El objetivo inmediato de este estudio es formular y diseñar un

Validación de opciones y prioridades, análisis de factibilidad y diseño del
Programa de Manejo de Cuencas y Zonas Costeras
Primer Informe Intermedio - Borrador
Marzo de 2006
RESUMEN EJECUTIVO
El objetivo inmediato de este estudio es formular y diseñar un programa de manejo de
cuencas y zonas costeras que responda a los problemas planteados por el Gobierno en
los Términos de Referencia, los cuales se resumen como los probables impactos del
deterioro observado de los recursos naturales en actividades estratégicas para la
economía nacional, en particular, el turismo, la generación hidroeléctrica, la agricultura
de riego y el suministro de agua potable.
Para responder a los problemas planteados, se considera indispensable revisar los
numerosos estudios e informes que se han elaborado en los últimos años sobre estos
temas en el país y evaluar algunas de las acciones, proyectos y programas que se han
ejecutado o están en ejecución y que aportan lecciones y experiencias útiles;
adicionalmente, se propone analizar una muestra de cuencas y zonas costeras. De esta
manera, se intenta “validar opciones y prioridades” con el fin de contar con una base
realista y un concepto apropiado para diseñar el Programa.
Una revisión de la documentación indica que se han asignado importantes recursos y
esfuerzos al manejo de cuencas en las últimas décadas pero la evidencia sobre su
impacto es escasa, los proyectos no cuentan con sistemas de evaluación o éstos no se
están operando en la forma prevista y los mecanismos de monitoreo no generan la
información pertinente. Por ejemplo, el diagnóstico ambiental de 20021 no indica
ningún mejoramiento de las principales tendencias identificadas en el perfil ambiental
de 19812. Esto refuerza la sugerencia de analizar los estudios y las experiencias. Esta
revisión permite derivar las primeras conclusiones: algunos estudios (hidrogeología,
diagnóstico ambiental, análisis de experiencias piloto en actividades agroforestales)
aportan información y conocimientos útiles para el diseño de nuevos proyectos, y las
experiencias (INDRHI, PROCARYN, PROMATREC, PROMASIR) aportan lecciones
pertinentes para tener en cuenta en la formulación y preparación de actividades de
manejo de cuencas. Estas lecciones se refieren especialmente al comportamiento de las
comunidades frente a los incentivos que se ofrecen para que participen en actividades
de protección y manejo de los recursos naturales teniendo en cuenta la generación de
bienes y beneficios públicos y privados.
El programa propuesto se desarrolla en un contexto normativo e institucional en
proceso de reforma y consolidación. La ley de medio ambiente de 2000 (Ley 64-00) está
todavía en proceso de reglamentación, pero el anteproyecto de ley de aguas no ha sido
aprobado en el órgano legislativo. Estos instrumentos normativos fundamentales
implican cambios significativos en la forma como el Estado manejará los recursos
Ver: Abt Associates, "Diagnóstico ambiental y análisis económico/fiscal," (Santo Domingo:
SEMARENA, 2002).
2 Ver: Paul J. Campanella et al., "Perfil Ambiental de la República Dominicana," en USAID
Perfiles Ambientales (Santo Domingo: USAID, 1981).
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naturales y en las competencias de dos de las instituciones más influyentes en el
manejo de cuencas y zonas costeras: la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (SEMARENA) y el Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos
(INDRHI). La primera, de reciente creación, opera a través de la Subsecretaría de
Estado de Recursos Costeros y Marinos y de la Subsecretaría de Suelos y Aguas; y, la
segunda, con una larga experiencia en el manejo de los recursos hídricos y cuencas,
adscrita a la primera, tiene competencias que se deberán aclarar y precisar en la ley de
aguas. Si se aprueba la ley de aguas propuesta, las funciones específicas del INDRHI
pueden cambiar en forma sustantiva con respecto a la administración del recurso y por
la tanto al manejo de cuencas.
Ordenamiento de prioridades. El análisis de los varios ejercicios de priorización que se
han realizado recientemente (Cuadro 1) indica que éstos tienen más utilidad como
caracterizaciones que como instrumentos técnicos para ordenar prioridades no solo por
la dificultad de obtener un resultado lógico utilizando numerosos criterios y variables,
sino porque se ha ignorado el criterio que directamente incorpora la contribución de
las cuencas al valor de la producción en los sectores estratégicos, principal
preocupación del gobierno en la formulación de este programa.
Cuadro 1 – Resumen de ejercicios de priorización de cuencas
Orden
1
2
3
4
5
SEMARENA3 2002
Yaque del Norte
Yaque del Sur
Yuna
Nizao
Camú
PNUD5
Diagnóstico
ambiental4
(según "impactos
antrópicos")
Yuna
Yaque del Norte
Ozama
Yaque del Sur
Artibonito
Ozama-Isabela
Higuamo
Haina
Yuna
Yaque del Norte
Taller de consulta
2005
Yuna
Yaque Norte
Yaque Sur
Ozama
Cuencas del Este
En ningún ejercicio se trata de cuantificar el valor de los bienes y servicios que genera
la cuenca o de la productividad de sus recursos como criterio de priorización, a pesar
de que la principal justificación que se ofrece para las inversiones en manejo de
cuencas es la viabilidad y sostenibilidad de las actividades económicas por sus
impactos nacionales y locales; tampoco incluyen los impactos globales que justifican
transferencias externas, por lo tanto no se responde la pregunta sobre optimización del
gasto público: ¿cuál es, cómo y dónde se logra el máximo impacto de la inversión
pública en manejo de cuencas?
Con el fin de avanzar en el análisis, y atendiendo las recomendaciones de personal
técnico de SEMARENA, INDRHI, BID, Comité Técnico y otras instituciones, se ha
utilizado la siguiente clasificación para efectos del análisis porque incluye una
diversidad de situaciones de interés técnico. Posteriormente, se pueden seleccionar las
cuencas y zonas costeras a ser incluidas en el programa propuesto como una
Dirección de Cuencas Hidrográficas, "Cuencas hidrográficas prioritarias de la República
Dominicana," en Documento Técnico (Santo Domingo: Secretaría de Estado de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, 2002).
4 Abt Associates, "Diagnóstico ambiental y análisis económico/fiscal."
5 PNUD, "Reporte Final de la República Dominicana, Proyecto Gestión Ambiental para el
Manejo Integrado de Cuencas Hidrográficas y Áreas Costeras en Pequeños Estados Insulares
del Caribe," (Santo Domingo).
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submuestra de las que se presentan en el Cuadro 2. En este cuadro se definen las
características o criterios especiales de las cuencas correspondientes.
Cuadro 2 – Algunas cuencas y zonas costeras según características de importancia
Cuencas y zonas costeras
Nizao
Ozama
Yuna, Yaque N, Yaque S
Higuamo
Bajabonico
Boba
Razones o criterios principales para seleccionarlas
Cuencas
Infraestructura de control de agua de alto valor en proceso
de deterioro: sedimentación de embalses que afectan el
suministro de agua potable, riego y energía eléctrica. En
proceso de rehabilitación; requiere mantenimiento de su
capacidad.
Cubre el área de la ciudad de Santo Domingo con serios
problemas de contaminación por aguas servidas del área de
mayor concentración urbana del país.
Las tres cuencas más grandes con múltiples usos, problemas
e intervenciones.
Una cuenca pequeña pero estratégica, con serios problemas
de contaminación en la parte baja (San Pedro de Macorís),
cambio de uso del suelo (reducción de cultivos de caña),
ampliación de la industria de cemento y afectación de una
importante zona costera turística.
Una cuenca pequeña, con potencial de deterioro por
deforestación y contaminación, riesgos de avenidas que han
destruido obras de infraestructura, con potencial de
generación de energía, e impactos sobre una zona de
importancia histórica y turística.
Cuenca pequeña con serios problemas de contaminación en
la parte baja.
Zonas costeras*
Laguna de Gri Gri
Laguna Bávaro
Azúa Barahona
Bahía de Luperón
Parte de la cuenca del río Bajabonico, zona histórica y
turística; ecosistemas de manglares; turismo de visita de
veleros causando contaminación en la bahía.
Parque del Este
* Prioridades establecidas por la Subsecretaría de Recursos Costeros y Marinos
Este estudio propone un enfoque más completo que el sugerido en los ejercicios de
priorización y que el enfoque convencional de los estudios de cuencas donde se
enfatizan los aspectos biofísicos y en forma complementaria el trabajo con las
comunidades sin atención a los aspectos de eficiencia en la asignación de los recursos.
El enfoque propuesto se basa en el ciclo de uso e intercambio de los recursos naturales
en una cuenca o área geográfica (Gráfico 1), complementa y requiere el conocimiento
específico de las características biofísicas y de la formación de capital social
(participación efectiva de la comunidad a través de sus propias organizaciones) frente
a los problemas de sostenibilidad de los recursos.
Bajo este enfoque una cuenca o una zona costera se puede considerar como un sistema
productivo de bienes privados y públicos claramente identificados, donde los factores
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primarios de producción o capital natural (agua, suelo, bosque, aire) junto con la
infraestructura (obras) y otros factores e insumos contribuyen a la producción de una
serie de bienes y servicios finales e intermedios: agua potable, riego, generación
eléctrica, recreación, biodiversidad, turismo, cultivos, ganadería, productos forestales,
tratamiento de aguas servidas, disposición de residuos sólidos, extracción de minerales
y otros. Una cuenca se puede considerar como un factor compuesto, agua-suelobosque, requerido para la producción de estos bienes. Como en cualquier sistema
productivo, los procesos generan depreciación del capital natural, o deterioro de los
recursos naturales, lo cual, junto con su productividad relativa, debe ser incluido en la
estructura de costos de los bienes y servicios que produce con el fin de valorar
adecuadamente el uso de los recursos naturales y racionar su demanda, financiar su
rehabilitación, y optimizar la producción. En este contexto, el objetivo es restituir,
reestablecer o recuperar y mantener la productividad del factor compuesto agua-suelobosque o de la cuenca.
En este contexto se están estudiando tres problemas fundamentales: la contaminación,
la erosión y los conflictos de uso del agua, los cuales afectan la productividad de las
cuencas. Los dos primeros se resumen a continuación.
Contaminación. En las cuencas más grandes del país confluyen varios problemas de
contaminación, en especial los provenientes de las fuentes localizadas en la parte
media y baja por la agricultura comercial, la industria y el turismo unido a la
contaminación por aguas servidas domiciliarias; en las partes altas de las cuencas las
fuentes de contaminación son principalmente aguas domiciliarias y ganadería. Esto
plantea un nivel de prioridades y un orden de ejecución de las soluciones. Es evidente
que no es útil invertir esfuerzos en la solución del saneamiento en las partes altas,
mientras que la contaminación agregada de industria-agricultura-turismo-hogares en
las partes medias y bajas no se disminuya a niveles tolerables, a menos que dichas
soluciones tengan un impacto directo como la extracción de agua para consumo
humano de una parte de la cuenca ubicada antes de la entrada de fuentes
contaminantes.
La capacidad de las instituciones para controlar la contaminación es baja, en las
cuencas analizadas sólo 6 fuentes grandes de las 28 hacen algún monitoreo de
contaminantes, sólo 7 fuentes grandes de contaminación de las 28 tienen programas de
gestión ambiental, únicamente 12 fuentes de las 28 tienen algún sistema de tratamiento.
La disposición final de efluentes en un 36.0% de las fuentes grandes va hacia el
alcantarillado municipal. Cerca del 45.0% de las fuentes grandes descargan sus
efluentes directamente a los ríos o al mar. Estas cifras evidencian el bajo esfuerzo
institucional por hacer cumplir las normas ambientales.
La población que no es atendida por servicios de recolección de basuras los deposita en
las cañadas y zonas costeras causando serios problemas ambientales, generan
lixiviados con contenidos de plomo y nitratos. El 90% de las áreas pobladas no dispone
las basuras, es común el uso de botaderos sin tratamiento, cercanos a los cuerpos de
agua que los contaminan. La contaminación domiciliaria ha afectado la calidad del
agua como lo demuestra el alto nivel de incumplimiento de las normas. Las aguas
vertidas a ríos y acuíferos presenten niveles de contaminación no aptos para usos
aguas debajo de donde ocurre el vertido.
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Por su parte los recursos marino costeros soportan todos los impactos provenientes de
las zonas medias y altas de las cuencas pero especialmente los causados por el sector
turístico, el cual en las últimas décadas ha experimentado un rápido crecimiento que
no ha estado acompañado de un control eficiente ni de políticas que incentiven la
operación limpia.
Para revertir la tendencia de contaminación descrita se plantean acciones en cinco
frentes: (i) Saneamiento de áreas pobladas; (ii) Apoyo a los ayuntamientos para la
disposición final de basuras; (iii) Fortalecimiento de la capacidad de SEMARENA para
el control de la contaminación industrial; (iv) Fortalecimiento institucional para el
control de la contaminación y demanda de recursos del sector hotelero; (v) Apoyo a los
sistemas de control y asistencia técnica para disminuir la contaminación proveniente
de las actividades agrícolas.
Erosión. En la República Dominicana se han realizado algunos estudios puntuales para
cuantificar la erosión de los suelos, pero no se ha estimado a nivel nacional ni se tiene
certeza del comportamiento de las cuencas, lo cual requeriría de aforos continuos de
sedimentos en ríos y batimetrías en embalses, junto con la calibración de modelos de
lluvia escorrentía para tener estimaciones de arrastre de suelos o material lateral de los
causes. Mediante estudios de sedimentación de embalses en varias cuencas como la
del Río Nizao, para la presa Valdesia y el embalse de Sabaneta en la cuenca del Río
Yaque del sur, se han obtenido estimaciones de la pérdida de suelo y sus impactos. Los
niveles promedios de erosión en las cuencas pueden oscilar entre 20 tm/ha-año y 500
ton/ha-año. En la zona del Yaque del Sur para la cuenca de Sabaneta se han calculado
pérdidas de suelo de 184 ton/ha-año. Los niveles de erosión, indican que más del 85%
de las cuencas hidrográficas sufren degradación, en algunos casos extremos con
pérdidas hasta de 500 ton/ha-año, como en las cuencas de Nizao, Taveras, Ocoa, Bao y
las Cuevas. No obstante, los valores no son consistentes, pues diversos autores y
estudios indican cifras que contrastan en una misma cuenca en un mismo período,
como en la del río Nizao.
Dada la incertidumbre de la información base, el problema de la erosión y las causas de
la sedimentación de los embalses, no se ha diagnosticado con certeza. Si bien se afirma
que el proceso de destrucción del bosque en las cuencas altas se inició hace más de 50
años, dinámica que justifica las 470.000 hectáreas dedicadas a pastos la mayoría en
zonas de ladera, donde se observan fenómenos de denudación pero no se denotan
procesos severos de pérdida masiva de suelos. Por lo que es posible que los volúmenes
de sedimentos medidos en los embalses correspondan en buena medida, a los aportes
originados por el desprendimiento de riveras colapsados y obras de construcción
(caminos en particular) transportados por la fuerza de la escorrentía.
Lo anterior conduce a la necesidad de focalizar el diagnóstico y dar respuesta a varios
temas sustantivos: Identificar los aportes de suelos provenientes de las laderas,
identificar el aporte de los desprendimientos laterales de las riveras e identificar las
cuencas cuyos torrentes son críticos o fuera de régimen. Para establecerlo se plantea un
ejercicio cartográfico que analiza las cuencas a través de un “estudio seco” que
identifica la mayor o menor tendencia de torrentes a partir de las siguientes variables:
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El conocimiento de las líneas de isoerosivilidad,6 la compacidad de la cuenca, la
pendiente media, la pendiente del terreno y la cobertura vegetal. Esta información
digital a nivel de subcuencas se cruza para generar un mapa de las 7 cuencas
estudiadas, que identifica aquellas donde se deben profundizar los estudios y que
corresponden probablemente a las mayores aportantes de sedimentos.
Concepto del programa propuesto. Los objetivos del programa están relacionados con
la recuperación y mantenimiento de la productividad o capacidad productiva de los
recursos naturales estratégicos para la economía nacional como son las cuencas
hidrográficas que alimentan los embalses, los sistemas de riego, los sistemas de agua
potable y los recursos y ecosistemas marino-costeros que conservan la biodiversidad y
sirven al turismo.
Alternativas. Para lograr estos objetivos, las soluciones a los problemas de
recuperación de la capacidad productiva de las cuencas y zonas costeras se pueden
agrupar de diferentes maneras según modalidades de ejecución, competencias
institucionales y eficiencias de complementaridad (manejo integrado) o de
especialización. A continuación se presentan tres alternativas:
A.
Un programa de manejo integrado de cuencas y zonas costeras donde se
seleccionan las cuencas y zonas mediante las prioridades institucionales o
mediante un criterio único que refleje su productividad relativa. En cada
cuenca se identificarán las características y magnitud de los problemas de
erosión, contaminación y conflicto de uso del agua – entre otros – y se
diseñarán las soluciones específicas, procurando la integración de las
actividades según su complementaridad. Incluirá la cuenca del río Nizao y
las obras de emergencia en los embalses.
B.
Un proyecto con componentes de control de la erosión, control de la
contaminación y resolución de conflictos de uso del agua a ser aplicado en
cuencas y zonas costeras seleccionadas mediante el criterio respectivo:
mayor costo de erosión, mayor costo de contaminación y mayor frecuencia
de conflictos de uso. El componente de control de erosión incluirá la cuenca
del río Nizao donde se ejecutarán obras de emergencia en los embalses.
C.
Un programa con un componente de manejo integrado en pequeñas
cuencas con sus zonas costeras adyacentes (río Higuamo – San Pedro de
Macorís; río Bajabonico – Bahía Isabela – Luperón; y, río Boba),
seleccionadas según las prioridades institucionales o su productividad
relativa, y tres componentes (control de erosión, control de contaminación y
resolución de conflictos de uso del agua) aplicados en áreas de las cuencas
grandes (Yuna, Yaque del Norte, Yaque del Sur, Ozama, Nizao) y zonas
costeras seleccionadas de acuerdo con el criterio respectivo.
En cada alternativa se recomienda un componente de fortalecimiento institucional para
INDRHI y SEMARENA en los aspectos de manejo de cuencas y zonas costero marinas.
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Se cuenta con un estudio realizado en 1982, IICA-INDRHI, "Intensidades máximas y erosividad de las
lluvias en la República Dominicana," (Santo Domingo: Secretaría de Estado de Agricultura, 1982). Aunque
el régimen pluviométrico haya tenido variaciones, es aplicable porque incluye variables como las lluvias
máximas, la pendiente y las propiedades hidrodinámicas de los suelos.
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El programa debe tener dos elementos esenciales: la consolidación de intervenciones
(lecciones de los proyectos recientes y en ejecución) y su aplicación en áreas y
problemas en el ámbito nacional que permita optimizar la asignación de los recursos
públicos.
Costos. Los problemas de control de erosión y contaminación son de gran magnitud.
Por ejemplo: en una cuenca relativamente pequeña como Bajabonico, se requiere
reforestar unas 20,000 Ha, lo cual tiene un costo aproximado entre US$ 6.0 y 14.0
millones; una de muchas concentraciones de población de 5,000 habitantes, sin
solución de alcantarillado o tratamiento de aguas servidas, requiere una inversión de
US$ 4.0 y 10.0 millones, en la cuenca de Bajabonico se han identificado 12 para un total
de entre US$ 40.0 y 120 millones. La productividad de la cuenca probablemente no
amerita este nivel de inversiones. Por esto es importante seleccionar sitios estratégicos
donde las inversiones tengan máximo impacto. Los dos capítulos anteriores están
orientados a este fin. A continuación se presentan algunos rangos de costos para las
dos soluciones principales.
Control de procesos erosivos. Esta solución requiere una estrategia que incluya:
medidas de ordenamiento territorial para evitar la intervención de las áreas más
frágiles, para lo cual se recomienda el establecimiento de cotas en cada cuenca;
reforestación; manejo de zonas de ladera con sistemas agroforestales; incentivos para la
conservación y cambio de uso del suelo; y, medidas para evitar erosión en obras civiles.
Si se supone un requerimiento de 100,000 hectáreas, distribuidas en zonas estratégicas
de varias cuencas a ser reforestadas con un costo promedio de US$ 500 por Ha, el costo
asciende a US$ 50 millones.
Control de la contaminación. Los costos de control de la contaminación son mucho
más altos e incluyen no solo inversiones sino medidas regulatorias en la industria, el
comercio, la agricultura y las familias. Para cubrir solo el 5% de las poblaciones
medianas y pequeñas que más contribuyen a la contaminación de los ríos en una
muestra de cuencas, se requieren cerca de US$ 40 millones. El tratamiento de basuras
requiere otros US$ 20 millones.
Dada la magnitud de las inversiones requeridas, se debe fijar un monto indicativo para
el programa propuesto y sus componentes principales con base en la capacidad del
gasto público, y luego determinar la asignación de tal manera que se optimice su
impacto, seleccionando las áreas que más contribuyen a la productividad de los
recursos. En forma preliminar y mientras se completa la información respectiva se
puede afirmar que asegurar el suministro de agua cruda con bajo costo de tratamiento
a los sistemas de agua potable es una inversión muy rentable; igualmente, la
generación hidroeléctrica actualmente tiene un alto valor económico por lo cual el
suministro de agua de calidad adecuada a los embalses tiene un alto valor. Sin
embargo, el suministro de agua a los sistemas de riego debe considerar no solo la
eficiencia de uso sino la producción de cultivos económicamente rentables que
justifiquen los subsidios actuales.
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Referencias
Abt Associates 2002. "Diagnóstico ambiental y análisis económico/fiscal." Santo
Domingo: SEMARENA.
Campanella, Paul J., et al. 1981. "Perfil Ambiental de la República Dominicana." en
USAID Perfiles Ambientales, 134. Santo Domingo: USAID.
Dirección de Cuencas Hidrográficas 2002. "Cuencas hidrográficas prioritarias de la
República Dominicana." en Documento Técnico, 17. Santo Domingo: Secretaría de
Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
IICA-INDRHI 1982. "Intensidades máximas y erosividad de las lluvias en la República
Dominicana." 83. Santo Domingo: Secretaría de Estado de Agricultura.
PNUD. "Reporte Final de la República Dominicana, Proyecto Gestión Ambiental para
el Manejo Integrado de Cuencas Hidrográficas y Áreas Costeras en Pequeños
Estados Insulares del Caribe." 38. Santo Domingo.
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