A.R. 818/2015. - Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO EN REVISIÓN 818/2015
QUEJOSA: **********.
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS
SECRETARIA: MAURA ANGÉLICA SANABRIA MARTÍNEZ
Vo.Bo.
MINISTRO:
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
Cotejó:
Los agravios que formula la parte
recurrente, son infundados atendiendo a las consideraciones que
en seguida se exponen:
CUARTO. Estudio.
El artículo 16 constitucional, prevé la posibilidad de que la
autoridad administrativa practique visitas domiciliarias, únicamente
para verificar el cumplimiento de los reglamentos sanitarios y de
policía y exigir la exhibición de libros y papeles indispensables para
comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales.
De esta manera, constitucionalmente la autoridad administrativa
está facultada para realizar visitas domiciliarias, debiendo sujetarse
para ello a lo que dispongan las leyes respectivas, y a las formalidades
prescritas para los cateos.
En efecto, de conformidad con el artículo 16 constitucional, las
autoridades fiscales cuentan con facultades para comprobar que los
contribuyentes responsables solidarios o terceros relacionados, han
cumplido con las obligaciones tributarias, mediante la práctica de
visitas domiciliarias o revisiones de gabinete o escritorio; sin embargo
dichos actos en tanto que constituyen una molestia a los particulares,
están sujetos a lo dispuesto por este precepto constitucional, que
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consagra también las garantías de inviolabilidad del domicilio y
seguridad jurídica de los gobernados.
Por tanto, todo procedimiento de auditoría o revisión, tendiente a
valorar las circunstancias en que acontece la conducta del
contribuyente sujeto a revisión, que nace con la orden
correspondiente; se inicia con la notificación de la misma y, culmina
con la resolución de la autoridad fiscal, debe regirse por estos
principios consagrados en el artículo 16 constitucional, porque aun y
cuando esta revisión se justifica por el interés general que existe de
verificar que los gobernados cumplan con los deberes que el
Legislador establece con relación a su obligación de contribuir para el
gasto público, en términos de lo previsto por el artículo 31, fracción IV
de la Constitución Federal, lo cierto es que en respeto al principio de
seguridad jurídica, tutelado en el referido precepto constitucional, la
facultad de la autoridad fiscalizadora, no implica que ella pueda
intervenir de manera ilimitada en el domicilio de los contribuyentes.
Estas previsiones constitucionales encuentran desarrollo entre
otros, en el artículo 42 del Código Fiscal de la Federación, que
dispone lo siguiente:
“Artículo 42.- Las autoridades fiscales a fin de comprobar que los
contribuyentes, los responsables solidarios o los terceros con ellos
relacionados han cumplido con las disposiciones fiscales y, en su caso,
determinar las contribuciones omitidas o los créditos fiscales, así como
para comprobar la comisión de delitos fiscales y para proporcionar
información a otras autoridades fiscales, estarán facultadas para:
I. Rectificar los errores aritméticos, omisiones u otros que aparezcan en
las declaraciones, solicitudes o avisos, para lo cual las autoridades
fiscales podrán requerir al contribuyente la presentación de la
documentación que proceda, para la rectificación del error u omisión de
que se trate.
II. Requerir a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros con
ellos relacionados, para que exhiban en su domicilio, establecimientos
o en las oficinas de las propias autoridades, a efecto de llevar a cabo
su revisión, la contabilidad, así como que proporcionen los datos, otros
documentos o informes que se les requieran.
III. Practicar visitas a los contribuyentes, los responsables solidarios o
terceros relacionados con ellos y revisar su contabilidad, bienes y
mercancías.
IV. Revisar los dictámenes formulados por contadores públicos sobre
los estados financieros de los contribuyentes y sobre las operaciones
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de enajenación de acciones que realicen, así como la
declaratoria por solicitudes de devolución de saldos a favor
de impuesto al valor agregado y cualquier otro dictamen
que tenga repercusión para efectos fiscales formulado por
contador público y su relación con el cumplimiento de disposiciones
fiscales.
V. Practicar visitas domiciliarias a los contribuyentes, a fin de verificar el
cumplimiento de las obligaciones fiscales en materia de expedición de
comprobantes fiscales y de presentación de solicitudes o avisos en
materia del registro federal de contribuyentes; el cumplimiento de
obligaciones en materia aduanera derivadas de autorizaciones o
concesiones o de cualquier padrón o registro establecidos en las
disposiciones relativas a dicha materia; verificar que la operación de las
máquinas, sistemas y registros electrónicos, que estén obligados a
llevar los contribuyentes, se realice conforme lo establecen las
disposiciones fiscales; así como para solicitar la exhibición de la
documentación o los comprobantes que amparen la legal propiedad,
posesión, estancia, tenencia o importación de las mercancías, y
verificar que los envases o recipientes que contengan bebidas
alcohólicas cuenten con el marbete o precinto correspondiente o, en su
caso, que los envases que contenían dichas bebidas hayan sido
destruidos, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo
49 de este Código.
Las autoridades fiscales podrán solicitar a los contribuyentes la
información necesaria para su inscripción y actualización de sus datos
en el citado registro e inscribir a quienes de conformidad con las
disposiciones fiscales deban estarlo y no cumplan con este requisito.
VI. Practicar u ordenar se practique avalúo o verificación física de toda
clase de bienes, incluso durante su transporte.
VII. Recabar de los funcionarios y empleados públicos y de los
fedatarios, los informes y datos que posean con motivo de sus
funciones.
VIII. Allegarse las pruebas necesarias para formular la denuncia,
querella o declaratoria al ministerio público para que ejercite la acción
penal por la posible comisión de delitos fiscales. Las actuaciones que
practiquen las autoridades fiscales tendrán el mismo valor probatorio
que la Ley relativa concede a las actas de la policía judicial; y la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de los abogados
hacendarios que designe, será coadyuvante del ministerio público
federal, en los términos del Código Federal de Procedimientos Penales.
Las autoridades fiscales podrán ejercer estas facultades conjunta,
indistinta o sucesivamente, entendiéndose que se inician con el primer
acto que se notifique al contribuyente.
En el caso de que la autoridad fiscal esté ejerciendo las facultades de
comprobación previstas en las fracciones II, III y IV de este artículo y en
el ejercicio revisado se disminuyan pérdidas fiscales, se podrá requerir
al contribuyente dentro del mismo acto de comprobación la
documentación comprobatoria que acredite de manera fehaciente el
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origen y procedencia de la pérdida fiscal, independientemente del
ejercicio en que se haya originado la misma, sin que dicho
requerimiento se considere como un nuevo acto de comprobación.
La revisión que de las pérdidas fiscales efectúen las autoridades
fiscales sólo tendrá efectos para la determinación del resultado del
ejercicio sujeto a revisión”.
Como se advierte, el procedimiento administrativo de
fiscalización a nivel federal, previsto en los artículos 42 y siguientes del
Código Fiscal de la Federación, constituye el conjunto de actos a
través de los cuales el fisco federal ejerce sus facultades de
comprobación y verifica el cumplimiento o incumplimiento de las
obligaciones y deberes fiscales por parte de los contribuyentes, los
obligados solidarios y los terceros con ellos relacionados; y, en su
caso, determina las contribuciones omitidas o los créditos fiscales, a
través de una liquidación, y en general cualquier inobservancia o
incumplimiento de las obligaciones fiscales a que estén compelidos.
Cabe destacar que dicho procedimiento se compone
generalmente de dos fases, la primera de las cuales consiste en el
ejercicio de cualquiera de las facultades de comprobación previstas en
el artículo 42 del Código Fiscal de la Federación, dentro de las cuales
son las más importantes las visitas domiciliarias y las revisiones de
escritorio o gabinete, cuyo objetivo es arribar al conocimiento de
hechos u omisiones que constituyan incumplimiento a las
disposiciones fiscales; mientras que la segunda etapa consiste en la
calificación jurídica de tales hechos u omisiones por parte de la
autoridad hacendaria.
Ahora bien, el artículo 46-A fracción V del propio Código
Tributario que impugna la parte quejosa, prevé:
“Artículo 46-A.- Las autoridades fiscales deberán concluir la visita que
se desarrolle en el domicilio fiscal de los contribuyentes o la revisión de
la contabilidad de los mismos que se efectúe en las oficinas de las
propias autoridades, dentro de un plazo máximo de doce meses
contado a partir de que se notifique a los contribuyentes el inicio de las
facultades de comprobación, salvo tratándose de:
A. Contribuyentes que integran el sistema financiero, así como de
aquéllos que consoliden para efectos fiscales de conformidad con el
Título II, Capítulo VI de la Ley del Impuesto sobre la Renta. En estos
casos, el plazo será de dieciocho meses contado a partir de la fecha en
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la que se notifique a los contribuyentes el inicio de las
facultades de comprobación.
B. Contribuyentes respecto de los cuales la autoridad fiscal
o aduanera solicite información a autoridades fiscales o aduaneras de
otro país o esté ejerciendo sus facultades para verificar el cumplimiento
de las obligaciones establecidas en los artículos 86, fracción XII, 215 y
216 de la Ley del Impuesto sobre la Renta o cuando la autoridad
aduanera esté llevando a cabo la verificación de origen a exportadores
o productores de otros países de conformidad con los tratados
internacionales celebrados por México. En estos casos, el plazo será
de dos años contados a partir de la fecha en la que se le notifique a los
contribuyentes el inicio de las facultades de comprobación.
Los plazos para concluir las visitas domiciliarias o las revisiones de
gabinete a que se refiere el primer párrafo de este artículo, se
suspenderán en los casos de:
I. Huelga, a partir de que se suspenda temporalmente el trabajo y hasta
que termine la huelga.
II. Fallecimiento del contribuyente, hasta en tanto se designe al
representante legal de la sucesión.
III. Cuando el contribuyente desocupe su domicilio fiscal sin haber
presentado el aviso de cambio correspondiente o cuando no se le
localice en el que haya señalado, hasta que se le localice.
IV. Cuando el contribuyente no atienda el requerimiento de datos,
informes o documentos solicitados por las autoridades fiscales para
verificar el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, durante el
periodo que transcurra entre el día del vencimiento del plazo otorgado
en el requerimiento y hasta el día en que conteste o atienda el
requerimiento, sin que la suspensión pueda exceder de seis meses. En
el caso de dos o más solicitudes de información, se sumarán los
distintos periodos de suspensión y en ningún caso el periodo de
suspensión podrá exceder de un año.
V. Tratándose de la fracción VIII del artículo anterior, el plazo se
suspenderá a partir de que la autoridad informe al contribuyente la
reposición del procedimiento.
Dicha suspensión no podrá exceder de un plazo de dos meses
contados a partir de que la autoridad notifique al contribuyente la
reposición del procedimiento.
VI. Cuando la autoridad se vea impedida para continuar el ejercicio de
sus facultades de comprobación por caso fortuito o fuerza mayor, hasta
que la causa desaparezca, lo cual se deberá publicar en el Diario
Oficial de la Federación y en la página de Internet del Servicio de
Administración Tributaria.
Si durante el plazo para concluir la visita domiciliaria o la revisión de la
contabilidad del contribuyente en las oficinas de las propias
autoridades, los contribuyentes interponen algún medio de defensa en
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el país o en el extranjero contra los actos o actividades que deriven del
ejercicio de sus facultades de comprobación, dichos plazos se
suspenderán desde la fecha en que se interpongan los citados medios
de defensa hasta que se dicte resolución definitiva de los mismos.
Cuando las autoridades no levanten el acta final de visita o no
notifiquen el oficio de observaciones, o en su caso, el de conclusión de
la revisión dentro de los plazos mencionados, ésta se entenderá
concluida en esa fecha, quedando sin efectos la orden y las
actuaciones que de ella se derivaron durante dicha visita o revisión”.
Conforme al precepto legal transcrito, la visita domiciliaria o la
revisión de gabinete que realicen las autoridades fiscales debe
concluirse dentro de un plazo máximo de doce meses contado a partir
de que se notifique a los contribuyentes el inicio de las facultades de
comprobación, con las salvedades que prevé el propio precepto, con
la consecuencia de que de no darlas por concluidas en ese plazo,
quedarán sin efectos la orden y las actuaciones que de ella derivaron.
Asimismo, se observa que en términos del referido numeral,
plazo se suspenderá a partir de que se notifica al contribuyente,
reposición que oficiosamente determine la autoridad, remitiendo a
fracción VIII del precepto que antecede, esto es, a lo dispuesto en
artículo 46 del propio ordenamiento normativo.
el
la
la
el
El artículo 46, fracción VIII, del Código Fiscal de la Federación, a
la letra dice:
“Artículo 46.- La visita en el domicilio fiscal se desarrollará conforme
a las siguientes reglas:
(…)
VIII. Cuando de la revisión de las actas de visita y demás
documentación vinculada a éstas, se observe que el procedimiento
no se ajustó a las normas aplicables, que pudieran afectar la
legalidad de la determinación del crédito fiscal, la autoridad
podrá de oficio, por una sola vez, reponer el procedimiento, a
partir de la violación formal cometida.
…
El artículo recién transcrito establece que cuando de la revisión
de las actas de visita y demás documentación vinculada a éstas, se
observe que el procedimiento no se ajustó a las normas aplicables,
que pudieran afectar la legalidad de la determinación del crédito fiscal,
la autoridad fiscal podrá, de oficio, por una sola vez, reponer el
procedimiento, a partir de la violación formal cometida, esto es, faculta
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a la autoridad para reponer el procedimiento, cuando
advierta que éste no se ajustó a las normas aplicables,
pero dicha facultad la podrá ejercer, por una sola vez, a
partir de la violación formal cometida.
En efecto, la citada fracción VIII prevé la posibilidad de reponer
el procedimiento de una visita domiciliaria por violaciones formales, a
partir de la violación formal cometida y por una sola vez, cuando la
autoridad observe que el procedimiento no se ajustó a las normas
aplicables.
Ahora bien, contrariamente a lo que argumenta la recurrente, la
circunstancia de que la suspensión y consecuente ampliación del
plazo previsto en el artículo 46-A del Código Fiscal de la Federación
para concluir una visita domiciliaria, constituya una facultad
discrecional para la autoridad hacendaria, no se traduce en una
transgresión a los principios de equidad a favor de la autoridad ni de
seguridad jurídica, en tanto que dicha atribución no puede ser ejercida
de manera irrestricta, sino que se encuentra limitada a una sola
ocasión y condicionada a que se acredite que se vulneraron las
normas del procedimiento. Esto es, la actuación de la autoridad, debe
sujetarse al principio de legalidad, pues todo acto de molestia por
disposición expresa del artículo 16 Constitucional, debe estar
debidamente fundado y motivado, y contener las razones que sirvan
de sustento para la ampliación, ya que la autoridad no puede actuar a
su arbitrio, sino que debe ajustarse a lo previsto por el mandato
constitucional, que impone a la autoridad el deber de razonar el por
qué consideró conveniente ampliar el plazo de la visita.
Bajo esta premisa, es válido determinar que el ejercicio de esta
facultad discrecional se encuentra limitada por lo dispuesto en el
artículo 16 constitucional, que establece la obligación para la autoridad
de fundar y motivar correctamente sus actuaciones.
Cabe hacer hincapié en que en oposición a lo argumentado por
la recurrente, en el ejercicio de las facultades de fiscalización, la
autoridad actúa investida de imperio y, por ende, no se ubica en un
plano de igualdad frente al contribuyente el que, por mandato
Constitucional, se encuentra obligado al exacto cumplimiento de sus
obligaciones tributarias. Por ende, los motivos y razones que se tomen
en cuenta para que oficiosamente la autoridad determine que por
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violación a las normas que rigen el procedimiento de fiscalización, se
justifica la suspensión del plazo y la reposición del procedimiento, es
congruente con la discrecionalidad en el ejercicio de las facultades
fiscalizadoras que en aras del orden público e interés social, deben
ejercerse velando por el exacto cumplimiento de la ley.
Sobre esta conclusión es ilustrativa, en lo conducente, la
jurisprudencia sustentada por esta Segunda Sala cuyo tenor se
reproduce a continuación:
VISITA DOMICILIARIA. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA
FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁ FACULTADO PARA ANALIZAR
LA MOTIVACIÓN LEGAL DEL ACTO QUE ORDENA LA
AMPLIACIÓN DEL PLAZO PARA SU CONCLUSIÓN. Conforme al
artículo 46-A del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el 28
de junio de 2006, la autoridad fiscal debe concluir la visita que
desarrolla en el domicilio fiscal del contribuyente dentro del plazo
máximo de 6 meses contados a partir de la notificación del inicio de
las facultades de comprobación, el cual podrá ampliarse por 6 meses
por una ocasión más, siempre que el oficio mediante el cual se
notifique la prórroga correspondiente haya sido expedido por la
autoridad o autoridades fiscales que ordenaron la visita. Por otra
parte, si bien la ampliación del plazo constituye una facultad
discrecional de la autoridad hacendaria, ello no implica que su
ejercicio pueda realizarse en forma irrestricta, sino que
encuentra su limitante en la garantía de legalidad tutelada por el
artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que impone el deber de toda autoridad de fundar y
motivar la causa legal del procedimiento. En ese sentido, es
inconcuso que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
está facultado para analizar la motivación legal del acto a través del
cual se ordena la ampliación del plazo para la conclusión de la visita
domiciliaria.
Por lo antes expuesto debe concluirse que la premisa de la que
parte la recurrente es errónea, en tanto que la posibilidad de mandar
reponer el procedimiento no es irrestricta ni constituye un “premio”
para la autoridad, sino que constituye un medio eficaz para regularizar
aquellos procedimientos en los que oficiosamente se observa el
incumplimiento de normas que regulan el desarrollo de la visita
domiciliaria, lo cual debe sujetarse al principio de legalidad del que
deben estar investidos todos los actos de autoridad y ciñéndose a que
esa atribución únicamente podrá ser ejercida por una ocasión y en su
caso, la ampliación no podrá exceder de dos meses a partir de que se
notifique la reposición de ese procedimiento con lo que se observa
además, el principio de seguridad jurídica.
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Apoya esta consideración, la tesis que se
transcribe a continuación:
Registro: 921172
Tesis: 100
GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA, QUÉ SE
ENTIENDE POR.-La garantía de seguridad jurídica
prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en
el sentido de que la ley ha de señalar de manera
especial y precisa un procedimiento para regular cada
una de las relaciones que se entablen entre las
autoridades y los particulares, sino que debe contener
los elementos mínimos para hacer valer el derecho del
gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad
no incurra en arbitrariedades, lo que fácilmente explica
que existen trámites o relaciones que por su
simplicidad, sencillez o irrelevancia, no requieren de
que la ley pormenorice un procedimiento detallado para
ejercitar el derecho correlativo. Lo anterior corrobora la
ociosidad de que en todos los supuestos la ley deba
detallar en extremo un procedimiento, cuando éste se
encuentra definido de manera sencilla y suficiente para
evidenciar la forma en que debe hacerse valer el
derecho por el particular y las facultades y obligaciones
que le corresponden a la autoridad.
En similares condiciones se pronunció esta Segunda Sala al
resolver, por unanimidad de cuatro votos, la contradicción de tesis
**********, en sesión de dos de diciembre de dos mil nueve.
Quinto. Revisión adhesiva. En razón del sentido del presente
fallo, procede declarar sin materia la revisión adhesiva hecha valer por
el delegado del Presidente de la República, toda vez que el interés de
la parte adherente está sujeto a la suerte del recurso principal, por lo
que es evidente que cuando el sentido de la resolución dictada le
resulta favorable, desaparece la condición a la que estaba sujeto el
interés jurídico de aquélla para interponer la adhesión; esto es, la de
reforzar el fallo recurrido; en consecuencia, se declara sin materia el
recurso de revisión adhesiva en lo tocante al planteamiento de
constitucionalidad.
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Sirve de sustento a lo expresado la jurisprudencia de esta
Segunda Sala que a la letra dispone lo siguiente:
Registro No. 171,304
Tesis: 2a./J. 166/2007
“REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE
DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL
RESULTA INFUNDADA. El artículo 83, fracción IV, de la Ley de
Amparo prevé la procedencia del recurso de revisión contra las
sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito, y en su último
párrafo establece que en todos los casos a que se refiere ese
precepto, la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses
puede adherirse a la revisión principal. Ahora bien, si se toma en
cuenta que el recurso de revisión adhesiva carece de autonomía,
al señalar el párrafo indicado que la adhesión al recurso sigue la
suerte procesal de éste, es evidente que si la revisión principal
resulta infundada, aquél debe declararse sin materia, por su
naturaleza accesoria”.
En mérito de lo anterior, al resultar infundados los agravios de
la recurrente, procede en la materia de la revisión confirmar la
sentencia recurrida y negar el amparo solicitado.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión se confirma la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
***********, en contra de las autoridades y por los actos precisados en
el resultando primero de esta sentencia.
TERCERO. Se declara sin materia la revisión adhesiva.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los
autos al Juzgado de Distrito de origen y, en su oportunidad, archívese
el expediente como asunto concluido.
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en
los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9° del
Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura
Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada
legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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