional Alterno: Dirección de Cooperación Internacional, Ministerio de Relaciones Exteriores Coordinador Nacional Titular: Sistema Nacional de Emergencias (SINAE), Presidencia de la República Coordinador Nacional Alterno: Dirección de Cooperación Internacional, Ministerio de Relaciones Exteriores Coordinador Nacional Titular: Viceministerio para La Gestión de Riesgo y Protección Civil, Ministerio del Poder Popular de Interior, Justicia, y Paz Coordinador Nacional Alterno: En proceso de designación. Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 109 Se celebra al menos una Reunión Ordinaria por semestre, en el país que detenta el ejercicio de la Presidencia Pro Tempore del MERCOSUR, la cual es semestral y rota en orden alfabético (Argentina- Brasil- Paraguay- Uruguay- Venezuela). En la X Reunión Ordinaria de la REHU, celebrada en Caracas 21 y 22 de noviembre de 2013, Venezuela se integró formalmente a la REHU como Estado Parte del MERCOSUR. Secretaría Técnica En la IX Reunión Ordinaria de la REHU celebrada en Montevideo, Uruguay el 8 de julio de 2013, las Coordinaciones Nacionales decidieron crear una Secretaría Técnica de apoyo a la Presidencia Pro Tempore de la REHU. Por consenso, la República Argentina ejerció presidencia la Secretaría Técnica de la REHU durante 2013, en su primer año de funcionamiento. Marco Jurídico de la REHU N° FECHA DENOMINACION REFERENCIA Se crea el Mercado Común del Sur. 1 Tratado de Asunción 26/03/1991 Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay. 2 Protocolo de OuroPreto 117/12/1994 Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del MERCOSUR. Establece los órganos que integran el MERCOSUR, así como sus funciones y atribuciones. 3 Decisión MERCOSUR/ CMC/DEC. N° 03/09 24/07/2009 Reunión Especializada de Reducción de Riesgos de Desastres Socionaturales, la Defensa Civil, la Protección Civil y la Asistencia Humanitaria. Se crea la Reunión Especializada de Reducción de Riesgos de Desastres Socionaturales, la Defensa Civil, la Protección Civil y la Asistencia Humanitaria – REHU. 08/12/2009 Comunicado Conjunto de los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados. XXXVIII Reunión del Consejo del Mercado Común, Montevideo, Uruguay. Saludaron el Primer Encuentro de la REHU, e instaron a las áreas competentes de sus países a desarrollar acciones concretas para el establecimiento de mecanismos de coordinación y cooperación, así como la actuación conjunta y consensuada en foros relacionados con la temática, priorizando la construcción de espacios de diálogo y concertación. 29/06/2011 Comunicado Conjunto de los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados. XLI Reunión del Consejo del Mercado Común, Asunción, Paraguay. Tomaron nota de los trabajos de la REHU y acordaron promover, en su ámbito, iniciativas en materia de manejo integral de suministros y manejo de cuencas hidrográficas, gestión de riesgos y asistencia humanitaria, entre otras. 29/06/12 Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR. XLIII Reunión del Consejo del Mercado Común. Se admite ingreso de Venezuela como Estado Parte, y convoca a una reunión a realizarse el 31 de julio de 2012, en la ciudad de Río de Janeiro, para oficializar la admisión. 29/06/12 Comunicado Conjunto de los Estados Partes de MERCOSUR y Estados Asociados XLIII Reunión del Consejo del Mercado Común. Apoyan las actividades aprobadas en la VII Reunión de la REHU en manejo de suministros humanitarios, de cuentas hidrográficas, enfoque de género, creación de un registro de proveedores de insumos humanitarios. Destacan la inserción de la REHU en los foros regionales y subregionales que abordan la gestión de riesgos de desastres. 4 Comunicado 5 Comunicado 6 Comunicado Conjunto 7 110 DOCUMENTO Comunicado Conjunto En las sucesivas reuniones ordinarias74 de la REHU se han logrado aumentar los niveles de coordinación entre los sistemas nacionales de gestión del riesgo, a través de intercambio de información y la promoción de actividades comunes. En ellas se discute entre otras cuestiones: • La cooperación entre sistemas nacionales de gestión de riesgos y organismos y áreas transversales (Salud, Desarrollo Social, Ciencia y Tecnología, etc.); • La construcción de un dispositivo de coordinación subregional de manejo de suministros humanitarios; • El abordaje de la gestión sustentable de cuencas hidrográficas con enfoque en la gestión de riesgos y la adaptación al cambio climático; • La identificación de problemáticas transfronterizas; • La incorporación del enfoque de género en sus actividades; • Impulsar el voluntariado humanitario y crear una base de datos de recursos de capacitación; • Impulsar una red de investigadores en gestión de riesgos del MERCOSUR; • Profundizar la articulación con organismos internacionales y la participación en el Foro de las Subregiones. Asimismo, los países han decidido encarar un proceso de reuniones técnicas, donde se convocan a especialistas en diferentes temáticas, con el objetivo de avanzar en el intercambio de experiencias y la construcción de propuestas compartidas, es una clara manifestación del MERCOSUR y su interés de transitar hacia un abordaje integral de la problemática de la gestión de riesgos y la asistencia humanitaria, en tiempos en que los desastres son cada vez más desastrosos y menos naturales. Después de tres reuniones técnicas75 realizadas en Buenos Aires, los países consensuaron una propuesta de “Dispositivo de Coordinación Subregional para el Manejo de Suministros Humanitarios en Casos de Desastre del MERCOSUR”, que contempla la conformación de un equipo técnico subregional con capacidad operativa y diversidad de perfiles: manejo logístico en emergencias, tecnologías de 74 I Reunión Ordinaria (Montevideo, Noviembre de 2009); II Reunión Ordinaria (Buenos Aires, Marzo de 2010); III Reunión Ordinaria (Buenos Aires, Junio de 2010); IV Reunión Ordinaria (Recife, Noviembre de 2010); V Reunión Ordinaria ( Asunción, Junio de 2011); VI Reunión Ordinaria (Montevideo, Diciembre de 2011); VII Reunión Ordinaria (Buenos Aires, Junio de 2012); VIII Reunión Ordinaria (Porto Alegre, Noviembre de 2012); IX Reunión Ordinaria (Montevideo, Julio de 2013); X Reunión Ordinaria (Caracas, 20 y 21 de noviembre de 2013). 75 I Taller Técnico “Manejo de Suministro en el MERCOSUR. Intercambio de experiencias y lecciones aprendidas”. Buenos Aires, Junio de 2010. II Taller Técnico “Hacia una gestión eficaz de la Asistencia Humanitaria en el MERCOCUR”. Buenos Aires, Abril de 2011. III Taller Técnico “Hacia una propuesta Subregional para el Manejo de suministros en el MERCOSUR”. Buenos Aires, Noviembre de 2011. Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 111 información y coordinación de cuerpos de voluntarios y organización comunitaria y/o sus equivalentes. Por otra parte, la REHU participa de los diversos foros multilaterales que discuten la temática, tales como las Reuniones Regionales sobre Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria (MIAH); las Reuniones de la Plataforma Global y Regional para la Reducción de Desastres coordinadas por la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas (EIRD); como así también de reuniones regionales impulsadas por diversos organismos internacionales, como el Sistema Económico Latinoamericano y Caribeño (SELA), la CELAC y la Oficina de Acción Humanitaria de la Comisión Europea DG-ECHO, entre otros. 4.2. Comité Andino para la Preparación y Atención de Desastres (CAPRADE) La subregión andina es un área propensa a terremotos, deslizamientos, tsumanis, erupciones volcánicas y a extremos climáticos que dan lugar a períodos prolongados de sequías o inundaciones. Los registros de desastres de impacto extremo se relacionan con eventos de tipo geológico –principalmente sismos y actividad volcánica– e hidrometeorológico, con sus manifestaciones de los fenómenos de El Niño y La Niña. Para enfrentar estas amenazas y prevenir desastres, la Comunidad Andina de Naciones76 creó el Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE). Esta institución nace el 7 de julio de 2002, mediante la Decisión N° 529 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, y tiene por objeto y competencia contribuir a la reducción del riesgo y del impacto de los desastres por amenazas en la zona, a través de la coordinación y promoción de políticas, estrategias, planes, y promoción de actividades de prevención, mitigación, preparación, atención de desastres, rehabilitación y reconstrucción, así como mediante la cooperación, asistencia mutua e intercambio de experiencias en la materia (SELA, 2007). Los países miembros que conforman CAPRADE son el Estado Plurinacional de Bolivia, la República de Colombia, la República del Ecuador y la República del Perú. Está integrado por las autoridades nacionales competentes en materia de atención y prevención de desastres (organismos de defensa y protección civil), los Ministerios de Planificación (o equivalentes), los Ministerios de Relaciones Exteriores, además de las instituciones nacionales y asesores que determine cada país. Su financiamiento proviene de los aportes de la cooperación internacional y las funciones de Secretaría del Comité la desempeña la Secretaría General de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). 76 La Comunidad Andina de Naciones (CAN) nació en 1969. Actualmente está conformada por Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia, unidos con el objetivo de alcanzar un desarrollo integral, más equilibrado y autónomo, mediante la integración andina, suramericana y latinoamericana. Más información en, www. comunidadandina.org 112 En julio de 2004, se aprobó la Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres (EAPAD), para fortalecer capacidades institucionales con políticas y programas comunes, tanto nacionales como sectoriales, en la subregión. Y en 2009, se actualiza la EAPAD, en un esfuerzo por armonizarla con el Marco de Acción de Hyogo (MAH). Los objetivos estratégicos para la prevención y atención de desastres son: 1) Fortalecimiento de las capacidades institucionales para lograr que la reducción del riesgo de desastres sea una prioridad nacional y subregional andina; 2) Fomento de la investigación y el conocimiento para la identificación, monitoreo y evaluación de riesgos de desastres y para mejorar la alerta temprana; 3) Promoción de la educación, la comunicación y la participación para construir una cultura de seguridad y resiliencia a todo nivel; 4) Reducción de los factores de riesgo subyacentes; 5) Fortalecimiento de sistemas y mecanismos de preparación, atención y de asistencia mutua en caso de desastre, en todos los niveles. Entre 2005 y 2009, CAPRADE con apoyo internacional, ejecutó el Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina (PREDECAN), por el cual se promovió la construcción del Sistema de Información Andino para la Prevención y Atención de Desastres (SIAPAD) que cuenta con tres herramientas para el acceso y uso de la información: GEORiesgo (web de consulta de información), Red BIVA-PAD (red de bibliotecas virtuales) y Desinventar (Base de Datos). Por último, es oportuno señalar que en 2008, CAPRADE con apoyo de la Organización Panamericana de la Salud y de la Federación Internacional de la Cruz Roja, presentan la “Guía de operación para asistencia mutua frente a desastres en los países andinos”, cuya finalidad es aportar lineamientos y establecer acciones para el manejo de la asistencia mutua frente a situaciones de desastre77. En 2013 se presenta una actualización de la Guía, acorde a los cambios que ha tenido cada país miembro en sus leyes sobre gestión de riesgos. 4.3. Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) Centroamérica constituye una de las subregiones con mayor probabilidad de ocurrencia de desastres, debido a su posición geográfica y a los procesos de acumulación de riesgos que presenta. Su geografía la predispone a la incidencia de, prácticamente, todo tipo de eventos desastrosos, como huracanes, terremotos, inundaciones, sequías, deslaves o erupciones volcánicas. El Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC), es el organismo regional de carácter intergubernamental especializado en materia de prevención, mitigación, preparación y respuesta a la ocurrencia de desastres en Centroamérica, perteneciente al Sistema de Integración 77 El Documento se puede consultar en http://www.redhum.org/archivos/pdf/ID_5379_VV_RedhumSA-Guia_de_asistencia_mutua_ante_desastres_en_paises_andinos-CAPRADE-20090520.pdf Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 113 Centro Americano (SICA)78 como Secretaría Especializada. El CEPREDENAC nació en 1987 como una instancia para la promoción de la cooperación regional en la prevención de los desastres. Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá son los Estados Miembros. En la evolución de la institución se pueden diferenciar dos etapas. En la primera etapa de 1987 a 1990, sólo organismos de la vertiente técnico-científica cooperaron a escala regional, cada uno en su especialidad, con un neto predominio de las ciencias de la tierra. Se formó una red de especialistas, conocida como La RED, pero no se fomentó la articulación de sistemas nacionales entre las dos vertientes ni la inclusión de otras, por ejemplo, salud y educación que quedaron al margen en esta etapa. Entre 1990 y 1993, la institución regional se abrió al interés por la perspectiva social de las vulnerabilidades, fuertemente impulsada en ese entonces por los estudios y por los miembros de La RED. Como consecuencia de esta influencia, se preparó la modernización de los aparatos de respuesta en función de su articulación en sistemas integrales de prevención, con un grado progresivo de descentralización. Se inició con la práctica de apoyar la creación de capacidades locales de respuesta. Como resultado de la Reunión de Presidentes Centroamericanos (Guatemala 1993), se asumió la resolución No. 26, la cual da como mandato la ejecución de un Plan Regional de Reducción para Desastres y en el que se establece el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) como un organismo regional (http://www.sica.int/cepredenac). En los años siguientes el Centro avanzó hacia una creciente coordinación y cooperación de los Estados Miembros. En 1999 se aprobó el Marco Estratégico para la Reducción de la Vulnerabilidad y los Desastres en Centroamérica; en 2006 se elaboró el Plan Regional de Reducción de Desastres 2006-2015; y en 2010 en la XXXV Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los países del Sistema de la Integración Centroamericana, bajo el Acuerdo No.15, se aprueba la Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PCGIR), identificando y priorizando acciones para enfrentar los desafíos. Esta Política pretende orientar a la región en la reducción y prevención de riesgo de desastres para contribuir con una visión de desarrollo integral en Centroamérica. Las acciones realizadas bajo la PCGIR se basan en los principios de equidad de género, gradualidad, transparencia y participación, complementariedad y atribución de competencias79. 78 El Sistema de Integración Centroamericana (SICA) fue constituido el 13 de diciembre de 1991; y entró en funcionamiento formalmente el 1 de febrero de 1993. Fue creado por los Estados de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Posteriormente se adhirió Belice como miembro pleno. Asimismo, participan la República Dominicana como Estado Asociado; México, Chile, Brasil, Argentina, Perú y los Estados Unidos de América, participan como Observadores Regionales. China (Taiwán), España, Alemania, Italia, Japón, Australia, Corea del Sur, Francia y la Santa Sede, forman parte del Sistema como Observadores Extrarregionales. La sede de la Secretaría General del SICA está en la República de El Salvador. http://www.sica.int 79 El Documento de la Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgos de Desastres, se puede encontrar en http://www.sica.int/cepredenac/pcgir.aspx 114 En octubre de 2011 los Presidentes de los países centroamericanos firmaron la Declaración de Comalapa, poniendo de relieve su creciente preocupación sobre el impacto del Cambio Climático en la región, así como la importancia de incorporar la Gestión del Riesgo de Desastres Adaptación al Cambio Climático en los planes de desarrollo. Luego de aprobada la PCGIR, se crea el Fondo Centroamericano de Fomento de la Gestión de Riesgo de Desastres (FOCEGIR) en diciembre de 2011. El Fondo se constituye en un instrumento facilitador de financiamiento para proyectos nacionales y regionales de prevención y preparación de respuesta, que fortalezcan las capacidades de los países para enfrentar y gestionar las amenazas del cambio climático y minimicen o eviten todas aquellas acciones endógenas que propician vulnerabilidad. Con FOCEGIR, los sistemas nacionales de Protección Civil de Centroamérica, podrán acceder a financiamiento para proyectos que estén enmarcados en los ejes articuladores de la PCGIR: 1) Reducción de riesgo de desastres en la inversión para el desarrollo económico sostenible 2) Desarrollo y compensación social para reducir la vulnerabilidad 3) Ambiente y Cambio Climático 4) Gestión territorial, gobernabilidad y gobernanza 5) Gestión de los Desastres y Recuperación80. 4.4. Caribbean Disaster Emergency Management Agency (CDEMA) El conjunto de países situados en la zona del Mar Caribe, están expuestos, cada año, entre junio y noviembre, a importantes fenómenos climáticos y meteorológicos que desencadenan depresiones y tormentas tropicales, graves inundaciones y devastadores huracanes. No obstante la recurrencia de estos eventos, el terremoto ocurrido en Haití a principio de 2010, fue el desastre más grave ocurrido en la región. En 1991 se crea la Agencia del Caribe para Respuesta en Emergencias por Desastres (CDERA), a cargo de los países de la Comunidad del Caribe (CARICOM)81. Cuenta con una estructura organizativa integrada por: 1) un Consejo, que es la instancia suprema para la formulación de las políticas de la Agencia, conformada por los Jefes de Gobierno de los Estados participantes que se reúnen anualmente para revisar y evaluar el trabajo de la Agencia, aprobar el Programa de Trabajo y el Presupuesto Administrativo; 2) una Junta Directiva compuesta por los Coordinadores Nacionales de Desastre de cada Estado participante, los cuales asesoran y formulan recomendaciones al Consejo; 3) Las Organizaciones Nacionales de Desastre en cada Estado participante; y 4) una Unidad Coordinadora, que es la Secretaría de CDERA. 80 Sistema de Integración Centroamericana, http://www.sica.int/cepredenac/focegir.aspx 81 La Comunidad del Caribe (CARICOM) surgió en 1958, para estimular la cooperación económica en el seno de un mercado común, estrechar las relaciones políticas entre los estados miembros y promover la cooperación educacional y cultural. En la actualidad, está conformada por Antigua y Barbuda, Las Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guayana, Haití, Jamaica, Montserrat, Santa Lucía, St. Kitts y la Nevis, San Vicente y las Granadinas, Suriname, Trinidad y Tobago. Para más información consultar: http://www.caricom.org Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 115 Esta agencia intergubernamental del Caribe tiene por finalidad generar respuesta inmediata y coordinada ante cualquier suceso de desastre o emergencia en cualquier Estado signatario, a petición de éste. Originalmente conocida como Caribbean Disaster Emergency Response Agency (CDERA), la institución adoptó su nueva denominación en el 2010 y amplió su ámbito de acción para incluir la Gestión Integral de Desastres (CDM, Comprehensive Disaster Management). Este cambio de denominación también marca una ruptura respecto del paradigma anterior de ayuda humanitaria. La CDEMA comprende actualmente dieciocho Estados Miembros participantes que incluyen: Anguila, Antigua, Bahamas, Barbados, Belice, las Islas Vírgenes Británicas, República Dominicana, Granada, Haití, Jamaica, Montserrat, San Cristóbal e Isla Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam, Trinidad y Tobago y las Islas Turcas y Caicos. Cabe destacar que con el fin de lograr una mayor efectividad y eficiencia en la respuesta ante los desastres, los estados participantes en CDEMA están agrupados en cuatro subregiones y cada una de ellas está coordinada por una Unidad de Operaciones como Punto Focal. Ante situaciones de amenaza, CDEMA activa su Sistema Regional de Seguridad (RSSRegional Security System) y los Mecanismos de Respuesta Regional ante desastres (RRM-Regional Response Mechanism) y coordina posibles acciones de cooperación a través del Eastern Caribbean Donor Group (ECDG). Esta es probablemente la institucionalidad más activa, organizada y eficiente en la región, logran acumular una experiencia significativa en la gerencia de desastres. 5. ESPACIOS DE COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN 5.1. Proceso de Reuniones Regionales sobre Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria (MIAH) Las Reuniones Regionales sobre Mecanismos de Asistencia Humanitaria Internacional (MIAH) son impulsadas a través de la oficinas regional de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA-ROLAC), con el objeto de fortalecer las asociaciones entre los principales actores humanitarios, a la vez que difundir la misión, objetivos y herramientas que dicha Oficina pone a disposición de los Estados para una mejor gestión de la asistencia humanitaria. Este mecanismo surge como iniciativa del Grupo de Apoyo de Donantes de OCHA (OCHA Donor Support Group-ODSG) en el año 2005, con el objetivo de difundir el papel de OCHA y fortalecer asociaciones con países. Este proceso de integración, tiene como valor agregado que países, organismos intergubernamentales, agencias y organizaciones, Gubernamentales y No Gubernamentales, trabajan mancomunadamente en el desarrollo de herramientas específicas, vinculadas a mejorar los mecanismos de coordinación de la asistencia humanitaria internacional. 116 La República Argentina a través de la Comisión Cascos Blancos, fue impulsora de la instalación de los organismos subregionales de Gestión Integral del Riesgo de Desastres, como actores principales del tema en la región, y en consecuencia, ha sido protagonista del proceso de conformación de las reuniones MIAH desde sus inicios. Desde el año 2008 hasta la fecha, se han llevado a cabo seis Reuniones Regionales MIAH. La primera se realizó en México, mientras que las restantes se efectuaron en Brasil (2009), Argentina (2010), Ecuador (2011), Panamá (2012) y Jamaica (2013). En la IV Reunión del MIAH en 2010, se adoptó el Compendio Normativo Regional para la Gestión de la Asistencia Humanitaria Internacional en Casos de Emergencia, un documento que compila e identifica claramente las normas, protocolos y procedimientos nacionales que deben seguirse al momento de solicitar o brindar asistencia internacional. En marzo de 2012 se presentó el “Modelo de Procedimientos Formales de Cancillería o de las Estructuras Alternativas que se Encarguen de la Articulación de la Asistencia Humanitaria Internacional”, el cual constituye un instrumento dirigido a promover un marco de normas y acciones concretas para la coordinación de la asistencia humanitaria internacional82. Este Modelo es producto de la Comisión Cascos Blancos, como miembro del Grupo de Seguimiento de las Reuniones MIAH junto a OCHA, los mecanismos subregionales de gestión del riesgo, México, Brasil, Ecuador y Panamá, con la estrecha colaboración de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), y fue realizado en base a experiencias nacionales, internacionales, y de algunas instancias subregionales como CEPREDENAC y CAPRADE (Modelo de Procedimientos Formales de Cancillería, 2012: 2). Asimismo, en el marco de la V MIAH de Panamá (2012), la REHU- MERCOSUR presentó su Modelo Subregional de Suministros Humanitarios en casos de Desastres, como modelo posible de réplica a las restantes subregiones. En la última reunión de Jamaica (2013), se hizo especial énfasis en la necesidad de fortalecer la coordinación a través del incremento del diálogo y la complementariedad entre CELAC y el Grupo de Seguimiento de MIAH. Se acordó también impulsar el Grupo Técnico de Donantes regional; avanzar en la implementación del Plan de Acción de Panamá 2012-2013, que en líneas generales establece una guía para mejorar la coordinación humanitaria internacional; incentivar un mayor nivel de asociación entre los sectores público y privado; y apoyar el establecimiento temprano de un Centro Logístico Regional de Asistencia Humanitaria para las Américas en la República de Panamá y un centro subregional en Jamaica. 82 Proporciona procedimientos para la gestión, la canalización, el tránsito y la recepción ordenada de la asistencia humanitaria internacional, facilitando herramientas para orientar la solidaridad de los donantes y mejorar sustancialmente la calidad de dicha asistencia, así como reducir la llegada de donaciones inadecuadas y de asistencia no solicitada. Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 117 5.2. Plataformas de Reducción de Riesgos de Desastres Las Naciones Unidas, a través de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), ha exhortado a los países a establecer Plataformas Regionales y Nacionales, como mecanismos institucionales para reducir de forma sistemática el creciente impacto de los desastres. Esto alentó la creación de plataformas para la reducción del riesgo de desastres en África, Asia y el Pacífico, los Estados Árabes, Europa y las Américas. Estas plataformas ofrecen la oportunidad de intercambiar información y conocimiento, así como determinar el camino a seguir para la acción en una región determinada. La Plataforma Regional para la Reducción del Riesgo de Desastres83 (RRD) en las Américas es el espacio principal que reúne a actores claves en la materia. Es un foro multisectorial y de amplia participación que refleja los compromisos y preocupaciones de gobiernos, organizaciones intergubernamentales, organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales, organizaciones comunitarias, instituciones científicas y académicas, el sector privado, donantes y los medios de comunicación. La Primera reunión se llevó a cabo a los dos años de creada la Plataforma Mundial, en 2009 en la Ciudad de Panamá, la Segunda reunión tuvo lugar en 2011 en la ciudad de Nueva Vallarta, México y la Tercera reunión en Santiago de Chile en 2012. En cada una de las reuniones se han priorizado o incorporado, enfoques especiales: en la primera sesión (2009) la gran mayoría de las recomendaciones hicieron hincapié en la participación comunitaria y el involucramiento a nivel local (comunitario, municipal) para la RRD. En la segunda sesión (2011), se enfatizó en el vínculo de la RRD con la adaptación al cambio climático, se invitó a expandir el trabajo descentralizado en reducción de desastres a nivel sub-nacional, y se profundizó en los temas de género, niñez, conocimientos ancestrales y riesgo en contextos urbanos. En la tercera sesión (2012), por primera vez el enfoque de la RRD se basó en la resiliencia y destacó la necesidad de involucrar al sector privado, así como de utilizar instrumentos de financiamiento para la reducción de riesgos. En cuanto a las Plataformas Nacionales (PN), se pueden definir como mecanismos nacionales -puede ser un sistema, foro, comité, red, etc.-, que abordan los objetivos de la reducción del riesgo de desastres mediante procesos coordinados, participativos e interactivos de pensamientos y acciones. Los procesos que llevan a cabo las PN, abarcan el análisis de la situación, la formulación de políticas y planes de acción, y la implementación, monitoreo y revisión habitual de las actividades para la reducción de desastres. Cada país determina por sí mismo la mejor forma de abordar la elaboración e implementación de su PN para la reducción del riesgo de desastres, dependiendo de las circunstancias prevalecientes en términos económicos, sociales y ecológicos84. 83 UNISDR: Organizaciones regionales y plataformas, http://www.unisdr.org/partners/regional 84 UNISDR: Plataformas Nacionales para la Reducción del Riesgo de los Desastres, http://www.eird.org/ esp/inf-paises/principios-guia.htm#II 118 En el continente americano son quince los países que han desarrollado oficialmente este mecanismo: Argentina, Bolivia, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela. En Argentina, en octubre de 2007 se realizó la primera reunión organizada por la Comisión Cascos Blancos para discutir el desarrollo de la Plataforma Nacional. En abril de 2008 se realizó el segundo encuentro y quedó formalmente constituida la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres con la presidencia conjunta de la Comisión Cascos Blancos perteneciente al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, y por la Dirección Nacional de Protección Civil perteneciente en ese momento, al Ministerio del Interior y Transporte85. A partir de ese momento, los grupos fijaron su agenda de trabajo y se reúnen dos veces por año en forma plenaria. La Plataforma está constituida actualmente por alrededor de 100 miembros, representantes de organismos públicos nacionales, provinciales y municipales; instituciones especializadas; sector académico proveniente de universidades públicas y privadas; ONG vinculadas a la temática; y sector privado como compañías de seguros y bancos86. En estos años, la Argentina ha cumplido un rol proactivo y destacado en el ámbito de reducción de desastres, reconocido por la comunidad internacional. Ha estado presente en todas las reuniones de las Plataformas Mundial y Regional Las Américas, y cuenta con una de las Plataformas Nacionales más antiguas, demostrando avances en la reducción de riesgos de desastres que quedan plasmados en sus Informes Nacionales presentados bianualmente desde su instauración, que han merecido el reconocimiento de la EIRD87. Además, en el período 2007-2009 Argentina presidió el Grupo de Apoyo a la EIRD, y es también uno de los países activos en el debate que conducirá al Marco de Acción post 2015, que regirá el nuevo paraguas mundial que abrazarán los países en materia de reducción de riesgos. 5.3. Foro de Coordinación y Cooperación de Mecanismos Subregionales de Gestión del Riesgo de Desastres de América Latina y el Caribe En julio de 2009 la Caribbean Disaster Emergency Management Agency (CDEMACARICOM); el Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC); el Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE) y la Reunión Especializada de Reducción de Riesgo de 85 En mayo de 2013, el Decreto 636/2013 señala que el Ministerio de Seguridad resulta el ámbito más conveniente para coordinar la programación y ejecución de las acciones tendientes a solucionar situaciones extraordinarias o emergencias que se produzcan en el territorio de la Nación, y por lo tanto, ordena que la Dirección Nacional de Protección Civil, se transfiera del ámbito del Ministerio del Interior y Transporte a la órbita del Ministerio de Seguridad. 86 Sobre la composición de la Plataforma Nacional, consultar: http://www.eird.org/perfiles-paises/ perfiles/index.php/Argentina 87 El Informe Nacional del Progreso en la Implementación del Marco de Acción de Hyogo(2011-2013) presentado por el Presidente de la Comisión Cascos Blancos, Gabriel Fuks, en Ginebra en mayo de 2013, puede encontrarse en http://www.preventionweb.net/files/28905_arg_NationalHFAprogress_2011-13.pdf Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 119 Desastres Socionaturales, la Defensa, la Protección Civil y la Asistencia Humanitaria (REUH/MERCOSUR), constituyeron el Foro de los Mecanismos Subregionales de Gestión del Riesgo de Desastres, como un espacio de coordinación y cooperación técnica de los organismos subregionales. Su propósito es constituirse en una instancia técnica tomando como base las políticas, estrategias, metodologías e instrumentos desarrollados por cada uno de sus integrantes, para contribuir al fortalecimiento y la articulación de las iniciativas de las Plataformas Nacionales, Subregionales y Nacionales, evitando de este modo duplicar esfuerzos. Su creación no implicó la constitución de un nuevo aparato burocrático, sino de un espacio de coordinación y cooperación, que facilite la discusión y el intercambio de experiencias entre los distintos mecanismos subregionales. Desde su creación, hasta el año 2013 se han llevado a cabo seis reuniones donde se acordó diseñar una Agenda Estratégica Común. Entre las acciones adelantadas está la elaboración del documento “Análisis comparativo de los mecanismos subregionales integrantes del Foro”, la iniciativa de cooperación del CEPREDENAC con el CAPRADE sobre Centros de Operaciones de Emergencia, y acciones de cooperación del CAPRADE con la REHU para la formulación de la Guía de Operaciones para Asistencia Mutua frente a Desastres en los Países Andinos (SELA, 2010). En la VI Reunión realizada en Cartagena de Indias en abril de 2013, los delegados se comprometieron a: a) Contribuir, en armonía con el Marco de Acción de Hyogo, al objetivo de lograr para 2015 que un 25% de sus municipios estén trabajando en 10 aspectos esenciales de “ciudades resilientes”; b) Diseñar y elaborar Guías y Manuales de Cancillerías que faciliten y estandaricen la asistencia mutua en caso de desastres; c) Promover la elaboración de mecanismos de intercambio y consolidación de información en materia de Gestión del Riesgo de Desastres para las Américas; d) Tomar las acciones de promoción y comunicación ante los niños y jóvenes para generar conciencia en relación con la Gestión Integral del Riesgo y organizar en el 2014, el Primer Encuentro Regional Juvenil e Infantil de Gestión Integral del Riesgo de Desastres; e) Promover y fortalecer las estrategias de protección financiera frente a Desastres, con el apoyo de organismos internacionales; f) Promover la incorporación de la variable Riesgo frente a amenazas de origen natural y cambio climático en los procesos de formulación, diseño y evaluación de los proyectos de inversión pública; 120 g) Diseñar una estrategia para consolidar un grupo de trabajo para cada subregión en materia de Gestión de Riesgo y Cambio Climático, que permita hacer un diagnóstico de las agendas nacionales y que facilite la articulación de una red regional. Lo analizado hasta aquí muestra que en los últimos años, las instancias decisorias de los procesos de integración latinoamericanos, están formulando e implementando medidas que permitan reducir los riesgos existentes e impidan el desarrollo de nuevos factores de riesgo, y que posibiliten atender las emergencias y desastres que afectan a la región, para proteger la vida y la integridad de las personas así como el patrimonio público y privado. Para ello, coincidente con el impulso y vigencia del Marco de Acción de Hyogo 20052015, están abordando la reducción de riesgos de desastres como un proceso continuo que comprende la estimación, prevención, preparación y respuesta a desastres y la rehabilitación y la reconstrucción, incluyendo mecanismos de cooperación y asistencia humanitaria internacional, bilateral y multilateral, así como el intercambio de experiencias y buenas prácticas en la materia. En este sentido se coincide con el Documento del SELA (2010: 20), cuando afirma que desde 2005, las instituciones tanto subregionales como regionales han tenido un proceso de maduración. América Latina y el Caribe presenta una tendencia creciente a fortalecer los sistemas institucionales y normativos, y a propiciar y favorecer la integración y la cooperación entre sus naciones, pero también ha habido una mayor preocupación por atender y demandar compromisos con respecto a la preservación del medio ambiente, la reducción de las condiciones de pobreza e inequidad, la promoción del desarrollo sostenible y a fortalecer la identidad y los lazos de colaboración entre los países e instancias de la región. Así, en coincidencia con estos desafíos, las instituciones nacionales y subregionales de los países latinoamericanos han promovido donde no existían, la conformación de organismos de concertación como CAPRADE y REHU; o impulsando un proceso de revisión y actualización de sus Convenios Constitutivos (CEPREDENAC) y sus marcos normativos y jurídicos (CDEMA). También han propiciado que otras instancias nacionales o sectoriales afines hagan lo propio -de incluir la reducción de riesgos- en sus agendas y programas. Si bien es necesario reconocer los avances dados, también hay que señalar que algunas de estas iniciativas se encuentran aún en etapas madurativas, y que el progreso hacia la reducción de riesgos continua siendo heterogéneo. Los principales obstáculos son la debilidad de la recopilación de datos para prevenir, identificar vulnerabilidades, impulsar la alerta temprana; la carencia de comunicación efectiva y coordinación entre entidades vinculadas a la gestión de riesgos aún dentro de un mismo espacio nacional; la diversidad de enfoques y conceptos; la todavía marcada orientación hacia la respuesta a emergencias y desastres, y la dificultad en el entendimiento y comprensión de la “gestión de riesgos” como una construcción social, como un enfoque vinculado al desarrollo, siendo aún limitados los avances logrados respecto Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 121 a la integración de la reducción de riesgos en la planificación y el desarrollo social, económico, urbano, medioambiental y de infraestructura, o su vinculación con el cambio climático. 6. EL NUEVO PARADIGMA EN LA CONSTRUCCIÓN DE MARCOS INSTITUCIONALES EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA A la luz del nuevo paradigma, varios países han impulsado la creación de organismos así como distintos modelos de legislaciones nacionales de adaptación a las nuevas realidades y complejidades de los desastres. Con el acuerdo de la Estrategia Internacional sobre la Reducción de los Desastres y la adopción del “Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015”, los países de la región asumieron una serie de compromisos, dentro de los cuales se estableció como objetivo velar para que la reducción del riesgo de desastre constituya una prioridad de los gobiernos nacionales y locales, dotada de una sólida base institucional y de una legislación favorable a su implementación. Así, algunos países han modificado sus estructuras y marcos normativos para abordar el riesgo de desastres de manera integral y no sólo enfocarse en la respuesta a emergencias. 6.1. República Federativa del Brasil De acuerdo al Decreto 5736 en el año 2005 se establece en Brasil la creación de un Sistema Nacional de Defensa Civil (SINDEC) que estipula un conjunto de medidas preventivas, de asistencia y de recuperación destinadas a evitar desastres y minimizar sus impactos para la población y restablecer la normalidad social. La coordinación del SINDEC es responsabilidad de la Secretaría Nacional de Defensa Civil (SEDEC) que está vinculada con una oficina del Ministerio de Integración Nacional. La SEDEC tiene a su cargo la coordinación de la gestión de desastres en todos los niveles en Brasil. Existen muchas entidades debajo de la SEDEC en el ámbito regional, estadual, municipal y en niveles aún menores que son responsables de dar respuesta a los desastres y de coordinarla en sus respectivas áreas. El Plan de Defensa Civil, en Brasil, se entiende como una actividad permanente de carácter comunitario, que pretende actuar en las cuatro dimensiones de la emergencia, a saber: la acción preventiva, para reducir la ocurrencia de desastres, el socorro, orientado el rescate de vidas humanas y los bienes, la asistencia, la creación de las condiciones para la asistencia, alimentos y atención médica a las víctimas, y, finalmente, la recuperación, buscando el restablecimiento de las condiciones anteriores al desastre. Fundamentalmente, la respuesta en caso de desastre en Brasil es marcadamente descentralizada y funciona de abajo hacia arriba con una mínima coordinación por parte del gobierno nacional. En caso de desastres, el municipio afectado pone en práctica su propia respuesta. Cuando el alcance del desastre excede la capacidad de 122 respuesta de la municipalidad, interviene la oficina regional, luego, la estadual y luego la nacional. Esta división de facultades es producto de la estructura de la legislación del Brasil que asigna una gran autonomía a los gobiernos locales y estaduales. Sin embargo, esta característica de la gestión del riesgo en Brasil, al tiempo que intenta promover la participación local en el tema de los desastres, incurre en una de sus principales debilidades en la implementación de esta política pública, ya que muchos municipios no tienen la estructura suficiente para crear las condiciones mínimas de aplicación de la gestión del riesgo88 (personal capacitado, equipo, etc.). Teniendo en cuenta esta debilidad y la falta de respuesta de este esquema normativo e institucional ante las inundaciones y deslizamientos acontecidos en el año 2011 en el estado de Río de Janeiro donde murieron más de 900 personas, es que el gobierno de Dilma Rousseff, lanza en agosto de 2012 el Plan Nacional de Gestión de Riesgo y Respuesta a Desastres Naturales con la finalidad de realizar un mapeamiento de las áreas de riesgo y estructurar un sistema de monitoreo, alerta y respuesta a desastres. Para ello, propone destinar 9.000 millones de dólares (18,8 billones de reales) hasta 2014 para la compra de equipos, la construcción de obras de infraestructura, el fortalecimiento del departamento de Defensa Civil y la constitución de un fondo para atender emergencias. En cuanto a la ayuda humanitaria internacional brindada por Brasil, ésta es coordinada por el Grupo Interministerial sobre Asistencia Humanitaria Internacional (GIAHI) creado en 2006. Este Grupo funciona bajo la órbita del Ministerio de Relaciones Exteriores y está integrado también por otros 11 ministerios89 y la Casa Civil de la Presidencia (CCPR), la Secretaria General (SGPR) y el Gabinete de Seguridad Institucional (GSI) que actúan en forma conjunta en el área de ayuda humanitaria. El Ministerio de Relaciones Exteriores es el responsable de su organización y el objetivo principal del GIAHI es coordinar los esfuerzos brasileños de ayuda humanitaria en el exterior e incrementar la capacidad de respuesta del país frente a situaciones de crisis humanitarias, especialmente en América Latina y el Caribe. La prestación de asistencia humanitaria de Brasil -previo a la creación del Grupo Interministerial- se realizaba de forma esporádica y focalizada en aquellos desastres que tenían mayor repercusión en los medios de comunicación. A partir de este nuevo mecanismo, el gobierno brasileño intensificó sustancialmente su ayuda y desarrolló distintos instrumentos para mejorar la coordinación y la eficiencia en la prestación de asistencia humanitaria. Para tal fin, se implementó una dinámica multidisciplinar y participativa de coordinación entre organismos gubernamentales y la sociedad 88 A finales de 2008, al menos 1.360 municipios brasileños no poseían Defensa Civil municipal, (Secretaría Nacional de Defensa Civil – SEDEC-BRASIL, 2009) 89 Ministério da Defesa (MD); Ministério da Justiça (MJ); Ministério da Fazenda (MF); Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA); Ministério da Saúde (MS); Ministério da Integração Nacional (MI); Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS); Ministério da Educação (MEC); Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA); Ministério das Comunicações (MC); e Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH). Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 123 civil tanto para definir estrategias sostenibles como para participar en las campañas de recaudación de fondos para apoyar a las agencias humanitarias de la ONU. Según documentos oficiales elaborados por el Ministerio de Relaciones Exteriores90 la estrategia brasileña de asistencia humanitaria posee dos dimensiones: de emergencia y estructural. A través de la primera el gobierno brasileño busca contribuir a la seguridad alimentaria, mejorar la vivienda, la educación y la salud de las poblaciones afectadas sobre todo mediante el envío de donaciones. Principalmente, la ayuda humanitaria consiste en la donación de alimentos, recursos financieros y medicamentos para asistir a los países afectados por conflictos o desastres naturales (Corrêa Kruschewsky, 2011). Estos recursos son autorizados por la Ley de Presupuesto Anual bajo el Ministerio de Relaciones Exteriores y se canalizan mediante la transferencia a las embajadas y consulados brasileños localizados en los países afectados por desastres, conflictos armados y convulsiones sociales. Asimismo, con el fin de simplificar aún más el envío de donaciones por vía área se organizó en la ciudad de Río de Janeiro un Depósito Internacional Humanitario, donde se almacenan 14 toneladas de alimentos, con el objetivo de atender con la mayor urgencia las necesidades humanitarias de la comunidad internacional. Es importante destacar que el gobierno del Brasil presta asistencia humanitaria a petición del país receptor y con su consentimiento, y en general, se invita al país demandante a presentar una lista de prioridades a la embajada de Brasil. El canal más común para la prestación de asistencia humanitaria es el bilateral, ya que constituye la forma preferida y priorizada por los países receptores (Documento GIAHI, 2010). Sin embargo, “es de suma importancia para Brasil lograr una mayor coordinación con otros proveedores de ayudas como las organizaciones internacionales, aun cuando la asistencia suceda entre Gobierno y Gobierno (bilateral)” (Documento GIAHI, 2010: 8). Es así que, el GIAHI trabaja también en conjunto con los principales organismos de Naciones Unidas involucrados en la ayuda humanitaria internacional, tales como la Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y con organismos regionales como la Organización de los Estados Americanos (OEA). Por su parte, el aspecto estructural consiste en acciones que buscan promover soluciones a largo plazo al problema de la seguridad alimentaria, el bajo nivel de desarrollo social y la resiliencia de los países ante los desastres. En este sentido, busca estimular las condiciones locales en los países afectados o vecinos, así como el fortalecimiento de la capacidad de recuperación de las instituciones fundamentales, como escuelas y hospitales. En relación con la seguridad alimentaria y nutricional de los grupos vulnerables o afectados por desastres socionaturales, el GIAHI promueve la implementación de sus programas socioeconómicos como el Programa de 90 Para mayor información consultar: http://www.itamaraty.gov.br/temas/balanco-de-politica-externa2003-2010/7.1.10-assistencia-humanitaria/?searchterm=Assist%C3%AAncia%20Humanit%C3%A1ria 124 Adquisición de Alimentos (PAA)91 y el Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE)92 en otros países. También, es importante destacar que en la práctica, el GIAHI formula propuestas de proyectos de ley destinados a fortalecer las acciones humanitarias internacionales asumidas por Brasil. En este marco, importantes avances fueron: 1) la preparación del proyecto de ley 737/2007 con el fin de proporcionar un marco jurídico amplio para la acción de todos los miembros del gobierno brasileño en la asistencia internacional humanitaria93 y 2) la preparación del borrador de la asistencia humanitaria nacional. Varios gobiernos estatales han estado involucrados en la prestación de asistencia humanitaria internacional, como es el caso de Bahía, Paraná, Santa Catarina y Río Grande do Sul. A partir de estas iniciativas, el GIAHI intensificó su ayuda y propició la coordinación de operaciones de asistencia humanitaria en países como Bolivia, Surinam, Ecuador y Líbano, con participación de la sociedad civil. Otros ejemplos de estas actuaciones fueron la distribución de alimentos en Haití, la ayuda a las víctimas del terremoto de China o la asistencia a Belice y Myanmar en 2008. En 2009 se realizó una operación inédita de ayuda humanitaria triangular entre Brasil y España con destino a las poblaciones azotadas por huracanes en Cuba, Haití y Honduras94. 6.2. República del Ecuador Ecuador dio un paso pionero al incorporar en la nueva Constitución de 2008 la gestión de riesgos como un derecho fundamental de los ecuatorianos. Bajo esta premisa, se creó la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, como entidad adscrita al Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa, aunque en 2009, esta Secretaría se reestructura bajo la figura de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos, la cual ejerce sus competencias y funciones de manera independiente, descentralizada y desconcentrada. Actualmente, la Secretaría Nacional de Gestión, como entidad rectora, trabaja estrechamente con las provincias, en la construcción de un Sistema Nacional descentralizado y desconcentrado, sobre la base de tres pilares fundamentales: 1) técnico, 2) educación, capacitación y difusión, y 3) respuesta inmediata. 91 El Programa de Adquisición de Alimentos promueve el acceso a los alimentos a las poblaciones en situación de inseguridad alimentaria y fomenta la inclusión social y económica en el campo, por medio del fortalecimiento de la agricultura familiar. Contribuye a la formación de stocks estratégicos y al abastecimiento de instituciones de asistencia social. En el año 2012 se realizó un ciclo de intercambio de experiencias entre Brasil y África y se implementó- en base a la experiencia brasileña- un proyecto de adquisición de alimentos en cinco países africanos. 92 El Programa Nacional de Alimentación Escolar en Brasil atiende las necesidades nutricionales de los alumnos durante su estancia en la escuela, con esto se busca contribuir al crecimiento, desarrollo, aprendizaje y rendimiento escolar de los estudiantes; y promover la formación de hábitos alimenticios saludables. 93 En cumplimiento del segundo objetivo fijado para el GTIAHI, se presentó el 17 de abril de 2007, en la Cámara de Representantes, el proyecto de ley 737/2007, que prevé acciones humanitarias internacionales emprendidas por el Ejecutivo, con el propósito de prevenir, proteger, preparar, prevenir y reducir el sufrimiento y ayudar a otros países o regiones que están en situaciones de emergencia. 94 En el período 2008-2009, los recursos de ayuda humanitaria enviados por Brasil ascendieron a un total de 2 millones de dólares. Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 125 Respecto a la normativa relativa a la asistencia en casos de desastres95, Ecuador posee, además de los artículos que contiene la Constitución Nacional, un conjunto de leyes que hacen referencia a la acción gubernamental en la materia. Entre ellas se destaca, la Ley de Seguridad Pública y del Estado que establece la creación y funciones de la mencionada Secretaría y afirma que “…la prevención y las medidas para contrarrestar, reducir y mitigar los riesgos de origen natural y antrópico o para reducir la vulnerabilidad, corresponden a las entidades públicas y privadas, nacionales, regionales y locales”. También cabe subrayar el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización (COOTAD), el cual define las competencias para el ejercicio de la gestión de riesgos estableciendo que “La gestión de riesgos que incluye las acciones de prevención, reacción, mitigación, reconstrucción y transferencia, para enfrentar todas las amenazas de origen natural o antrópico que afecten al cantón, se gestionarán de manera concurrente y de forma articulada con las políticas y los planes emitidos por el organismo nacional responsable, de acuerdo con la Constitución y la Ley”. Respecto a las acciones internacionales, dicho documento hace mención a la necesidad de la cooperación internacional y del fomento de la aplicación de los instrumentos normativos internacionales. No obstante, se destaca el modelo de descentralización de la acción en Ecuador, el cual establece que la “los gobiernos autónomos descentralizados podrán gestionar la obtención de recursos de la cooperación internacional y asistencia técnica para el cumplimiento de sus competencias propias en el marco de los objetivos nacionales, de sus planes de desarrollo y los principios de equidad, solidaridad, interculturalidad, subsidiariedad, oportunidad y pertinencia”. 6.3. República de El Salvador La Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres (Decreto Legislativo Nº 777 de agosto de 200596) establece la creación del Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres, integrado por una Comisión Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres, Comisiones Departamentales y Comisiones Municipales y Comunales. Constituye un conjunto interrelacionado, descentralizado en su operatividad, integrado por instituciones públicas y privadas, que tendrán la responsabilidad de formular y ejecutar los respectivos planes de trabajo de protección civil, así como aquellos relativos a la prevención del manejo del riesgo de desastres y de mitigación de sus impactos. La Dirección General de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres97, es el ente encargado de coordinar y ejecutar diversas acciones relativas a la Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres. Depende jerárquica y funcionalmente del Ministerio de Gobernación. 95 Para mayores detalles ver: Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos (2012) Manual del Comité de Gestión de Riesgo, Quito, Ecuador. 96 Disponible en: http://issuu.com/procivil.sv/docs/ley_de_proteccion_civil 97 Para más detalles de este organismo visitar su sitio web oficial: http://www.proteccioncivil.gob.sv/ 126 La gestión de la asistencia humanitaria internacional -una vez emitido un decreto de emergencia nacional por desastre- es competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores98, siendo sus funciones las de coordinar tanto las solicitudes, como los ofrecimientos de Recursos de Asistencia Humanitaria (RAH), en estrecha coordinación con la Dirección General de Protección Civil, que es la instancia técnica responsable de determinar el tipo y cantidad de dichos recursos que se solicitarán y aceptarán de la comunidad internacional. En la Ley antes mencionada, se entiende el desastre como “el conjunto de daños a la vida e integridad física de las personas, patrimonio y ecosistemas del país, originados por los fenómenos naturales, sociales o tecnológicos y que requieren el auxilio del Estado. Los desastres pueden ser originados por causas naturales o por el ser humano”. Hace hincapié en el manejo de desastres entendido como “políticas, planes, programas, proyectos y acciones dirigidas a crear o incrementar las capacidades de una sociedad para enfrentarse a una situación de desastre. Comprenden las fases de preparación, atención a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción”. 6.4. República del Perú La Ley Nº 29.664 de inicios de 2011, establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD) como un sistema interinstitucional, sinérgico, descentralizado, transversal y participativo, con la finalidad de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar efectos, así como evitar la generación de nuevos riesgos, preparación y atención ante situaciones de desastre mediante el establecimiento de lineamientos de política, componentes, procesos e instrumentos de la Gestión del Riesgo de Desastres. Según la ley mencionada, el Instituto Nacional de Defensa Civil99 (INDECI) es uno de los organismos que conforma el SINAGERD y es el responsable técnico de coordinar, facilitar y supervisar la formulación e implementación de la Política Nacional y el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres en los tres niveles del gobierno. El INDECI posee autonomía técnica, funcional, administrativa, económica y financiera para su gestión y se encuentra bajo la órbita de la Presidencia del Consejo de Ministros. En junio de 2012 se presentó el Plan Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres 2012-2021. El mismo entiende a los desastres no sólo como eventos de la naturaleza sino, como “situaciones que resultan de desequilibrios en la relación entre la dinámica de lo natural y la dinámica humana, las políticas públicas de desarrollo 98 En el mes de enero de 2009 el Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador presentó una versión actualizada del Manual para la Gestión de Asistencia Humanitaria Internacional en Casos de Desastres. El mismo intenta incorporar avances relacionados con la coordinación interinstitucional, así como la visión moderna de la gestión de Asistencia Humanitaria Internacional para asistir a las víctimas de desastres. 99 Para más detalles de este organismo visitar su sitio web oficial: http://www.indeci.gob.pe/ Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 127 nacional, además de las políticas económicas y sectoriales deben tener en cuenta la problemática de los desastres, no hay que olvidar que toda la infraestructura y perdidas que se generan cuando hay un desastre fueron alguna vez un proyecto de desarrollo”. Respecto a la gestión del riesgo de desastre (GRD), se entiende a la misma como “un proceso social cuyo fin último es la prevención, la reducción y el control permanente de los factores de riesgo de la sociedad, así como la adecuada preparación y respuesta ante situaciones de desastre”. En base a estas definiciones, desde el Plan se promueve la integración del análisis y la reducción del riesgo a la planificación del desarrollo y del territorio. El nuevo Plan especifica como estrategia en materia internacional “Mejorar continuamente la respuesta de las instituciones y asegurar la asistencia humanitaria nacional e internacional a la población en caso de emergencia y/o desastres para fortalecer la resiliencia”. Para ello, entre las acciones a realizar se señalan; a) fortalecer el planeamiento operativo y logístico de los centros de operaciones de emergencias nacionales, sectoriales, regionales y locales y, b) desarrollar y aplicar normas y protocolos simplificados para el desaduanaje, ingreso y movilización de ayuda humanitaria internacional. 6.5. República Oriental del Uruguay En el año 2009 de acuerdo a la Ley Nº 18.621100 se estableció la creación del Sistema Nacional de Emergencias (SINAE), un sistema público de carácter permanente, cuya finalidad es la protección de las personas, los bienes de significación y el medio ambiente, ante situaciones de desastre, mediante la coordinación conjunta del Estado con el adecuado uso de los recursos públicos y privados disponibles, de modo de propiciar las condiciones para el desarrollo nacional sostenible. En la ley se presentan tres términos que definen los objetivos del SINAE101: a) Articular “las tareas y responsabilidades de entidades y órganos públicos, instituciones sociales e individuos, en la prevención, mitigación, atención, rehabilitación y recuperación ante situaciones de desastre”; b) Integrar “... los esfuerzos públicos y privados en forma eficaz y eficiente”; C) Garantizar “... un manejo oportuno, eficaz y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos y económicos”. El SINAE además presenta todos los decretos, leyes y resoluciones relativas a la Gestión Integral del Riesgo de Desastres en el país. La ley permite articular no sólo a todos los organismos del Estado, sino también a las empresas privadas, por ejemplo en la utilización de espacios privados en forma temporal como así también realizar compras rápidas de equipamiento y recibir asistencia internacional. 100 El texto completo de la Ley se encuentra disponible en: http://www.sne.gub.uy/index. php?option=com_content&view=article&id=28&Itemid=47 101 Para mayores detalles ver: www.sne.gub.uy 128 La ley estipula principalmente que ante una situación de desastre el accionar se instrumenta en dos niveles, un primer nivel que es local o departamental donde se actúa con los recursos disponibles, y un segundo nivel es en el que se actúa a nivel nacional, por ejemplo con apoyo económico o militar. En el inciso D del artículo 3° de la ley se define, precisamente, esta forma de actuación: “Descentralización de la gestión y subsidiariedad en las acciones: la reducción del riesgo y la atención de desastres se cumplirá primariamente en forma descentralizada”. Asimismo, de la ley se desprende la creación de una Dirección Nacional facultada para activar todos los mecanismos del Estado para hacer frente a un desastre. Además, es importante destacar que la ley estipuló la creación de un Fondo Nacional para la Prevención y la Atención de Desastres destinado a atender subsidiariamente las actividades de prevención, mitigación, atención y rehabilitación a cargo del Sistema Nacional de Emergencias (Art. 24 Ley). El SINAE tiene la titularidad y disponibilidad de la totalidad de este Fondo y está integrado por donaciones y legados con destino al Sistema o al cumplimiento de sus actividades específicas o coordinadas por el o por transferencias provenientes de otras entidades públicas. Si bien se creó este mecanismo, aún está pendiente su reglamentación. 6.6. República Bolivariana de Venezuela El tema de la acción estatal frente a desastres adquirió importancia decisiva en Venezuela a partir del año 1999, a raíz del deslave en el estado Vargas que causó la destrucción de más de 15.000 viviendas y unos 75.000 damnificados. Dicho fenómeno llevó al Estado venezolano a darle rango constitucional al tema, con lo cual varios artículos referidos a los Derechos Civiles, a los Deberes y a la Seguridad Ciudadana están presentes en la Constitución de 1999. Este marco, dio origen a la Ley de la Organización Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres, aprobada en el año 2001, instrumento mediante el cual se creó la Dirección Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres, dependiente del Ministerio del Interior y Justicia. Este organismo que se mantuvo vigente hasta septiembre de 2013, operó tanto a nivel nacional, como estadual y municipal, y se dedicó a ejecutar la Política Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres que incluía: garantizar la coordinación de los esfuerzos interinstitucionales y la dotación de recursos materiales y equipos; velar por el entrenamiento de personal de defensa civil; promover la realización de los programas educativos, formales o informales; incentivar la preparación de la ciudadanía frente a desastres. Como respuesta al Marco de Hyogo, dicha Dirección Nacional ejecutó desde el año 2006 el Proyecto Centro Nacional de Prevención y Atención de Desastres (CENAPRAD102) que tuvo como objetivo la recolección de toda la información relacionada con amenazas y vulnerabilidades, a través de una plataforma tecnológica que articula a todos los componentes del Sistemas Nacional de Protección Civil. El CENAPRAD cuenta con una base de datos para visualizar las zonas de riesgo a nivel nacional y está disponible para 102 Para más detalles ver: www.pcivil.gob.ve/ Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 129 que todos los actores claves conozcan las orientaciones necesarias para la Reducción de Riesgo de Desastres. Otro aspecto a resaltar en ese entonces fue la creación en 2005 de la Fuerza de Tarea Humanitaria “Simón Bolívar”, adscrita a la Dirección Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres, perteneciente a su vez, al Ministerio de Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz. Dicha Fuerza es una unidad profesional, multidisciplinaria y multisectorial con capacidad de actuación nacional e internacional en los países integradores del ALBA y de la Comunidad Andina, que cuenta con equipos especializados para realizar operaciones de búsqueda, rescate y salvamento, de educación y capacitación, de atención de afectados o damnificados en las áreas psicosocial y médica, así como de planificación y evaluación de situaciones que impliquen amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la población. En el marco normativo, el abordaje de la temática experimentó un giro copernicano con la sanción en 2009 de la Ley de Gestión Integral de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos103 que establece los principios rectores y lineamientos que orientan la política nacional en la materia. En ella se define a los desastres como “alteraciones graves en las personas, los bienes, los servicios y el ambiente, causadas por un suceso natural o generado por la actividad humana, que exceden la capacidad de respuesta de la comunidad afectada”. También en esta ley es central la noción de gestión integral de riesgos, definida como “un proceso orientado a formular planes y ejecutar acciones de manera consciente, concertada y planificada, entre los órganos y los entes del Estado y los particulares, para prevenir o evitar, mitigar o reducir el riesgo en una localidad o en una región, atendiendo a sus realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales y económicas”. Con vistas de instrumentar la ley de 2009, y propiciar el tratamiento correctivo y prospectivo de la gestión de riesgos, de manera separada de la propia gestión del desastre; en septiembre de 2013 el Gobierno de Venezuela creó el Viceministerio para la Gestión del Riesgo y la Protección Civil, en la órbita del Ministerio del Poder Popular para Interior, Justicia y Paz. 103 El texto completo de la Ley se encuentra disponible en: http://redesastre.inia.gob.ve/index2. php?option=com_docman&task=doc_view&gid=158&Itemid=28 130 CONCLUSIÓN En este capítulo se ha explicado el proceso a partir del cual, en la primera década del siglo XXI, se produjo una renovación de liderazgos políticos en distintos países de Latinoamérica, y especialmente de América del Sur, los cuales aún con diferencias ideológicas, coincidieron en la reivindicación del rol del Estado como promotor del desarrollo con equidad social, equilibrado e integral, y la asunción de posiciones autónomas en el escenario internacional a través de estrategias de cooperación política y económica. La emergencia de estos gobiernos con agendas renovadas estuvo vinculada en muchos casos al surgimiento de movimientos sociales y fuerzas políticas que en respuesta a su situación de exclusión social, cuestionaron la globalización neoliberal, generando quiebres institucionales que en algunos países se tradujeron en crisis de representación política. De forma paralela y en línea con el desmantelamiento del orden neoliberal en el plano nacional, estos gobiernos fueron impulsando un nuevo paradigma de integración regional que no sólo atienda los intereses económico-comerciales, sino que se constituya en un espacio de colaboración y cooperación para crear capacidades nacionales para el desarrollo, y enfrentar de manera coordinada las problemáticas que afectan a la región. En el marco de este proceso, que incluyó un fortalecimiento institucional y ampliación de los esquemas regionales/subregionales y creación de nuevos espacios, se produjo un proceso de diversificación de la agenda de integración, a través de la incorporación de toda una serie de temáticas que habían resultado marginales en el esquema del regionalismo abierto, predominante en los noventa. De esta manera, la coordinación de políticas públicas y la cooperación a través de la integración, se convirtieron en medios para potenciar y consolidar las transformaciones internas que se estaban produciendo en los países de la región, y la integración se fue transformando en un instrumento dirigido a atender problemáticas tales como la promoción y consolidación de la democracia, la defensa de los derechos humanos, el combate a la pobreza y el desarrollo económico y social con equidad. En este contexto y fundamentalmente, como consecuencia de la necesidad de mitigar el impacto de las emergencias de desastres en la región, se fue estructurando una institucionalidad conjunta para enfrentar estas situaciones críticas que suelen sobrepasar la capacidad de actuación individual de los Estados. Se crearon tanto instancias especializadas en el marco de los procesos subregionales (REHU, CAPRADE, CEPREDENAC, CDEMA), así como foros regionales tales como el proceso de Reuniones Regionales sobre Mecanismos de Asistencia Humanitaria Internacional (MIAH), las Plataformas Regionales de Reducción de Desastres, y el Foro de Coordinación y Cooperación de Mecanismos Subregionales de Gestión del Riesgo de Desastres de las Américas. Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 131 También ha influido en este proceso el hecho de que muchos de los países de renta media de la región han dejado de ser receptores de ayuda humanitaria para constituirse en donantes que aportan recursos, experiencias y capacidades desarrolladas en materia humanitaria y los ponen al servicio de otros países, a través de la cooperación Sur-Sur y el regionalismo. Asimismo, este análisis ha revelado que a la luz del nuevo paradigma de asistencia humanitaria, y del acuerdo de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (EIRD) y la adopción del Marco de Acción de Hyogo, varios países de la región han impulsado la creación de organismos especiales, así como distintas transformaciones en sus legislaciones nacionales sobre gestión de riesgo de desastres, que en la mayoría de los casos, apuntan a desarrollar estrategias integrales (prevención, mitigación, reconstrucción y rehabilitación), evitando recaer en la unívoca visión respuestista de la emergencia. Debido a la adopción del paradigma sostenido por la EIRD y el Marco de Hyogo, todos los organismos creados en los países analizados, dependen de autoridades civiles y ninguno de ellos está bajo la órbita de los ministerios de Defensa. Privilegian en general, la vinculación con organismos internacionales adscriptos al paradigma de la asistencia humanitaria, y promueven en lo interno, la gestión integral de riesgos y una estrecha relación con sus respetivas comunidades a través de la gestión local del riesgo en todos sus niveles. 132 Capítulo II: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL EN EL NUEVO ESCENARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 133 134 Capítulo III LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL Y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 135 INTRODUCCIÓN El objetivo central de este capítulo es analizar la performance humanitaria de la República Argentina en la etapa 2003-2013, a través de un análisis de la labor desarrollada por la Comisión Cascos Blancos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, organismo del Estado Nacional encargado de coordinar la asistencia humanitaria internacional. Este análisis se enmarca en la contribución de nuestro país al cambio de paradigma de la asistencia humanitaria internacional en la región latinoamericana y caribeña, abordado en los capítulos precedentes. En primer lugar, se detallan los lineamientos centrales de la estrategia de inserción internacional desarrollada por la República Argentina en el período bajo estudio, en línea con las posibilidades y constreñimientos ejercidos por el contexto político y económico internacional, y la estrategia de desarrollo inaugurada durante el gobierno de Néstor C. Kirchner (2003-2007) y los dos períodos de gestión presidencial de Cristina Fernández (2007-2011 / 2011 al presente). Seguidamente, se caracteriza la institucionalidad de la gestión de riesgos en la República Argentina. En tercer término, se introduce una descripción de las dimensiones y características más importantes de la Iniciativa Cascos Blancos, entre las que figuran, sus antecedentes institucionales; el organigrama de la Comisión; los propósitos, misiones y funciones que persigue; sus áreas de incumbencia; y los ejes fundamentales del modelo de gestión que desarrolla, con eje de su matriz en el voluntariado humanitario. Posteriormente, se analiza su proyección internacional, incluyendo consideraciones sobre un conjunto de acciones, proyectos y misiones de asistencia humanitaria, en acuerdo con organismos regionales y multilaterales, y su rol en el nuevo debate sobre la asistencia humanitaria internacional. En tal sentido, se describe su participación como Iniciativa reconocida en el sistema de Naciones Unidas; como en la Organización de Estados Americanos, las alianzas estratégicas emprendidas con las distintas agencias humanitarias y las misiones desarrolladas en el marco de estos ámbitos de articulación. En cuanto al plano bilateral, se enumeran y describen la multiplicidad de acuerdos suscritos con distintos países de la región, y se realiza un apartado específico sobre el compromiso de la política exterior Argentina con la República de Haití. Asimismo, se enumeran y analizan las distintas misiones humanitarias bilaterales desarrolladas por Cascos Blancos durante el período bajo estudio. Por último se realzan los elementos más significativos y característicos que definen a la Comisión Cascos Blancos, como una valiosa herramienta de política exterior. 136 1. LA POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA DURANTE EL DECENIO 2003-2013 Argentina no escapó al cambio de época que se produjo en muchos países de la región, producto de la ruptura del orden neoliberal. Como consecuencia de la crisis económica, social y político-institucional que estalló en 2001, los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007 al presente), produjeron un cambio de rumbo, estableciendo una estrategia de desarrollo centrada en el crecimiento económico con inclusión social. En oposición a los legados de la década del noventa, estos gobiernos propusieron como directrices de gestión, el rechazo a los condicionamientos de los organismos financieros internacionales y a sus políticas de ajuste; y una estrategia de crecimiento asociada a la promoción de las actividades productivas, al impulso del conocimiento científico-tecnológico, al incentivo del consumo interno y a la ejecución de obra pública. Otorgaron un rol clave al Estado, revalorizando su papel como el gran reparador de las desigualdades sociales, a partir de políticas activas a favor de la generación de puestos de trabajo y la distribución del ingreso (García Delgado y Chojo Ortiz, 2006; Basualdo, 2011). Esta estrategia provocó, como lo expresa el Cuadro No 3, un mejoramiento sustancial de los indicadores macroeconómicos y sociales, sólo interrumpido por los efectos de la crisis mundial desencadenada en 2008. El PBI tuvo un gran crecimiento, extraordinario en términos históricos, motorizado por las manufacturas (58% de la expansión), la construcción (28%) y el agro (10%) (Scaletta, 2011). Por otra parte, el fin de los déficits fiscal y externo crónicos, y una contundente disminución del endeudamiento público en relación al PBI, posibilitaron la conformación de un escenario propicio para la recuperación de las capacidades estatales. Cuadro 3. Indicadores económicos y sociales PBI (variación anual en %) Desempleo 8,8 9 9,2 8,5 8,7 6,8 0.9 9,2 8,9 1,9 14,3 13,6 11,6 10,2 8,5 7,9 8,7 7,8 7,2 7,2 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Reservas Internacionales (millones de dólares) 14.119 19.646 28.076 32.037 46.176 46.386 47.967 52.145 46.376 43.290 PBI industrial (variación anual en %) 16 12 7,5 8,9 7,6 4,5 -0,5 9,8 6,5 6,7 Deuda Externa Pública / PBI 84,4 76,5 36,5 28,9 27,2 19,8 20,1 18,8 16,4 14,9 Fuente: INDEC. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 137 La fortaleza alcanzada por la economía nacional durante estos años permitió que la crisis internacional que comenzó a manifestarse en 2008-2009, pudiera enfrentarse con éxito. Si bien esta crisis alteró el comercio exterior, en términos de exportaciones e importaciones, debilitando el crecimiento sostenido, el saldo comercial continuó siendo superavitario lo que permitió compensar el déficit en la cuenta de capitales, generado por la fuga de los mismos. Esta fortaleza frente a la crisis internacional es consecuencia de la capacidad del Estado para sostener políticas activas, de manera de poder compensar parcialmente los efectos depresores de la crisis a partir de su capacidad de gasto y el respaldo de las reservas internacionales. Esta nueva estrategia de desarrollo, estuvo asociada a cambios no sólo de estilo sino de concepción sobre la inserción internacional del país. Lejos de las acusaciones de incoherencia e imprevisibilidad difundidas entre algunos periodistas y académicos, desde 2003 la política exterior fue estructurada para acompañar al proyecto nacional, y se convirtió en una estrategia acorde y funcional al modelo económico que estaba en construcción (Colombo, 2011). Así, la política exterior estuvo orientada a conseguir mayores grados de autonomía en el sistema internacional104, a través de las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional y con el gobierno y los inversores de España; la diversificación y ampliación de las vinculaciones comerciales y políticas hacia otros países en desarrollo; la construcción de un nuevo regionalismo con los países de suramérica, a partir de una sociedad estratégica con Brasil y un fuerte acercamiento a Venezuela; la permanente defensa del multilateralismo y el respeto del Derecho Internacional como garantía de un orden global más democrático. Las negociaciones de desendeudamiento tanto con el FMI como con los acreedores privados, tuvieron como objetivos la disminución de los montos de la deuda, la reducción de las tasas de interés y la ampliación de los plazos de vencimiento de los bonos. Esta política tuvo acontecimientos emblemáticos, como el canje de deuda con los acreedores privados efectuado en 2005 y 2010105, y la cancelación de la deuda con el FMI, mediante el pago de 9.810 millones de dólares, lo que contribuyó a que el gobierno nacional ganara márgenes de libertad frente al organismo multilateral. La política de desendeudamiento llevada a cabo desde 2003, ha posicionado a Argentina como uno de los diez países del mundo que más redujeron su deuda en relación al PBI. 104 Entre los analistas de las relaciones internacionales, hubo una reconsideración del concepto de autonomía. Las posiciones autonómicas consideradas por autores como Juan Carlos Puig y Helio Jaguaribe, durante las décadas de 1970 y 1980, revalorizaban los recursos de poder de los países medianos y pequeños de la región e implicaban en muchos casos posiciones aislacionistas, y en la mayoría de los casos confrontativas en relación a las potencias hegemónicas, fundamentalmente los Estados Unidos (Colacrai, 2006). En el siglo XXI, la autonomía se entiende de manera algo distinta, ya que para disminuir las asimetrías de poder o hacer frente a situaciones o procesos que se producen dentro o fuera de las fronteras, se enfatiza la coordinación de políticas y la adopción de posiciones comunes con países de la región aminorando su matiz confrontativo (Russell y Tokatlián, 2001). 105 El canje de 2005 tuvo la aceptación del 76% de los bonistas, mientras que con la reapertura de 2010, ese porcentaje superó el 92% de los acreedores. 138 Este fortalecimiento de la autonomía de las políticas económicas, ha provocado reacciones por parte de algunos poderosos fondos de inversión que no aceptaron las propuestas de canje del gobierno nacional. De ahí que Argentina haya enfrentado situaciones extremas como las causas judiciales iniciadas en tribunales de Estados Unidos por los denominados fondos buitre, que pretenden cobrar el 100% del valor de sus bonos y los intereses adeudados desde 2001, o la retención de la Fragata Libertad en la República de Ghana en 2012. Junto a la política de desendeudamiento, desde el año 2003 los gobiernos han considerado a la promoción de las exportaciones y la diversificación de vínculos externos, como una estrategia clave de la política exterior para avanzar en el proyecto autonomizante. Para ello, se establecieron diferentes cursos de acción como la búsqueda de nuevos mercados, la diversificación de las exportaciones hacia bienes con mayor valor agregado, la desconcentración de ventas por destino y la multiplicación del número de exportadores. El aumento del comercio internacional, alentado por el tipo de cambio y el incremento en el precio de las commodities, le permitió al gobierno obtener las divisas necesarias para financiar las crecientes importaciones requeridas por la reactivación así como solventar las políticas públicas sectoriales, cumplir con las obligaciones de la deuda externa, recomponer y acrecentar las reservas del Banco Central y estabilizar el tipo de cambio. El Cuadro No4 muestra el significativo incremento de las exportaciones y el creciente peso que adquieren las manufacturas de origen industrial en relación al total exportado. Las MOI pasaron de ser el 27% de las exportaciones en 2003 al 34% en 2011, mientras que los productos primarios y las manufacturas permanecieron más o menos constantes, y los combustibles sufrieron una notoria disminución. Total PP** MOA MOI CyE Cuadro 4. Exportaciones por grandes rubros (en miles de dólares) Años seleccionados 2003 29.938.752 6.470.669 10.004.445 8.046.864 5.416.774 2005 40.386.762 8.110.253 13.141.654 11.984.798 7.150.056 2007 55.980.309 12.485.028 19.213.617 17.332.786 6.948.878 2009 55.672.097 9.256.871 21.224.929 18.733.692 6.456.605 2010 68.187.207 15.148.250 22.667.600 23.846.369 6.524.988 2011* 83.950.205 20.212.633 28.191.835 28.916.381 6.629.356 Fuente: INDEC. * Datos provisorios. **PP: Productos Primarios; MOA: Manufacturas de Origen Agropecuario; MOI: Manufacturas de Origen Industrial; CyE: Combustibles y Energía. En cuanto a los mercados socios de Argentina, se produjo una retracción de la participación de aquellos que han sido históricamente muy importantes, como los Estados Unidos y Europa, y un significativo aumento de la participación de los países latinoamericanos -que son destino de más del 40% de las exportaciones-, seguidos por países de Asia, Medio Oriente y África. Es necesario remarcar que América Latina y especialmente el MERCOSUR, se destacan como destino de las manufacturas de origen industrial de tecnología media y alta. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 139 De los lineamientos de la política exterior, la integración regional fue sin dudas la gran prioridad de los gobiernos kirchneristas. La integración regional pos neoliberal, superadora del regionalismo abierto, ha estado orientada a potenciar las capacidades en el ámbito internacional y reforzar el poder de negociación frente a los países desarrollados en temas importantes como las restricciones comerciales, la deuda externa y el combate contra la pobreza y la exclusión social. El mismo presidente Néstor Kirchner, señaló en el acto de asunción en 2003 que se debía construir “una América Latina políticamente estable, próspera, unida, con bases en los ideales de democracia y de justicia social. El MERCOSUR y la integración latinoamericana, deben ser parte de un verdadero proyecto político regional y nuestra alianza estratégica con el MERCOSUR, que debe profundizase hacia otros aspectos institucionales que deben acompañar la integración económica, y ampliarse abarcando a nuevos miembros latinoamericanos, se ubicará entre los primeros puntos de nuestra agenda regional” (Kirchner, 2003a). Esta convicción integracionista, impulsó el fortalecimiento de la alianza estratégica con Brasil y el estrechamiento de la vinculación con Venezuela, transformándose el gobierno argentino en el gran promotor de la incorporación de ese país al MERCOSUR como socio pleno. También impulsó la profundización y la ampliación de este bloque regional, y alentó la conformación de un espacio sudamericano de concertación política, la Comunidad Sudamericana de Naciones que entre 2007-2008 se transformó en UNASUR, cuyo primer Secretario General fue el –para entonces- ex presidente Néstor Kirchner. La Presidenta Cristina Fernández ha sostenido los objetivos de dar mayor densidad y profundidad a la integración del MERCOSUR y de América del Sur, no sólo para mejorar la inserción competitiva, sino para impulsar una nueva estructura del sistema internacional reformulando los organismos multilaterales y de crédito para que garanticen la transparencia, representatividad y democratización de sus órganos principales. Frente a los principales retos de la agenda política y de seguridad internacional, la Argentina ha promovido permanentemente la defensa de los gobiernos democráticos, la multilateralidad con plena vigencia del derecho internacional, y el respeto irrestricto de los derechos humanos como garantía de paz en el mundo. La opción por el multilateralismo, con una fuerte impronta regional, fue una directriz fundamental de la política exterior argentina en los gobiernos de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández, en una época donde los sucesos del 11 de septiembre y la enunciación de la Guerra Preventiva por parte de Estados Unidos, habían transformado el escenario internacional instalando la supremacía del unilateralismo por sobre la institucionalidad multilateral. Frente a estos sucesos que derivaron en la securitización de la agenda internacional, los gobiernos de Argentina se ajustaron al Derecho Internacional y en diversos foros condenaron las políticas unilaterales y el empleo de fuerzas armadas para la resolución de los conflictos. 140 En correspondencia con esta definición política, la Argentina no envió tropas a Irak una vez que Washington inició la guerra; se negó a la militarización de la Triple Frontera destacando la inexistencia de núcleos terroristas en ese territorio; expresó su preocupación ante la reactivación de la IV Flota del Comando Sur de los Estados Unidos y su patrullaje sobre aguas caribeñas y latinoamericanas; cuestionó la intervención militar en Libia, liderada por los Estados Unidos, Gran Bretaña y Francia, porque no se habían agotado los medios diplomáticos disponibles; se opuso a la intervención militar en Siria siendo miembro no permanente del Consejo de Seguridad; y en reiteradas ocasiones se pronunció en relación al conflicto entre Israel y Palestina, señalando que la superación de la presente crisis pasa por la diplomacia y el diálogo, la observancia del Derecho Internacional Humanitario y el cumplimiento de las resoluciones de las Naciones Unidas. En línea con este posicionamiento adoptado frente a distintos temas de la agenda global, tanto el gobierno de Néstor Kirchner como el de Cristina Fernández, reclamaron en el plano bilateral como multilateral la soberanía sobre las Islas Malvinas. El objetivo declarado por la Argentina es recuperar las islas de manera pacífica, de conformidad con los principios del Derecho Internacional y teniendo en cuenta los intereses de sus habitantes. Para ello, se ha impulsado la multilateralización de la cuestión -incrementando el ingreso y permanencia en foros internacionales para conseguir apoyos y forjar alianzas-, una permanente denuncia en el ámbito de Naciones Unidas de la situación de “enclave colonial” y la exigencia incansable de que se cumpla en este terreno el mandato de la Asamblea General de este Organismo. Simultáneamente, la Argentina ha condenado la persistencia del Reino Unido en la realización de ejercicios militares en una región caracterizada por su vocación pacifista. El establecimiento de la paz con el lenguaje de la diplomacia, no es solamente un objetivo en sí mismo, sino que es lo que garantiza que tengan vigencia los derechos humanos, uno de los temas centrales del gobierno argentino desde el 25 de mayo de 2003. Los avances en la defensa y promoción de los derechos humanos se establecieron en distintos planos, por ejemplo desde los derechos laborales y sociales, profundizando la contención social de las familias en riesgo, garantizando subsidios al desempleo y asistencia alimentaria, consolidando una verdadera red federal de políticas sociales integrales. Sin embargo, el cambio más profundo de posicionamiento sobre los derechos humanos, se estableció en torno al accionar de la Dictadura Militar durante el periodo 1976-1983, al declarar la nulidad de las leyes de Punto Final (1986) y de Obediencia Debida (1987), impulsar la inconstitucionalidad de los decretos de indulto firmados por el ex Presidente Carlos Menem, y al promover la reanudación de los juicios contra los responsables de crímenes de lesa humanidad cometidos durante el gobierno de facto. Esta decisión política abrió un nuevo ciclo en la historia argentina de políticas reparatorias basadas en los principios de memoria, verdad y justicia, pilares históricos del movimiento de derechos humanos en la Argentina. A su vez, la política Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 141 de derechos humanos se convirtió en un estandarte del gobierno en el sistema internacional. En este terreno, se promovió la participación del país en instancias internacionales y regionales con el objetivo de adoptar instrumentos específicos en la materia. La Argentina tuvo un rol central en la conformación del Consejo de Derechos Humanos en el marco de las Naciones Unidas, y en que se reconozca el derecho a la verdad en el mismo ámbito; impulsó legislación o jurisprudencia en el sistema interamericano en materia de derechos humanos; y motorizó la creación del Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos del MERCOSUR. No se puede dejar de mencionar, que la defensa de los derechos humanos sirvió de fundamento para sancionar una nueva Ley migratoria, que dejaba atrás a la “Ley Videla”, y que posicionó al país en la vanguardia de la legislación migratoria. Los preceptos del multilateralismo y de la defensa de los derechos humanos en la política de inserción internacional de Argentina, se materializan también en la activa participación en la agenda humanitaria internacional a través de la colaboración en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) de las Naciones Unidas, aportando el personal militar que integra la fuerza de los Cascos Azules, y con las misiones humanitarias de Cascos Blancos que combinan la participación de una red de voluntarios civiles, la articulación estatal y el multilateralismo (Fuks, 2012). La participación en las OMP se enmarca en la política internacional de Defensa de la Argentina, que es complementaria y concordante con los objetivos de la política exterior, ya que busca construir mediante la cooperación bilateral y multilateral un escenario regional, y en lo posible global, que fomente una mejor protección de los intereses nacionales y un fortalecimiento de las instituciones y el Derecho Internacional (www.mindef.gov.ar). Actualmente, la República Argentina tiene presencia en 4 misiones bajo bandera de Naciones Unidas: contingentes en Haití (MINUSTAH, desde 2004) y Chipre (UNFICYP, desde 1993), así como Observadores Militares en Sahara Occidental (MINURSO, desde 1991) y Medio Oriente (UNTSO, desde 1969), contribuyendo con más de 1.000 miembros distribuidos en estas 4 misiones. De ellas, la participación en la misión en Haití iniciada con acuerdo del Congreso Nacional en el 2004, es particularmente sensible porque es la primera vez que una fuerza regional suramericana aborda un problema de esta índole siguiendo la consigna de “la región para los de la región”. La colaboración en la cuestión haitiana por parte de Argentina -planteada como una asistencia integral no sólo militar-, refleja el compromiso con el multilateralismo, el respeto al derecho internacional y una marcada impronta regionalista de acuerdo a los principios mantenidos por la política exterior argentina. La Argentina respalda la continuidad de la MINUSTAH “mientras siga siendo sugerida por las autoridades locales, se justifique en las necesidades de la población y se realicen juicios por violación de los derechos humanos” (Rossi, 2013). Por su parte, la asistencia humanitaria llevada a cabo por los Cascos Blancos se estableció como “acción y herramienta de integración, así como una prueba de que nuestros países pueden resolver sus problemas, aun los más graves, interactuando entre sí, sin esperar nada de lógicas anacrónicas” (Fuks, 2012). 142 La actuación humanitaria a nivel internacional, expresión del principio de solidaridad y cooperación sostenido por la política exterior, fue reconocida por la Organización de Naciones Unidas en su 67ª Asamblea del año 2012, donde se aprobó una resolución avalando la acción internacional de Cascos Blancos, fundamentada en los destacados resultados de 89 misiones de asistencia humanitaria internacional y 50 campañas nacionales junto a otros organismos federales, provinciales y municipales (Fuks, 2012). En suma, la política exterior argentina desplegada durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández acompañó el proceso de recuperación socioeconómica y político-institucional del país, buscando aumentar la capacidad de negociación y de autonomía en el accionar internacional a través de tres líneas de inserción en el exterior: la política de desendeudamiento, el incremento del comercio exterior a partir de la diversificación de exportaciones y mercados, especialmente con países en desarrollo, y el fortalecimiento de la integración y cooperación política con los países de la región. La política exterior mostró una fuerte identidad suramericana al promover la construcción de acuerdos y consensos regionales en el marco de esquemas de integración como el MERCOSUR y la UNASUR, que se convirtieron en el ámbito prioritario de acción internacional. Además de impulsar los cambios internos necesarios y enfrentar de manera conjunta los problemas regionales, a partir de la cohesión regional se intentó fomentar la reforma de la gobernabilidad global –política, económica y comercial–. Se produjeron constantes iniciativas para fortalecer la democracia y asegurar que la región se consolidara como una zona de paz y estabilidad, con economías integradas entre sí, encaminadas a alcanzar un desarrollo sustentable con inclusión social. Así, en el ámbito de los organismos internacionales se ratificó la defensa de la multilateralidad, la vigencia del derecho internacional como garantía de la paz, la construcción de una nueva arquitectura financiera global capaz de evitar la especulación desenfrenada, y la necesidad de conformar un mundo multipolar a partir de la reestructuración de esos organismos con reglas más democráticas y equilibradas que permitan avanzar en el desarrollo sustentable. La promoción del multilateralismo y del derecho internacional, así como la protección de los derechos humanos, se reflejaron explícitamente en la política de asistencia humanitaria desarrollada en el periodo, donde la Comisión Cascos Blancos se estructuró como una clara herramienta de la política exterior argentina contribuyendo a la inserción del país en el mundo, tanto a nivel regional como multilateral. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 143 2. INSTITUCIONALIDAD DE LA GESTIÓN DE RIESGOS EN LA REPÚBLICA ARGENTINA Por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional No. 636/ 2013, “los cometidos vinculados a la implementación de las acciones tendientes a solucionar situaciones extraordinarias o emergencias que se produzcan en el territorio de la Nación, así como la coordinación del Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) creado por el Decreto Nº 1250 del 28 de octubre de 1999” le corresponden al Ministerio de Seguridad de la Nación. El Sistema Federal de Emergencias (SIFEM), que data de 1999, se propuso como instancia de articulación y coordinación de las acciones de los organismos públicos nacionales competentes, así como también de los correspondientes a las jurisdicciones provinciales y locales. Sin embargo, no ha conseguido afianzarse institucionalmente sufriendo sucesivos cambios de pertenencia dentro del Estado Nacional. En la órbita del Ministerio de Seguridad de la Nación, el organismo encargado de la gestión de riesgos y la administración de las emergencias es la Subsecretaría de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes. Esta Subsecretaría se rige por el Decreto 48/2014, donde se establecen para el organismo las siguientes responsabilidades primarias: 1. Asistir al Secretario de Seguridad en la coordinación, comunicación y despliegue de los Cuerpos Policiales y de Seguridad en las acciones de prevención y respuesta inmediata ante emergencias y catástrofes naturales o antrópicas, en colaboración con las áreas federales, provinciales y municipales con competencia en la materia. 2. Formular las políticas y el planeamiento para la coordinación de las acciones de protección civil tendientes a prevenir, evitar, disminuir o mitigar los efectos de los desastres naturales o causados por el hombre. 3. Proponer al Secretario de Seguridad la implementación de las actividades regionales e interprovinciales de coordinación, tendientes a la elaboración de políticas comunes para el mejoramiento de la protección civil. 4. Asistir al Secretario de Seguridad en la coordinación de la ayuda federal para casos de desastre de origen natural o causados por el hombre, en colaboración con la Secretaría de Coordinación Militar de Asistencia en Emergencias, dependiente del Ministerio de Defensa. 5. Promover la coordinación de esfuerzos con otros organismos del Estado Nacional, Provincial, Municipal y organizaciones civiles, respecto del tratamiento que exijan una actuación integral en materia de su competencia. 6. Elaborar programas y protocolos de gestión de riesgos, respuesta y mitigación de daños en colaboración con los organismos con competencia en la materia como así también en cumplimiento de convenios suscriptos a nivel regional e internacional. 7. Fiscalizar la actividad de los Bomberos Voluntarios en los términos fijados por la Ley Nº 25.054 y sus modificatorias, proponiendo las normas reglamentarias. 144 8. Llevar el Registro de Entidades y Organizaciones No Gubernamentales creado por la Resolución Nº 968/11 del Ministerio del Interior. 9. Ejecutar los protocolos de actuación coordinada en situaciones de emergencia y catástrofe. 10. Asistir al Secretario de Seguridad, en todo lo atinente al resarcimiento de las consecuencias que producen las situaciones de emergencia y catástrofe y en la implementación de acciones preventivas y de estímulo que hagan al desarrollo de las infraestructuras provinciales y regionales en coordinación con los organismos pertinentes. 11. Diseñar, planificar e implementar mecanismos de actuación frente a situaciones de emergencia, coordinando la ejecución de las acciones previstas. 12. Desarrollar, en colaboración con las áreas afines de los Ministerios de Desarrollo Social, de Defensa, Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y del Interior y Transporte las acciones necesarias a fin de garantizar una óptima intervención estatal en la respuesta ante emergencias y catástrofes, gestión de riesgos y reparación de daños. La Subsecretaría de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes no cuenta con un cuerpo de auxiliares propios sino que se alimenta del personal de las instituciones del Estado Nacional. De esta manera, cuenta con cuatro fuerzas federales: Gendarmería Nacional, Policía Federal Argentina, Prefectura Naval Argentina y Policía de Seguridad Aeroportuaria. Además, fiscaliza la actividad de los Bomberos Voluntarios y articula la utilización de las Fuerzas Armadas conjuntamente con la Secretaría de Coordinación Militar de Asistencia en Emergencias del Ministerio de Defensa. Asimismo, el alcance de estas responsabilidades se ve circunscrito por el carácter federal del país. Cada jurisdicción dicta su propia normativa en materia de defensa o protección civil, situación que conforma un escenario de elevada complejidad. Por su parte, el Decreto 636/2013 es el que faculta al Ministerio de Defensa a través de la Secretaria de Coordinación Militar de Asistencia en Emergencias, para participar, con otras dependencias del Estado, en la planificación de la defensa civil a través de la coordinación y despliegue de las Fuerzas Armadas en tareas de prevención y respuesta inmediata en situaciones de emergencias o desastres que se produzcan en el territorio de la Nación. Se especifica que sus intervenciones de asistencia, deben estar coordinadas con el Ministerio de Seguridad y con los organismos con competencia en la materia. Dentro del Ministerio de Salud de la Nación se encuentra la Dirección Nacional de Emergencias Sanitarias (DINESA). Creada en el año 1972, se ubica bajo la órbita de la Subsecretaría de Prevención y Control de Riesgos, de la Secretaría de Promoción y Programas Sanitarios, del Ministerio de Salud de la Nación. Su misión es brindar asistencia sanitaria ante situaciones de emergencia y mitigar los efectos negativos de los desastres de origen natural y antrópico, dirigiendo y ejecutado acciones que permitan dar una respuesta integral y oportuna a las poblaciones afectadas. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 145 DINESA lleva a cabo acciones de capacitación en temas sanitarios, tanto del recurso humano propio como de otras jurisdicciones que participan en la atención de desastres; establece el diseño e implementación del Registro Nacional de Emergencias y la producción y comunicación de información sanitaria sobre prevención de emergencias y desastres. Asimismo, se encarga de reglamentar la capacitación, certificación y acreditación del recurso humano en desastres. También participa de misiones de asistencia humanitaria internacional, bajo coordinación de la Comisión Cascos Blancos y demás dependencias nacionales en la materia (Celis, 2008). Asimismo, dentro del Ministerio de Desarrollo Social, se encuentra la Dirección de Emergencias (DE), organismo integrado a la Dirección Nacional de Asistencia Crítica (DINACRI), dependiente de la Subsecretaría de Abordaje Territorial, Secretaría de Gestión y Articulación Institucional. El objetivo de la Dirección de Emergencias consiste en garantizar la intervención territorial directa en situaciones de emergencia, catástrofes naturales y/o sociales mediante la aplicación de estrategias operativas, logísticas y técnicas a los fines de mitigar problemáticas sociales complejas. Para alcanzarlo se establecieron acuerdos con actores locales gubernamentales y no gubernamentales que permitieron planificar las acciones a desarrollar, cuantificar los recursos humanos y materiales necesarios y comenzar la evaluación de daños y necesidades con el objetivo de iniciar la fase de respuesta y asistencia a la emergencia (MECON, 2011). La DE ha prestado asistencia ante diferentes fenómenos climáticos como ser lluvias, granizo, tornados y sequía acaecidos en distintas provincias, así como en la erupción del volcán Puyehue y ante la creciente actividad del volcán Hudson. Otro organismo, es la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública (SSPTIP), constituida por el Decreto Presidencial 1824/2004 como área que depende directamente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Su finalidad es “poner en marcha una política de desarrollo territorial estratégico, cuyo objetivo central es construir un país integrado y equilibrado desde el punto de vista territorial, con una fuerte identidad ecológica y ambiental y con una organización que favorezca la competitividad de la economía y el desarrollo social” (Celis, 2008). La SSPTIP, a través de un convenio con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), ejecuta desde 2006 hasta 2008, el Proyecto ARG05020 con el objetivo de insertar en todas las políticas de desarrollo y ordenamiento territorial del nivel nacional y provincial la problemática del riesgo ambiental y antrópico, de manera de reducir drásticamente las ocurrencias de catástrofes y/o disminuir los efectos perjudiciales de las mismas106. 106 Para más información consultar: http://www.undp.org.ar/programa/Proyectos/ARG05020.html 146 Este Proyecto se enmarca en el Programa Nacional de Prevención y Reducción de Riesgos de Desastres que funciona desde 2006. En el año 2010 se publicó el primer avance de “El Riesgo de Desastres en la Planificación del Territorio”, producto de la implementación del Programa. En ese mismo año y a partir de la firma de una Carta de Intención con la Dirección de Cambio Climático107 y la Dirección Nacional de Protección Civil, se delinearon estrategias comunes de reducción del riesgo, en particular referidas al riesgo climático, a diversas escalas, trabajo que permitió la edición del Manual de Vulnerabilidad y Adaptación al Cambio Climático para la Gestión y Planificación Local108. En 2012 se participó en la elaboración del “Documento País sobre Riesgo de Desastres en la Argentina”, impulsado por el PNUD y la Cruz Roja Argentina, en el contexto de los Proyectos DIPECHO VII del Programa de Preparación ante los Desastres del Departamento de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea. Es importante destacar que el Programa mencionado se enmarca en una de las principales herramientas de planificación de la SSPTIP: el Plan Estratégico Territorial (PET), ideado como un proceso que apunta a planificar un modelo deseado del territorio nacional, mediante la formación de consensos, a partir del trabajo conjunto de equipos técnicos de los gobiernos provinciales con la coordinación de la SSPTIP. En este modelo deseado, se promueve incorporación de la prevención y reducción de los riesgos de desastre como una dimensión o eje de referencia (Celis, 2008: 24). Otros organismos nacionales vinculados a riesgos de desastres son la Dirección de Cambio Climático, el Servicio Meteorológico Nacional, el Instituto Nacional de Agua: Sistema Alerta Hidrológico Cuenca del Plata, y el Instituto Nacional de Prevención Sísmica. Por último, como ya vimos y profundizaremos en los próximos apartados, la Comisión Cascos Blancos, dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, es el organismo responsable de la coordinación de la asistencia humanitaria internacional, y participa del dispositivo de atención a emergencias en territorio nacional cuando es convocado por el Poder Ejecutivo Nacional. El marco normativo nacional que respalda a las instituciones está constituido casi exclusivamente por decretos que establecen, por un lado, dentro de qué estructura ministerial se incorporan los organismos; y por el otro, las misiones y funciones que se les asigna. Asimismo, existe una gran cantidad de leyes que se refieren a situaciones particulares de desastres y emergencias, dictadas por el Congreso Nacional tras la ocurrencia de eventos concretos (Celis, 2008: 153). 107 Esta Dirección pertenece a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, Jefatura de Gabinete de Ministros, Presidencia de la Nación, http://www.ambiente.gov.ar 108 Para más información consultar: http://www.planificacion.gob.ar. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 147 3. LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL. LA COMISIÓN CASCOS BLANCOS El análisis del escenario internacional, regional y nacional permite comprender el contexto en el cual se establece la Comisión Cascos Blancos. Según su sitio oficial (http://www.cascosblancos.gov.ar), esta iniciativa “constituye un mecanismo que pone a disposición de la comunidad internacional un cuerpo de voluntarios capacitado e identificado previamente en apoyo de las actividades de socorro inmediato, rehabilitación, reconstrucción y desarrollo”. En términos de la política exterior argentina, y de su rol dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, esta Comisión tiene por objetivo “coordinar la Asistencia Humanitaria argentina y contribuir al combate de las expresiones extremas del hambre y la pobreza, a través del fortalecimiento de voluntarios locales, promoviendo la Iniciativa de Cascos Blancos en el marco de las Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos, además de hacerlo en el campo de la cooperación bilateral argentina y otros escenarios multilaterales” (MRECIC, 2012:26). Pese a que la Comisión comenzó a funcionar en la década de 1990, bajo lógicas específicas de acción, es a partir de los procesos de cambio regionales y nacionales mencionados que adquiere los rasgos distintivos que la caracterizan en la actualidad. En ese sentido, En ese sentido, la reformulación de la estrategia de Cascos Blancos decidida a partir del 2003, posibilitó a la Argentina posicionarse como referente regional en el nuevo paradigma de la asistencia humanitaria internacional. Para reconocer el proceso de transformación que ha atravesado la Comisión Cascos Blancos, se analizará la historia de dicha institución describiendo el proceso de casi dos décadas que llevó a su presente conformación. 3.1. Historia institucional A principios de la década de 1990, la Organización de las Naciones Unidas se enfrentó a un debate profundo acerca de su estructura orgánica que, entre otras temáticas, involucraba la necesidad de repensar el marco brindado a la asistencia humanitaria (Henderson, 2009). Durante este periodo, se creó la Oficina de Coordinación para Asuntos Humanitarios (OCHA), que reemplazó al anterior Departamento para Asuntos Humanitarios (DAH). En este contexto de reflexión y debate sobre el rol de los organismos internacionales, surge la iniciativa argentina de Cascos Blancos. Allí se establece, por Decreto del gobierno de Carlos Saúl Menem, la “Comisión de Lucha contra el Hambre y la Pobreza”, un cuerpo civil internacional destinado a luchar contra esa emergencia social. En este marco, el Decreto N° 1131 del 13 de julio de 1994 explicitaba la conformación de la Comisión Cascos Blancos como organismo gubernamental dentro del Poder Ejecutivo Nacional y establecía en el Artículo N° 2 que su objetivo primordial era el de “promover la Iniciativa Cascos Blancos” en el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas, dedicada a combatir las expresiones más extremas de pobreza, el hambre, la desnutrición y los déficit en materia de sanidad, educación e infraestructura social y económica”. 148 Las atribuciones de esta Comisión se definían en el Artículo N° 3, entre las cuales se encontraban: a) Realizar la acción diplomática orientada a la obtención del respaldo de gobiernos nacionales, organismos multilaterales, entidades y personalidades de prestigio internacional al objetivo de la Comisión. b) Asistir al Presidente de la Nación en el establecimiento, coordinación y ejecución de un Cuerpo Nacional de Voluntarios en el marco de la “Iniciativa Cascos Blancos”. c) Celebrar acuerdos con organismos públicos o privados, nacionales e internacionales tendientes a la obtención de recursos necesarios para el cumplimiento del objetivo de la Comisión. Por su parte, en el Artículo N° 4 se establecía que la Comisión estaría integrada por un Presidente, un Vicepresidente 1°, un Vicepresidente 2° y tres vocales, designados por el Poder Ejecutivo Nacional. Este proyecto exhibía algunos puntos destacados, como el involucramiento de los países en desarrollo en las filas de la asistencia humanitaria internacional, dado que hasta entonces era privativa de los grandes donantes; el fomento de la participación del sector privado en materia de financiamiento; y la utilización del sistema de voluntarios, con una formación profesional especializada. La Comisión fue presentada ese mismo año ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, que avaló e incorporó orgánicamente la iniciativa bajo la denominación de Cascos Blancos109. La propuesta coincidía con los cambios que se estaban impulsando en la ONU luego de finalizada la Guerra Fría orientados a brindar mayor peso específico a las misiones civiles en la asistencia humanitaria internacional y que se manifestaron también en la incorporación del componente humanitario civil en las operaciones militares de mantenimiento de la paz en el mundo (Henderson, 2009). La presentación inicial realizada ante las Naciones Unidas recibió algunas modificaciones. En primer término, el reconocimiento que la Asamblea brindó a la creación del cuerpo nacional de voluntarios denominados “cascos blancos”, motivó a que el gobierno argentino decidiera la sustitución de la denominación Comisión de Lucha Contra el Hambre y la Pobreza por “Comisión Cascos Blancos” (Decreto 379, del 28 de agosto de 1995). En consonancia con el cambio de nombre, la Iniciativa amplió su alcance extendiéndolo a otros aspectos comprendidos en el concepto de “emergencia humanitaria compleja”. En este marco, adoptó como propósito, apoyar las actividades de las Naciones Unidas en la esfera de la asistencia humanitaria de emergencia, así como la promoción de la transición sin tropiezos del socorro a la rehabilitación, la reconstrucción y el desarrollo. 109 Resoluciones A/RES/49/139 B, con fecha 3 de febrero de 1995 y A/RES/50/19, del 22 de diciembre de 1995. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 149 Por último, se decidió que la iniciativa tendría relación directa con dos dependencias del sistema de Naciones Unidas: la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarias (OCHA) y el programa de Voluntarios de Naciones Unidas (VNU), perteneciente al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En 1998, el gobierno argentino creó por medio del Decreto No. 144/98, la Secretaría de Estado de Asistencia Internacional Humanitaria que potenció a la Comisión Cascos Blancos, ya que le otorgó competencias tradicionalmente propias del Ministerio de Relaciones Exteriores (Henderson, 2009). Los objetivos atribuidos a esta Secretaría, a la que se transfería la Comisión Cascos Blancos, eran: a) Coordinar e implementar las acciones relativas a la Iniciativa Cascos Blancos; b) Atender las emergencias que afecten a otros países y cuya asistencia sea requerida bilateralmente; c) Asumir la representación para los temas humanitarios en el Grupo de Trabajo ad hoc para las operaciones de paz, a cuyo efecto pasará a ser integrante pleno. No obstante, luego de las elecciones de 1999, se disolvió la Secretaría de Asistencia Internacional Humanitaria, y mediante el Decreto 270/00 del 24 de marzo de 2000, la Comisión Cascos Blancos pasó a ser un organismo dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. Según Henderson (2009), en su análisis del proceso de conformación y consolidación de la Comisión Cascos Blancos, este cambio trajo consigo modificaciones estructurales que persisten hasta la actualidad: su rango de Subsecretaría, y la incorporación en sus filas de un cuerpo diplomático de carrera. Asimismo, el estatus de Comisión le otorgó de hecho y derecho, una marcada autonomía funcional al contar con un directorio propio y poseer la facultad de firmar convenios con otros organismos, tanto nacionales como internacionales. El trabajo con Naciones Unidas tuvo continuidad y logró consolidarse exitosamente a través de los años. La Asamblea General haciendo referencia a la participación de los voluntarios Cascos Blancos, expresa en la 83ª sesión plenaria, el reconocimiento de su accionar especialmente en “tres esferas principales de actividad, a saber, la difusión de la labor de voluntariado, el apoyo a los países de América Latina y el Caribe y la respuesta a las peticiones de asistencia en casos de emergencia”. Reconoce que la iniciativa de los Cascos Blancos “puede desempeñar un papel importante en la promoción, difusión y ejecución de las decisiones adoptadas en la Declaración del Milenio110” y destaca especialmente, el énfasis puesto en el desarrollo de mecanismos que faciliten la gestión local de las emergencias asociando a las poblaciones afectadas 110 En la Declaración del Milenio (2000) las Naciones Unidas definieron una serie de metas a alcanzarse en el año 2015, las cuales contemplan la erradicación de la pobreza extrema y el hambre, la universalización de la educación primaria, el combate al HIV/SIDA, la reducción de la mortalidad infantil, el respeto por la igualdad de género, etc. 150 o vulnerables a las tareas de planificación, capacitación, movilización y respuesta inmediata. Por ello, “invita al Secretario General a proponer medidas que permitan integrar mejor la iniciativa de los Cascos Blancos en la labor del sistema de las Naciones Unidas” y recomienda “a los Estados Miembros a que estudien los medios de integrar la iniciativa de los Cascos Blancos en sus actividades programáticas y a que suministren recursos financieros al Fondo Especial de Contribuciones Voluntarias para los Voluntarios de las Naciones Unidas” (Resolución A/RES/61/220, 13 de marzo de 2007). En el plano regional, en el año 1995 la Asamblea General de la OEA adoptó a la Iniciativa Cascos Blancos por medio de la Resolución N° 1351/95, expresando su convicción de que el esfuerzo internacional concertado facilita el objetivo de la erradicación de la pobreza en el hemisferio y facilita la capacidad de respuesta conjunta a emergencias de carácter humanitario, social y de desarrollo (Mercosur, 2008). En este marco, la OEA aprobó resoluciones que dispusieron un sistema de apoyo para las actividades de Cascos Blancos en las Américas, que incluyó un Fondo Especial Cascos Blancos donde otros Estados, donantes internacionales, organismos multilaterales y el sector privado puedan contribuir con la creación de la red regional de voluntarios. Asimismo, la OEA ratifica anualmente la Iniciativa a través de Resoluciones y Declaraciones aprobadas por consenso de los 34 Estados Miembros. El involucramiento del país en el contexto de la asistencia humanitaria internacional, con mayor impulso desde 2003, lo llevó a ocupar la Presidencia del Grupo de Apoyo a la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres; participar como miembro del Grupo de Seguimiento de las Reuniones MIAH junto a OCHA y otros cuatro países latinoamericanos; contribuir activamente en la elaboración del Plan Interamericano de Atención de los Desastres en el marco de la OEA; a participar activamente en otros organismos o foros internacionales que discuten las facilidades jurídicas para el envío, el tránsito o la recepción de asistencia humanitaria internacional que conduce la Federación Internacional de las Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (FICR); formar parte del Consejo Consultivo del Equipo de las Naciones Unidas de Evaluación y Coordinación en Casos de Desastres (UNDAC); a impulsar iniciativas en procesos de integración regional como MERCOSUR, UNASUR y CELAC; a rubricar acuerdos y trabajos conjuntos con agencias humanitarias como la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA), la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), la Organización Panamericana de la Salud (OPS), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), y la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). En el ámbito nacional, Cascos Blancos tuvo un rol decisivo en la conformación de la Plataforma Nacional Argentina para la Reducción de Desastres (PNRD), según los lineamientos de la Estrategia Internacional para la Reducción de los Riesgos (EIRD). La Plataforma está coordinada por la Comisión Cascos Blancos y la Subsecretaría de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes del Ministerio de Seguridad de la Nación, y está integrada por un centenar de miembros, representantes de sectores gubernamentales y no gubernamentales. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 151 Para comprender los alcances y la vinculación internacional de la Comisión Cascos Blancos resulta importante analizar el presupuesto que sustenta la actividad de la organización. En principio, el presupuesto de la Comisión deviene de fondos nacionales e internacionales tanto para la realización de misiones multilaterales, bilaterales y nacionales. Sobre los primeros, se remarca la generación de una partida específica dentro del presupuesto nacional. En cuanto a los fondos internacionales, dispone de dos “ventanillas” de financiamiento: una en el marco de las Naciones Unidas administrada por Voluntarios de Naciones Unidas (VNU); y otra en la OEA a través del Fondo Especial OEA/Cascos Blancos, administrada por la Secretaría Ejecutiva de Desarrollo Integral (SEDI). Ambas ventanillas canalizan contribuciones públicas o privadas y se utilizan para financiar misiones de asistencia humanitaria internacional, y actividades vinculadas a la promoción y difusión del voluntariado humanitario (http://www.cascosblancos.gov.ar). Asimismo, el Estado Argentino aporta a las ventanillas de ONU y OEA, contribuyendo a mejorar la inserción del país en la región y el mundo. La República Argentina, como todos los países miembros tanto de las Naciones Unidas como de la Organización de Estados Americanos, realiza aportes en concepto de cuotas a ambas organizaciones en función de su PBI, independientemente de sus cuotas obligatorias. Estas ventanillas de financiamiento están abiertas a todo potencial donante, por lo cual están sujetas a recibir aportes de la comunidad internacional y por lo tanto a aumentar sus recursos para el desarrollo de acciones y misiones (Henderson, 2009). En cuanto a su estructura, la Comisión Cascos Blancos cuenta con un staff permanente y con una base de datos de voluntarios. El staff permanente (Figura Nº 3) está compuesto por funcionarios que trabajan en tareas diplomáticas y de vinculación con gobiernos y organizaciones internacionales, se ocupan de la formulación y evaluación de proyectos, de la selección de voluntarios, y ponen en funcionamiento y coordinan las misiones en terreno. De esta manera, el personal desempeña tareas en las distintas áreas que integran la Comisión, como inserción político-diplomática, voluntariado, operaciones y logística, comunicación, administración y finanzas (Henderson, 2009). Figura Nº 3: Organigrama del Staff permanente de la Comisión Cascos Blancos STAFF PERMANENTE Dirección Técnico Administrativa Unidad Operativa - Áreas Inserción político-diplomática Voluntariado Operaciones y logística Comunicación Administración y finanzas 152 Fuente: Elaboración propia en base a Cascos Blancos, 2013. 3.2. Propósitos y actividades La Comisión Cascos Blancos establece como sus propósitos, misión y funciones: • Asistencia humanitaria Ante emergencias y desastres socionaturales, Cascos Blancos organiza equipos de voluntarios de rápida respuesta, que actúan en el terreno asistiendo en áreas o temas previamente establecidos. En estos casos, se pre-identifica y pre-selecciona a los candidatos, se conforma el equipo de trabajo y se supervisa que esté en condiciones de actuar en terreno con una demora no mayor de 72 horas ocurrido el desastre. Además de sus aportes concretos para asistir a los damnificados, estas misiones de asistencia humanitaria capacitan y entrenan a los recursos locales en el diagnóstico de estructuras dañadas, manejo de suministros humanitarios y fortalecimiento del voluntariado local, entre otros. Asimismo, Cascos Blancos pone a disposición de la comunidad internacional diversos insumos de ayuda humanitaria. Entre otros suministros, entrega ropa, frazadas, carpas, sales de rehidratación oral, potabilizadores de agua, medicamentos, alimentos y herramientas, que son enviados en coordinación con las autoridades locales y de acuerdo a las necesidades planteadas. Para garantizar la eficiencia y eficacia en tiempo que demanda esta modalidad de ayuda, en las misiones intervienen recursos humanos de Cascos Blancos especializados en logística y manejo de suministros. • Rehabilitación y reconstrucción Una vez superados los impactos inmediatos de la emergencia, Cascos Blancos emprende acciones de mediano y largo plazo para el desarrollo, con el objetivo de fortalecer los mecanismos de respuesta local y recomponer estructuras productivas dañadas. En este sentido, las misiones llevan adelante acciones con foco en la atención sanitaria, educativa y agroalimentaria. Esta modalidad está estrechamente vinculada al factor distintivo que tiene la Comisión Cascos Blancos, relacionado a la continuidad de las acciones una vez superada la situación de crisis, mediante el fortalecimiento de los mecanismos de gestión local (Henderson, 2009). • Gestión integral del riesgo y resiliencia En este sentido, Cascos Blancos promueve la gestión integral del riesgo, construyendo herramientas de prevención para disminuir las vulnerabilidades y reforzar la resiliencia de las comunidades. Por ejemplo, a través de programas, capacitaciones y talleres, impulsa la formación de capacidades locales, difunde experiencias y buenas prácticas y crea conciencia sobre los beneficios de la reducción de los riesgos de desastres y de la adopción de políticas para prevenir y disminuir la vulnerabilidad. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 153 • Acciones en territorio nacional Dentro del país, Cascos Blancos trabaja en proyectos de prevención y respuesta a desastres, creando herramientas de resiliencia a través del programa de fortalecimiento del voluntariado local. Además, colabora en la atención a emergencias, en coordinación con los organismos nacionales, gobiernos provinciales y municipales. 3.3. El voluntariado humanitario como matriz del modelo Cascos Blancos La característica esencial de la Iniciativa Cascos Blancos es, sin lugar a dudas, el modelo de participación solidaria basado en un voluntariado humanitario111 integrado por individuos y grupos proactivos en la búsqueda de soluciones para los problemas a enfrentar, los cuales actúan articuladamente con los organismos gubernamentales de los distintos niveles político-administrativos (nacional, provincial, municipal), y de la propia sociedad civil. De esta manera, el accionar de los cuerpos de voluntarios se vinculan al fortalecimiento de las capacidades locales, ya que alienta la trasformación de los individuos de potenciales víctimas a actores de su propia realidad (Henderson, 2009). Esta participación voluntaria de la sociedad civil, surge como consecuencia de un “Estado que no respondió con eficacia a las necesidades de su población”112, presentándose la movilización del voluntariado como un “auténtico factor de cohesión y solución de problemáticas puntuales”, indispensable “para el éxito de las misiones humanitarias vinculadas a cualquier desastre o conflicto” (MRECIC, 2009:6). Respecto a la definición de voluntariado, no existe un acuerdo generalizado en torno a la utilización de este concepto, ya que la visión de los organismos que lo practican es muy diversa113. En este sentido, Cascos Blancos interpreta el concepto de voluntariado de acuerdo a las características que le son comunes: la libre elección de quien realiza dicha actividad; no se espera ni se recibe una remuneración por la tarea realizada; las acciones que se ejecutan son solidarias, y las actividades que se impulsan conllevan un compromiso adquirido entre el voluntario y la persona que convoca. Entonces, se habla de voluntariado cuando por un lado se reúnen estas características y, por el otro, se produce una toma de conciencia de la práctica voluntaria, de su impacto y de 111 La figura del voluntariado humanitario fue creada por el Decreto 466/1998 del Ministerio del Interior. 112 Como se mencionó en el abordaje del escenario político y económico regional, hacia fines de la década del ochenta y principios de los noventa, a nivel mundial deviene un modelo de Estado con escasas o nulas preocupaciones en cuanto a los aspectos sociales de la vida de los ciudadanos. A nivel regional, la implementación de políticas basadas en este modelo, trajeron aparejadas consecuencias negativas como el aumento del desempleo y la pobreza. Frente a esta realidad, surge como iniciativa el modelo de voluntariado de Cascos Blancos, con el objetivo de atenuar los efectos negativos de un Estado ausente en las políticas sociales de los países más vulnerados. 113 Según la Ley 25.855 de Voluntariado Social sancionada en Argentina en diciembre de 2003, se define a los voluntarios sociales como “las personas físicas que desarrollan, por su libre determinación, de un modo gratuito, altruista y solidario, tareas de interés general en dichas organizaciones, sin recibir por ello remuneración, salario, ni contraprestación económica alguna” (MRECIC, 2009). 154 su entorno. De esta manera, según el Manual de Voluntariado (2009:18): “Ser voluntario no es sólo donar tiempo sino, principalmente, buscar herramientas para aprovecharlo y enfrentar los vacíos que deja una sociedad atomizada e individualista. Las acciones, por pequeñas que sean, conectan con el sentido solidario de la vida. El voluntariado representa un modo efectivo de lucha contra el individualismo, la competencia despiadada, y proyecta el interés del sujeto a la participación colectiva como miembro de un todo”. Para impulsar este modelo de participación solidaria, se promueven encuentros de reflexión, formación y organización de voluntarios. Muchos de los protagonistas de estos espacios llegan con experiencias propias, locales, formales o informales, y se plantean generar transformaciones que favorezcan a sus comunidades. En conjunto, analizan ejes comunes, comparten recursos y se organizan con otros para alcanzar los objetivos consensuados. Se apunta a la comprensión de la problemática que afecta a los protagonistas locales, la articulación de los recursos existentes con las distintas experiencias y la posibilidad de sistematizar y transmitir las acciones generadas, elementos determinantes a ser incorporados en la construcción del voluntariado solidario (http://www.cascosblancos.gov.ar). El trabajo con voluntarios hace imprescindible una base de datos informática, actualizada y depurada de manera permanente, que permite sistematizar y formalizar la experiencia desarrollada y perfilar de manera eficaz a los aspirantes. El Registro de Voluntarios constituye una herramienta de gestión que posibilita a Cascos Blancos manejar los insumos y recursos necesarios para el desarrollo de sus políticas y el cumplimiento de sus objetivos. Esta herramienta relaciona datos de voluntarios, sus perfiles, capacidades profesionales y experiencias personales, con las acciones y misiones realizadas, lo que permite perfilar eficazmente a estos voluntarios en función de las futuras misiones y proyectos (MRECIC, 2012). Según su sitio oficial y de acuerdo con el Manual de voluntariado (MRECIC, 2009), a la hora de definir una misión de respuesta a situaciones de emergencia, o para desarrollar proyectos en el marco de la lucha contra el hambre y la pobreza, la Iniciativa Cascos Blancos debe cumplir cuatro pasos organizativos. En primer lugar, se realiza la convocatoria de aspirantes orientada a constituir un grupo de voluntarios integrados por especialistas, personas con capacidades para la solución de problemas y grupos dispuestos a colaborar solidariamente. En segundo lugar, se lleva a cabo la capacitación de los voluntarios seleccionados para formarlos en aspectos generales y específicos. La capacitación general adentra a los voluntarios en las características principales de la organización, mientras que la capacitación específica, se centra en las particularidades del proyecto, programa o actividad a desarrollar, explicitando objetivos, plan de acción, plazos y organización de la actividad, equipos de trabajo, lugares de implementación, grupos poblacionales con los que se relacionará, y responsables de la coordinación, con momentos teóricos, técnicos, talleres y simulaciones o ejercicios prácticos. De esta manera, se genera Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 155 un modelo de capacitación que permite formalizar las respuestas y transmitirlas a poblaciones similares, en situaciones de crisis futuras. Como tercera instancia, se plantea la conformación de equipos de trabajo “para trasladarse al teatro de operaciones que los requiera” y lleven a cabo las acciones planificadas por la organización. Esos equipos “deben ser armónicos, de buena interrelación y comunicación entre sus miembros y con capacidades complementarias”. En el proceso de implementación de las actividades para abordar el conflicto, se plantea como necesaria la realización de un seguimiento de dichas actividades para verificar su progreso e introducir cambios ante cualquier inconveniente (http://www.cascosblancos.gov.ar). Finalmente, el último paso se aboca a la “siembra del modelo”, en el cual todas las actividades desarrolladas durante las misiones son revisadas y evaluadas de acuerdo a la identificación de los objetivos, su cumplimiento y las principales dificultades detectadas; para luego sistematizar esa experiencia y que la misma pueda replicarse en escenarios similares futuros. Como se ha mencionado anteriormente, el accionar del voluntariado se encuentra estrechamente relacionado con las experiencias locales. Por lo tanto, el trabajo en conjunto con las organizaciones de la sociedad civil se torna necesario para cumplir con los objetivos de las misiones de Cascos Blancos, acompañando la formación de estos grupos a través de la realización de prácticas sistematizadas que permitan el crecimiento cuantitativo y cualitativo de los voluntarios locales. Para llevar a cabo este modelo de intervención de voluntariado, se presentan diferentes momentos (MRECIC, 2009): a) Detección de voluntariados locales. Dentro de la formación de un voluntariado local, se ha dado una mayor prioridad a la capacitación de “Líderes Juveniles Solidarios”. Esta prioridad se ha manifestado a partir del año 2003, a través de la realización de diversas jornadas en las cuáles los jóvenes han sido los protagonistas, con el objetivo de fomentar las acciones voluntarias, lograr una formación con experiencias comunitarias e intercambiar las experiencias entre las organizaciones y grupos de base a través de esas jornadas. b) Apoyo a las organizaciones. Se manifiesta a partir de una solicitud de las mismas, vinculadas por lo general a capacitaciones de voluntarios y asesoramiento para realizar acciones en el terreno local. Para ello, se requiere el apoyo de otras organizaciones de la comunidad que pueden colaborar con la que realizó la solicitud. En esta instancia se hace uso de la base de datos que posee Cascos Blancos, como así también de los contactos que pueda tener la organización demandante. Cuando se logra la unión de las experiencias de las organizaciones locales con las herramientas brindadas por un organismo estatal, se pueden visualizar los problemas desde una visión macro permitiendo gestionar mayores soluciones. c) Jerarquización de problemas y acciones de respuesta. Aquí se focaliza la atención 156 en la acción, las limitaciones materiales y territoriales con las que se enfrentarán las acciones, y se formulan las posibles soluciones que se puedan desarrollar a través del voluntariado. En este momento es importante la generación de espacios de análisis con el objetivo de jerarquizar los problemas y las acciones de respuesta a llevarse a cabo teniendo en cuenta las capacidades de las propias organizaciones comunitarias. d) Diseño y planificación de las prácticas, y generación de un plan de acción. Se procede a la planificación de las actividades detectadas en el punto anterior, con el objetivo de responder a los objetivos planteados y a las problemáticas a solucionar. De esta manera, se crea un plan de acción, consensuado por los diversos actores participantes, que contenga las actividades que se van a realizar para alcanzar las metas y los propósitos del proyecto. e) Sistematización de la experiencia. Una vez finalizadas las actividades, en esta etapa, se generan ámbitos de reflexión y evaluación de las actividades realizadas, con el objetivo de identificar, por un lado, los logros que se obtuvieron con la implementación de las actividades y, por el otro, las principales dificultades que se encontraron en el proceso de desarrollo del proyecto. La evaluación también se utilizará para sistematizar la experiencia y así disminuir la improvisación a la hora de encarar nuevos proyectos. Asimismo, este proceso contribuye a replicar la experiencia en otros grupos y organizaciones. Dentro de este modelo de intervención de voluntariado, se desarrollan acciones concretas que pueden organizarse de acuerdo a las siguientes actividades: respuesta ante situaciones de desastre, acciones / campañas socio-sanitarias locales, apoyo a programas de protección ambiental, movilización en barrios carenciados, alfabetización popular, manejo comunitario del agua, prevención de catástrofes, desarrollo de proyectos productivos, programas desarrollados por comunidades originarias. Asimismo, en el documento de trabajo sobre voluntariado denominado “Las Herramientas de Trabajo”, que se encuentra disponible en el sitio oficial de Cascos Blancos (http://www.cascosblancos.gov.ar) se mencionan otras herramientas de trabajo para la capacitación y el desarrollo del voluntariado, como por ejemplo la realización de encuentros nacionales, regionales o locales en el Centro Argentino de Entrenamiento para Operaciones de Paz (CAECOPAZ) que opera bajo el sistema de Naciones Unidas en Campo de Mayo; y los encuentros temáticos y talleres de capacitación específica, entre los que se encuentra con mayor demanda la capacitación en Manejo de Suministros en Situaciones de Emergencia114, a partir del uso del sistema provisto por la Organización Panamericana de la Salud (OPS). 114 El Sistema de Manejo de Suministros en Situaciones de Emergencias se crea en 1992 con el auspicio de la Organización Panamericana de Salud (OPS). Actualmente se denomina LSS-SUMA y consiste en “una herramienta de manejo de información que ayuda a las autoridades nacionales a poner orden en el caos que frecuentemente provoca la Asistencia Humanitaria mal coordinada. Emplea un sistema computarizado fácil de usar para dar seguimiento a los artículos desde el momento en que distribuyen efectivamente a la población afectada” (http://www.cascosblancos.gov.ar/sites/default/files/documento-suma.pdf). Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 157 A partir de 2003, se trabaja con especial énfasis en el impulso del sector juvenil del voluntariado, realizando por ejemplo, unas jornadas con estudiantes universitarios y líderes juveniles universitarios con el objetivo de “analizar las formas de integración del trabajo voluntario universitario con las necesidades de las comunidades locales”. 3.3.1. La gestión local del riesgo Desde la Estrategia de Yokohama en 1994, y debido a los aprendizajes que proporcionaron una serie de sucesos a comienzos del milenio (huracanes, tsunamis, terremotos), la concepción de riesgo se modificó y complejizó, dejando de estar asociado exclusivamente a la amenaza natural. Se asumió que los desastres son cada vez menos “naturales” ya que sus orígenes suelen estar asociados a la acción del hombre en la naturaleza, y se aceptó que el riesgo debe contemplar la vulnerabilidad de las sociedades afectadas. Debido a ello, se adoptó el concepto de gestión integral de riesgo y se incorporó a la sociedad civil, especialmente mediante la organización del voluntariado, en las acciones de reducción y mitigación de riesgos. Del mismo modo, para el desarrollo de las misiones humanitarias ante situaciones de desastre o conflicto, los Cascos Blancos incorporan la participación activa de la sociedad civil, a través del armado de una matriz solidaria entre distintos actores sociales, impulsando la colaboración de la comunidad a través de un modelo participativo solidario. En este sentido, se genera un vínculo con la sociedad civil en el cual las comunidades se convierten en protagonistas de su realidad y participan activamente de las actividades que llevan a cabo los organismos internacionales. Según el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, “cualquier esquema que se desee aplicar para participar con éxito en la lucha contra el hambre y la pobreza, y en la respuesta a los desastres, tendrá que tener en cuenta esta nueva realidad e incorporar a aquellos protagonistas con prácticas exitosas en esa dinámica. (…) La participación activa de la sociedad civil frente a los problemas de los pueblos y en las actividades que encaren los organismos internacionales, constituye un requisito indispensable para el desarrollo de las misiones humanitarias vinculadas a cualquier desastre o conflicto” (Cascos Blancos, 2008). Dentro de este modelo, la Comisión Cascos Blancos incorpora la perspectiva de género y la inclusión de los saberes y prácticas ancestrales. La primera, surge ante la evidencia de que los desastres afectan a los grupos de acuerdo a la condición de riesgo en que se encuentran antes del evento, en función de inequidades y vulnerabilidades preexistentes en una sociedad. Por lo tanto, considera la afectación de vulnerabilidad por cuestiones de género, relevando las principales problemáticas a las que se enfrentan las mujeres y fortaleciendo sus capacidades en contextos de emergencias y desastres. La inclusión de los saberes y prácticas ancestrales deviene de trabajos compartidos con el Estado Plurinacional de Bolivia y el objetivo se orientó al desarrollo de una herramienta metodológica para la recuperación y formalización de saberes y prácticas ancestrales y contemporáneas, resignificando el papel de la memoria como herramienta para la preservación y desarrollo de la comunidad (Cascos Blancos, 2012). 158 4. INSERCIÓN INTERNACIONAL DE CASCOS BLANCOS Como se desarrolló en los capítulos precedentes, la República Argentina, a través de la Comisión Cascos Blancos, ha mantenido un rol protagónico en las diversas instancias político-diplomáticas vinculadas a la y la asistencia humanitaria internacional y la gestión integral de riesgos. • • • • • • • Estableció alianzas estratégicas con las agencias humanitarias más relevantes tales como OCHA, EIRD, OPS, PMA, FAO, ACNUR, OIM, PNUD, VNU, UNICEF, entre otras. Promovió la creación de la Plataforma Nacional Argentina de la EIRD en 2007 y participa en las reuniones de las Plataformas Mundial y Regional “Las Américas”, constituyéndose en el Punto Focal Internacional de la EIRD. Por su parte, Cascos Blancos integró la Delegación Argentina que presidió el Grupo de Apoyo a la EIRD, y ha impulsado a nivel internacional y nacional la Campaña Ciudades Resilientes. Contribuye a la consolidación del proceso de reuniones sobre Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria (MIAH) y en este marco organizó la tercera reunión en Buenos Aires en 2010. Asimismo, es integrante del Grupo de Seguimiento junto a OCHA y otros cuatro países latinoamericanos. Asimismo, en el marco de OCHA Cascos Blancos ejerce carácter de Punto Focal UNDAC y Punto Focal Político INSARAG. En el Sistema Interamericano, a través de la Comisión Cascos Blancos, Argentina impulsó la Red Regional de Voluntariado Humanitario, y presidió el Grupo de Trabajo Conjunto conformado en el marco de la OEA en 2009 con el objetivo de realizar un diagnóstico sobre los mecanismos normativos y de coordinación existentes en materia de desastres y asistencia humanitaria en la región, y presentar una estrategia de acción. Como corolario del trabajo realizado, se aprobó en 2012 el “Plan Interamericano para la Prevención, la Atención de los desastres y la Coordinación de la asistencia humanitaria”. En el marco de la Unión Suramericana de Naciones (UNASUR), Cascos Blancos presidió la Delegación Argentina que participó de la reunión que impulsó la creación del Grupo de Trabajo de Alto Nivel para coordinar las políticas de gestión de riesgos de desastres y lograr una gestión conjunta e integral. Asimismo, ha trabajado junto a la Secretaría Técnica de UNASUR en Haití, desarrollando programas de capacitación y acompañamiento técnico en el área de seguridad alimentaria. En el marco del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), a través de Cascos Blancos la República Argentina impulsó la creación de la Reunión Especializada de Reducción de Riesgos de Desastres Socionaturales, la Defensa Civil, la Protección Civil, y la Asistencia Humanitaria del MERCOSUR” (REHU) en 2009, en la que mantiene una activa participación oficiando como Coordinador Nacional Titular, y ejerciendo la Secretaría Técnica durante 2013. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 159 De manera simultánea a estas acciones, Cascos Blancos desarrolla misiones de asistencia humanitaria internacional ante desastres, las cuales se clasifican en bilaterales, cuando se realizan de país a país, o multilaterales, cuando se efectúan a través del llamamiento de Naciones Unidas o la Organización de Estados Americanos a la comunidad internacional. En caso de que no haya un pedido oficial de ayuda, la República Argentina puede ofrecer asistencia humanitaria, incluso en coordinación con otros organismos regionales y/o internacionales. Para que este ofrecimiento se ejecute, debe mediar una autorización del país afectado. En el plano bilateral, son numerosas las misiones y acciones llevadas adelante por la Comisión, donde la región de América Latina y el Caribe “absorbió la mayoría de misiones de asistencia humanitaria, y en ella se ejecutaron casi la totalidad de acciones programáticas” (Henderson, 2009:140) demostrando una plena correlación con los principales lineamientos de la política exterior del periodo 2003-2013. En el trabajo específico, esta participación internacional permitió establecer alianzas estratégicas con organismos y países, desplegando múltiples actividades como el “intercambio de experiencias, fraternidades, descubrimiento de las capacidades del otro”, estimulando “el reconocimiento mutuo y, en los últimos años, dio buenos frutos en la acción y la formalización de esas experiencias en acuerdos, convenios, memorandos de entendimientos y, lo más importante, acciones coordinadas” (http:// www.cascosblancos.gov.ar). 4.1. Inserción Internacional Multilateral 4.1.1. Articulación de Cascos Blancos en la Organización de las Naciones Unidas En 1994, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció a la Iniciativa Cascos Blancos, y en el marco de su accionar estableció dos requisitos hacia la Comisión: • • Actuar bajo los lineamientos de Departamento de Asuntos Humanitarios -DAH- (Oficina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios -OCHA-, desde 1998). Trabajar operativamente con los Voluntarios de las Naciones Unidas (UNV, por su sigla en inglés), organismo que moviliza a expertos y voluntarios para las misiones humanitarias. En 1999 se suma a estas dos instituciones la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), punto focal del sistema de Naciones Unidas encargada de promover vínculos y sinergias entre la coordinación de actividades de reducción de desastres. 160 En 2003 la ONU reconoció a la experiencia argentina como una herramienta válida para la promoción, la difusión y el cumplimiento de las decisiones pautadas en la “Declaración del Milenio de las Naciones Unidas”, ampliando y consolidando la articulación de Cascos Blancos con las distintas agencias de ese organismo multilateral. Asimismo, la Asamblea General de Naciones Unidas ha renovado periódicamente su aval a Cascos Blancos en la esfera del socorro humanitario, la rehabilitación y la cooperación técnica para el desarrollo, resaltando como distintiva la experiencia argentina por su accionar a través del voluntariado (http://www. cascosblancos.gov.ar). Otros organismos de ONU con los que articula la Comisión Cascos Blancos son la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación y la Cultura (UNESCO), el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), y el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Entre los acuerdos y actividades conjuntas que se han desarrollado con estos organismos y otras instituciones internacionales, principalmente en la década 20032013, se pueden desatacar: OCHA. Cascos Blancos mantiene una estrecha relación de trabajo con la Oficina, y ha apoyado y promovido instancias coordinadas por este organismo con vistas de mejorar los mecanismos de coordinación de la asistencia humanitaria internacional. En la actualidad, esta alianza estratégica se ha visto cristalizada a través de la participación en el Grupo de Seguimiento del proceso de Reuniones Regionales sobre Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria (MIAH), la cooperación en terreno a través de mecanismos especializados como el Equipo de las Naciones Unidas de Evaluación y Coordinación en Casos de Desastres (UNDAC) y el Grupo Asesor Internacional de Operaciones de Búsqueda y Rescate (INSARAG) y la colaboración en manejo de información, a partir de la puesta en funcionamiento de la Red de Información Humanitaria para América Latina y el Caribe (REDHUM) en Argentina, entre otros. PMA. La relación con Cascos Blancos se establece a partir de la firma de la Carta de Entendimiento conjunta con el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y Voluntarios de Naciones Unidas (UNV) en agosto de 1998. En 2006, Cascos Blancos reimpulsó su relación con el PMA, luego de sucesivas presentaciones y reuniones con el staff ejecutivo del Programa en Roma. En 2007, con la firma de un acuerdo de cooperación entre la OEA, el PMA y Cascos Blancos la relación se potenció, estableciendo un marco regulatorio para contribuir al desarrollo de los procesos de fortalecimiento de la seguridad alimentaria y nutricional, a brindar respuestas en situaciones de emergencia social y desastres socionaturales, incluyendo la distribución de alimentos en el hemisferio americano (OEA-PMA, 2007). Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 161 FAO. En octubre de 2008 se suscribió una Carta de Intención entre Cascos Blancos y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). La misma apunta a la colaboración en “programas de ayuda a la gestión local para la actividades de emergencia y de seguridad alimentaria en relación a la producción, recepción, el acopio y la distribución de alimentos y la rehabilitación de zonas rurales dañadas por desastres por causas naturales, en países de América Latina y el Caribe, promoviendo la incorporación de la sociedad civil a través de sus voluntarios” (Cascos Blancos-FAO, 2008). Otra articulación se dio con el Núcleo de Capacitación en Políticas Públicas de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe de la FAO, a través del cual Cascos Blancos coordinó, en formato e-learning, cursos de capacitación regional sobre “gestión de riesgos en seguridad alimentaria”. Por otro lado, Cascos Blancos ha sostenido una activa participación en las reuniones del Grupo Técnico de la Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre 2025 (IALCSH), foro impulsado por la FAO con el apoyo de Brasil, que contiene una serie de metas para alcanzar el hambre cero en la región. PNUD. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, genera proyectos de cooperación o asistencia técnica-financiera para encontrar soluciones a los problemas del desarrollo. En este marco, a través del “Proyecto ARG/97/033 de Apoyo a la Iniciativa Cascos Blancos”, se realizaron misiones de asistencia humanitaria en Palestina, Bolivia, Irán, Tailandia, Indonesia y Cuba. El PNUD también tiene a su cargo la administración del Programa Voluntarios de Naciones Unidas. UNV. Desde su creación en 1994, Cascos Blancos tienen un estrecho vínculo de trabajo con el Programa Voluntarios de Naciones Unidas (UNV). Este programa fue creado en 1970 por la Asamblea General para servir como socio operativo en la cooperación para el desarrollo. El vínculo se profundizó en los últimos años motivando que la Argentina fuera elegida como sede del encuentro latinoamericano que analizó al estado del voluntariado en la región en 2011. Como continuación de esa relación, el presidente de Cascos Blancos fue invitado como expositor a la Conferencia Mundial sobre el Voluntariado que UNV organizó conjuntamente con la Federación Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (Budapest, 2011). Adicionalmente, UNV solicitó apoyo a Cascos Blancos para desarrollar proyectos conjuntamente en Perú y en Colombia durante 2012. Vale recordar que la ventanilla de financiamiento Cascos Blancos en las Naciones Unidas, es administrada por UNV. OMS/OPS. Con la Organización Panamericana de la Salud, Cascos Blancos mantiene una de las alianzas estratégicas más consolidadas, y a través del Memorando de Entendimiento firmado en 2008, ambos se comprometieron a cooperar en materia de preparativos y respuesta frente a desastres (Cascos Blancos-OPS, 2008). 162 Cascos Blancos es usuaria, capacitadora y multiplicadora regional del sistema LSSSUMA, diseñado por la OPS para lograr una gestión integral y eficaz en manejo de suministros en casos de desastre. En el terreno, la OPS convoca regularmente a Cascos Blancos para apoyar a sus equipos de trabajo en diversas misiones de asistencia humanitaria internacional, fortaleciendo las capacidades conjuntas y generando confianzas mutuas. Por otro lado, la OPS acompaña la elaboración de un modelo de procedimientos formales de cancillería o de las estructuras alternativas que se encarguen de la articulación de la asistencia humanitaria internacional, una propuesta impulsada en el marco de la III Reunión Regional sobre Mecanismos de Asistencia Humanitaria Internacional (MIAH) realizada en Buenos Aires en junio de 2010, con el apoyo de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de Naciones Unidas (OCHA). EIRD. La Comisión Cascos Blancos ha participado muy proactivamente en el marco de la EIRD, impulsando y constituyendo en 2007 la Plataforma Nacional, y realizando tareas de promoción, difusión, e instrumentación de Campañas para aumentar la resiliencia de los gobiernos locales ante los desastres, como la “Campaña Ciudades Resilientes: Mi Ciudad se está preparando”115. En 2011, la República Argentina a través de la Comisión Cascos Blancos, la Federación Argentina de Municipios (FAM), y el Ministerio del Interior de la Nación; firmaron una Carta de Adhesión junto a la Oficina de las Américas de la EIRD, con el objetivo de colaborar para promover y avanzar con la iniciativa. Desde 2011, la Comisión Cascos Blancos participa del Grupo Técnico de Trabajo de la EIRD encargado de analizar el Sistema de Gestión por Resultados del organismo, del que también forman parte representantes y funcionarios de Australia, China, Comisión Europea, Corea del Sur, Dinamarca, Finlandia, Japón, Noruega, Países Bajos, Suiza y del Banco Mundial. ACNUR. En el marco de compromiso compartido con la protección de los refugiados, Cascos Blancos firmó en 2011 un acuerdo con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados que permitirá aumentar la cooperación en materia de protección a refugiados y desplazados internos. De este modo, Cascos Blancos asume la decisión de complementar con equipos y voluntarios la tarea del ACNUR cuya primera acción se realizó en 2011 en la frontera de Túnez con Libia. 115 La iniciativa busca fortalecer y respaldar a los gobiernos locales, los grupos y dirigentes comunitarios, al igual que a los alcaldes y personal técnico que participa en la planificación del desarrollo urbano y la gestión del riesgo de desastres. Propone una lista de 10 aspectos básicos para lograr ciudades resilientes, derivadas de las cinco prioridades del Marco de Acción de Hyogo (MAH). Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 163 Figura Nº 4: Alianzas Estratégicas de Cascos Blancos en el marco de la ONU Fuente: Elaboración propia en base a la información del sitio web oficial de Cascos Blancos (http://www. cascosblancos.gov.ar) Un análisis de las alianzas estratégicas permite visualizar la importante proyección internacional de la Comisión Cascos Blancos, y destacar que la ampliación y profundización de los vínculos con organismos internacionales se produjo fundamentalmente a partir del año 2003, en consonancia con los lineamientos de la política exterior argentina que tiene al fortalecimiento del multilateralismo, la paz y el respeto al derecho internacional entre sus principios rectores. 164 4.1.1.1. Misiones de Cascos Blancos en el marco de la Organización de Naciones Unidas HAITI (marzo 2004): Con motivo de la crisis interna que afectaba a la República de Haití desde el año 2002, el Consejo de Seguridad – mediante resolución 1529/04 – autorizó el despliegue de una fuerza multinacional, provisional, y realizó un pedido de apoyo a todos los Estados Miembros. En respuesta, el Poder Ejecutivo Nacional dispuso la participación de la Comisión Cascos Blancos para la asistencia humanitaria a la República de Haití mediante el Decreto Nº 280/04. Del 4 al 11 de marzo, se llevó a cabo una Acción de Entrega de Ayuda, acompañada de 2 expertos en manejo de suministros humanitarios, 1 especialista en enfermedades tropicales, 1 coordinador de operaciones, 2 miembros del Cuerpo Diplomático y representantes de prensa. La misión constó en el traslado y entrega de 8 toneladas de alimentos y medicamentos, un camión, un grupo electrógeno, seis computadoras, y material para uso médico. HAITÍ (octubre 2005): El buque A.R.A “Bahía San Blas” partió del puerto de Buenos Aires para llevar suministros y equipos a las “tropas argentinas integrantes de las Fuerzas de Paz en la República de Haití bajo las órdenes de la MINUSTAH”. Frente a esta situación, la Comisión de Cascos Blancos planteó la posibilidad de aprovechar las bodegas de la embarcación para enviar suministros a la población haitiana. De esta manera, “se procedió a trasladar la propuesta a los países integrantes del denominado “Grupo 2 x 4 Ampliado” en sendas reuniones desarrolladas, tanto en Buenos Aires como en Santiago de Chile. A su vez, en el marco de la Reunión de Cancilleres del Grupo de Río – desarrollada los días 25 y 26 de agosto de 2005 – se planteó la posibilidad de realizar un envío conjunto entre las repúblicas de Argentina, Uruguay y Brasil”. MYANMAR (mayo 2008): Debido a un llamamiento que realizara Naciones Unidas tras el paso del ciclón Narguis, Cascos Blancos colaboró a través de una Acción de Entrega de Ayuda Humanitaria, concretada el 12 de mayo con el envío de 14 cajas de pastillas potabilizadoras de agua. HAITI (2010): Frente al brote de cólera que enfrentó el país, se envió un voluntario que colaboró en la implementación y manejo del sistema LSS/SUMA y prestó apoyo logístico a la OPS en la central nacional de medicamentos e insumos médicos (PROMESS), en Puerto Príncipe. Adicionalmente, se enviaron suministros humanitarios y kits de prevención (Cascos Blancos, 2012). TÚNEZ/LIBIA (marzo 2011): Luego del estallido del conflicto en Libia y a pedido del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), un equipo logístico de Cascos se desplazó a la frontera de Túnez con Libia con el objetivo de llevar adelante tareas humanitarias en campamentos que albergaban a miles de refugiados de diversas nacionalidades. IRAK (septiembre de 2012): Desde septiembre de 2012 hasta octubre del mismo año, la Comisión Cascos Blancos llevó a cabo una misión humanitaria en la provincia de Duhok, en el norte de Irak. Allí se trasladaron tres voluntarias argentinas para realizar “tareas de planificación, agua y saneamiento, contención psicosocial y articulación comunitaria en el terreno” junto al equipo de trabajo que tiene desplegado el ACNUR en un campamento de refugiados de dicha zona. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 165 4.1.1.2. Misiones en el marco del Convenio CB/UNV REPUBLICA CHECA (enero y mayo 2003): A raíz de las inundaciones sufridas en el país, el Ministerio de Agricultura de la República Checa, elevó un llamamiento de asistencia a la comunidad internacional. Cascos Blancos, en colaboración tanto con el INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria), como con la Universidad de Buenos Aires y el Instituto Nacional de Aguas, puso en práctica una acción en las etapas de rehabilitación y reconstrucción. En la misma participaron 3 voluntarios especialistas en agronomía e hidrología, quienes colaboraron con la recuperación de tierras cultivables. A su vez, la República Checa requirió la asistencia de la comunidad internacional para la conservación de su patrimonio cultural nacional. La respuesta de Cascos Blancos se materializo en el envío de 1 voluntario para dicha tarea con la colaboración de la Secretaría de Cultura de esa Nación. HAITÍ (2004): Voluntarios de Naciones Unidas (VNU) solicitó a Cascos Blancos la preselección de candidatos para los Departamentos de Salud e Ingeniería de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití. Se escogió a un grupo de candidatos, incluyendo profesionales uruguayos, en función de la política de regionalización de la Iniciativa Cascos Blancos y el fortalecimiento de sus Puntos Focales en la Región. Invitación similar se hizo al Gobierno de Paraguay. PARAGUAY (agosto 2004): A causa del brote de fiebre aftosa que afectara a la zona de la frontera argentino-paraguaya, y del requerimiento del Consejo Agropecuario del Sur (CAS)116 al respecto, Cascos Blancos actuó en el terreno mediante una Acción de Lucha contra el Hambre y la Pobreza en coordinación tanto con el Servicio de Sanidad Nacional (SENASA) como con el Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal (SENACSA) del Paraguay. Tres voluntarios argentinos y tres paraguayos trabajaron supervisando las actividades de erradicación. A su vez, fueron entregados en comodato, equipos transceptores para facilitar la tarea de los erradicadores. ESTADOS UNIDOS (septiembre 2005): El paso de los huracanes Katrina (categoría 4,5) el 29 de agosto, y Rita (categoría 5) el 21 de septiembre resultó devastador para los estados de Florida, Alabama, Louisiana y Mississippi, y motivó al llamamiento de asistencia a toda la comunidad internacional. En respuesta a dicha convocatoria, Cascos Blancos llevó a cabo una acción en las etapas de rehabilitación y reconstrucción en el marco del Convenio CB/UNV, para lo cual contó con la colaboración tanto del Ministerio de Salud y Medio Ambiente (Dirección Nacional de Emergencias Sanitarias y Dirección Nacional de Salud Mental), como de la Secretaría de Derechos Humanos. El equipo de voluntarios conformado por un Coordinador General, 1 logista-operativo, 1 especialista en emergencias de Derechos Humanos, 2 trabajadores sociales, 1 psicóloga social, 7 psicólogos, 2 médicos emergentólogos y 3 médicos psiquiatras partió hacia Nueva Orleáns el 27 de septiembre de 2005. Se colaboró durante 20 116 En 2003, los ministros de agricultura de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay conforman el Consejo Agropecuario del Sur (CAS), foro cuyo objetivo es la articulación del sistema agropecuario de la región y la coordinación de acciones en políticas públicas para el sector. 166 días mediante la realización de las siguientes tareas: atención psiquiátrica las 24hrs. desde un móvil de crisis, ayuda humanitaria a la comunidad hispano parlante, atención al personal del hospital regional West Jefferson y capacitación del mismo en situaciones de post desastre, atención en salas de emergencias y capacitación a docentes. ESTADOS UNIDOS (mayo 2006): Transcurridos 6 meses de la finalización de la Acción en las etapas de rehabilitación y reconstrucción, Cascos Blancos puso en práctica una Misión de Seguimiento (follow up) de la Asistencia post Katrina. La misma contó con la participación de funcionarios, como el Embajador de la República Argentina en Estados Unidos, el Presidente de Cascos Blancos, y 6 voluntarios. GUATEMALA (noviembre 2008): Convenio PNUD/CB y OEA/CB. Frente a la temporada de lluvias y ciclones que generaron numerosos derrumbes e inundaciones, la República de Guatemala realizó un llamamiento de asistencia humanitaria y motivó la implementación de una misión de asistencia humanitaria en emergencias por parte de Cascos Blancos. La misma consistió en el envío de 1 especialista en LSS SUMA y 1 especialista en albergues temporales, quienes dictaron un curso de capacitación en LSS SUMA y manejo de suministros destinado a 30 funcionarios de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres (CONRED). UCRANIA (agosto 2008): A raíz de las inundaciones que afectaron a las provincias de Ivano-Frakovsk, Chernovtsi, Transcarpatia, Ternópol y Leópolis en el mes de julio, Cascos Blancos hizo llegar su colaboración mediante una acción de entrega de ayuda humanitaria. La misma se concretó con la entrega de pastillas para potabilizar 818.400 lts. de agua en la Embajada Argentina en Ucrania. HAÍTI (Septiembre 2008): Debido a la temporada de huracanes se puso en práctica una misión de asistencia humanitaria en emergencias en la que participaron 3 médicos emergentólogos, 2 ingenieros, 1 socorrista, 1 técnico en manejo de suministros y 1 periodista. Trabajaron en el emplazamiento de un puesto de salud junto a Médicos y Farmacias sin Fronteras y brindaron atención al público desde un dispensario móvil instalado en una de las zonas de mayor densidad poblacional de Gonaives. A su vez, colaboraron en un operativo de distribución de alimentos coordinado por el PMA junto con el batallón argentino de la MINUSTAH, el cual brindó asistencia logística, de transporte y de seguridad a los expertos argentinos. Los voluntarios trabajaron en coordinación con la OPS y la Dirección Sanitaria Departamental Haitiana. Completaron la misión el Presidente de Cascos Blancos, uno de sus vocales, un miembro del servicio diplomático, un funcionario de la Comisión y una donación de 50 cajas de pastillas potabilizadoras de agua y suministros médicos varios. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 167 4.1.1.3. Misiones en el marco del Convenio CB/PNUD BOLIVIA (enero y marzo 2004): En el marco del Convenio CB/PNUD, y previa solicitud del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de La Paz, se concretó una acción de entrega de ayuda humanitaria. Dos voluntarios viajaron a territorio boliviano con una donación de equipos de comunicación por radio que facilitaran las tareas operativas de prevención de inundaciones por lluvias. Asimismo, a pedido de la Prefectura de Cochabamba, Cascos Blancos implementó una acción de entrega de ayuda humanitaria consistente en el envío de numerosas dosis de vacunas antirrábicas para uso humano al Ministerio de Salud Nacional y de la ciudad de Cochabamba. IRAN (enero 2004): Producto de los destrozos provocados en la ciudad de Bam por un terremoto que alcanzó una magnitud de 6,5 de intensidad, el gobierno de Irán realizó un llamamiento de asistencia humanitaria a la comunidad internacional. En consecuencia, Cascos Blancos llevó a cabo una acción de entrega de ayuda humanitaria. La donación de frazadas, desinfectante para agua, medicamentos y vacunas, llegó a territorio iraní el 13 de enero, contándose con la colaboración de la Media Luna Roja para su distribución. PERÚ (agosto 2004): Frente a las fuertes nevadas en los departamentos de Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Moquegua, Puno y Tacna, la Oficina de Coordinación para Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA) realizó un llamamiento internacional. En respuesta, Cascos Blancos efectuó un envío de alrededor de 4 toneladas de suministros entre ropa de abrigo, alimentos y medicamentos. La donación se llevó a cabo en el marco de una acción de entrega de ayuda humanitaria y se realizó en coordinación con el Instituto de la Defensa Civil del Perú. TAILANDIA-INDONESIA (enero y febrero 2005): Esta región se vio sacudida por un tsunami, el cual alcanzó una intensidad de 9.0. Cascos Blancos colaboró para paliar la crisis humanitaria resultante, con acciones de entrega de ayuda humanitaria en beneficio tanto de Tailandia como de Indonesia. Se enviaron pastillas potabilizadoras de agua, sales de rehidratación oral, medicamentos y elementos varios. Dicha acción contó con la colaboración tanto del PNUD como de Agricultores Federados de Argentina, Laboratorios Bagó y el Ministerio de Salud de la Nación. A su vez, también se colaboró con la ONG Médicos del Mundo financiando los pasajes aéreos de tres miembros argentinos pertenecientes a dicha organización desde Singapur hasta Colombo. HONDURAS (octubre/noviembre 2008): Afectado por derrumbes e inundaciones ocasionados por lluvias torrenciales, el gobierno de la República de Honduras realizó un llamamiento, al cual Cascos Blancos envió dos técnicos logísticos, quienes, en el marco de una misión de asistencia humanitaria en emergencia, procedieron a la instalación del programa de manejo de suministros LSS SUMA en todas las bodegas de alrededor de 5 municipios y dictaron un curso de capacitación sobre dicho sistema. 168 CUBA (septiembre 2008): Tras el paso de los huracanes Gustav, Hanna e Ike, los cuales afectaron a la totalidad de la isla, Cascos Blancos se hizo presente en territorio cubano mediante una misión de entrega de ayuda humanitaria. La donación, financiada con aportes del PNUD y presupuesto nacional, estuvo compuesta por pastillas para potabilizar 3.168.000lts de agua, materiales para construcción y alimentos varios, siendo la misma acompañada por un técnico logístico y un funcionario de la Comisión. HAITI (octubre 2008): En un esfuerzo por dar continuidad a la ayuda brindada a la República de Haití para hacer frente a los destrozos generados por los huracanes Gustav, Hanna e Ike, se procedió a la implementación de una misión de entrega de ayuda humanitaria. La misma consistió en el envío de 6t de alimentos, cuyo traslado estuvo a cargo de un técnico logístico y un funcionario de la Comisión. GUATEMALA (Noviembre 2008): Misión – Convenio PNUD/CB y OEA/CB. La temporada de lluvias y ciclones resultó en numerosos derrumbes e inundaciones en la República de Guatemala, obligando a declarar el estado de alerta amarilla en todo el país y realizar un llamamiento de asistencia humanitaria internacional. La catástrofe, que implicó 58.984 damnificados, 3 muertos y 3 desaparecidos, motivó la implementación de una misión de asistencia humanitaria en emergencias por parte de Cascos Blancos. La misma consistió en el envío de 1 especialista en LSS SUMA y 1 especialista en albergues temporales, quienes dictaron un curso de capacitación en LSS SUMA y manejo de suministros destinado a 30 funcionarios de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres (CONRED). PALESTINA (enero 2009): Frente a las consecuencias de la operación “Plomo Fundido”, que abrió un nuevo capítulo en el conflicto árabe-israelí dejando un saldo de alrededor de 1.400 muertos, en su mayoría civiles, el representante de la Autoridad Palestina en Argentina realizó un pedido expreso de asistencia dirigido a la Comisión Cascos Blancos. La asistencia bridada por Cascos Blancos, consistió en primera instancia, en el traslado de un coordinador Cascos Blancos, a la zona Jerusalem/ Ramallah a fin de delinear los detalles de la acción, basándose en el pedido palestino de contar con profesionales médicos especialistas en niños. Con tal fin, se convocó a un equipo de voluntarios que quedó conformado por tres cirujanos – uno especialista en emergentología – y una logista operativa. Por otro lado, Cascos Blancos se hizo cargo de gestionar la recolección y envío de las donaciones realizadas por la Sociedad Civil, el Centro Islámico y la Federación de Entidades Argentino Árabes. Al respecto, entre enero y abril de 2009, se concretaron 3 envíos de suministros humanitarios compuestos de pastillas potabilizadoras de agua, alimentos, frazadas, medicamentos, insumos médicos y elementos de higiene personal, cuya distribución estuvo a cargo de la Cruz Roja (Cascos Blancos, 2013). FIDJI (abril 2009): En vista de las inundaciones que afectaran a la totalidad del territorio fidjiano en diciembre de 2008, y motivado por el llamamiento a la comunidad internacional que realizara el Representante de dicha nación ante Naciones Unidas, se implementó el envío de pastillas para potabilizar 2.000.000lts de agua en el marco de una misión de entrega de ayuda humanitaria. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 169 PAKISTÁN (julio 2009): A raíz del resurgimiento del conflicto armado con el movimiento Talibán, Cascos Blancos concretó un envío de ayuda humanitaria consistente en pastillas para potabilizar 2.000.000lts de agua, con destino a Islamabad (Cascos Blancos, 2013). BURKINA FASO (septiembre 2009): Ante las inundaciones sufridas en Uagadugu en la región central de Burkina Faso, que dejaron como consecuencia 60.000 afectados y 160 muertos. Tras declaración formal por parte de la Ministra de Acción Social y Solidaridad Nacional Pascaline Tamini, Cascos Blancos procedió al envío de una donación de insumos humanitarios compuesta por pastillas para potabilizar más de un millón de litros de agua (Cascos Blancos, 2013). GUATEMALA (octubre 2009): Debido a la profunda crisis alimentaria sufrida en Guatemala, y en respuesta a la solicitud de asistencia humanitaria por parte del gobierno de ese país; en el mes de octubre, Cascos Blancos gestionó el envío de una donación de 16 toneladas de arroz (del tipo grano entero, blanco y sin cáscara), por vía marítima hacia el territorio afectado (Cascos Blancos, 2013). LAOS (noviembre 2009): Durante los días 29 y 30 de septiembre la República Democrática Popular Laos se vio afectada por el paso del tifón Ketsana, el cual dejó tras de sí un saldo de 178.000 damnificados y pérdidas valuadas en U$D 120.000.000. En consecuencia, y en respuesta al llamamiento realizado por el Representante Permanente de Laos ante los organismos internacionales en Ginebra, Cascos Blancos demostró su solidaridad con la nación asiática a través de una acción de entrega de ayuda humanitaria consistente en la donación de pastillas para potabilizar 750.000 litros de agua (Cascos Blancos, 2013). GUATEMALA (junio 2010): Atento a la declaración del estado de Emergencia realizada por el presidente de Guatemala, Álvaro Colón, el 29 de Mayo, ante la erupción del volcán Pacaya, de los deslizamientos volcánicos (lahares) y de la tormenta Agatha que afectaron a la totalidad del territorio guatemalteco en el mencionado mes. Hechos que dejaron un saldo trágico de 165 muertos y 162.857 afectados y daños materiales valuados en 1000 millones de dólares americanos. Cascos Blancos en misión de asistencia humanitaria coordinada con el PNUD, gestionó el traslado al terreno de un voluntario experto en organización del voluntariado en emergencia. En dicha misión, también se llevó a cabo el envío de una donación compuesta por 1500 frazadas y 20 cajas de pastillas potabilizadoras de agua. Por su parte, Cascos Blancos participó de la Conferencia de Donantes para la Reconstrucción con Transformación de Guatemala (Cascos Blancos, 2013). SANTA LUCÍA (2010): Como consecuencia del Huracán Thomas que afecto la totalidad del territorio de la isla, en el mes de noviembre, dejando un saldo de 3 muertos y daños materiales valuados en 500 millones de dólares americanos. Atento a la declaración de Desastre Nacional realizada por las autoridades del gobierno local, Cascos Blancos en misión humanitaria coordinada con el PNUD, gestionó el envío de una donación compuesta por 200.000 unidades de pastillas potabilizadoras de agua (20lts en agua clara y 10 en sucia), hacia la zona afectada (Cascos Blancos, 2013). 170 NIGER (agosto- septiembre 2010): Ante las inundaciones que sufrió la totalidad del territorio de Níger, entre agosto y septiembre, que dejaron un saldo de 227.000 afectados y 10.000 viviendas dañadas, Cascos Blancos, atento al llamamiento realizado por OCHA, gestionó la entrega de una donación constituida por 1000 frazadas con destino a los afectados por los hechos sucedidos en ese país (Cascos Blancos, 2013). PAKISTÁN (agosto 2010): Entre los meses de julio y agosto, la provincia de Khyber Pakhtunkhwa (frontera con Afganistán) sufrió inundaciones por lluvias que afectaron a 14 millones de personas. Ante la solicitud de asistencia realizada por la Embajada de Pakistán en Buenos Aires, vía nota dirigida al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, Cascos Blancos gestionó la entrega de una donación compuesta por 25 cajas de pastillas para potabilizar 3.000.000 litros de agua (Cascos Blancos, 2013). SANTA LUCIA (septiembre 2010): El 8 de Septiembre un incendio en el Hospital St. Jude (Distrito de Vieux Fort), destruyó totalmente el área de cirugía. A raíz de los intentos por apagar el incendio, el agua utilizada, terminó dañando el laboratorio, la guardia de pediatría, la lavandería y la sala de suministros del hospital. Ante esto, el día 10 de Enero Cascos Blancos coordinó el envío de una donación de la DINESA para la reinstalación del hospital en Vieux Fort. De esta manera, se trasladó la donación compuesta por los siguientes insumos médicos: 500 frascos de gelafundin, (4% x 500 ml), 10000 barbijos, 25 mamelucos de protección, 1000 jeringas y tela adhesiva. NIGERIA (octubre 2010): En el mes de Octubre, inundaciones provocadas por las intensas lluvias y por el desborde de represas en el Estado de Kano, afectaron al norte de Nigeria, más precisamente al Estado de Jigawa y Sokoto, dejando un saldo de 1 millón de afectados. Atento al llamamiento realizado por OCHA, Cascos Blancos gestionó el envío de una donación compuesta por 400.000 unidades de pastillas potabilizadoras de agua, hacia las zonas afectadas en dicho país (Cascos Blancos, 2013). COLOMBIA (diciembre 2010): Tras las inundaciones que afectaron a Colombia, en el mes de diciembre Cascos Blancos en Misión Humanitaria coordinada con el PNUD, gestionó el envío de una donación compuesta por 20 cajas de pastillas potabilizadoras de agua. Triangulando también, el envío de 9,5 toneladas de alimentos donadas por la República Oriental del Uruguay a Colombia (Cascos Blancos, 2013). JAMAICA (Septiembre/ Octubre 2011): Durante los meses de septiembre y de octubre, la Tormenta Tropical Nicole afectó a 128 comunidades, dejando un saldo de 5 muertos. A raíz de estos hechos, Cascos Blancos en coordinación con el PNUD, y a partir de un requerimiento de la Cancillería jamaiquina, llevó a cabo, en el mes de enero, una misión humanitaria que consistió en el envío de 1000 frazadas a dicho país. NAMIBIA (Septiembre/ Octubre 2011): Tras las inundaciones que afectaron a Namibia, Cascos Blancos realizó el envío, vía Sudáfrica, y en coordinación con el PNUD, de 45 cajas de pastillas potabilizadoras de agua, al país afectado. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 171 4.1.2. Articulación de Cascos Blancos en la Organización de los Estados Americanos La estrategia regional de Cascos Blancos fue respaldada por la Organización de Estados Americanos (OEA), que “en el marco de las Resoluciones de la Asamblea General aprobadas entre los años 1995 y 2007, dispuso elaborar un sistema de apoyo para la realización de actividades de asistencia humanitaria de Cascos Blancos en las Américas” (Henderson, 2009:72). El aval brindado por la OEA fue político pero también económico, permitiendo la generación de una de las ventanillas de financiamiento de la Comisión, “El Fondo Especial OEA- Cascos Blancos”. El antecedente de este Acuerdo fue la Resolución 1463 de la Asamblea General de la OEA, la cual “autorizó la constitución de un fondo especial de financiamiento, denominado Fondo Especial Cascos Blancos, con aportes de carácter voluntario que provendrán, entre otras fuentes, de los Gobiernos de la región (AGOEA, 1997). Con este Fondo Especial OEA/Cascos Blancos, se implementaron misiones de asistencia humanitaria y fortalecimiento local en el hemisferio, referidas a temáticas como voluntariado humanitario, ayuda sanitaria y hospitalaria, el manejo de emergencias, el apoyo al sector educativo o a las áreas agrícolas y ganaderas (http:// www.cascosblancos.gov.ar). Por otra parte, la Asamblea General solicitó a la Comisión Cascos Blancos que brindara a los países miembros que la precisen, asistencia técnica para el desarrollo y fortalecimiento de sus voluntariados locales. Desde entonces, la Iniciativa intensificó su tarea de promoción de la Red Regional de Voluntariado Humanitario, localizada en los países hemisféricos y a disposición de cualquier Estado de la región que la requiera. Por último, es necesario recordar que la República Argentina, a través de la Comisión Cascos Blancos impulsó y presidió el “Grupo de Trabajo Conjunto sobre Mecanismos de Prevención, Atención de los Desastres y Asistencia Humanitaria entre los Estados Miembros”, destinado a formular recomendaciones para mejorar los mecanismos normativos y de coordinación en materia de desastres y asistencia humanitaria, y ha contribuido activamente a la elaboración del “Plan Interamericano para la Prevención, la Atención de los desastres y la Coordinación de la asistencia humanitaria”. 172 4.1.2.1. La Red Regional de Voluntariado Humanitario Desde el año 2004 la Comisión Cascos Blancos orienta sus principales esfuerzos regionales, hacia la búsqueda de acuerdos y consensos que han permitido avanzar en el desarrollo de una Red Regional de Voluntariado Humanitario en los diversos países de América Latina. Ello implica que ante necesidades emergentes, se procede a la articulación de esfuerzos locales e internacionales para dar soluciones a solicitudes de gobiernos u organismos internacionales. Bajo esta iniciativa no se pretende sustituir las instancias permanentes que posea cada país para atender las contingencias locales, sino que por el contrario, este modelo “intenta constituir un canal que permita la atención humanitaria multilateral, dando cauce para que los organismos o entidades locales desplieguen sus capacidades asistenciales en el exterior, multiplicando la potencialidad universal de la ayuda humanitaria” (MRECIC, 2009: 4). La conformación de una Red Regional de Voluntariado Humanitario en el marco hemisférico fue impulsada en 1999 por la firma del Convenio OEA/BID/Cascos Blancos, de Cooperación Técnica Regional No Reembolsable, N° ATN/SF-6470-RF “Voluntariado para la Asistencia Humanitaria en América Latina - Iniciativa Cascos Blancos”. Este Convenio tuvo por objetivo expandir y consolidar los mecanismos de ejecución y financiamiento de participación de voluntarios especializados en América Latina y el Caribe para la asistencia humanitaria, la lucha contra el hambre y la pobreza y la prevención de situaciones de emergencia, posibilitando de esta manera, que la iniciativa se desplegara en el hemisferio y potenciara su visualización entre los países de la región. El Acuerdo que finalizó en junio de 2008, financió 38 proyectos de asistencia humanitaria en América Latina y el Caribe y la realización de 10 Talleres Nacionales de Conformación de cuerpos de Voluntarios y 3 Encuentros Hemisféricos. Los proyectos derivados del convenio contribuyeron a la organización de la Red Regional de Voluntariado Humanitario, que a la fecha cuenta con 16 Puntos Focales, y a la concreción de alianzas estratégicas con organismos regionales e internacionales. En el año 2006 la Red recibe un nuevo reconocimiento cuando en el período XXXVI de sesiones de la OEA (Resolución AG/RES 2165/06), la Asamblea General toma nota del establecimiento de una “Red Regional de Voluntariado Humanitario y de su incorporación como una herramienta valiosa para la gestión de riesgos y la lucha contra el hambre y la pobreza en el Hemisferio”. Asimismo, en la Resolución 2372 de la Asamblea General de OEA de junio de 2008, se recomienda la utilización de un equipo técnico que pertenezca a la Red Regional de Voluntariado Humanitario de la Iniciativa Cascos Blancos, “como un mecanismo de respuesta rápida que permita a la OEA instalarse en el escenario del desastre, a solicitud del Estado afectado, para interactuar con la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas, según corresponda, junto a los organismos especializados y equipos locales” (AG/RES 2372 XXXVIII-O/08). Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 173 Según el informe del “Seminario Regional para la Promoción y Difusión del Voluntariado para la asistencia humanitaria en América Latina y el Caribe”, realizado en Montevideo en septiembre de 2004 se obtiene un consenso sobre “la importancia de articular una red de voluntariado solidario en el ámbito regional, a partir de la instalación de puntos focales nacionales” (http://www.cascosblancos.gov.ar). Asimismo, en el sitio web oficial de Cascos Blancos, se destaca el avance en la “interconectividad de los proyectos locales, con una institucionalización de la misma a través de la Red Regional de Voluntariado Humanitario, que cuenta con 16 Puntos Focales formalizados” en los siguientes países: • • • • • • • • • • • • • • • • 174 ARGENTINA: Comisión Cascos Blancos (Coordinación General) BOLIVIA: Dirección General de Relaciones Multilaterales, Ministerio de Relaciones Exteriores y Cultos. BRASIL: Coordinación General de Acciones Internacionales en Combate contra el Hambre, Ministerio de Relaciones Exteriores. ECUADOR: Dirección de Derechos Humanos, Asuntos Sociales y Ambientales, Ministerio de Relaciones Exteriores. EL SALVADOR: Dirección General Adjunta de Desarrollo Social Integral, Ministerio de Relaciones Exteriores. GUATEMALA: Subsecretaria de Política Multilateral, Ministerio de Relaciones Exteriores. GUYANA: Oficina del Secretario Permanente, Ministerio de Comercio Exterior y Cooperación Internacional. HAITI: Dirección de Protección Civil, Ministerio del Interior y Colectividades Territoriales. HONDURAS: Secretaria Técnica de Cooperación, Presidencia. JAMAICA: Oficina para la Preparación de Desastres y el Manejo de la Emergencia, Ministerio de Tierra y Ambiente. PANAMÁ: Sistema Nacional de Protección Civil, Presidencia. PARAGUAY: Coordinación de Cascos Blancos, Ministerio de Relaciones Exteriores. PERÚ: Dirección de Diplomacia Social, Ministerio de Relaciones Exteriores. TRINIDAD Y TOBAGO: Unidad de Cooperación Técnica, Ministerio de Planeamiento y Desarrollo. URUGUAY: Dirección de Cooperación Internacional, Ministerio de Relaciones Exteriores. VENEZUELA: Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria, en coordinación con la Dirección Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres. . En el informe del “Segundo Seminario Regional para la Promoción y Difusión del Voluntariado para la asistencia humanitaria en América Latina y el Caribe”, realizado en Panamá en diciembre de 2004, se hace referencia nuevamente a “la importancia de la instalación de puntos focales en las estructuras formales de cada gobierno, con establecimiento de funciones”117. Transcurrido un año del “Segundo Seminario Regional para la Promoción y Difusión del Voluntariado para la asistencia humanitaria en América Latina y el Caribe”, en diciembre de 2005 se lleva a cabo en Buenos Aires el “Primer Encuentro Regional de Puntos Focales / Iniciativa Cascos Blancos”. En dicho encuentro se realiza un llamado a la consolidación de los grupos focales en los distintos países, “buscando, con ayuda de la Iniciativa Cascos Blancos, facilitar la articulación, en lo que a organización del voluntariado se refiere, entre las áreas relacionadas con la lucha contra el hambre y la pobreza y en la respuesta ante situaciones de desastre”118. En el informe de este encuentro se establecieron coincidencias respecto a temáticas importantes para el accionar de los puntos focales, entre las que se destacan: Generar un progreso en la coordinación de la Iniciativa Cascos Blancos, Puntos Focales y los países que están desarrollando actividades en el marco de la Iniciativa; Avanzar en las definiciones de las funciones de cada uno de los representantes de los puntos focales; Realizar consultas regionales ante la convocatoria de terceros países u organismos internacionales de voluntariados ante requerimientos concretos; Realizar cursos o talleres de capacitación internacional, sobre temas vinculados con las misiones de la Iniciativa Cascos Blancos, con respaldo del Fondo OEA/CB; Buscar aportes financieros que permitan realizar acciones de ayuda humanitaria, en cada región, a partir del fortalecimiento de los voluntariados locales; Crear una red de información simultánea, y generar enlaces desde la Página Web de la Iniciativa Cascos Blancos, como punto de partida de un Portal Regional Cascos Blancos; Establecer criterios generales para elaborar un registro de experiencias y buenas prácticas a nivel nacional, en temas de lucha contra el hambre y la pobreza y la gestión del riesgo, que puedan ser puestas a disposición de los países miembros de la red. Es necesario destacar que tanto los seminarios regionales de difusión de la Iniciativa Cascos Blancos en Montevideo y Panamá, y el encuentro regional de Puntos Focales de la Iniciativa Cascos Blancos que tuvo lugar en diciembre de 2005 en Buenos Aires, fueron organizados por Cascos Blancos, en conjunto con la OEA y el BID, con el objetivo de generar intercambios y debate entre los países del sistema interamericano sobre la propuesta de trabajo y avanzar sobre desarrollo en la región (Henderson, 2009). 117 disponible en: http://www.cascosblancos.gov.ar/sites/default/files/acta-panama.pdf 118 Documento disponible en: http://www.cascosblancos.gov.ar/sites/default/files/acta-buenos-aires.pdf Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 175 4.1.2.2. Actividades y misiones en el marco del Convenio OEA/BID/CB URUGUAY (2003): Capacitación y sistematización del recurso humano en departamentos del interior (con proyección nacional). PANAMÁ (2003): Apoyo de la Iniciativa Cascos Blancos a la capacitación en servicios de salud y educación alimentaria nutricional en la Comarca aborigen Ngobe Bugle (Henderson, 2009). NICARAGUA (2003): Apoyo a la iniciativa “Hijos del Río” para la formación de docentes en la Reserva del Bosawás, reserva natural más importante de América Latina habitada por indígenas (Departamento de Jinotega). NICARAGUA (2003): Apoyo a la ganadería y agricultura de autoconsumo en el departamento de Chinandega. EL SALVADOR/ GUATEMALA (2003): Evaluación de riesgos en el marco del Programa de gestión de riesgo participativo y asistido en la Cuenca binacional del rio Paz (Henderson, 2009). PARAGUAY (2006): Proyecto de Atención a Respuesta Inmediata a los desastres por causas naturales y generados por el hombre en la República del Paraguay en Asunción y Gral. Oviedo. JAMAICA (2006): Apoyo para la formación de una resiliencia comunitaria en diferentes regiones: Kingston, St. Andrews & St. Thomas; St. Mary & Portland; St. James &Westmoreland; Clarendon, Manchester & St. Elizabeth. HONDURAS (2006): Apoyo en la Reforma penitenciaria en los departamentos de Morazán y Cortés (Henderson, 2009). ECUADOR (2006): Fortalecimiento del voluntariado para la asistencia humanitaria en áreas vulnerables del territorio nacional. HAITÍ (2007): Implementación del Cuerpo Nacional de Voluntarios Cascos Blancos para la Asistencia Humanitaria en Haití, en las ciudades de Ouanaminthe, Gonaives y Puerto Príncipe. Esta tarea debió ser suspendida en 2008 por los graves incidentes sociales en todo el país. TRINIDAD Y TOBAGO (2007): Apoyo para la lucha contra la pobreza y el manejo de desastres. REPÚBLICA DOMINICANA (octubre/diciembre 2007): Frente a los destrozos provocados por la Tormenta Tropical Noel, 4 voluntarios nacionales y 2 internacionales, trabajaron en la zona fronteriza con la República de Haití – provincias de Dajabón, Montecristi y Jimaní – con réplica en Elías Piña y extensiva al resto del país. Estas acciones se realizaron con el objetivo de fortalecer a los voluntariados locales y de formar equipos PMR – prevención, mitigación y respuesta – provinciales y voluntarios (Cascos Blancos, 2009). 176 HAITÍ (2008): Implementación del Cuerpo Nacional de Cascos Blancos para la asistencia humanitaria en Puerto Príncipe, Gonaives y Ouanaminthe. BOLIVIA (2008): Misión en apoyo a la creación de un voluntariado nacional para la reducción de riesgos y atención de desastres. Si bien las acciones multilaterales permiten ampliar y diversificar destinos, esta diversificación se combina con una clara profundización de los vínculos con los países latinoamericanos donde se observa que hay una contundente mayoría de misiones (Cuadro Nº 5). Misiones Cascos Blancos en apoyo a la Oficina de UNASUR en Haití. HAITÍ (Abril 2013). En el marco del proyecto de Apoyo Técnico al Programa Nacional de Cantinas Escolares (PNCS), se concretó la Subetapa I por la cual se desplazaron a territorio haitiano 3 voluntarios técnicos en alimentos y 1 logista para capacitar a 30 técnicos del laboratorio de Tamarinier y 7 Agentes de seguimiento del PNCS. HAITÍ (Septiembre- Octubre 2013). Se llevó a cabo la Subetapa II del Programa Nacional de Cantinas Escolares, a través de la cual tres expertos Cascos Blancos dictaron talleres de capacitación sobre el adecuado almacenamiento de alimentos en depósitos. HAITÍ (Noviembre 2013). La Subetapa III del Programa Nacional de Cantinas Escolares consistió en la capacitación de cocineros de las cantinas escolares sobre la correcta manipulación de los alimentos y las necesidades básicas nutricionales de los niños en edad escolar. Participaron 2 expertos nutricionistas, 1 técnico en alimentos y un logista. Cuadro N° 5: Clasificación de misiones multilaterales, periodo 2003/2013 AÑO 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total REGIONAL 5 5 1 4 4 7 1 5 1 0 3 39 EXTRA-REGIONAL 1 1 2 1 0 2 5 3 1 1 0 17 Fuente: Elaboración propia en base a Cascos Blancos (2013) y a la información del sitio oficial de Cascos Blancos: www.cascosblancos.gov.ar Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 177 Según Henderson (2009), es oportuno señalar que las acciones y misiones desplegadas durante la década de 1990, mostraron características muy distintas, ya que estuvieron orientadas a los países con mayor conflictividad en el mundo. No caben dudas de que la mirada estuvo lejos de América Latina (68% de misiones se realizaron en países fuera de la región), y bien cerca de las preocupaciones de las potencias centrales y la “elite de donantes internacional”. Varios destinos de misiones estuvieron dirigidos a regiones convulsionadas por conflictos que preocupaban al mundo desarrollado, como Palestina, Balcanes y el Líbano. La asistencia humanitaria de la República Argentina estuvo al servicio de un modelo de política exterior primermundista, y las misiones se desarrollaron mayoritariamente ante llamamientos de Naciones Unidas (Henderson, 2009). Por otra parte, Gabriel Fuks (2003) señala que aquellas misiones no promovían el voluntariado, sino que sus operaciones estaban muy ligadas al Ejército y a la Fuerza Aérea, y priorizaban una demostración de “gran aparato”, interviniendo en emergencias que permitían mostrar un gran despliegue con el objetivo de visibilizar al gobierno ante las grandes potencias. 4.1.3. Cascos Blancos en las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno Desde el año 2006, Cascos Blancos participa en las Cumbres Iberoamericanas, en carácter de Organismo Especial Invitado. El nivel de participación otorgado a la Iniciativa Cascos Blancos constituye el corolario de años de vinculación con la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), entidad que ha integrado a Cascos Blancos en su agenda de actividades con organismos internacionales en el marco de las Cumbres, entre los que figuran la Organización de Estados Americanos (OEA), la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entre otros (www.cascosblancos.gov.ar). Asimismo, en 2007, el Programa de Acción de la XVII Cumbre de Santiago de Chile, suscrito por los Jefes de Estado y de Gobierno, expresó en su párrafo 15 “impulsar la organización de voluntarios que contribuyan al desarrollo de políticas sociales participativas y a la mitigación de daños producidos por los desastres, teniendo en cuenta a la Red Regional de Voluntariado Humanitario desarrollada por la Iniciativa Cascos Blancos como una de las herramientas para su conformación”. En el marco de la XVIII Cumbre de San Salvador de 2008, la Comisión Cascos Blancos y la SEGIB firmaron un Memorando de Entendimiento con vistas de contribuir al fortalecimiento del Voluntariado Humanitario en Iberoamérica y alentar la participación de la comunidad iberoamericana en la consolidación de los mecanismos de respuesta local en situaciones de emergencia humanitaria (SEGIB-Cascos Blancos, 2008). Por parte de Cascos Blancos firmó la Presidenta de la República, Cristina Fernández, mientras que el Secretario General Iberoamericano. Enrique Iglesias, firmó por la SEGIB. 178 Con vistas a la instrumentación del citado Memorando, en la Cumbre de Mar del Plata de 2010, se aprobó la iniciativa impulsada por Cascos Blancos de Cooperación Iberoamericana “Construcción de una metodología para el abordaje y formalización de saberes y prácticas ancestrales de los pueblos originarios relacionados a problemáticas asociadas con la gestión integral de riesgos”, en la cual participaron Argentina, Bolivia, Ecuador, Guatemala y Perú. La misma tuvo por objetivo avanzar hacia una herramienta metodológica para la recuperación de saberes de los pueblos originarios que sirvan de insumo para el desarrollo de acciones y políticas públicas, apuntando al desarrollo y/o consolidación de la organización comunitaria para el fortalecimiento de la capacidad de respuesta a nivel local a problemáticas asociadas con la gestión integral de riesgos (SEGIB, 2010). En la Cumbre Iberoamericana de Asunción del Paraguay de 2011, la Comisión Cascos Blancos y la Organización Iberoamericana de la Juventud (OIJ) firmaron un Memorando de Entendimiento con el propósito de promover y fortalecer el voluntariado juvenil en Iberoamérica. A través del Convenio suscrito se puso de manifiesto el deseo compartido para contribuir a la incorporación de sectores organizados de la juventud iberoamericana a las experiencias relacionadas con los mecanismos de prevención, preparación y respuesta local ante situaciones de emergencia humanitaria, y desarrollar planes de capacitación destinados al fortalecimiento de los sectores juveniles (OIJ-Cascos Blancos, 2011). 4.1.4. Articulación de Cascos Blancos en otras organizaciones internacionales Federación Internacional de las Sociedades de la Cruz Roja y de la Medialuna Roja (FICR) El acercamiento entre la Comisión Cascos Blancos y la Federación Internacional de las Sociedades de la Cruz Roja y de la Medialuna Roja (FICR) permitió instalar y visualizar, en el escenario regional, la necesidad de avanzar en la facilitación de la coordinación de la asistencia humanitaria entre los países de la región, a través de sus normativas nacionales. La temática fue protagonista destacada de la Organización de los Estados Americanos (OEA) a través de su Grupo de Trabajo relacionado con la gestión de riesgo y la coordinación de la asistencia humanitaria, y en cada una de las de las Reuniones Regionales sobre Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria en América Latina y el Caribe (MIAH), que se realizan anualmente desde 2008 con el apoyo de la Oficina para la Coordinación de los Asuntos Humanitarios de Naciones Unidas (OCHA). En el marco de la II Reunión (MIAH), que tuviera lugar en Florianópolis, Brasil, en septiembre de 2009, los países participantes decidieron promover “la compilación de un Documento Regional, basado en normas, protocolos y procedimientos nacionales y subregionales”. Un primer modelo de la propuesta se presentó en la III Reunión MIAH, en Buenos Aires, Argentina, en junio de 2010. Se manifestó entonces Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 179 la intención de impulsar la construcción de un “Compendio Normativo Regional para la Gestión de la Asistencia Humanitaria Internacional en Casos de Emergencia” (CNR), a la luz de las Directrices sobre la facilitación y reglamentación nacionales de las operaciones internacionales de socorro en casos de desastre y asistencia para la recuperación inicial, elaboradas por la FICR (“Directrices IDRL”, por sus siglas en inglés, que en 2012 pasó a denominarse “Programa sobre derecho relativo a los desastres”). El Compendio Normativo Regional tiene como propósito ser una herramienta que facilite el trabajo de los gobiernos de la región en el proceso de ensamblar, dentro de la normativa nacional, la información pertinente a la regulación y facilitación de la asistencia humanitaria internacional en casos de emergencia y/o desastre; permita a los gobiernos de la región identificar las fortalezas de la legislación nacional de su país en materia de prevención y atención de desastres, así como también aquellas áreas donde el esquema reglamentario podría ser fortalecido en previsión de futuros desastres; permita un rápido intercambio de información acerca de los procedimientos legales existentes en los diferentes países de la región durante una emergencia y/o un desastre; y mejore la cooperación mutua entre los países y demás actores internacionales que brinden asistencia humanitaria en situaciones de emergencia y/o desastre. Por otro lado, en el ámbito nacional, en agosto de 2011 la FICR presentó un proyecto de asistencia técnica para fortalecer los preparativos legales en materia de asistencia humanitaria internacional de la República Argentina. La Comisión Cascos Blancos, la Cruz Roja Argentina, con el apoyo de un consultor jurídico, y la Coordinadora del Programa IDRL para las Américas, se encuentran trabajando en las instancias preliminares de la elaboración del perfil nacional de la Argentina. El proyecto de asistencia técnica tiene por objeto brindar herramientas y recomendaciones para fortalecer los preparativos legales de la Argentina en casos de desastre y frente a la necesidad de brindar o recibir asistencia humanitaria internacional. El mismo se basa en las Directrices sobre la facilitación y reglamentación nacionales de las operaciones internacionales de socorro en casos de desastre y asistencia para la recuperación inicial. Organización Internacional para las Migraciones (OIM) El trabajo conjunto entre la Organización Internacional para las Migraciones y la Comisión Cascos Blancos comenzó en 2011, cuando la OIM solicitó a Cascos Blancos que identificara un Experto/Voluntario para apoyar las actividades del Cluster Albergues de su oficina en Puerto Príncipe, Haití. En tal sentido, la voluntaria seleccionada colaboró en la prestación efectiva de la asistencia a la población afectada por el terremoto que aún permanece en refugios con soluciones para la temporada de lluvias. También brindó asesoramiento al Cluster de Albergues en temas de planes de contingencia; estrategias de abordaje, planificación y aspectos legales derivados de la instalación de albergues. 180 Como corolario de esta primera experiencia exitosa, Cascos Blancos y OIM firmaron un Acuerdo de Despliegue para la cooperación en las tareas que lleva adelante la OIM, relacionadas con migrantes y desplazados por conflictos o emergencias. En el marco del Acuerdo de Despliegue, dicho organismo seleccionó a dos Expertos/ Voluntarios argentinos para apoyar, a partir del 23 de septiembre de 2013, a su oficina en Haití en temas de construcción de viviendas sustentables y de reducción de riesgos de desastre. De acuerdo a los requerimientos de la Oficina Regional de la OIM, una arquitecta cuya se desplazó a Puerto Príncipe hasta el 1 de diciembre de 2013, coordinando el Programa de Construcción de Viviendas Sustentables que lleva a cabo la Organización, colaborando en tareas de supervisión de los aspectos técnicos de las construcciones que encara la Organización en Haití. Por su parte, el otro voluntario especializado se abocó al diseño y elaboración de planes y procedimientos en las áreas de gestión de riesgos y la reducción del riesgo de desastres, incluyendo el vínculo con la Dirección Nacional de Protección Civil (DNPC) de la República de Haití, específicamente en: 1. Guía para la armonización de la repuesta de refugios en caso de desplazamiento interno. 2. Revisión del índice de vulnerabilidad de campamentos. 3. Análisis de proyectos para ser integrados al Plan de Acción Humanitaria de Haití 2014. 4. Programa de Capacitación para el fortalecimiento de los Departamentos (Provincias) y Comunidades en Gestión de la Información. La misión, altamente valorada tanto por las autoridades de la OIM, como de otras Agencias del Sistema de Naciones Unidas, tendría una segunda fase ha mitad de 2014. A nivel extra continental, ambas organizaciones se encuentran explorando posibilidades de colaboración en Africa. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 181 4.2. Inserción Internacional Bilateral La Comisión Cascos Blancos ha impulsado diversos acuerdos bilaterales con distintos países con el objetivo de impulsar actividades relacionadas al mejoramiento de los mecanismos de coordinación de la asistencia humanitaria internacional, y promover acciones de gestión integral de riesgos de desastres. 4.2.1. Acuerdos con países de la región El siguiente relevamiento de marcos jurídicos bilaterales, se realizó sobre la base de datos proporcionada por la Comisión Cascos Blancos. Carta de Intención entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina y el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Panamá en el ámbito de la Gestión de Riesgos de Desastres y la Coordinación de la Asistencia Humanitaria Internacional (28 de noviembre de 2013) El 28 de noviembre de 2013, las partes firmaron una Carta de Intención con el objetivo de intercambiar experiencias en el ámbito de la gestión y la reducción del riesgo de desastres y la coordinación de la asistencia humanitaria internacional a través de actividades que contribuyan a mejorar las capacidades técnicas institucionales de conformidad con sus respectivas legislaciones nacionales y acuerdos internacionales. Memorándum de Entendimiento entre la Comisión Cascos Blancos de la República Argentina y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres de la República de Colombia en el ámbito de la Gestión de Riesgos de Desastres y la Coordinación de la Asistencia Humanitaria (18 de Julio de 2013) En el marco de las relaciones de amistad y cooperación existentes entre ambos países y con el propósito de profundizar la colaboración en el ámbito de la asistencia humanitaria y la reducción del riesgo de desastres, la Comisión Cascos Blancos de la República Argentina y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres dependiente de la Presidencia de la República de Colombia firmaron un Memorando de Entendimiento con vistas a la posterior creación de un Grupo de Trabajo encargado de prestar asesoramiento técnico y acompañamiento en la construcción de marcos operativos para la gestión del riesgo en ambos países. Memorándum de Entendimiento entre la República Argentina y el Estado Plurinacional de Bolivia en el Ámbito de la Asistencia Humanitaria y la Prevención y Mitigación de Catástrofes (2011) A través del Memorandum de Entendimiento, las Partes se comprometieron a desarrollar proyectos y programas orientados al intercambio de expertos, organización de seminarios de capacitación y dictado de cursos y talleres de perfeccionamiento para personal gubernamental, entre otras actividades. 182 Reglamento para el funcionamiento de la Comisión Mixta Argentina- Chilena de Cooperación en Materia de Catástrofes (27 enero de 2011) En el marco del funcionamiento de la Comisión Mixta Argentino- Chileno, creada a partir del “Acuerdo entre la República Argentina y la República de Chile sobre Cooperación en materia de Catástrofes”, suscrito en Agosto de 1994, el 27 enero de 2011 entró en vigor el Reglamento para el Funcionamiento de la Comixta con el objetivo de fortalecer los vínculos entre ambos países por medio de la cooperación en materia de catástrofes, la identificación de proyectos e intereses comunes, y el intercambio de información, personal, equipamientos y materiales ante un caso de catástrofe. Carta de Intención entre la República Argentina y la República Bolivariana de Venezuela en el ámbito de la Asistencia Humanitaria y la Reducción de Desastres (15 mayo 2009) La Presidenta Cristina Fernández de Kirchner y el Presidente Hugo Chávez Frías firmaron, el 15 de mayo de 2009, una Carta de Intención con el objetivo de profundizar la colaboración de las autoridades competentes de cada país en el ámbito de la asistencia humanitaria e impulsar actividades en materia de gestión de riesgos. Memorándum de Entendimiento entre la República Argentina y la República de Cuba en el ámbito de la Asistencia Humanitaria y la Reducción de Desastres (19 de enero de 2009) El 19 de enero de 2009, la República Argentina y la República de Cuba firmaron un Memorándum de Entendimiento con el propósito de profundizar la colaboración en el ámbito de la asistencia humanitaria y la reducción del riesgo de desastres a través del desarrollo de proyectos y programas orientados al intercambio de expertos, formación de voluntarios, organización de seminarios de capacitación, cumplimentar lo establecido en el Plan de Acción de Hyogo 2005-2015 y actividades similares, coordinados por la Comisión Cascos Blancos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y el Ministerio para la colaboración Extranjera y Colaboración Económica de la Republica de Cuba. Convenio Interinstitucional entre la Comisión Cascos Blancos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina y el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Ecuador (28 septiembre 2006) El 28 de septiembre de 2006, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina y el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Ecuador firmaron un Convenio Interinstitucional con el propósito de coordinar acciones al desarrollo sostenible de las poblaciones pobres y mejorar la gestión del riesgo de desastres en el marco del Plan de Acción de Hyogo 2005-2015. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 183 Acuerdo entre el Gobierno de la República de Argentina y el Gobierno de la República del Perú (11 junio 2004) El Gobierno de la República de Argentina y el Gobierno de la República del Perú, con interés de promover la cooperación mutua en materia de desastres, firmaron el 11 de junio de 2004, un Acuerdo por el cual ambos países se comprometen a intercambiar información y experiencias en situaciones de desastre, diseño de planes, programas y proyectos conjuntos de contingencia en caso de desastres y la conformación de una Comisión Mixta, presidida por funcionarios de ambos Ministerios y que tendrá como función la coordinación de las actividades que la Comisión acuerde. 4.2.2. El histórico compromiso con Haití La historia, la geografía y la destrucción ambiental, junto con las injusticias, convirtieron al país caribeño en uno de los lugares con mayores problemas ambientales y económicos del mundo, sumados a largos períodos de inestabilidad política. En los últimos 10 años, en adhesión a la mayoría de los países de la región, Argentina brindó su solidaridad al pueblo haitiano a través de la construcción de mecanismos de acción multilateral, tanto en los planos asistencial y de estabilización, como así también colaborando en el diseño de políticas de desarrollo. El Presidente Néstor Carlos Kirchner, en su discurso de asunción realizado en el acto de jura en el Congreso de la Nación el 6 de mayo de 2003, fijó como objetivo prioritario “la construcción de una América Latina políticamente estable, próspera, y unida con base en los ideales de democracia y justicia social”. En sintonía de aquel discurso, en su primera intervención ante la Asamblea General de Naciones Unidas en Septiembre de 2004, el entonces Jefe de Estado manifestó el compromiso del Gobierno Argentino en las operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas, y fundamentalmente con la causa haitiana, un gesto coherente con la presentación de la República Argentina al mundo como “líder de valores”. La participación de nuestro país en la MINUSTAH con acuerdo del Congreso Nacional en el 2004, es particularmente sensible porque es la primera vez que una fuerza regional suramericana aborda un problema de esta índole siguiendo la consigna de “la región para los de la región”. La colaboración en la cuestión haitiana por parte de Argentina -planteada como una asistencia integral no sólo militar-, refleja el compromiso con el multilateralismo, el respeto al derecho internacional y una marcada impronta regionalista de acuerdo a los principios mantenidos por la política exterior argentina a partir del 2003. Cabe destacar que la Argentina respalda la continuidad de la MINUSTAH “mientras siga siendo sugerida por las autoridades locales, se justifique en las necesidades de la población y se realicen juicios por violación de los derechos humanos” (Rossi, 2013). 184 El “Plan Estratégico de Desarrollo de Haití País emergente en 2030” identifica los grandes ejes para el desarrollo a largo plazo del país, entre los que se encuentran: la refundación territorial, económica, social e institucional. Entre las orientaciones estratégicas básicas establecidas por el gobierno haitiano para que guíen los ejes mencionados, figura la desconcentración de las actividades para disminuir la vulnerabilidad del país a las catástrofes y contrarrestar la concentración de actividades en la capital de Puerto Príncipe, en beneficio de un mejor equilibrio económico y social. Asimismo, la gestión de riesgos y la seguridad alimentaria, son planteadas como parte vital de los objetivos transversales de desarrollo trazados por Haití. En ese marco se engloban las acciones y proyectos que la República Argentina, a través de la Comisión Cascos Blancos, ha realizando en ese país, y que responden a requerimientos concretos y específicos de asistencia humanitaria por parte del Gobierno haitiano y de los organismos internacionales, para otorgar ayuda inmediata ante un desastre socionatural y/o prestar apoyo en materia de prevención, rehabilitación y reconstrucción. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 185 Cuadro N° 6: Misiones efectuadas por la Comisión de Cascos Blancos en la República de Haití 2003- 2013. AÑO MISION Bilateral 2013 Bilateral Bilateral Bilateral CB/ OIM 2012 Bilateral Bilateral Bilateral 2011 CB/ OIM CB/ OIM Bilateral 2010 Bilateral CB/ PNUD CB/ UNV 2008 Bilateral OEA/BID/CB OEA/BID/CB 2007 Bilateral Bilateral 2006 Bilateral 2005 Bilateral 2004 Bilateral Bilateral CB/ PNUD Bilateral DETALLE Subetapa I del proyecto de Apoyo Técnico al “Programa Nacional Cantinas Escolares” (PNCS) Subetapa II del proyecto de Apoyo Técnico al PNCS Subetapa III del proyecto de Apoyo Técnico al PNCS Donación de alimentos para el PNCS Puesta a disposición de la OIM del personal para operaciones de rápida movilización Desarrollo de la 1° etapa del PNCS Entrega de donación compuesta por 16 toneladas de arroz Entrega de1000 sobres de sales de hidratación para la población afectada por huracán y brote de cólera en Puerto Príncipe Entrega de donación compuesta por 50 cajas de pastillas potabilizadoras de agua; 50 rollos de polietileno; y 30 carpas tipo Silo Misión Humanitaria de Reconstrucción para los desplazados tras el terremoto Misión de asistencia humanitaria en emergencias por bote de cólera Terremoto. Envío de tres aviones Hércules C-130 de la Fuerza Aérea y cinco vuelos de Aerolíneas Argentinas con suministros humanitarios y voluntarios Entrega de ayuda humanitaria por los huracanes Gustav, Hanna e Ike Misión de asistencia humanitaria en emergencias por los huracanes Gustav, Hanna e Ike Transferencia de fondos a la República de Haití Implementación del Cuerpo Nacional de Cascos Blancos para la Asistencia Humanitaria en Haití Acción de Fortalecimiento de Voluntariados Locales Entrega de ayuda humanitaria tras el paso de la tormenta tropical Noel Implementación del Cuerpo Nacional de Voluntarios Cascos Blancos para la Asistencia Humanitaria Donación al gobierno haitiano a la escuela “República Argentina”, localizada en la ciudad de Puerto Príncipe Transporte de suministros y equipos para las tropas argentinas integrantes de la MINUSTAH Asistencia por el Huracán Jeanne Misión tras estallido de crisis interna Donación de vacunas antirrábicas Asistencia Humanitaria mediante el Decreto Nº 280/04 Fuente: Elaboración propia en base a información del sitio oficial de Cascos Blancos: www.cascosblancos.gov.ar 186 4.2.2.1. Colaboración de Cascos Blancos con la Oficina Técnica de UNASUR en Puerto Príncipe. Como vimos en apartados anteriores, la República Argentina asumió un compromiso activo con el desarrollo y consolidación de la UNASUR, al punto que el primer Secretario General del organismo, fue el ex Presidente Néstor Kirchner. En lo atinente a la gestión integral de riesgos y la asistencia humanitaria, el gobierno argentino impulsó la búsqueda de consensos y la articulación de esfuerzos regionales en los Consejos Ministeriales del bloque, y como ya vimos apoyó la realización de una Conferencia de Alto Nivel y alentó la creación del Grupo de Trabajo de Alto Nivel de UNASUR, destinado a elaborar un diagnóstico y un Plan de Acción conjunto en la temática. Una mención especial merece la articulación de Cascos Blancos con la Secretaría Técnica de UNASUR en Haití, a raíz del terremoto que azotó a este país en enero de 2010. La Comisión Cascos Blancos comprometió su esfuerzo y el de sus profesionales y especialistas voluntarios en el armado del dispositivo y las propuestas metodológicas y operativas encaradas por la Secretaría Técnica, y contribuyó con el Programa Nacional de Cantinas Escolares (PNCS). Proyecto Control de Calidad de los Alimentos – “Programa Nacional Cantinas Escolares” (2013) En el marco de una solicitud del gobierno de la República de Haití para apoyar el Programa Nacional de Cantinas Escolares (PNCS), la Secretaría Técnica UNASURHaití junto con la Comisión Cascos Blancos desarrollaron, en agosto de 2012, una misión exploratoria y de evaluación en materia de calidad de alimentos destinados al citado Programa. Una delegación de Cascos Blancos compuesta por dos expertos en calidad de agua y alimentos y un logista realizaron, en coordinación con la Secretaría Técnica de la UNASUR y la Unidad de Facilitación en Compras de Productos Locales (UFAPL), la etapa inicial para el relevamiento del estado de situación (infraestructura y ecología microbiana) de los depósitos y lugares de transformación de alimentos, con el objetivo de asistir en la capacitación de productores y técnicos agrícolas; colaborar en la preparación de muestras de laboratorio para su análisis y orientar sobre el tipo de análisis a realizar; como así también asistir en la estructuración de un sistema de seguimiento y evaluación. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 187 Como resultado de las entrevistas con diversas autoridades y visitas a terreno, se propusieron los siguientes ejes de cooperación para el refuerzo de calidad alimentaria: • • • • Cooperación en la formulación de reglamentaciones y buenas prácticas en bodegas, Capacitación para la aplicación de prácticas adecuadas en el manejo de los alimentos, Capacitación en control de calidad de alimentos y nuevas técnicas de análisis y, Compra de equipamiento básico. Luego de esta misión exploratoria se diseñó el Proyecto UNASUR – Cascos Blancos de Apoyo al PNCS el cual se desarrolló en tres Subetapas durante el año 2013. Entre el 2 y el 22 de abril se concretó la Subetapa I del proyecto de Apoyo Técnico al PNCS en control de calidad de los alimentos. Se desplazaron a territorio haitiano 3 voluntarios expertos, 2 técnicos en alimentos y 1 logista, quienes capacitaron a través de módulos teórico-prácticos a 30 técnicos del laboratorio de Tamarinier y 7 Agentes de seguimiento del PNCS en los distintos campos. Asimismo, se hizo entrega de equipamiento para mediciones a los agentes de seguimiento y un minilab al laboratorio. La Subetapa II, que se desarrolló entre el 27 de septiembre y el 21 de octubre, tuvo como objetivo el trabajo y capacitación del personal de los depósitos centrales del PNCS y de dos molinos pertenecientes a las Asociaciones de Productores. Tres expertos Cascos Blancos, ingenieros agrónomos y un logista, desarrollaron talleres de capacitación sobre el manejo de bodegas, el adecuado almacenamiento de alimentos en depósitos, manejo de granos post cosecha, manejo de plagas y condiciones de transporte de los granos. Del 27 noviembre al 21 de diciembre se implementó la tercera y última Subetapa, consistente en la capacitación de cocineros de las cantinas escolares en la correcta manipulación de los alimentos y las necesidades básicas nutricionales de los niños en edad escolar. De esta actividad participaron un experto nutricionista, 2 técnicos en alimentos y un logista. Donación de alimentos para el Programa Nacional de Cantinas Escolares En virtud de una solicitud de las autoridades haitianas, Cascos Blancos envió entre el 2012 y el 2013, 31 toneladas de arroz que fueron entregadas al Programa Nacional de Cantinas Escolares a través de la Embajada Argentina en Haití. 188 4.2.3. Misiones bilaterales durante 2003-2013 Para avanzar en el análisis, a continuación se realiza un relevamiento de las misiones bilaterales de Cascos Blancos durante el período 2003 - 2013, ordenadas cronológicamente y clasificadas por país de destino. BOLIVIA (abril 2003): La misión se realizó tras el paso de un alud que afectó a la localidad de Chima. La Prefectura del Departamento de La Paz hizo un llamamiento de ayuda a Cascos Blancos para asistir a la población afectada, y la misma se hizo presente a través de una acción de asistencia humanitaria de emergencias. Según datos de la página oficial de Cascos Blancos, “durante 2 semanas, 4 voluntarios trabajaron en el asesoramiento para la implementación y manejo de SUMA (Sistema de Manejo de Suministros Humanitarios de la OPS), como así también brindando asistencia psicológica a la población damnificada”. REPÚBLICA DOMINICANA (junio 2004): Esta misión consistió en la ayuda humanitaria por inundaciones que fueron causadas por el desbordamiento del Río Blanco. El accionar de Cascos Blancos estuvo focalizado en la entrega de pastillas potabilizadoras y en la constatación del funcionamiento del sistema SUMA que se aplicó durante la emergencia. Para ello, se desplazaron “tres voluntarios quienes llevaron a cabo tareas de manejo de donaciones en el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social y en el Comité Nacional de Emergencias de Paraguay. Asimismo, los voluntarios realizaron una capacitación en manejo de suministros en el terreno” (Henderson, 2009:132). HAITÍ (junio 2004): La ciudad haitiana de Jimaní sufrió graves inundaciones en mayo del 2004. En respuesta a ello se llevó a cabo una acción de entrega de ayuda humanitaria que consistió en el desplazamiento de un logista Cascos Blancos a la zona afectada con el objetivo de entregar una donación de pastillas potabilizadoras de agua llevar a cabo una evaluación y diagnóstico de la situación para el establecimiento de prioridades de asistencia. PARAGUAY (agosto 2004): A raíz de un incendio en un centro comercial, ubicado en Asunción, Cascos Blancos llevó adelante una acción de asistencia humanitaria en emergencias en coordinación con la Embajada Argentina en Asunción, Cascos Blancos Paraguay y la Oficina País de la Organización Panamericana de la Salud (OPS). Se produjo el envío de plasmas y sueros, sumado a la participación de tres expertos en SUMA que además de colaborar en el manejo de donaciones, impartieron cursos de capacitación en este sistema. PERÚ (octubre 2004): Dos meses después del temporal, la Comisión Cascos Blancos envió nuevamente a Perú una donación de antibióticos y medicamentos por 65.000 unidades. JAMAICA (septiembre 2004): La Comisión Cascos Blancos actuó en respuesta a los desastres provocados por el huracán Jeanne. El presidente del organismo, junto a otros funcionarios, viajó a Jamaica, junto a expertos en SUMA para entregar pastillas potabilizadoras, calzado y comida en lata. GRENADA (septiembre 2004): Tras el paso del huracán Jeanne por la zona del Caribe, Grenada se vio afectada. En esta ocasión el accionar de Cascos Blancos se centró en el envío de suministros humanitarios, alimenticios, sanitarios y también indumentaria. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 189 REPÚBLICA DOMINICANA (septiembre 2004): De la misma manera que los dos casos anteriores, República Dominicana se vio afectada por el paso del huracán Jeanne. En este caso, la asistencia consistió en pastillas potabilizadoras de agua. HAITÍ (septiembre 2004): Tras el paso del huracán Jeanne, se entregaron frazadas, ropa, pastillas potabilizadoras y comida en lata. HAITÍ (octubre 2004): Cascos Blancos actuó a través de ayuda humanitaria y el abastecimiento a Cascos Azules. En esta acción, que fue solicitada por el Ministro de Defensa Argentino, se “trasladaron 3 toneladas de alimentos e insumos sanitarios solicitados por las autoridades del hospital reubicable de la Fuerza Aérea Argentina con asiento en Puerto Príncipe. Parte de la capacidad de la aeronave fue ocupada por insumos destinados a Cascos Azules para la reposición de las pérdidas sufridas a consecuencia del huracán Jeanne” (Henderson, 2009:128). GUATEMALA (diciembre 2004): Autoridades alimentarias de Guatemala y la Iniciativa de Cascos Blancos coordinaron esfuerzos para crear un voluntariado local en el marco de la Lucha Contra el Hambre y la Pobreza, meta del Milenio prioritaria para la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Las acciones consistieron en la convocatoria, selección, capacitación y organización de voluntarios. Según la página oficial de Cascos Blancos “las estructuras de seguridad alimentaria de Guatemala dieron un avance organizativo al pasar de un “comisionado presidencial” dedicado al tema, a una Secretaría de Estado, dependiente, de modo directo, del jefe del Poder Ejecutivo. En ese marco, Guatemala organizó la “Conferencia Latinoamericana sobre el Hambre Crónica en el Marco de las Metas del Milenio”, con delegaciones de los países del hemisferio, organismos internacionales y la propia Iniciativa Cascos Blancos”. PERÚ (marzo 2005): La Subsecretaría de Asuntos Multilaterales y la Agencia de Cooperación de la Cancillería peruana realizaron un llamado de asistencia internacional a diversos organismos internacionales con motivo de una helada que produjo una emergencia humanitaria en la zona cordillerana del Perú. En respuesta a ello, Cascos Blancos implementó una acción de entrega de ayuda humanitaria que consistió en el envío de vacunas antigripales al Ministerio de Salud del país afectado. CUBA (julio 2005): Tras los daños ocasionados por el paso del huracán Dennis, el gobierno cubano solicitó al gobierno argentino la asistencia humanitaria de la Comisión de Cascos Blancos. La misma consistió en la entrega de pastillas potabilizadoras de agua para el consumo humano que fueron distribuidas en las provincias cubanas más afectadas de Cienfuegos, Granma y Sancti Spíritu. Según la página oficial de Cascos Blancos, en agosto del mismo año se concretó un segundo envío de suministros con alimentos secos. URUGUAY (septiembre 2005): Debido a un temporal que afectó parte del territorio de Uruguay en los departamentos de “Canelones, Montevideo, San José, Colonia y Maldonado, el gobierno uruguayo solicitó asistencia humanitaria. De esta manera, la Comisión de Cascos Blancos atendió esa solicitud de acuerdo a una lista de necesidades declaradas por el Sistema Nacional de Emergencias (SINAE)” (Henderson, 2009:125). 190 EL SALVADOR y GUATEMALA (octubre 2005): El 1 de octubre entró en erupción un volcán en El Salvador, mientras que en todo el territorio salvadoreño acontecían fuertes lluvias, producto de frentes de tormenta que generaron bastas inundaciones y miles de evacuados. En simultáneo a estos sucesos, en Guatemala se hacía sentir el paso del huracán Stan. Frente a estos sucesos, “el gobierno de la República Argentina, a través de la Comisión Cascos Blancos, dispuso el envío de un avión Hércules con asistencia humanitaria. La misión estuvo encabezada por sus autoridades, junto a personal diplomático y un equipo logístico integrado por 5 especialistas” (Henderson, 2009:122). En primer lugar se arribó al aeropuerto San Salvador, en el cual se descargaron pastillas potabilizadoras de agua, arroz y frazadas. Luego, el avión partió rumbo a Guatemala con un cargamento de pastillas potabilizadoras de agua, arroz, carpas de campaña y aceite comestible. ECUADOR (noviembre 2005): la Dirección Nacional de Epidemiología de la Secretaría de Salud de la Nación y la Subsecretaría de Epidemiología del Instituto Nacional de Servicios para Jubilados y Pensionados (PAMI), ofrecieron a Cascos Blancos 110.000 dosis de vacunas antigripales. Se realizó una consulta al gobierno de Ecuador, quien manifestó interés en recibir el envío de las vacunas. HAITÍ (Noviembre 2005): Tras tomar conocimiento del viaje a realizar por el buque A.R.A. “Bahía San Blas” con el fin de transportar suministros y equipos para las tropas argentinas integrantes de las Fuerzas de Paz en la República de Haití bajo las órdenes de la MINUSTAH, Cascos Blancos aprovechó las bodegas de dicha embarcación para enviar una donación de 12 toneladas de suministros humanitarios a la población haitiana, los cuales arribaron a la ciudad de Puerto Príncipe el día 19 de noviembre. BOLIVIA (febrero 2006): la OPS y el PNUD en Bolivia realizaron un pedido de asistencia humanitaria, como consecuencia de las inundaciones que azotaron al municipio de San Julián, departamento de Santa Cruz. De esta manera, Cascos Blancos efectuó un envío “de un avión del Ejército Argentino con 4,5 toneladas de suministros humanitarios consistente de carpas, pastillas potabilizadoras de agua y frazadas” (Henderson, 2009:120). HAITÍ (marzo 2006): Cascos Blancos efectuó la acción de entrega de ayuda humanitaria que consistió en el envío de útiles escolares a la escuela “República Argentina”, localizada en la ciudad de Puerto Príncipe. ECUADOR (abril 2006): se realizó el envío de asistencia humanitaria a Ecuador por un temporal que afectó a varias provincias costeras. Cascos Blancos hizo llegar su colaboración a través de una acción de asistencia humanitaria en emergencias consistente en el envío, a la ciudad de Guayaquil de 4,2 toneladas de suministros (alimentos, pastillas potabilizadoras de agua, sales de rehidratación, carpas, picos, palas, frazadas y medicamentos varios) junto a 3 voluntarios expertos en emergencias en la zona de catástrofe. PAQUISTÁN (abril 2006): Cascos Blancos llevó a cabo una acción de entrega de ayuda humanitaria, luego del terremoto que afectó a la zona cordillerana del Himalaya. Dicha acción consistió en el envío de medicamentos. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 191 EL LÍBANO (noviembre 2006): Tras el conflicto entre las Fuerzas Armadas de Defensa Israelíes y el grupo Hezbollah que afectó al sur del Líbano y al norte de Israel, la embajada del Líbano en Argentina realizó un pedido de ayuda humanitaria a Cascos Blancos. En respuesta, la Comisión Cascos Blancos envió medicamentos, material sanitario descartable, frazadas, carpas y alimentos no perecederos. La recepción y distribución de los suministros fue coordinada por distintos organismos del Sistema de Naciones Unidas y la Cruz Roja. BOLIVIA (marzo de 2007): Durante el 2007, el territorio boliviano se vio afectado por el fenómeno climatológico denominado “El Niño” con fuertes lluvias y grandes inundaciones. En base a ello, la Comisión de Cascos Blancos junto con el Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA) definieron el envío de expertos argentinos a la zona afectada. Los voluntarios colaboraron en el monitoreo de la distribución de la ayuda humanitaria proporcionada por dicho organismo y diseñaron un sistema de mejoramiento del proceso de asistencia y soporte logístico, incentivando la participación del recurso humano local. URUGUAY (mayo 2007): Cascos Blancos brindó asistencia humanitaria por un temporal que afectó a una parte del territorio del Uruguay. La misma consistió en el envío de suministros de asistencia humanitaria y un equipo de tres especialistas en manejo logístico. Se llevaron a cabo capacitaciones y evaluaciones de daños, como así también análisis de las necesidades en los departamentos de Montevideo y Durazno. PERÚ (agosto 2007): Debido a un terremoto que afectó a las localidades de Pisco, Chincha, Ica, Cañete y Paracas, Cascos Blancos dispuso recursos de asistencia humanitaria. Para esta misión, “la Cancillería se encargó de coordinar el grupo de crisis, con Cascos Blancos y los Ministerios de Desarrollo Social, Salud, Defensa e Interior trabajando mancomunadamente para dar respuesta al desastre” (Henderson, 2009:116). El equipo que arribó a Perú estaba integrado por el titular de Cascos Blancos, expertos en desastres, manejo de suministros, organizaciones de campamentos y emergentólogos. Junto con este equipo, se enviaron 10 toneladas de insumos destinados a las poblaciones afectadas que contenían pastillas potabilizadoras, sueros, alimentos, frazadas y carpas. PARAGUAY (septiembre 2007): Cascos Blancos envió ayuda humanitaria con motivo de incendios que acontecieron en los departamentos de San Pedro, Villa Hayes, Concepción y Amambay. La ayuda humanitaria consistió en el envío de un avión hidrante a las zonas afectadas. NICARAGUA (octubre 2007): Cascos Blancos brindó asistencia humanitaria a Nicaragua tras el paso del huracán Félix. La misma consistió en la entrega de 1500 frazadas en el territorio afectado por el huracán. HAITÍ (Noviembre 2007): Tras el paso devastador de la tormenta tropical Noel por territorio haitiano, Cascos Blancos envió pastillas potabilizadoras de agua y carpas a ese país. REPÚBLICA DOMINICANA (Noviembre 2007): Los destrozos ocasionados por la tormenta tropical Noel motivaron la donación de medicamentos varios por parte de Laboratorios Bernabó. Cascos Blancos se hizo cargo del envío de la donación a territorio dominicano. 192 BOLIVIA (febrero 2008): Tras el paso del fenómeno meteorológico conocido como “La Niña” en la región de Santa Cruz de la Sierra, el Estado boliviano solicitó a Cascos Blancos una acción de asistencia humanitaria. La misma se hizo presente en el terreno con cinco voluntarios especialistas en emergencias y el envío de frazadas, carpas y pastillas potabilizadoras de agua. Asimismo, se realizaron tareas de “evaluación de daños, análisis de necesidades, censo poblacional, vacunación de animales domésticos y de corral, desmontes para reubicación de la población, asambleas para organizar el trabajo en comisiones, charlas de capacitación sobre seguridad y salubridad y planificación de actividades en terreno”. ECUADOR (febrero 2008): Luego de que se produjeran inundaciones en el litoral de Ecuador y simultáneamente la erupción del volcán Tungurahua, el Estado ecuatoriano realizó un pedido de asistencia humanitaria, la cual obtuvo una respuesta inmediata. La acción de asistencia humanitaria en emergencia fue coordinada por el Ministerio de Defensa, Salud y Desarrollo Social, como así también formaron parte de la misma, representantes del cuerpo diplomático, el Ministerio de Desarrollo Social, prensa y siete voluntarios. En cuanto a los suministros, se enviaron medicamentos, colirios, barbijos, carpas, frazadas, alimentos de conserva y leche. CHINA (mayo 2008): La provincia china de Sichuan se vio afectada por un terremoto de 7,8 grados de intensidad en el mes de mayo. Cascos Blancos llevo a cabo una acción de entrega de ayuda humanitaria que consistió en el envío de carpas estructurales, toldos multialero, y medicamentos. HAITÍ (Mayo 2008): la Tesorería General de la Nación realizó una transferencia de U$D 100.000 hacia la República de Haití, los cuales fueron destinados a contribuir con las acciones que el PMA lleva a cabo en territorio haitiano. CUBA (diciembre 2008): Para paliar las consecuencias del paso de los huracanes Gustav, Hanna e Ike, la Comisión de Cascos Blancos colaboró con el traslado a la Habana de la donación que realizó el Instituto Nacional de Cine y Artes Visuales (INCAA) y el Instituto de Cine Cubano. La entrega fue de 3000 kg. de suministros para la realización de tareas audiovisuales. HONDURAS (2009): Envío de donación de medicamentos realizada por Laboratorios Bagó. BOLIVIA (2009): A causa de una epidemia de dengue se envió una donación realizada por el Ministerio de Salud de la Nación al Ministerio de Salud y Deportes del Estado Plurinacional de Bolivia. UCRANIA (2009): Para hacer frente a los efectos de la Pandemia de Gripe N1H1, se envió donación de suministros humanitarios. EL SALVADOR (2009): Producto de los destrozos generados por la depresión tropical y el Huracán Ida, se envió donación de suministros humanitarios. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 193 HAITÍ (enero 2010): Un fuerte terremoto que ocurrió a 15 kilómetros de la capital de Haití, Puerto Príncipe, dejó arrasada a dicha ciudad. Luego de conocer la magnitud del desastre, “el gobierno de la República Argentina puso en marcha un Comité de Crisis, dependiente de la Presidencia de la Nación e integrado por los ministerios de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto; Defensa; Desarrollo Social; y Salud” (Henderson, 2009). Se envió un avión de la Fuerza Aérea Argentina, con una delegación encabezada por el entonces Presidente de la Comisión de Cascos Blancos, e integrada por médicos emergentólogos y expertos logísticos, junto a toneladas de elementos quirúrgicos, medicamentos varios, alimentos, sistemas de comunicación portátiles, catres, carpas, carpas silo y pastillas potabilizadoras de agua. Asimismo, ante la magnitud de las necesidades, partieron nuevos vuelos con más equipos, una planta potabilizadora de agua, baños químicos, medicamentos e insumos médicos, un generador eléctrico y bolsas para cadáveres. CHILE (2010): Frente al terremoto ocurrido a principios de 2010, que afectó al sur del país trasandino y frente al requerimiento de ayuda, se desplazó un voluntario experto en logística, quien brindó apoyo a la Dirección Nacional de Emergencias Sanitarias (DINESA); se establecieron dos hospitales de campaña del Ministerio de Defensa; y se dio apoyo operativo a ONG y empresas que trabajan como aglutinadores de asistencia humanitaria en Chile. CUBA (2010): Tras la caída del ATR-72-212, de la línea aérea cubana Aerocaribbean, se prestó asistencia para el reconocimiento de cadáveres y contención psicológica a familiares (Cascos Blancos, 2012). Dos odontólogos forenses cordobeses fueron convocados para asistir en las pericias a los profesionales cubanos. VENEZUELA (2010): Para hacer frente a las inundaciones sufridas en el país, se envió una donación de suministros humanitarios y se realizó la gestión aduanera de la donación de PDVSA Argentina de alimentos, carpas, frazadas, pastillas potabilizadoras de agua y material didáctico escolar (Cascos Blancos, 2012). En noviembre, en el marco de la Carta de Intención (2009), se realizó la primera capacitación sobre organización del voluntariado y base de datos en Caracas, destinada a los responsables de la educación y protección civil, a estudiantes universitarios y a representantes la Dirección Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres. COSTA RICA (2010): Para hacer frente a las inundaciones sufridas en el país, se envió donación de suministros humanitarios. COSTA RICA (2011): A raíz de las inundaciones que afectaron al país en el mes de enero, Cascos Blancos coordinó la entrega de 30 cajas de pastillas potabilizadoras de agua con destino a San José de Costa Rica. BOLIVIA (enero 2011): En el mes de enero la región de Santa Cruz de la Sierra fue afectada por inundaciones. Cascos Blancos desplazó hacia la región, dos voluntarios especializados en Búsqueda y Rescate en Estructuras Colapsadas. 194 COLOMBIA (febrero 2011): Tras las inundaciones que afectaron a Colombia, Cascos Blancos gestionó en misión humanitaria, el envío de 30 cajas de pastillas potabilizadoras de agua, con destino a Bogotá. Asimismo, gestionó la logística del envío de una donación compuesta por alimentos, realizada por la República Oriental del Uruguay, hacia el país afectado. BRASIL (febrero 2011): Ante las inundaciones en Río de Janeiro, Cascos Blancos realizó las gestiones aduaneras pertinentes para el envío de la donación de la Asociación de Vecinos por el Capital, constituida por 120 kilos de ropa. El traslado se realizó sin costos, por Aerolíneas Argentinas. CHILE (2011): Nuevas gestiones aduaneras y envío de donaciones tras el terremoto. PARAGUAY (abril 2011): En asistencia a la zona afectada por las inundaciones, se envío una donación compuesta por cajas de pastillas potabilizadoras de agua. ECUADOR (mayo 2011): En respuesta a una situación de inundaciones, Cascos Blancos gestionó la logística del envío de una donación consistente en 4.910 tratamientos para el VIH, realizada a través del Ministerio de Salud de la Nación. SIRIA (julio 2011): Como consecuencia de la crisis interna desatada en ese país, se brindó asistencia para la evacuación de los ciudadanos argentinos residentes en Damasco (Cascos Blancos, 2013). EL SALVADOR, HONDURAS y NICARAGUA (octubre 2011): Lluvias torrenciales afectaron diversas regiones de los tres países, incluyendo Guatemala. “La emergencia fue causada por tres diferentes sistemas de tormentas, entre ellos el huracán Jova, la tormenta tropical Irwin y una depresión tropical sostenida. Los gobiernos de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua declararon estados de emergencia” (Cascos Blancos, 2013). Frente a esta situación, la Comisión Cascos Blancos envió un equipo de expertos junto con carpas, frazadas y pastillas potabilizadoras de agua a Nicaragua, Honduras y El Salvador. JAMAICA (2011): Debido a los destrozos provocados en el país por la tormenta tropical Nicole, se envió donación de suministros humanitarios. BRASIL (septiembre 2011): En asistencia al Programa SIDA Brasil, Cascos Blancos gestionó el envío de 29 cajas de Tratamientos para el VIH, hacia dicho país. VENEZUELA (2011): Como consecuencia de las inundaciones que afectaron a ese país, Cascos Blancos gestionó la entrega de una donación compuesta por 69 cajas de kits escolares. NAMIBIA (2011): En respuesta de las inundaciones sufridas en el país, se envió donación de suministros humanitarios. TAILANDIA (2011): Debido a los destrozos provocados las inundaciones ocurridas en el país, se envió donación de suministros humanitarios. HAITÍ (2011): Ante un brote de cólera, se realizaron donaciones de suministros humanitarios. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 195 HAITÍ (Agosto 2012): Desarrollo de la 1° etapa del “Programa Cantinas Escolares”, en la que se realizó el envío de un minilaboratorio y el desplazamiento de dos técnicos expertos en agua y alimentos y de un logista. HAITI (Septiembre 2012): En el marco del “Programa Cantinas Escolares”, se realizó una donación compuesta por 16 toneladas de arroz. FILIPINAS (2012): En asistencia frente a las inundaciones que afectaron al país, que dejaron un saldo de 60 víctima fatales; 2.5 millones de afectados y 360.000 evacuados, se realizó del envío de 40 cajas de pastillas potabilizadoras de agua. GUATEMALA (noviembre 2012): Con el objetivo de asistir a las víctimas del sismo que afectó a Guatemala, partieron tres expertas en psicología, psicología social y trabajo social. Durante la misión las expertas realizaron capacitaciones y talleres ligados a la temática, desarrollados en la Sede Central de la CONRED, en la región de Quetzaltenango, en el Municipio de San Juan Ostuncalco y en las localidades afectadas del Departamento de San Marcos. CHILE (enero-febrero 2013): A raíz del extravío del ciudadano argentino Agustín Marco Roldán, en el Cerro Cancana ubicado en la Región de Cochighuaz, Chile, se solicitó asistencia a la Comisión Cascos Blancos. La misma constó del desplazamiento de un equipo especializado en búsqueda y rescate conformado por 5 rescatistas, 5 perros de búsqueda y 1 logista. El equipo se trasladó hacia el lugar en donde se realizaron tareas de búsqueda y rastrillaje, sin que la búsqueda arrojara resultados positivos. HAITÍ (Abril-Noviembre 2013): En virtud de un nuevo pedido de las autoridades haitianas, Cascos Blancos donó 15 toneladas de arroz en el marco del Programa Nacional de Cantinas Escolares. HAITÍ (Septiembre 2013): En el marco del “Acuerdo de Despliegue entre la Comisión Cascos Blancos y la Organización Internacional para las Migraciones” para la puesta a disposición de la OIM del personal seleccionado por Cascos Blancos para operaciones de rápida movilización y despliegue, en septiembre de ese año se concretó una misión de dos expertos argentinos para apoyar a la Oficina de OIM en Haití en temas de construcción de viviendas sustentables y de reducción de riesgos de desastre. SANTA LUCÍA (Diciembre 2013): A raíz del temporal que afectó la subregión del Caribe Anglófono a fines de diciembre, Cascos Blancos envió insumos humanitarios a Santa Lucía y ofreció a Santa Lucia, San Vicente y Las Granadinas, y Dominica el desplazamiento de equipos de voluntarios, con el fin de colaborar en la evaluación de daños, la contención psicosocial en emergencias y el manejo de suministros, ofrecimiento que fue aceptado y las misiones concretadas durante el primer trimestre de 2014. Si se atiende a las misiones de carácter bilateral emprendidas por Cascos Blancos, en principio se observa que no hay una importante diferencia en cantidad con relación a las multilaterales. 196 Cuadro N° 7: Cantidad de misiones bilaterales y multilaterales del periodo 2003/2013 Año 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total Misiones Multilaterales 6 6 3 5 4 9 6 8 2 1 3 53 Misiones Bilaterales 1 10 7 5 7 5 4 5 15 4 4 67 Fuente: Elaboración propia en base a Cascos Blancos (2013) y a la información del sitio oficial de Cascos Blancos: www.cascosblancos.gov.ar El siguiente relevamiento de las misiones bilaterales concretadas por la Comisión Cascos Blancos durante el periodo 2003-2013 (Cuadro N° 8), muestra que a pesar de la diversidad de países en los cuales se realizaron misiones de asistencia humanitaria, la mayoría tienen como común denominador su condición de países en desarrollo. Ello responde a una decisión de los gobiernos argentinos de promocionar la cooperación Sur-Sur como una nueva dimensión de la cooperación internacional basada en relaciones solidarias y horizontales. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 197 Cuadro N° 8: Misiones bilaterales efectuadas por la Comisión Cascos Blancos durante el período 2003/2013 AÑO 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 198 PAÍS Bolivia Rep. Dominicana Haití Paraguay Perú Jamaica Grenada República Dominicana Haití Haití Guatemala Perú Cuba Uruguay El Salvador Guatemala Ecuador Haití Bolivia Haití Paquistán Ecuador El Líbano Bolivia Uruguay Perú Paraguay Nicaragua Haití Republica Dominicana Bolivia Ecuador China Haití Cuba Honduras Bolivia Ucrania El Salvador Haití Chile Cuba Venezuela Costa Rica Chile Colombia Paraguay Haití Siria El Salvador, Honduras y Nicaragua Brasil Bolivia Costa Rica Jamaica Brasil Venezuela Tailandia Ecuador Namibia Siria Haití Filipinas Guatemala Santa Lucia Haití Chile Haití Fuente: Elaboración propia en base a información del sitio oficial de Cascos Blancos, www.cascosblancos.gov.ar Por otra parte, como se puede observar en el Cuadro N° 9, los países de América Latina y el Caribe fueron el principal destino de las misiones bilaterales de la Comisión Cascos Blancos, lo que se condice con la estrategia de política exterior impulsada por los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, de profundizar la integración regional. Cuadro N° 9: Clasificación de misiones bilaterales, periodo 2003/2013 AÑO 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 TOTAL TOTAL 1 10 7 5 7 5 4 5 15 4 4 67 REGIONAL 1 10 7 3 7 4 3 5 12 2 4 58 EXTRA-REGIONAL 0 0 0 2 0 1 1 0 3 2 0 9 Fuente: Elaboración propia en base a información del sitio oficial de Cascos Blancos: www.cascosblancos.gov.ar La prioridad otorgada a América Latina y el Caribe se corrobora al considerar la totalidad de las misiones internacionales, tal como lo indica el Cuadro No 10. Cuadro N° 10: Clasificación de misiones internacionales, periodo 2003/2013 Misiones TOTAL REGIONAL EXTRA-REGIONAL Bilaterales Multilaterales TOTAL 67 53 120 58 (83%) 36 (68%) 94 9 (17%) 17(32%) 26 Fuente: Elaboración propia en base a información del sitio oficial de Cascos Blancos: www.cascosblancos.gov.ar El relevamiento realizado hasta aquí sobre las misiones realizadas permite observar el alcance global que ha desarrollado la Iniciativa de Cascos Blancos, y la importancia que en el accionar de la Comisión, poseen los países en desarrollo de Asia, África y América, comprobando la relevancia otorgada a la cooperación Sur-Sur. El análisis de las estadísticas, permite concluir también que Cascos Blancos acompañó los lineamientos fundamentales de la política exterior del periodo de respeto al derecho internacional, la defensa de los derechos humanos y la elección de la región como el ámbito prioritario de inserción internacional. Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 199 El siguiente mapa (Mapa Nº 1) permite percibir gráficamente el alcance internacional que ha desarrollado la Iniciativa de Cascos Blancos. Mapa Nº 1: Participación Bilateral y Multilateral de Cascos Blancos 2003-2013 Fuente: Elaboración propia en base a información del sitio oficial de Cascos Blancos, www.cascosblancos.gov.ar 5. ACCIONES DE CASCOS BLANCOS EN EL TERRITORIO NACIONAL Si bien la Comisión Cascos Blancos fue creada para prestar asistencia humanitaria internacional, también ha sido a convocada a participar de los dispositivos de emergencia ante desastres en territorio nacional a solicitud del Poder Ejecutivo Nacional. Así, la Comisión Cascos Blancos ha aplicado su experiencia y recursos dentro del territorio nacional, a través del desplazamiento de equipos de expertos voluntarios, el envío de suministros humanitarios, y a través de talleres de capacitación y difusión dirigido a todos los niveles de Gobierno (Nacional, Provinciales y Municipales), y la sociedad civil. Algunas de las acciones nacionales realizadas fueron la colaboración en las campañas de lucha antichagásica en las provincias de Salta, Santiago del Estero y La Rioja en 2004 y 2005; el comando de operaciones y la capacitación en el manejo de suministros durante las inundaciones en Tartagal en 2006; asistencia a los damnificados y capacitación a los voluntarios durante las inundaciones de Santa Fe en 2007 y Salta en 2008; manejo de suministros en las inundaciones de Salta en 2009, el desplazamiento de equipo de expertos a Misiones en 2009 por los efectos de un tornado; y la participación en el dispositivo de respuesta a las graves inundaciones que afectaron a la Ciudad de La Plata en 2013. Asimismo trabaja junto a municipios en la difusión, visualización y gestión de resiliencia urbana, a través del Programa Ciudades Resilientes y colaboró en la organización del viaje homenaje de los familiares de los caídos en la Guerra de Malvinas e Islas del Atlántico Sur, en 2009. 200 CONCLUSIÓN Lo expuesto hasta aquí permite afirmar que la Comisión Cascos Blancos ha contribuido activamente a la construcción del nuevo paradigma que rige la asistencia humanitaria en la región, y en el debate sobre el abordaje de la problemática de la gestión integral de riesgos de desastre con base en el Marco de Acción de Hyogo 2005-2015. Durante la década de los noventa, Cascos Blancos prestó asistencia humanitaria en países alejados de la región y bien cerca de las preocupaciones de los países centrales donantes de la ayuda internacional, situación coherente con un modelo de política exterior que se alineaba con los intereses político-estratégicos de las grandes potencias. Sin embargo, desde la presidencia de Néstor Kirchner en 2003 y con su profundización durante los mandatos de Cristina Fernández, Cascos Blancos orientó sus principales esfuerzos hacia los países de América Latina y el Caribe, estableciendo alianzas estratégicas, desplegando misiones de asistencia humanitaria y conformando una Red Regional de Voluntariado Humanitario, que en la actualidad cuenta con 16 puntos focales, y que ha sido reconocida en reiteradas ocasiones por la Asamblea General de OEA, entre otros foros regionales y multilaterales. Asimismo, fue un actor clave en el impulso y la creación de la REHU/MERCOSUR, y el Foro de Mecanismos Subregionales de Gestión de Riesgos de Desastres; integra el Grupo de Trabajo de Alto Nivel de la UNASUR de Gestión Integral de Riesgos, el Grupo de Seguimiento del proceso de Reuniones Regionales sobre Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria (MIAH), y apoya activamente la Plataforma Regional para la Reducción de Desastres. Además, en el marco de la OEA, contribuyó activamente en la elaboración del “Plan Interamericano para la Prevención, la Atención de los desastres y la Coordinación de la asistencia humanitaria”, una hoja de ruta con propuestas concretas de cumplimiento voluntario, para guiar a los países de las Américas en sus acciones de preparación, coordinación y respuesta a desastres dentro de los lineamientos del Marco de Acción de Hyogo. Por último, las actividades humanitarias desplegadas desde 2003 por Cascos Blancos, contribuyeron a promover la integración regional, ya que el 86 % de las misiones bilaterales, y el 68 % de las multilaterales, tuvieron como destino a países de América Latina y el Caribe. En el marco de las Naciones Unidas, Cascos Blancos desempeñó sus acciones en concordancia con los lineamientos de la Oficina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) y la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), y trabajó operativamente con los Voluntarios de las Naciones Unidas (UNV). Dentro del sistema, la Comisión en este período rubricó acuerdos y trabajó conjuntamente con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación y la Cultura (UNESCO), la Organización Panamericana de la Salud (OMS/ OPS), el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Alto Comisionado de Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 201 Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR); con el Equipo de las Naciones Unidas de Evaluación y Coordinación en Casos de Desastres (UNDAC), y el Grupo Asesor Internacional de Operaciones de Búsqueda y Rescate (INSARAG). Otros organismos internacionales que conforman el anillo de alianzas estratégicas son la Federación Internacional de las Sociedades de la Cruz Roja y de la Medialuna Roja (FICR), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) y la Organización Iberoamericana de la Juventud (OIJ). En resumen, el análisis de las alianzas estratégicas, de las acciones y de las misiones humanitarias realizadas, permite visualizar la importante proyección internacional de Cascos Blancos, y vale destacar que la ampliación y profundización de los vínculos con los diferentes organismos internacionales se produjo fundamentalmente a partir del año 2003, favoreciendo al multilateralismo, el pleno respeto a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional, contribuyendo a la integración regional y a la consolidación de fronteras de paz entre los hermanos pueblos latinoamericanos y caribeños. 202 Capítulo III: LA ASISTENCIA HUMANITARIA INTERNACIONAL y EL CAMBIO DE ÉPOCA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA 203 CONSIDERACIONES FINALES Luego de transitar el decenio 2003-2013 y sus importantes avances en materia de asistencia humanitaria internacional y gestión integral de riesgos, estamos en condiciones de reflexionar sobre los desafíos que se presentan en el presente, y su proyección hacia el futuro. En la actualidad se están desarrollando distintos procesos que determinarán los nuevos marcos internacionales en materia de Desarrollo Sostenible, Cambio Climático, Asistencia Humanitaria y Reducción de Riesgos. En 2015 expira la vigencia del Marco de Acción de Hyogo (MAH) y se realizará en Sendai, Japón, la III Conferencia Mundial de Reducción de Riesgos de Desastre, la cual determinará los nuevos lineamientos post 2015; mientras que en 2016 se realizará la I Cumbre Global Humanitaria en Estambul, Turquía, anunciada por el Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki Moon, en el marco del Consejo Económico y Social del organismo multilateral (ECOSOC). Compartiendo plenamente la interrelación entre esos 4 grandes ejes temáticos, resulta indispensable trabajar fuertemente en ello pero sin someter uno al otro, de modo de no importar complejidades, y mantener la autonomía y lógicas de abordaje y funcionamiento propias. En los foros mundiales, una problemática consolidada en su tratamiento como puede ser la de Cambio Climático, puede atraer a otras más recientes como la de Reducción de Riesgos de Desastre y con ello transmitirle sus complejidades trabándole su evolución. Que ello no ocurra, sino que por el contrario resulte el ensamble de las temáticas en beneficio del tratamiento positivo de todas ellas, será un desafío de afrontar en beneficio de nuestros hermanos más necesitados. Por otro lado, si bien Hyogo ha significado auspiciosos avances, eso no significa que se encuentren las etapas absolutamente cumplidas o los problemas solucionados; por lo que transitar hacia otra etapa “superior”, podría generar el supuesto erróneo de que fueron consolidados los Objetivos y Principios del Marco de Acción de Hyogo aún vigente. Será crucial el fortalecimiento del vínculo con las Universidades y la capacitación de los comunicadores pero, fundamentalmente, los documentos hacia Sendai deberán reflejar con mayor énfasis la problemática de la vulnerabilidad como eje de impacto del desastre. Y, por lo tanto, como sustantivo la necesidad de reducirla a fin de reducir el riesgo de desastres. El compromiso de la Argentina ha sido el de contribuir a que las comunidades se conviertan en protagonistas y decisoras de su propia historia, cumpliendo una función activa y dinámica en un entorno de gestión integral de riesgos. 204 El marco post 2015 deberá fortalecer el entendimiento de que los desastres no son naturales, no son factores exógenos, por tanto la estructura social, con eje en la pobreza y la desigualdad, son los principales riesgos a los que están expuestos nuestros pueblos. Por lo tanto, las prioridades de actuación y los objetivos estratégicos deben abordar las causas profundas de la vulnerabilidad a los desastres, a través de acciones no sólo correctivas y prospectivas, sino que deben contemplar la promoción de la inclusión productiva, la generación de ingresos, y el acceso a los servicios y la vivienda digna en entornos rurales y urbanos. Los nuevos marcos internacionales tienen la oportunidad de promover un nuevo modelo de cooperación internacional para la asistencia humanitaria internacional y la reducción del riesgo de desastres, con base en la horizontalidad y el intercambio de experiencias, especialmente a través de las redes de difusión, de capacitación y diálogo. Por último, descansa en la voluntad de los Gobiernos de los países latinoamericanos y caribeños, la opción de continuar apostando por la asistencia humanitaria como una herramienta al servicio de la consolidación de fronteras de paz en la región, contribuyendo a fomentar los lazos de hermandad entre nuestros pueblos. 205 ANEXO: MISIONES INTERNACIONALES DE CASCOS BLANCOS 2003 - 2013 Año 2003 País Tipo de evento / acción Acción realizada República Checa Inundaciones Mantenimiento y restauración de colecciones y material documental República Checa Inundaciones Colaboración para la recuperación de tierras cultivables Bolivia Deslave Asesoramiento para la implementación y manejo del sistema LSS SUMA Uruguay Capacitación Capacitación y sistematización del recurso humano Panamá Capacitación Capacitación en servicios de salud y educación alimentaria nutricional en la Comarca aborigen Ngobe Bugle Nicaragua Proyecto Apoyo a la iniciativa “Hijos del Rio” para la formación de docentes en la Reserva del Bosawás Nicaragua Proyecto Apoyo a la ganadería y agricultura de autoconsumo El Salvador/ Guatemala Proyecto Evaluación de riesgos en el marco del Programa de gestión de riesgo participativo y asistido en la cuenca en la Cuenca binacional del rio Paz Haití Crisis interna Suministros médicos y alimenticios. Envío de voluntario médico a pedido de MINUSTAH Haití /Grenada Huracán Jeanne Envío de suministros para el hospital reubicable de las Fuerzas Armadas Haití República Dominicana Huracán Jeanne Donación de suministros Haití Crisis interna Donación de suministros Inundaciones Donación de suministros Nevadas y ola de frío Donación de suministros Incendio en el centro comercial “Ycuá Bolaños” Envío de suministros y distribución de la donación. Capacitación en manejo de suministros (LSS/SUMA). Apoyo psicológico a familiares de las víctimas del desastre y socorristas República Dominicana Perú 2004 206 Paraguay Supervisión de las actividades en la Reserva del Bosawás Proyecto Apoyo a la ganadería y agricultura de autoconsumo El Salvador/ Guatemala Proyecto País Tipo de evento / acción Evaluación de riesgos en el marco del Programa de gestión de riesgo participativo y asistido en la cuenca en la Cuenca binacional del riorealizada Paz Acción República HaitíCheca Inundaciones Crisis interna República Checa Haití /Grenada Inundaciones Huracán Jeanne Bolivia Haití República Dominicana Uruguay Haití Deslave Nicaragua Año 2003 República Dominicana Panamá Perú 2004 2004 Huracán Jeanne Capacitación Crisis interna Inundaciones Capacitación Nevadas y ola de frío Paraguay Nicaragua Incendio en el centro comercial “Ycuá Proyecto Bolaños” Nicaragua Paraguay Proyecto Brote de fiebre aftosa Irán El Salvador/ Guatemala Bolivia Terremoto Proyecto Haití Bolivia Crisis interna Donación Perú Haití /Grenada Ola de frío Huracán Jeanne Jamaica Haití República Dominicana Guatemala Haití Sudeste Asiatico República (Indonesia, Dominicana Tailandia, India, Sri Perú Lanaka, Myanmar e Islas Maldivas) Huracán Jeanne Uruguay Paraguay Cuba Donación Huracán Jeanne Proyecto Crisis interna Inundaciones Tsunami Nevadas y ola de frío Incendio en el centro Temporal comercial “Ycuá Bolaños” Huracán Dennis Suministrosy médicos y de Mantenimiento restauración alimenticios. Envío de voluntario colecciones y material documental médico a pedido de MINUSTAH Colaboración para la recuperación Envío de suministros para el dereubicable tierras cultivables hospital de las Fuerzas Armadaspara la Asesoramiento implementación y manejo del sistema LSS SUMA Donación de suministros Capacitación y sistematización del recurso Donación de suministros humano Donaciónendeservicios suministros Capacitación de salud y educación Donación nutricional de suministros alimentaria en la Comarca Ngobe Bugle Envíoaborigen de suministros y distribución de la donación. Capacitación en manejo Apoyo a la iniciativa “Hijosdedel suministros (LSS/SUMA). Apoyo Rio” para la formación de docentes psicológico a familiares de las en la Reserva del Bosawás víctimas del desastre y socorristas Apoyo a la ganadería y agricultura Supervisión de las actividades de autoconsumo de erradicación y donación de equipos Evaluación de transceptores riesgos en el marco del Programa de riesgo Donaciónde degestión suministros participativo y asistido en la Donación de suministros al del cuenca en la Cuenca binacional Ministerio derio Salud nacional y de Paz la ciudad de Cochabamba Suministros médicos ypara Donación de suministros alimenticios. Envío voluntario facilitar las tareas de de prevención de médico a pedido de MINUSTAH inundaciones Envíodel de temporal, suministros para el de Después donación hospital reubicable de las Fuerzas antibióticos y medicamentos Armadas Junto a expertos del SUMA para entregar pastillas potabilizadoras, calzado y comida en lata. Donación de suministros Creación de un voluntariado local en el marco de la Lucha Contra el Hambre Pobreza Hambre yde y la lasuministros Pobreza Donación Donación de suministros Donación de suministros Donación de suministros humanitarios Envío de suministros y distribución de la donación. Donación deen suministros Capacitación manejo de humanitarios suministros (LSS/SUMA). Apoyo Donaciónade suministros psicológico familiares de las humanitarios víctimas del desastre y socorristas Supervisión de las actividades Donación de vacunas antigripales 207 Año 2005 2003 Guatemala Proyecto Sudeste Asiatico (Indonesia, Tailandia, India, Sri Lanaka, Myanmar e Islas Maldivas) País Tsunami Uruguay República Checa Temporal Inundaciones Cuba República Checa Huracán Dennis Inundaciones Perú Helada Bolivia Deslave Haití Crisis interna Uruguay Capacitación Ecuador Donación Panamá El Salvador Guatemala Capacitación Tormenta tropical “Stan” Se suma la erupción del volcán Llamaltepec Nicaragua Proyecto Nicaragua EE.UU. Proyecto Huracanes Katrina y Rita El Salvador/ Guatemala Proyecto Haití Crisis interna HaitíHaití /Grenada Huracán Jeanne Donación Haití República Dominicana Huracán Jeanne Haití Crisis interna República EE.UU. Dominicana Perú 2004 208 Tipo de evento / acción Bolivia Paraguay Inundaciones Huracanas Katrina y Rita Nevadas y ola de frío Incendio en el centro Inundaciones comercial “Ycuá Bolaños” calzado y comida en lata. Creación de un voluntariado local en el marco de la Lucha Contra el Hambre y la Pobreza Donación de suministros humanitarios Acción realizada Donación de suministros Mantenimiento y restauración de humanitarios colecciones y material documental Donación de suministros Colaboración para la recuperación humanitarios de tierras cultivables Donación de vacunas antigripales Asesoramiento para local la al Ministerio de Salud implementación y manejo del Envío conjunto de suministros sistema LSS SUMA humanitarios junto con Chile, Uruguay Capacitación y Brasil en el ymarco del sistematización del recurso “Grupo 2x4 ampliado” humano Donación de suministros sanitarios Capacitación servicios de salud remanentes delenPlan de Vacunación y Nacional educación alimentaria nutricional en la Donación de suministros Comarca aborigen Ngobe Bugle humanitarios Apoyo a la iniciativa “Hijos del Ayuda humanitaria a la de comunidad Rio” para la formación docentes hispano parlante. en la Reserva del Bosawás Atención personal del centro y del hospital regional West Jefferson. Apoyo a la ganadería y agricultura Capacitación del personal en de autoconsumo situaciones post crisis. Evaluación riesgos en el marcoa Atención ende sala de emergencias del gestiónparlante. de riesgo la Programa comunidaddehispano participativo asistido en Móvil de crisis y(atención 24 la hs. cuencaurgencias en la Cuenca binacional del psiquiátricas) rio Paz Tras tomar conocimiento del Suministros y viaje a realizar médicos por el buque alimenticios. Envío voluntario A.R.A. “Bahía San de Blas” con el médico a pedido desuministros MINUSTAH fin de transportar y equipos las tropas argentinas Envíopara de suministros para el integrantes de las Fuerzas de Paz hospital reubicable de las Fuerzas en la República de Haití bajo las Armadas órdenes de la MINUSTAH, Cascos Blancos aprovechó las bodegas Donación de suministros de dicha embarcación para enviar una donación de 12 toneladas de suministros Donación dehumanitarios. suministros Misión de seguimiento de la Donación de suministros asistencia post Katrina Donación de suministros Donación suministros Envío de de suministros y humanitarios distribución ydedistribución la donación.de las Capacitación donaciones desde el centro en manejo de de operaciones(LSS/SUMA). de Santa CruzApoyo de la suministros Sierra del personal local ende manejo psicológico a familiares las de suministros (LSS/SUMA) víctimas del desastre y socorristas Supervisión de las actividades Año 2003 2006 Haití Donación País Tipo de evento / acción EE.UU. República Checa Huracanas Katrina y Rita Inundaciones República Checa Inundaciones Bolivia Bolivia Inundaciones Deslave Uruguay Capacitación Haití Crisis interna Pakistán Panamá Terremoto Capacitación Ecuador Inundaciones Nicaragua Proyecto El Líbano Conflicto armado Nicaragua Proyecto Paraguay El Salvador/ Guatemala Jamaica Proyecto Haití Honduras Crisis interna Proyecto Haití /Grenada Huracán Jeanne Ecuador Haití República Dominicana Paraguay Haití Nicaragua Proyecto República Dominicana Perú 2004 Uruguay Paraguay Proyecto Proyecto Huracán Jeanne Incendios Crisis interna Huracán Félix Inundaciones Nevadas y ola de frío Incendio en el centro Inundaciones comercial “Ycuá Bolaños” fin de transportar suministros y equipos para las tropas argentinas integrantes de las Fuerzas de Paz en la República de Haití bajo las órdenes de la MINUSTAH, Cascos Blancos aprovechó las bodegas de dicha embarcación para enviar una donación de 12 toneladas de suministros humanitarios. Acción realizada Misión de seguimiento de lade Mantenimiento y restauración asistencia post Katrina colecciones y material documental Colaboración la recuperación Donaciónpara de suministros de tierras cultivables humanitarios y distribución de las donaciones desde para el centro Asesoramiento la de operaciones de Santa Cruz de implementación y manejo della Sierra del personal en manejo sistema LSSlocal SUMA de suministros (LSS/SUMA) Capacitación y sistematización del recurso humano Donación de suministros humanitarios y útiles escolares Capacitación en servicios de salud Envío de medicamentos y educación donados por laboratorios Bagó alimentaria nutricional en la Comarca aborigen Ngobe Bugle Donación de suministros humanitarios Apoyo a la iniciativa “Hijos del Rio” para la formación de docentes Envío de suministros y en la Reserva con del Bosawás coordinación distintos organismos de Naciones Unidas Apoyo a la ganadería y agricultura consecuente distribución de autoconsumo Capacitación en Atención a Evaluación de Inmediata riesgos en aellos marco Respuesta del Programadesastres de gestión de riesgo participativo y asistido en la Apoyo para la formación de del cuenca en la Cuenca binacional una resiliencia comunitaria en rio Paz diferentes regiones Suministros médicos y Apoyo en la Reforma alimenticios. Envío de voluntario penitenciaria en los médico a pedido de MINUSTAH departamentos de Morazán y Cortés Envío de suministros para el hospital reubicable de las Fuerzas Fortalecimiento del Armadas voluntariado para la Asistencia Humanitaria en áreas vulnerables del territorio nacional Donación de suministros Envío de una avión hidrante Donación Donación de de suministros suministros humanitarios Donación de suministrosde Capacitación y evaluación daños. Donación de suministros Análisis de necesidades en los Envío de suministros y y Departamentos de Montevideo distribución de la donación. Durazno. Capacitación Capacitación de en losmanejo técnicosdedel suministros (LSS/SUMA). Apoyo Sistema Nacional de Emergencias psicológico a familiares de LSS las en la aplicación del sistema víctimas delmanejo desastre socorristas SUMA de deysuministros de emergencia Supervisión de las actividades 209 Proyecto Apoyo en la Reforma penitenciaria en los departamentos de Morazán y Cortés Ecuador Proyecto Fortalecimiento del voluntariado para la Asistencia Humanitaria en áreas vulnerables del territorio nacional País Paraguay Tipo deIncendios evento / acción Nicaragua República Checa Huracán Félix Inundaciones República Checa Inundaciones Uruguay Bolivia Inundaciones Deslave Uruguay Capacitación Honduras Año 2003 2007 Panamá Capacitación Bolivia Inundaciones Nicaragua Proyecto Nicaragua Proyecto República Dominicana El Salvador/ Guatemala 2004 210 Proyecto Proyecto Perú Haití Terremoto Crisis interna Haití /Grenada República Dominicana Haití República Dominicana Haití Huracán Jeanne Huracán Jeanne Tormenta tropical Noel Haití Crisis interna República Dominicana Haití Perú Inundaciones Proyecto Nevadas y ola de frío Trinidad y Tobago Paraguay Tormenta tropical Noel Proyecto Incendio en el centro comercial “Ycuá Bolaños” EnvíoAcción de unarealizada avión hidrante Donación de suministros Mantenimiento y restauración de humanitarios colecciones y material documental Capacitación y evaluación de Colaboración daños. para la recuperación Análisis de necesidades de tierras cultivablesen los Departamentos de Montevideo y Asesoramiento para la Durazno. implementación y manejo del Capacitación de los técnicos del sistema LSS SUMA Sistema Nacional de Emergencias Capacitación y en la aplicación del sistema LSS sistematización delsuministros recurso SUMA de manejo de humano de emergencia Capacitación en servicios de salud educación Diseñoy de un sistema de alimentaria nutricional en de la mejoramiento del proceso Comarcayaborigen Ngobelogístico. Bugle asistencia de su soporte Colaboración en el monitoreo de la Apoyo a la iniciativa “Hijos del distribución de ayuda alimentaria Rio”proporcionada para la formación dePMA docentes por el en la Reserva del Bosawáslocal incentivando la participación Apoyo a la ganadería y agricultura Apoyo de a laautoconsumo capacitación de las comunidades fronterizas para Evaluación de riesgos en el marco fortalecimiento de Voluntariados delLocales Programa gestión de riesgo (IIIde Convocatoria del participativo y asistido en la Programa OEA/BID/CB) cuenca en la Cuenca binacional del Relevamiento de daños y rio Paz necesidades. Asistencia y abastecimiento Suministros médicos y de albergues. alimenticios. Envío de voluntario Colaboración ende la MINUSTAH recepción y médico a pedido distribución de los suministros. Envío de suministros para el Gestión reubicable del envío de hospital delalasdonación Fuerzas recolectadaArmadas por la Embajada de la República Dominicana en la Argentina Donación de suministros Donación de suministros humanitarios Donación de suministros Implementación del cuerpo nacional de voluntarios Cascos Donación de la suministros Blancos para Asistencia Humanitaria en las ciudades de Donación de suministros Ouanaminthe, Gonaives y Puerto Príncipe Envío de suministros y Príncipe Apoyo para lade Lucha contra la distribución la donación. pobreza y el manejo de desastres Capacitación en manejo de Evaluación de daños; análisis suministros (LSS/SUMA). Apoyo de necesidades; planificación de psicológico a familiares de las actividades en terreno. víctimas del desastre y socorristas Realización censo Supervisión de de lasun actividades Dominicana Año 2003 2008 Haití Tormenta tropical Noel Haití Proyecto País Trinidad y Trinidad y Tobago Tobago República Checa Tipo de evento / acción República Checa Inundaciones Bolivia Bolivia Inundaciones “La Niña” Deslave Uruguay Capacitación Bolivia Panamá Inundaciones “La N niña” Capacitación Ecuador Erupción volcán Tungurahua Myanmar Nicaragua Ciclón Nargis Proyecto China Terremoto Nicaragua Haití Proyecto Crisis Interna Ucrania Inundaciones El Salvador/ Guatemala Proyecto Haití Huracanes Gustav, Hanna e Ike Haití Crisis interna Cuba Haití /Grenada Haití Haití República Honduras Dominicana 2004 la República Dominicana en la Argentina Proyecto Inundaciones Huracanes Gustav, Hanna e Ike Huracán Jeanne Huracanes Gustav, Hanna e Ike Huracán Jeanne Derrumbes e inundaciones Haití Crisis interna República Dominicana Guatemala Perú Inundaciones Derrumbes e inundaciones Nevadas y ola de frío Cuba Paraguay Huracanes Gustav, Hanna Incendio en el centro e Ike comercial “Ycuá Bolaños” Haití Proyecto Donación de suministros humanitarios Implementación del cuerpo nacional de voluntarios Cascos Blancos para la Asistencia Humanitaria en las ciudades de Ouanaminthe, Gonaives y Puerto Acción realizada Príncipe Apoyo para la Lucha contra la Mantenimiento y restauración de pobreza y el manejo de desastres colecciones y material documental Evaluación de daños; análisis de necesidades; planificación de Colaboración para la recuperación actividades en terreno. de tierras cultivables Realización de un censo Asesoramiento para la poblacional. implementación manejo del Vacunación deyanimales sistema LSS SUMA domésticos y de corral. Desmontes para reubicación de la Capacitación y población. sistematización del recurso humano Asamblea para organizar el trabajo en comisiones. Capacitación en servicios de salud Capacitación en seguridad y y educación salubridad. alimentaria nutricional en la Comarca aborigen Ngobe Bugle Donación de suministros humanitarios Apoyo a la iniciativa “Hijos del Donación de suministros Rio” para lahumanitarios formación de docentes en la Reserva Bosawás Donación de del suministros humanitarios Apoyo a la ganadería y agricultura Donación de alimentos de autoconsumo Donación de suministros Evaluaciónhumanitarios de riesgos en el marco del Programa de gestión de riesgo Emplazamiento de puesto de salud participativo y asistido en la junto a Médicos y Farmacias sin cuenca en la Cuenca binacional del Fronteras. rio Paz Colaboración en operativo de Suministros distribución médicos de alimentos y organizado por alimenticios. Envíoeldebatallón voluntario argentino de lade MINUSTAH médico a pedido MINUSTAH Donación de suministros Envío de suministros para el humanitarios hospital reubicable de las Fuerzas Donación de suministros Armadas humanitarios Instalación y capacitación en Donación de suministros el Programa de Manejo de Suministros LSS SUMA Donación Capacitacióndeensuministros LSS SUMA yDonación manejo de desuministros suministrosa funcionarios de la Coordinadora Nacional paradelasuministros Reducción de Donación Desastres (CONRED) Envío de suministros y Gestión de la donación realizada distribución de la donación. por el INCAA al Instituto de Cine Capacitación en manejo de Cubano suministros (LSS/SUMA). Apoyo Implementación del Cuerpo psicológico familiares de las Nacional dea Cascos Blancos víctimas del desastreHumanitaria y socorristas para la Asistencia en Puerto Príncipe, Gonaives y Supervisión de las actividades 211 Haití Honduras humanitarios Derrumbes e inundaciones Instalación y capacitación en el Programa de Manejo de Suministros LSS SUMA Guatemala Derrumbes e inundaciones País Tipo de evento / acción CubaCheca República Huracanes Gustav, Hanna Inundaciones e Ike República Checa Haití Inundaciones Proyecto Bolivia Deslave Uruguay Palestina Capacitación Conflicto Armado 2003 Honduras Panamá Donación Capacitación 2009 Bolivia Epidemia de Dengue Nicaragua Proyecto Fidji Inundaciones Nicaragua Pakistán ConflictoProyecto entre el ejército y el movimiento Talibán Burkina Faso El Salvador/ Guatemala Guatemala Laos Inundaciones Tifón /ciclón Ketsana Ucrania Haití Pandemia Gripe N1H1 Crisis interna El Salvador Haití /Grenada Depresión tropical y Huracán Ida Huracán Jeanne Haití República Santa Lucía Dominicana Incendio en el Hospital Huracán Jeanne St. Jude Año Haití Santa Lucía República Dominicana Perú Haití 2004 212 e Ike Paraguay Chile CrisisProyecto Alimentaria Crisis interna Huracán Thomas Inundaciones Nevadas y ola de frío Terremoto Incendio en el centro comercial “Ycuá Bolaños” Terremoto Capacitación en LSS SUMA y manejo de suministros a funcionarios de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Acción realizada Desastres (CONRED) Gestión de la donación realizada Mantenimiento restauración de por el INCAA alyInstituto de Cine colecciones yCubano material documental Implementación del Cuerpo Colaboración la recuperación Nacional depara Cascos Blancos de tierras cultivables para la Asistencia Humanitaria Asesoramiento para la y en Puerto Príncipe, Gonaives implementación y manejo del Ouanaminthe sistema LSS SUMA Desplazamiento de equipo médico quirúrgicoCapacitación y gestión de ydonaciones sistematización del recurso realizadas por la sociedad civil, el humano Centro Islámico y la Federación de Entidades en Argentino Capacitación serviciosárabes de salud Envíoy de donación de educación medicamentos alimentaria nutricional en la Envío de donación por el Comarca aborigenrealizada Ngobe Bugle Ministerio de Salud de la Nación alApoyo Ministerio de Salud “Hijos y Deportes a la iniciativa del Bolivia de docentes Rio” para la de formación en la Reserva Bosawás Donación de del suministros humanitarios Apoyo a la ganadería y agricultura Donación de suministros de autoconsumo humanitarios Donación de suministros Evaluación de riesgos en el marco humanitarios del Programa de gestión de riesgo Donación de alimentos participativo y asistido en la cuenca en la Cuenca binacional del Donación de suministros rio Paz humanitarios Donación de suministros Suministros médicos y humanitarios alimenticios. Envío de voluntario Donación de suministros médico a pedido de MINUSTAH humanitarios y gestión del envío de donaciones recibidas Envío de suministros parapor el la Embajada salvadoreña en hospital reubicable de las Fuerzas Argentina Armadas Donación de insumos sanitarios deDonación la Dirección Nacional de de suministros Emergencias Sanitarias para la reinstalación del hospital Donación de suministros Envío de una donación de pastillas potabilizadoras de agua Donación de suministros Envío de suministros humanitarios Donación Trabajo de suministros y voluntarios. en conjunto Envíocon de suministros y la OPS distribución de la donación. Apoyo logístico al personal Capacitación en manejo de de la Dirección Nacional suministros (LSS/SUMA). Apoyo de Emergencias Sanitarias psicológico a familiares dedelasdos (DINESA). Establecimiento víctimas del socorristas hospitales dedesastre campañay (Ministerio Supervisión de las actividades de Defensa). Año 2010 2003 Santa Lucía Incendio en el Hospital St. Jude Donación de insumos sanitarios de la Dirección Nacional de Emergencias Sanitarias para la reinstalación del hospital Santa Lucía Huracán Thomas Envío de una donación de pastillas potabilizadoras de agua Haití País Terremoto Tipo de evento / acción República Checa Inundaciones Chile Terremoto República Checa Inundaciones Pakistán Bolivia Inundaciones Deslave Niger Inundaciones Uruguay Nigeria Capacitación Inundaciones Panamá Guatemala Erupción volcán de Capacitación Pacaya Tormenta Agatha Nicaragua Proyecto Haití Nicaragua Brote de Cólera Proyecto El Salvador/ Colombia Guatemala Proyecto Inundaciones Cuba Haití Accidente aéreo Crisis interna Venezuela Haití /Grenada Inundaciones Huracán Jeanne Haití Costa Rica República Dominicana Inundaciones Huracán Jeanne Colombia Haití Inundaciones Crisis interna República Dominicana Brasil Perú 2004 Inundaciones Inundaciones Nevadas y ola de frío Ecuador Paraguay Incendio en el centro Inundaciones comercial “Ycuá Bolaños” Jamaica Tormenta Tropical Nicole Envío de suministros humanitarios y voluntarios. Trabajo en conjunto con la OPS Acción realizada Apoyo logístico al personal Mantenimiento y restauración de de la Dirección Nacional colecciones y material documental de Emergencias Sanitarias (DINESA). Establecimiento de dos Colaboración para la recuperación hospitales de campaña (Ministerio de tierras cultivables de Defensa). Asesoramiento para la Donación de suministros implementación y manejo del humanitarios sistema de LSS SUMA Donación suministros Capacitación humanitariosy sistematización del recurso Donación de suministros humano humanitarios Desplazamiento voluntario para Capacitación en de servicios de salud organización del voluntariado en y educación emergencia envío de donación alimentariay nutricional en la frazadas y pastillas Comarca aborigenpotabilizadoras Ngobe Bugle de agua Desplazamiento de voluntario Apoyo a la iniciativa “Hijos del parapara implementación sistema Rio” la formacióndel de docentes LSS/SUMA y apoyo logístico en la Reserva del Bosawás a la OPS en la central nacional de medicamentos Apoyo a la ganaderíaeyinsumos agricultura médicosde (PROMESS). autoconsumoEnvío de suministros humanitarios y kits de Evaluación prevención de riesgos en el marco del Programa de gestión de riesgo Donación de pastillas participativo y asistido en la potabilizadoras de agua y cuenca en la Cuenca binacional del alimentos rio Paz Reconocimiento de cadáveres y Suministros médicos y contención psicológica a familiares alimenticios. Envío de voluntario médico a pedido MINUSTAH Donación de de suministros humanitarios y gestión aduanera de Envío de suministros para el la donación de material didáctico hospital reubicable de las Fuerzas escolar de PVSA Argentina Armadas Donación de suministros humanitarios Donación de suministros Donación suministros humanitarios y gestión del envío Donación de suministros de 9,5 toneladas de alimentos donados de porsuministros Uruguay Donación Gestiones aduaneras para el envío Donación de suministros de donaciones Envío de suministros y Envío de donación, consistente distribución donación. tratamientos paradeellaVIH, realizada Capacitación en manejo de de a través del Ministerio de Salud suministros (LSS/SUMA). Apoyo la Nación psicológico a familiares de las Donación de suministros víctimas del desastre y socorristas humanitarios Supervisión de las actividades 213 Inundaciones Donación de suministros humanitarios Colombia Inundaciones Donación suministros humanitarios y gestión del envío de 9,5 toneladas de alimentos donados por Uruguay Brasil País Inundaciones Tipo de evento / acción República Checa Ecuador Inundaciones Inundaciones República Checa Jamaica Inundaciones Tormenta Tropical Nicole Bolivia Costa Rica Deslave Tormenta Venezuela Uruguay Inundaciones Capacitación Brasil Panamá Asistencia al Programa SIDA Brasil Capacitación Chile Terremoto Libia /Túnez Nicaragua Crisis Libia Proyecto Namibia Nicaragua Inundaciones Proyecto Honduras Depresión Tropical 12 E El Salvador/ Nicaragua Guatemala Proyecto Depresión Tropical 12 E El Salvador Depresión Tropical 12 E Haití Tailandia Crisis interna Inundaciones HaitíHaití /Grenada Brote de Jeanne Cólera Huracán Haití Bolivia República Dominicana Inundaciones Huracán Jeanne Haití Paraguay República Dominicana Perú Haití Crisis interna Inundaciones Nevadas y ola de frío Terremoto Paraguay Irak Incendio en el centro comercial “Ycuá Bolaños” Crisis humanitaria Costa Rica Año 2003 2011 2004 214 Inundaciones Gestiones aduaneras para el envío de donaciones Acción realizada Envío de donación, consistente Mantenimiento y restauración de tratamientos para el VIH, realizada colecciones y material documental a través del Ministerio de Salud de Nación Colaboraciónlapara la recuperación Donación suministros de tierrasdecultivables humanitarios Asesoramiento para la Entrega de 30 cajas de pastillas implementación y manejo del potabilizadoras de agua sistema LSS SUMA Entrega de una donación Capacitación y compuesta por cajas de kits sistematización del recurso escolares humano Capacitación Donaciónendeservicios 29 cajasde desalud y educación tratamientos para el VIH alimentaria nutricional en la Gestiones aduaneras para el envío Comarca aborigen Ngobe Bugle de donaciones Cooperación con ACNUR envío Apoyo a la iniciativa “Hijos del de para dos equipos de expertos en Rio” la formación de docentes manejo de campamentos en la Reserva del Bosawás Donación de suministros Apoyo a la ganadería y agricultura humanitarios de autoconsumo Donación de suministros Evaluación de riesgos en el marco humanitarios del Programa de gestión de riesgo Donación dey suministros participativo asistido en la humanitarios cuenca en la Cuenca binacional del rio Paz Donación de suministros humanitarios Suministros médicos y alimenticios. Envío de voluntario Donación de suministros médico a pedido de MINUSTAH humanitarios Envío de suministros para el Donación de suministros hospital reubicable de las Fuerzas humanitarios Armadas Asistencia Humanitaria en Búsqueda y Rescate en Estructuras Donación de suministros Colapsadas (BREC) Envío de una donación Donación suministros compuesta pordecajas de pastillas potabilizadoras de agua Donación de suministros Envío de una arquitecta Donación suministros voluntaria paraderealizar tareas de reconstrucción de viviendas Envío de suministros y para los desplazados distribución de la donación. Capacitación en manejoagua de Tareas de planificación, suministros (LSS/SUMA). Apoyo y saneamiento, contención psicológico a familiares de las psicosocial y articulación víctimas del desastre comunitaria junto a ylasocorristas ACNUR Supervisión de la las1°actividades Desarrollo de etapa del Año 2012 2003 2013 Bolivia Inundaciones Paraguay Inundaciones Envío de una donación compuesta por cajas de pastillas potabilizadoras de agua Haití Terremoto País Tipo de evento / acción Envío de una arquitecta voluntaria para realizar tareas de reconstrucción de viviendas para Acción realizada los desplazados República Checa Irak Inundaciones Crisis humanitaria República Checa Inundaciones Haití Bolivia Proyecto Deslave Filipinas Inundaciones Uruguay Haití Capacitación Donación Guatemala Panamá Sismo Capacitación Siria Crisis Interna Nicaragua Proyecto Nicaragua Santa Lucia í Proyecto Tormentas El Salvador/ Guatemala Proyecto Haití Haití Envío de suministros Crisis interna Chile Haití /Grenada Búsqueda y rescate de un ciudadano Huracán argentino Jeanne Haití República Haití Dominicana Huracán Jeanne Colaboración con la OIM Haití Crisis interna República Dominicana Haití Perú Inundaciones Proyecto Nevadas y ola de frío Paraguay Incendio en el centro comercial “Ycuá Bolaños” 2004 Búsqueda y Rescate en Estructuras Colapsadas (BREC) Tareas de planificación, aguade Mantenimiento y restauración y saneamiento, contención colecciones y material documental psicosocial y articulación comunitaria para juntolaa recuperación la ACNUR Colaboración de tierras Desarrollo de cultivables la 1° etapa del “Proyecto Nacional de Cantinas Asesoramiento para la Escolares” implementación y manejo del sistema LSS SUMA Envío de 40 cajas de pastillas potabilizadoras deyagua Capacitación sistematización del Donación compuestarecurso por 16 humano toneladas de arroz. Capacitación enen servicios de salud Asistencia contención ypsicosocial educación alimentaria nutricional en la Asistencia para la evacuación Comarca aborigen Ngobe Bugle de los ciudadanos argentinos residentes en Damasco. Apoyo a la iniciativa “Hijos del Envío humanitarios Rio” paradelainsumos formación de docentes aen Santa Lucia ydel ofrecimiento la Reserva Bosawás a Santa Lucia, San Vicente y Las Granadinas, y Dominica de Apoyo a la ganadería y agricultura un desplazamiento de equipos de autoconsumo de voluntarios, con el fin de Evaluación en el marco colaborarde enriesgos la evaluación de del Programa de gestión de riesgo daños, la contención psico-social en la enparticipativo emergenciasyyasistido el manejo de cuenca en lasuministros. Cuenca binacional del rio Paz Donación de 15 toneladas de arroz Suministros médicos y entregadas al Programa Nacional alimenticios. Envío de voluntario de Cantinas Escolares médico a pedido de MINUSTAH Desplazamiento de un equipo Envío de suministros para en el de ACECC, especializado hospitalbúsqueda reubicable de las Fuerzas y rescate Armadas Envío de 2 expertos en temas deDonación construcción de viviendas de suministros sustentables y reducción de riesgos de desastres Donación de suministros Donación de alimentos Donación de suministros Envío de 3 voluntarios expertos en alimentos y de un logista para Donación realizar tareasdedesuministros capacitación Envío de suministrostécnico y Entrega de equipamiento distribución de la donación. Capacitación en manejo de suministros (LSS/SUMA). Apoyo psicológico a familiares de las víctimas del desastre y socorristas Supervisión de las actividades 215 BIBLIOGRAFÍA ABRIAKETA, Joane y PÉREZ DE ARMIÑO, Karlos (2000): “Acción humanitaria: concepto y evolución”, Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo. 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