El mutualismo laboral como medio de protección social

Recensiones
«EL MUTUALISMO LABORAL
COMO MEDIO DE
PROTECCIÓN SOCIAL»
Un estudio económico-financiero
ANTONIO REDECILLAS LÓPEZ DE
SABANDO1
Prólogo de José Barea2
Consejo Económico y Social. CES. Colección
Estudios3
Madrid, 2001 (407 páginas)
Durante treinta y tres años (1946-1979) el
Mutualismo Laboral fue un elemento importante en el campo de la Protección Social en
España. Desde 1946 a 1966 el Mutualismo
Laboral es un sistema de Previsión Social
complementario y obligatorio de los Seguros
Sociales. De 1967 hasta 1979 el Mutualismo
Laboral es, una Seguridad Social básica y
obligatoria. Por razones políticas se estructura la gestión del Régimen General por ramas
de actividad económica y se genera una contradicción técnica al fragmentar la gestión.
El error supone que doce años después el
Mutualismo Laboral ha de ser extinguido
como régimen complementario.
ANTONIO REDECILLAS LÓPEZ DE SABANDO fue Doctor
en Economía y Actuario de Seguros. «El Mutualismo
Laboral como medio de protección social: un estudio
económico-financiero» es su Tesis Doctoral, que fue dirigida por el Catedrático JOSÉ BAREA TEJEIRO.
2
Catedrático emérito de Hacienda Pública. Universidad Autónoma de Madrid. Ha sido Secretario de Estado de la Seguridad Social.
3
El CES, con la publicación de esta obra póstuma,
pretende reconocer la labor del Doctor Redecillas como
funcionario de la Seguridad Social, a cuyo análisis contribuyó con aportaciones decisivas.
1
La investigación de Antonio Redecillas se
realiza desde un punto de vista económicofinanciero con referencias a cuestiones jurídicas. Las cuestiones generales del Mutualismo
Laboral se tratan de forma descriptiva e
informativa. Se distinguen la etapa fundacional (1946-1954), la de consolidación (19551966), la de legalización y extensión (19671972) y la de decadencia financiera y extinción (1973-1979).
Para la exposición de estas etapas, el autor
analiza los antecedentes, caracteres y evolución de las mutualidades laborales y montepíos laborales; sus Estatutos y órganos de
Gobierno; la tutela y coordinación estatal del
Mutualismo Laboral; el Reglamento General
del Mutualismo Laboral; la reforma de la
Seguridad Social a través de la Ley de Bases
de la Seguridad Social de 1963; los Regímenes Especiales en el Mutualismo Laboral
(trabajadores autónomos, minería del carbón, trabajadores ferroviarios, representantes de comercio, artistas, toreros, y escritores
de libros); la Ley General de la Seguridad
Social de 1974; y la decadencia económicafinanciera del Mutualismo Laboral y su
extinción en 1979. A los treinta y dos años de
su creación, el Mutualismo Laboral desaparece por Real Decreto.
El Doctor Redecillas analiza las principales variables económicas del Mutualismo
Laboral que están constituidas por los ingresos y los gastos. Dentro de los ingresos los factores más importantes son las cotizaciones,
cuya variable depende del número de cotizantes, las bases de tarifa y los tipos de cotización. Asimismo, dentro de los ingresos tienen
relevancia las «aportaciones del Estado»
(transferencias corrientes en forma de sub-
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venciones o «participaciones del Estado» en
terminología OIT) que en el Mutualismo aparece de forma tardía y que se aplicaron para
compensar resultados deficitarios de algunas
Mutualidades.
Por el lado de los gastos la variable fundamental son las prestaciones reglamentarias y
las potestativas y dentro de estas las pensiones, que son función del número de pensionistas y de las pensiones medias. También incidieron en el volumen de gasto por pensiones,
los expedientes de reducción de plantillas en
las empresas por causas económicas, las jubilaciones anticipadas y las ayudas equivalentes a estas últimas, además de las «revalorizaciones» y «mejoras» de pensiones. Tanto las
«revalorizaciones» como las «mejoras» significaron un fuerte drenaje de recursos económicos del Mutualismo Laboral teniendo en cuenta que también se aplicaron a los Regímenes
Especiales no integrados en aquél.
El autor analiza con minuciosidad los sistemas financieros que se han aplicado en el
Mutualismo Laboral en las diversas etapas
históricas (sistema financiero de reparto de
cobertura de capitales de 1946 a 1966, sistema financiero de reparto atenuado o de «prima escalonada» entre 1967 y 1972, y sistema
de reparto simple anual de 1973 a 1979) y
realiza una auditoría actuarial de cumplimiento que evidencia los desajustes financieros.
El sistema financiero de cobertura de capitales que se aplicó al Mutualismo Laboral
tuvo ciertas virtudes pues exigía un tipo de
cotización constante en el tiempo y la diferencia entre el tipo de cotización legal y el tipo
real generaba unos excedentes que permitían
unas inversiones de naturaleza social en
favor de los trabajadores. Sin embargo, este
sistema actuarial no permite técnicamente la
revalorización periódica de pensiones en curso. La insuficiencia de reservas matemáticas
y la característica apuntada aconsejaron sustituirlo por el sistema financiero de reparto
atenuado o de «prima escalonada».
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La auditoría actuarial sobre el cálculo del
tipo de cotización puro por el sistema de
reparto atenuado informa que dicho tipo
estuvo determinado correctamente y era suficiente para la financiación de las prestaciones satisfechas por el Mutualismo Laboral en
el tiempo objeto de análisis. De igual forma,
la auditoría actuarial sobre el cumplimiento
de la programación financiera concluye con
informe positivo. Las divergencias entre la
técnica y la política hicieron que se abandonara el sistema de reparto atenuado y se pasó
al sistema de reparto simple anual en 1972.
El sistema financiero de reparto anual
consiste en establecer cada año el equilibrio
entre ingresos y gastos. Este sistema financiero es análogo al que se emplea en los Presupuestos Generales del Estado, en los que se
establece una equivalencia entre los recursos
y las obligaciones. En esencia se caracteriza
por el hecho de que los pagos de la población
activa cotizante (cotizaciones de los trabajadores y de los empresarios) se destinan a
financiar cada año las «transferencias» o pensiones reconocidas a la población pasiva o
pensionista. Pero, a su vez, las pensiones que
en el futuro percibirán los actuales cotizantes
y sus beneficiarios (al fallecer aquellos), procederán de los pagos que realizarán al sistema la población activa cotizante. Este sistema se concibe como indefinido en el tiempo y
constituye un proceso instrumental para
efectuar transferencias entre generaciones
que quedan vinculadas entre sí por un compromiso intergeneracional.
El impacto económico de la Ley 24/1972,
de 21 de junio, de financiación y perfeccionamiento de la acción protectora del Régimen
General, fue decisivo y produjo un fuerte
deterioro patrimonial en el Sistema de la
Seguridad Social, detectado fundamentalmente en el patrimonio adscrito a la Entidades Gestoras del Mutualismo Laboral. En
1979, la estructura organizativa de la Seguridad Social española ya no era viable desde el
punto de vista financiero; por ello, a finales
de 1978, por lo establecido en el Real Decreto
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Ley 36/1978, de 16 de noviembre, se dispone
la extinción del Mutualismo Laboral. En el
Instituto Nacional de la Seguridad Social,
creado para la gestión y administración de las
prestaciones económicas del Sistema de la
Seguridad Social, se integraron las Mutualidades y las demás Entidades Gestoras de
estructura mutualista en virtud de los principios de solidaridad financiera y unidad de
caja.
El Doctor Redecillas avanza en el estudio
de la gestión económica y su control del
Mutualismo Laboral con el análisis de la
ordenación presupuestaria, la ordenación
contable y su control interno y externo durante el periodo considerado. A continuación
estudia las inversiones, su regulación y el
análisis cualitativo y cuantitativo de las mismas dentro del Mutualismo Laboral. Su examen alcanza la compensación económica de
primer grado e integral en el Mutualismo
Laboral y la unificación y concentración de
Mutualidades Laborales.
A modo de síntesis, el autor presenta sus
conclusiones en las que se concretan los puntos más importantes que se deducen de l estudio realizado. Sus consideraciones se refieren
a cuestiones específicas del Mutualismo
Laboral y a cuestiones generales de la Protección Social que engloba el concepto de Seguridad Social. Estas se resumen a continuación.
En el Mutualismo Laboral se distinguen
cuatro etapas. Etapa fundacional (19461954) en la que predominan las decisiones
políticas respecto a las razones técnicas. El
Mutualismo Laboral español se generó por
una «idea-fuerza» como un sistema complementario y obligatorio de Protección Social.
La organización por sectores laborales creaba
un nexo profesional que aglutinaba a todos
los afectados. Su éxito radicó en la participación activa de los interesados en la gestión y
tuvo una favorable acogida. Los poderes
públicos querían que las pensiones fueran
proporcionales a los niveles salariales pero no
era un sistema contributivo. En resumen, las
normas estatutarias eran tan generosas que
las pensiones de jubilación e invalidez se
«regalaban» y éste fue un aspecto clave de su
popularidad inicial.
Etapa de consolidación (1955-1966), en la
que el Mutualismo Laboral es complementario y se efectúa una ordenación jurídica nueva. En el Reglamento General del Mutualismo Laboral se tecnifican muchos aspectos de
las prestaciones reglamentarias, pero no se
transforma en un sistema contributivo. Se
sigue la tradición «generosa» de la etapa precedente. Continúan prevaleciendo los aspectos políticos sobre los técnicos. Las decisiones
políticas motivan la crisis financiera del
Mutualismo Laboral. El «Plan de Estabilización Económica» incide de forma negativa en
el Mutualismo Laboral. En 1963 el Ministerio
de Trabajo elabora un «Memorándum» sobre
la situación caótica de la Protección Social en
España. El Mutualismo Laboral ha fracasado
como régimen complementario y su situación
económica-financiera es de déficit técnico.
Etapa de legalización (1967-1972), en la
que cambia su naturaleza por la de Sistema
básico de Seguridad Social. Desde 1967 las
Mutualidades Laborales son «legalizadas», se
las dota de la naturaleza de corporaciones de
interés público, integradas por empresas y
trabajadores, instituidas y tuteladas por el
Ministerio de Trabajo. La Ley de la Seguridad Social configura al Mutualismo laboral
como gestor de las pensiones de un régimen
básico de Seguridad Social. Se desea que el
Régimen General sea contributivo pero a juicio del autor no puede calificarse totalmente
como tal. El sistema financiero de cobertura
de capitales ha sido sustituido por el de
reparto atenuado que actuarialmente funciona de conformidad con las previsiones en el
quinquenio considerado.
Etapa de decadencia financiera y extinción
(1973-1979). El sistema financiero de reparto
atenuado (prima escalonada) es sustituido
por el de reparto anual. En esta etapa las dificultades de financiación y el impacto de una
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inflación de dos dígitos motiva la reiterada
revalorización periódica de las pensiones de
todo el Sistema de la Seguridad Social. La
degradación financiera se agrava progresivamente. El Mutualismo Laboral inicia la enajenación de sus inversiones.
En palabras del Director de la Tesis Doctoral de Antonio Redecillas, y autor del Prólogo
del libro que comentamos, José Barea Tejeiro, Catedrático emérito de Hacienda Pública
de la Universidad de Madrid, que también
fue Secretario de Estado de la Seguridad
Social, la conclusión que se obtiene de la citada Tesis Doctoral es «que el fracaso del
Mutualismo Laboral en España, basado en
un sistema financiero técnicamente bien concebido, el de reparto de capitales de cobertura, fue debido principalmente a decisiones
políticas, que interfirieron la gestión eficiente
del sistema, y en parte al cambio demográfico, lo que nos lleva a pensar en la necesidad
de establecer límites a las decisiones discrecionales de los gobiernos en los sistemas de
pensiones contributivas».
LUIS FERNÁNDEZ BRICEÑO
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