APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura ALGUNOS COMENTARIOS SOBRE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES EN COLOMBIA “Se pretende concebir un Consejo Superior de la Judicatura como una empresa. Su carácter administrativo tendría como propósito modernizar todas las instituciones del sistema judicial y concederle a la carrera administrativa de la Rama, no solo independencia sino un vigor suficiente para que sea la base de la importante capacidad nominadora que se le atribuya” ALVARO GOMEZ HURTADO, Acta de la Comisión Cuarta de la Asamblea Nacional Constituyente. Sesión Comisión abril 19 de 1991. El paradigmático cambio de modelo constitucional que significó la promulgación de la Carta Política de 1991, no solo trastornó la vida socio política de los colombianos, a partir de una nueva manera de concebir el rol del Estado y la ciudadanía, sino también introdujo importantes cambios en la estructura de la organización judicial del país. La creación de la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura, es el cambio más representativo que puede advertirse en el propósito de los constituyentes por modernizar la justicia y elevar los estándares de calidad de este servicio esencial. El reposicionamiento del individuo en su relación con el Estado y sus instituciones, y la revaloración de los derechos, garantías y libertades de que es titular, así como la adopción de mecanismos judiciales para su protección, sumarios y preferentes, obligó a los Asambleístas a pensar en alternativas de solución al anacronismo crónico y estructural 1 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura del cual adolecía la justicia colombiana; sin ello la Carta devendría en un elaborado manifiesto de buena voluntad de un pueblo ansioso por concebir a la persona de un modo diferente. “Ha sido un viejo anhelo de la rama judicial, contar con auténtica autonomía e independencia, no sólo para dictar sus fallos, sino también para darse su propia administración. Por ello se hizo necesario en la constituyente de 1991 crear un órgano perteneciente a la rama judicial, encargado de administrar los recursos materiales, realizar los presupuestos y racionalizar la gestión de la administración de justicia. Igualmente se persigue con la creación del Consejo Superior de la Judicatura, hacer más eficiente la organización de la justicia, hoy lenta y congestionada, y dotarla de una mayor flexibilidad que le permita ajustarse a las cambiantes necesidades de la época”1 Diego Younes Moren o Ha sido a fuerza de pronunciamientos orientadores en diversidad de aspectos jurídicos controversiales, que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura se ha hecho un lugar de importancia entre las instituciones nacionales y ha venido cumpliendo un papel protagónico en el proceso de consolidación del Estado Social y Democrático de Derecho. Como Tribunal de conflictos, a través de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, el Consejo Superior de Judicatura ha establecido líneas de interpretación del ordenamiento útiles para asegurar la unidad del 1 Derecho Constitucional Colombiano. Diego Younes Moreno 2 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura derecho y la aplicación confiable del sistema de normas vigentes, contribuyendo de esta forma a la seguridad jurídica. A diario, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria resuelve conflictos de jurisdicciones, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y estatutarias, correspondiendo en todo caso el mayor número de estos a controversias suscitadas entre los jueces ordinarios y los contenciosos administrativos por el conocimiento de asuntos de diversa naturaleza. Sólo en el año 2012 el Consejo Superior de la Judicatura resolvió 811 conflictos entre las diferentes jurisdicciones, y en lo que va corrido del año 334; cifras que dan fiel cuenta de la importancia del rol cumplido por la Corporación en la dinamización integral del sistema. Lo anterior significa que para el año 2012, el catorce punto cuarenta y ocho por ciento veinte (14.48%)2 de sus decisiones judiciales fueron solucionando esta clase de problemas que aqueja a la justicia colombiana. Ahora bien; siendo necesario reconocer que la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo –CPACA— y ahora más recientemente, del Código General del 2 Teniendo en cuenta que esta Corporación emitió un total de 5.660 decisiones de fondo en el año 2012, según datos estadísticos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 3 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Proceso, ha significado un cambio normativo importante en la definición de las competencias entre la justicia ordinaria y la contenciosa administrativa, es preciso reconocer que ello no puede analizarse sin considerar los efectos sistémicos que produjo la entrada en vigencia de la Ley 712 de 2001 y sus actuales modificaciones en cuanto al alinderamiento de las competencias entre las distintas jurisdicciones. En efecto, el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, por la cual se reformó el Código Procesal del Trabajo, estableció como ámbito de competencia de los jueces laborales las siguientes materias o asuntos: “1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. 2. Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral. 3. La suspensión, disolución, liquidación de sindicatos y la cancelación del registro sindical. 4. Modificado por el artículo 622 de la ley 1564 de 2013.4 Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. (En este numeral ya veremos más adelante la aparente duda que surge al estudiar y analizar el numeral 4º del Art. 104 del CPACA, tema sobre el cual hablaremos en su momento en el desarrollo de esta conferencia). 4 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura 5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. 6. Los conflictos jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación que los motive. 7. La ejecución de las multas impuestas a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje, por incumplimiento de las cuotas establecidas sobre el número de aprendices, dictadas conforme al numeral 13 del artículo 13 de la Ley 119 de 1994. 8. El recurso de anulación de laudos arbitrales. 9. El recurso de revisión.” La introducción y precisión consagradas en estas reglas al ordenamiento procesal colombiano-sea este en la jurisdicción ordinaria laboral, contencioso administrativa, civil o contractual - ha supuesto no pocos problemas de interpretación sobre los ámbitos competenciales de las diferentes jurisdicciones, lo cual ha llevado a la propia Corte Constitucional a pronunciarse sobre el alcance de las mismas. Así por ejemplo, en la sentencia C-1027 del veintisiete (27) de noviembre de dos mil dos (2002), dicha Corporación interpretó el alcance del numeral 4º del citado artículo, previo a advertir que: “…la asignación de una competencia en determinada autoridad judicial no es una decisión que exclusivamente esté en cabeza de la Constitución sino que pertenece ordinariamente al legislador, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de determinarla en 5 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura forma expresa entre los diferentes órganos judiciales, y que al ejercer tal atribución no se desconozcan los mandatos de la Carta Política. (…) Ahora bien, la especialidad de cada proceso, derivada de la diferente naturaleza del derecho sustantivo que se ocupa, aconseja, por lógicas razones de especialización, su atribución por parte del legislador a órdenes jurisdiccionales concretos, cuya existencia es plenamente compatible con el principio de unidad jurisdiccional, que no supone un orden jurisdiccional único ni órganos jurisdiccionales uniformes sino, todo lo contrario, permite o aconseja el establecimiento de órdenes y órganos jurisdiccionales diferentes con ámbito competencial propio. Tal es el caso de la seguridad social integral, cuya unidad conceptual que viene dada desde la propia Constitución y es desarrollada por la Ley 100 de 1993-, sumada a las características propias de la conflictividad que gira en torno a esta materia, demandan la existencia de un proceso especial y de una jurisdicción también especializada en orden a dirimir las controversias que es relacionen con esta materia.” Lo afirmado por la Corte Constitucional, evidencia que las reglas de competencia que establece la Constitución y el legislador cumple una función de unificación del derecho, así como funge como factor que articula coherentemente el sistema normativo, propendiendo por un mayor grado de certeza y seguridad a la aplicación del derecho sustantivo. En la medida en que las normas adjetivas, constitucionales o legales, alberguen problemas de interpretación, distorsionan gravemente la dinámica interna del sistema; en consecuencia, el 6 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura ordenamiento jurídico debe prever mecanismos especiales para corregir dichas distorsiones dinámicas. De esta manera se explica, en gran medida, la importancia que reviste para el ordenamiento nacional la existencia de un Tribunal de Conflictos, como lo es el Consejo Superior de la Judicatura, a través de su Sala Jurisdiccional Disciplinaria; su papel, entre muchos otros que cumple al interior del sistema de administración de justicia, no es otro que el de corregir las distorsiones que se presentan al interior de este. Cada vez que el Consejo Superior resuelve un conflicto de competencia entre las distintas jurisdicciones, está haciendo un ejercicio de restablecimiento del orden ideal de aplicación del sistema de normas. Ahora bien, antes de exponer brevemente los lineamientos mayoritarios de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura entorno a la manera en que se han resuelto determinados conflictos de competencia, es importante volver sobre algunas cuestiones merecedoras de ser comentadas, así sea de modo muy sucinto, relacionadas con los criterios generales incorporados por el CPACA. 7 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Valga la pena advertir que las normas que determinan la competencia de los jueces de nuestro país, tienen el carácter de orden público3, precisamente, porque se trata de disposiciones legales imperativas que sirven a toda la colectividad, al Estado y por supuesto garantizan los valores y principios superiores consagrados en la Constitución Política de 1991. Por lo tanto, estamos ante normas imperativas de obligatorio cumplimiento por parte de todas las autoridades judiciales. Precisado esto, tenemos en primer lugar, que el artículo 104 del CPACA ha establecido de manera genérica los asuntos que le compete conocer a los jueces administrativos, pero sin ofrecer reglas específicas que faciliten delimitar claramente el alcance de su competencia particular. Veámoslo: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 3 En ese sentido el artículo 6 del Código de Procedimiento Civil, dispone: “Art. 6.- Observancia de normas procesales. Las normas procesales son de derecho público y orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso, podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley(negrillas por fuera del texto original)”. 8 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. 3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. (Este numeral como lo veremos más adelante, fue tácitamente modificada por el Código General del Proceso, que modificó el numeral 4º. Del artículo 2º de la Ley 712 de 2001). 5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno. 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. 7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado. Parágrafo. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las 9 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.” La doctrina nacional especializada ya ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre esta particularidad de la ley; así por ejemplo, el profesor JORGE ELIECER FANDIÑO GALLO, ha resaltado que el artículo trascrito no establece un solo criterio para delimitar las competencias, por lo que lo ha calificado como de un contenido con criterio “mixto”, yo diría más bien “complejo”, dado que se integra por lo menos tres aspectos o criterios a saber: i) un criterio legal; ii) un criterio que atiende al régimen aplicable; y iii) un criterio orgánico. i) Criterio legal. Este aspecto podríamos considerar que se da en la medida en que el citado artículo empieza por advertir que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce tanto de asuntos expresamente referidos “en la Constitución Política o en leyes especiales”, como por los que enlista en la misma normatividad. ii) Criterio que atiende al régimen aplicable. Nótese que el legislador expresamente asocia los asuntos de competencia de los jueces administrativos a “controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo. 10 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Al respecto, el profesor FANDIÑO GALLO, recuerda que: “Generalmente, para que una actuación pueda calificarse como administrativa deben estar presente tres requisitos: que haya una entidad pública que lo emita, que al ejercer la atribución cumpla funciones administrativas y que la relación jurídica que se genere puede denominarse de subordinación. Además, la ley puede señalar en que eventos es procedente la aplicación del derecho administrativo. A manera de ejemplo se pueden citar los siguientes: El artículo 93 de la Ley 498 de 1998, al hablar del régimen de los actos y contratos de las empresas industriales y comerciales del Estado al prescribir que los contratos celebrados para el cumplimiento de su objeto se sujetará a las disposiciones de la ley de contratación administrativa. El artículo 1º de la Ley 1150 de 2007, al prescribir que son contratos estatales todos aquellos que se realizan con recursos públicos, a los cuales se les aplica, en consecuencia, el derecho para este tipo de acuerdos de voluntades.” iii) Criterio orgánico. Una precisión expresa de la disposición permiten afirmar el establecimiento de este criterio adicional: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios (…) en los que estén involucradas las entidades públicas”. 11 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Sin duda este constituye un importante elemento o factor para determinar la competencia en casos concretos, como quiera que lo primero que ha de hacer el juez en el examen formal del litigio que llega a su despacho es determinar si alguno de los extremos del mismo está integrado o representado por una entidad pública, esto es, por un “órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.” Lo complejo del asunto, de cara a lograr la aplicación certera de las normas de competencia, es que en no pocos casos estos criterios convergen simultáneamente debiéndose entonces interpretar del modo en que mejor sirva a la solución efectiva de la pretensión particular. Un ejemplo de este complicado fenómeno está dado en los casos en que se involucra a una Empresa Social del Estado o en los que los servidores públicos reclaman el pago de la sanción moratorio por la cancelación tardía de las cesantías; ello, en la medida en que, atendiendo al régimen aplicable (como en el primero de los casos) o la naturaleza de la pretensión (en el segundo) es factible que la competencia deba quedar radicada en los jueces ordinarios, aun cuando estén involucradas entidades públicas. A continuación nos 12 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura detendremos a observar cómo el Consejo Superior de la Judicatura ha dado solución a este tipo de controversias. Así las cosas, tendremos que concluir que, pese al esfuerzo del legislador por establecer espacios ciertos para el ejercicio de las competencias judiciales, la complejidad de algunos asuntos no permite determinar con un margen aceptable de certeza las competencia en ciertos casos complejos. Esto ha llevado al Consejo Superior a clarificar el asunto y disponer por intermedio de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” la difusión de los criterios de los que se ha valido para resolver ciertos asuntos; así por ejemplo, en providencia del veintisiete (27) de febrero de dos mil trece (2013), radicado 201202133 00, con ponencia del suscrito Magistrado, en el marco de un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción ordinaria y la contenciosa administrativa, con ocasión de la demanda ejecutiva presentada en contra de una Empresa Social del Estado se ordenó lo siguiente: “Finalmente, en consideración a la pacífica línea jurisprudencial de esta Corporación, en múltiples ocasiones reiterada para dar solución a casos similares al que aquí se trata, y en aras de dar y hacer efectivo el principios que celeridad y eficiencia de la Administración de Justicia de que da cuenta la Ley 270 de 1996, funcionales a la materialización del derecho superior de todo ciudadano al acceso a la Justicia, la Sala 13 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura dispondrá, por conducta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que la Dirección de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” diseñe o implemente en los currículos correspondientes a los cursos o programas de formación de funcionarios judiciales de las jurisdicciones aquí enfrentadas, un módulo específico que permita aclarar los vacíos conceptuales en relación con el presente asunto, orientado por las consideraciones que se acaban de esbozar. Por esta vía, espera la Sala que se evite en el mayor grado posible conflictos de este tipo y, de paso, se imparta cumplidamente justicia en cada caso, en beneficio de los derechos de los asociados y del patrimonio público.” Habiendo precisado lo anterior, abordemos la forma en que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria ha resuelto ciertos conflictos de competencia entre jurisdicciones: 1. Conflicto de competencias que involucran a trabajadores oficiales. Consistentemente, la Sala ha dado solución a este tipo de asuntos con fundamento no solo en las disposiciones legales que regulan la jurisdicción contenciosa administrativa, sino haciendo alusión a las reglas específicas de competencia establecidas en el artículo 2º de la ley 712 de 2001, haciendo especial énfasis en la naturaleza jurídica de la vinculación del accionante con la Administración. Así las cosas, en litigios en los que se evidencia que una de las partes está representada por un empleado público, 14 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura la competencia ha sido asignada a los jueces administrativos, en tanto que, cuando la calidad que ostenta el demandante es un trabajador oficial, la misma ha recaído en los jueces ordinarios; algunas de las consideraciones esbozadas han sido expresadas con claridad en las consideraciones de pronunciamientos de nuestra sala, entre otros los siguientes: - Decisión del veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008), radicado No. 200802107 00, Magistrada Ponente Julia Emma Garzón de Gómez, cuando allí expresó “Como se evidencia en el caso sub lite lo pretendido por el actor es el reconocimiento de las prestaciones sociales a las que cree tener derecho por la terminación de su relación laboral con la entidad accionada y si bien no media una prueba de la existencia de un contrato de trabajo que vincule a las partes trabadas en la litis, no puede afirmarse que éste no existió”. “Así las cosas como las pretensiones contenidas en la demanda se desprenden indirectamente de un contrato de trabajo, el juez natural del presente asunto no es otro que el juez ordinario laboral por lo que se dirimirá el presente conflicto asignándole a éste el conocimiento de la acción incoada”. - Decisión del once (11) de diciembre de dos mil ocho (2008), radicado No. 200803007-00, Magistrada Ponente Julia Emma Garzón de Gómez: “En este punto debe señalar la Sala que al pretender la actora el pago de prestaciones sociales, también busca la declaratoria de existencia de un contrato de trabajo, y dado que la labor desempeñada por la demandante no estaba relacionada con la 15 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura ejecución o sostenimiento de obras públicas, es indudable que ostenta la calidad de empleada pública. Es así que establece el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 que a la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades: laboral y de seguridad social le corresponde definir los asuntos referidos a “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Como se evidencia, en el sub lite lo pretendido por la actora con la demanda incoada, es el reconocimiento de las prestaciones sociales a las que cree tener derecho por la terminación de su relación laboral con la entidad accionada, teniéndose que si bien no media prueba de la existencia de un contrato de trabajo que vincule a las partes trabadas en litis, no puede afirmarse la inexistencia del mismo. Así las cosas, como las pretensiones contenidas en la demanda se desprenden indirectamente de un contrato de trabajo, el juez natural del presente asunto no es otro que el juez ordinario en lo laboral, por lo tanto se dirimirá el presente conflicto asignándole a éste el conocimiento de la acción incoada…” - Decisión del dieciséis (16) de marzo de dos mil once (2011), radicado No. 201100034 00, Magistrado Ponente: Doctor HENRY VILLARRAGA OLIVEROS: “Pues bien para resolver el conflicto planteado, se requiere establecer si el actor de la demanda presentada ostenta o no la calidad de trabajador oficial o empleado público. Estudiados los hechos, pretensiones y pruebas de la demanda para poder resolver el conflicto de competencia, es fundamental manifestar que el demandante no ostenta la calidad de empleado público por que su vinculación a dicha entidad según el demandante se realizó mediante un contrato de trabajo verbal. (…) Encuentra necesario la sala para dirimir el presente conflicto, traer a colación lo preceptuado en la Ley 712 de 2001 en su artículo 2, el 16 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura cual asigna la competencia de los conflictos jurídicos que originen de una forma directa o indirecta en el contrato de trabajo a la jurisdicción ordinaria y sus especialidades laboral y de seguridad social.” - Decisión del veintidós (22) de febrero de dos mil doce (2012), radicado No. 201200276 00, Magistrado Ponente: Doctor JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO. “Respecto a la clasificación de servidores públicos, el referido Decreto 1750 del 2003 establece que en las Empresas Sociales del Estado que sean creadas por él, sus servidores tendrán la calidad de empleados públicos, salvo los que sin ser directivos desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física, hospitalaria y de servicios generales, quienes tendrán la condición de trabajadores oficiales. En ese contexto, en las Empresas Sociales del Estado sólo serán trabajadores oficiales, vinculados por contrato de trabajo, quienes desempeñen labores de construcción y de sostenimiento de las obras públicas dentro de la misma entidad. Así, con base en los hechos génesis de la demanda, es claro que el accionante se venía desempeñando como Médico, en el punto de atención CAA la Flora de la ciudad de Cali valle del Cauca, por lo que se puede deducir que ostentaba la calidad de empleado público, por tener un vínculo laboral derivado de una relación legal y reglamentaria. (…) En este orden de ideas, la Sala dispondrá el envío del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para su conocimiento, en razón a que las pretensiones formuladas por el demandante se encaminan al reconocimiento y el pago de las diferencias que resulten a su favor, con fundamento en los derechos que adquirió cuando estuvo vinculado como trabajador oficial del escindido INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES y que pasó a ser empleado público de la Empresa Social del Estado E.S.E. ANTONIO NARIÑO, por disposición del Decreto 1750 del 26 17 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura de junio de 2003, siendo entonces la naturaleza de su vinculación laboral de tipo legal y reglamentaria. Sean las razones esbozadas suficientes para considerar que la competencia para conocer del conflicto planteado, en razón a la naturaleza jurídica de la relación laboral de la demandante con la Entidad demandada, le corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en concordancia con las reglas de competencia establecidas en el Código Contencioso Administrativo, para el caso el Juzgado Décimo Administrativo de Cali.” - Decisión del treinta (30) de mayo de dos mil doce (2012), radicado No. 2012 00477 00, Magistrado Ponente: PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO. “En este orden de ideas, es evidente que independientemente de la forma de vinculación, se itera, el desempeño de funciones de odontología no comporta actividades de mantenimiento de la planta física, ni mucho menos de servicios generales, situación que orienta a concluir la eventual calidad de empleada pública de la señora Mónica Liliana Arcila Velásquez, aspecto que corresponde dirimir al juez natural. Entonces, corresponde a esta Colegiatura señalar, cuál es la jurisdicción competente para resolver controversias originadas en relaciones laborales entre una entidad pública y un empleado público. En consecuencia, el anterior panorama fáctico y jurídico permite concluir que la competencia para conocer de asuntos como el reseñado corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, encuentra sustento en el artículo 134 B del Código Contencioso Administrativo, norma que asigna competencia a los jueces administrativos para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, que no provengan de un contrato de trabajo, es decir, que frente a la negativa de la administración, para reconocer la “relación laboral” y por ende el pago de los haberes 18 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura laborales prestacionales, el administrado busca, no la declaratoria de un contrato de trabajo, sino la declaratoria de la precitada “relación laboral”. De tal manera que habría correspondido a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en el evento en que se hubiere tratado de conflictos jurídicos originados directa o indirectamente en un contrato de trabajo, lo cual no ocurrió en el sub lite. Ahora, de la pretensión relativa a que la demandada asuma los costos de recuperación y tratamiento, tanto los ya sufragados como los que en el futuro se causen, a propósito del accidente que padeció la actora, el 20 de diciembre de 2008, se colige, que se trata de un asunto puntual y concreto de los cuales habrá de ocuparse el juez natural, en el sub júdice, de lo contencioso administrativo, investido de competencia a quien corresponde verificar la debida o no acumulación de pretensiones y en suma, sobre la prosperidad o no de las mismas. Nótese que asistió razón en la posición asumida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, Corporación que adujo, que la condición de odontóloga de la demandante, nada tenía que ver con las funciones propias de los trabajadores oficiales.” 2. Conflicto de competencias en materia de seguridad social. Igual cosa a la que ocurre en los conflictos anteriores, reviste especial importancia los eventos relacionados con la seguridad social asuntos que podría pensarse hoy están regulados en el CPACA (núm. 4º. Del art. 104) y en las reglas establecidas en la ley 712 de 2001, modificadas hoy en día por el código general del Proceso.. Frente a asuntos o casos en los que a pesar de que la demandada sea una entidad pública, el litigio tiene su origen fuera del Sistema General de Seguridad Social, en virtud de los artículos 36 (Régimen 19 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura de Transición) y 279 (Regímenes de excepción) de la ley 100 de 1993, la Sala ha tenido que fijar su postura como veremos más adelante. Es preciso señalar, que la sentencia C-1027 de 2002, que arriba hicimos referencia, al pronunciarse sobre el alcance de la regla contenida en el numeral 4º del artículo 2º de la ley 712, estableció dos subreglas sumamente útiles: i) Todo litigio que se origine en el interior del Sistema General de Seguridad Social, independientemente de la relación jurídica y la naturaleza del acto jurídico controvertido, es del conocimiento de la justicia ordinaria; ii) En tanto que, los que se den al margen de dicho Sistema, serán conocidos por los jueces ordinarios o administrativos en razón a la relación jurídica y la naturaleza del acto jurídico controvertido. El artículo 622 del Código General del Proceso, modificó el numeral 4 del artículo 2 del Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social, el cual quedó así: “4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Nótese, que el Legislador, exceptúo del conocimiento de la jurisdicción del trabajo, el conocimiento de los litigios derivados de responsabilidad médica y de controversias contractuales. En este orden de ideas, la lectura del nuevo numeral, nos permite concluir que la jurisdicción ordinaria laboral recuperó el 20 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura conocimiento de todos los conflictos relativos a la seguridad social, con lo cual se modificó parcialmente el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para entregarle nuevamente a la justicia del trabajo o jurisdicción laboral el conocimiento de tales asuntos. En este orden de ideas, los jueces laborales, conocerán de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras salvo que esos conflictos se deriven de asuntos de responsabilidad médica o de contratos, pues a partir de ello su atención le corresponderá a los jueces civiles o administrativos, según las reglas de competencias previstos en las normas adjetivas. Vemos de esta manera cómo el Código General del Proceso, que es una disposición procesal especial y posterior al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vino a otorgarle nuevamente a la jurisdicción ordinaria laboral, el conocimiento de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras con las excepciones expuestas. Al respecto la Corte afirmó, en la prenombrada sentencia, frente a la redacción original del numeral 4 citado: “…bien podía el legislador en ejercicio de esas innegables potestades asignar la competencia a la jurisdicción ordinaria para 21 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura conocer de las controversias referentes a sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de su relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. Conviene precisar que a contrario sensu, en lo que no conforma el sistema de seguridad social integral por pertenecer al régimen de excepción de la aplicación de la Ley 100 de 1993 o los regímenes especiales que surgen de la transición prevista en este ordenamiento legal, se preservan las competencias establecidas en los Códigos Contencioso Administrativo y Procesal del Trabajo, según el caso, y por tanto sí influye la naturaleza de la relación jurídica y los actos jurídicos que se controviertan, en la forma prevenida en los respectivos estatutos procesales.” En este aspecto y tema específico, el Consejo Superior de la Judicatura ha afirmado lo siguiente: - Decisión del Veintidós (22) de febrero de dos mil doce (2012), radicado No. 201200284 00, Magistrado Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS “Ahora, traemos a colación la Ley 712 de 2001, numerales 1, 4 y 6 del artículo 2, modificatorio del Código de Procedimiento Laboral, en donde consagra la competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral de los conflictos que se origen directa o indirectamente en contrato de trabajo, de las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades 22 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura administradoras o prestadoras cualquiera que sea su naturaleza de la relación jurídica y sobre los conflictos jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación que los motive.” - Decisión del Treinta (30) de enero de dos mil trece (2013), radicado No. 201202779 00, Magistrado Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS “Se tiene establecido entonces que las pensiones reconocidas al amparo de un régimen de excepción o de transición, y claro está, las reconocidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993,no hacen parte del conjunto armónico constituido por el Sistema de Seguridad Social Integral y es por su ajenidad al sistema que se han mantenido vigentes las competencias establecidas con anterioridad a la expedición de la ley de seguridad social; por ello se hace necesario un estudio particular del caso recurriendo a verificar la forma de vinculación o relación jurídica con el beneficiario.” - Decisión del Veintitrés (23) de enero de dos mil trece (2013), radicado No. 201300012 00, Magistrado Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS “…las controversias referentes al sistema de seguridad social integral suscitadas entre empelados particulares y/o beneficiarios y las entidades administradoras cualquiera que sea su naturaleza, serán tramitadas ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, debiendo 23 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura excluirse del conocimiento de ésta los regímenes de transición previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los regímenes especiales contemplados en el artículo 279 de la Ley ibídem, los cuales no hacen parte del sistema de seguridad social integral por referirse a normas anteriores a su creación o por excepciones a la misma ley. (…) Al respecto conviene decir que el objeto de la acción se refiere a una controversia del sistema de seguridad social integral, presentado entre una entidad administradora de naturaleza pública y una presunta beneficiaria de un afiliado que no tiene la calidad de servidor público, por tanto, es de establecer que el conocimiento del presente asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral – Juzgado Primero Laboral del Circuito de Villavicencio, independientemente que se haya reconocido la pensión de sobrevivientes que pretende la demandante a la cónyuge supérstite y los hijos del causante mediante un acto administrativo en firme y ejecutoriado. De lo que se colige claramente que el asunto sub examine gira en torno a una ordinaria laboral, acción que de acuerdo con su naturaleza está dirigida a obtener en primer lugar, la declaratoria de unos derechos pensionales, por estimarse ya reconocidos a otra persona de manera contraria a las normas superiores, y el reconocimiento al pago de las mesadas causadas.” 24 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura 3. Conflicto de competencias en materia de procesos con pretensiones de sanción moratoria cuando existe acto administrativo que reconoce las cesantías. La cesantía es calificada como una típica prestación social a la que acceden los trabajadores particulares y los servidores públicos que laboran para el Estado. En Colombia, la Ley 6ª de 19454, creó ese beneficio para los trabajadores estatales. Ahora bien, fue con ocasión a la Ley 244 de 1995, que se reguló la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías a los servidores públicos. Y los fines de esa sanción pecuniaria para la Administración, quedaron claramente especificados en el proyecto de ley5 que la antecedió, en los siguientes términos: “…la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites. Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor. 4 En esa misma línea lo hizo el Decreto 2767 de 1945, la Ley 65 de 1946, el Decreto 1160 de 1947, el Decreto 3118 de 1968, la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, 5 Cita de la Sentencia del 27 de marzo de 2007, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. 25 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando el final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora, los Fondos, durante todo ese tiempo han estado trabajando esos dineros a unos intereses elevados, con beneficio para la institución, pero sin ningún reconocimiento para el trabajador.”6. Y el Consejo de Estado, frente a los fines que persigue la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías impuesta por el Legislador, aseguró: “En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores”. 7 Es entonces en razón de lo anterior que el artículo 2º de la ley 244 de 1995, modificado por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, dispuso: “ARTÍCULO 2o. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada 6 7 Gaceta del Congreso año IV- N°. 225 del 5 de agosto de 1995 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 27 de marzo de 2007, expediente 76001-23-31- 000-2000-02513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante. 26 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” Asimismo, es necesario señalar de cuáles procesos ejecutivos conoce la jurisdicción contencioso administrativa tanto en el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), como del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L.1437 de 2011), en razón de la transitoriedad consagrada en el artículo 308 de este último estatuto procesal. En virtud de esta disposición, los procesos ejecutivos que se tramitan ante la jurisdicción contencioso administrativa se regirán por dos estatutos procesales administrativos, según la fecha de interposición del correspondiente reclamo judicial, pues si la demanda ejecutiva se presentó con anterioridad al 2 de julio de 2012, el proceso deberá seguir las ritualidades procesales del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto 01 de 1984. Por el contrario, si la demanda ejecutiva se radicó con posterioridad al 2 de julio de 2012, el juicio ejecutivo se tramitará con base en las previsiones del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir, de acuerdo con la Ley 1437 de 2012. 27 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Ahora bien, la jurisdicción contencioso administrativa, en vigencia de las disposiciones del anterior Código Contencioso Administrativo, conocía de los siguientes procesos ejecutivos, enlistados por Mauricio Rodríguez Tamayo, así8: I) Las sentencias proferidas y las conciliaciones aprobadas por los jueces administrativos a excepción de la conciliación arbitral; ii) Otras providencias judiciales condenatorias dictadas por la jurisdicción contencioso administrativa y iii) Los títulos ejecutivos derivados de los contratos estatales. Por lo tanto, hasta el 2 de julio de 2012, a la jurisdicción contenciosa administrativa, le había sido asignado el conocimiento de los juicios ejecutivos que tuvieran como títulos de recaudo los documentos o decisiones anteriores, lo cual de alguna manera da lugar a generar algunas dudas al respecto. Conviene señalar asimismo, que la nueva ley procesal administrativa contenida en la Ley 1437 de 2011 (vigente desde el 2 de julio de 2012), señala cuáles son los procesos ejecutivos que están asignados a la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, el numeral 6º del artículo 104 del CPACA, enlistó los procesos ejecutivos del conocimiento de los jueces administrativos, así: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes 8 Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo, La Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa, Librería Jurídica Sánchez, Medellín, 2010, 3ª Ed. 28 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) (…) 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. De esta forma, es claro que el Legislador optó por otorgar competencia a la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de procesos ejecutivos cuyo título de recaudo se originara en: i) Las condenas impuestas por la misma jurisdicción; ii) Las conciliaciones aprobadas por los jueces administrativos; iii) Los laudos arbitrales en donde intervino una entidad pública – nueva competencia- y iv) Todos aquellos originados en los contratos celebrados por las entidades públicas. Es pues el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, la disposición procesal especial del estatuto procesal administrativo que contiene cuáles son los asuntos que en materia de juicios ejecutivos debe resolver esta jurisdicción. Por su parte, el artículo 297 del CPACA, preceptúa: 29 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”. De cara a las disposiciones legales anteriores, podría pensarse que la jurisdicción administrativa, además, debe conocer de la ejecución de los títulos ejecutivos enlistados en el citado artículo 297 in fine, sin embargo, ese argumento prontamente se desvanece por las siguientes razones: i) La norma especial que asigna el conocimiento de los procesos ejecutivos a la jurisdicción contencioso administrativa es el artículo 104 del CPACA y ii) El artículo 297 del mismo estatuto, 30 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura sólo contiene una relación de títulos ejecutivos y no se constituye propiamente en un otorgamiento de competencia sobre la materia, por lo que se concluye que la jurisdicción administrativa sólo deberá conocer de los juicios ejecutivos que estén amparados en títulos de recaudo que provengan, se reitera, de: i) Las condenas impuestas por la misma jurisdicción; ii) Las conciliaciones aprobadas por los jueces administrativos; iii) Los laudos arbitrales en donde intervino una entidad pública y iv) Todos aquellos originados en los contratos celebrados por las entidades públicas. Finalmente, el numeral 1º del artículo 105 del CPACA, excluyó expresamente a la jurisdicción contencioso administrativa del conocimiento de procesos ejecutivos que se deriven de las siguientes entidades y actividades: “1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos(negrillas por fuera del texto original)”. En este orden de ideas, si se pretende la ejecución con base en la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, el interesado, podrá acudir directamente ante la jurisdicción laboral ordinaria para 31 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura pedir ese reconocimiento, siempre y cuando no se controvierta el derecho reconocido y se integre debidamente el título ejecutivo complejo. Tras una reflexión introspectiva de su propia posición frente al asunto, el suscrito Magistrado ha solicitado a la Sala revisar una vez más el tema en la medida en que se advirtieron criterios y decisiones contradictorias sobre asuntos de idéntica naturaleza; esta incertidumbre persiste aún en despachos de todo nivel en el resto del país, siendo necesaria una providencia unificadora que está por discutirse, pero que recoge en gran medida lo que se acaba de exponer. Recordemos que el punto de referencia está constituido en la sentencia 2777/2004 del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE, en la que se unificaron criterios de esa Corporación hasta ese momento contradictorios. Sin embargo, valga traer a colación lo expuesto por el suscrito en un reciente salvamento de voto a la decisión del veintitrés de enero de 2013, radicado 201202748 00, con ponencia del Dr. JOSE OVIDIO CLAROS POLANCO, en el que se afirma la manera en que debe interpretarse el alcance de las competencias de los jueces administrativos y ordinarios, y se ofrecen lineamientos precisos para 32 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura identificar adecuadamente el tipo de acción idónea para reclamar la cancelación de la sanción por la mora en el pago de las cesantías: “1.- Previamente, habrá que destacar que lo pretendido por la accionante, es lograr la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto, en virtud del cual se entiende por negada la solicitud que presentó ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales para que se le pagara la sanción por mora en la cancelación de las cesantías de que trata la ley 244 de 1995 y 1071 de 2006. Como se observa, la acción presentada por la señora LUZ MIRIAM, supone una controversia sobre la viabilidad del pago de dicha sanción, impugnando judicialmente el acto administrativo que resolvió virtualmente su solicitud. 2.- Ahora bien, es importante señalar que la Sala trae a colación lo expresado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia 2777/2004, providencia que unificó la disparidad de posiciones presentadas al interior de esa Corporación en relación con la vía judicial apta para lograr el pago de la sanción por mora en la cancelación de las cesantías. Sin embargo, contrario a lo que termina por concluir la Sala mayoritariamente, dicha providencia no indica la ejecutiva como la única vía procesal apta para lograr el pago de la sanción. En efecto, como concluye el Consejo de Estado en la providencia en cita, la jurisdicción contenciosa administrativa es competente para conocer de este tipo de asuntos cuando exista un acto administrativo susceptible de ser atacado; para el caso, este bien puede ser los que reconozcan las cesantías, así como los fictos o expresos que resuelven sobre la solicitud del interesado para obtener el pago de la sanción: “Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho.”. 33 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Luego no cabe duda, en casos en que los interesados acudan a la jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo, expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar el reclamo es la nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento corresponde a los jueces administrativos. 3.- Igualmente afirma la Sala en la decisión de la que me aparto, aunado a considerar como único escenario judicial válido para obtener dicho pago es el proceso ejecutivo laboral, que ello es siempre así “en la medida en que al accionante sólo le corresponde acreditar el retardo y el valor correspondiente a cada día de retardo.” Si bien, comparto lo dicho, necesariamente tengo que tomar nuevamente distancia de lo considerado por la Mayoría, para quienes basta que la ley haya establecido el derecho al pago de la sanción moratoria para entenderse como exigible por vía ejecutiva; esto al menos por dos razones: i) ello supone en sí mismo, ni más ni menos, que la Sala confunde la ley como base de la ejecución, cuando lo cierto es que ésta apenas es la fuente de la obligación. Siendo entonces la ley la fuente de la obligación, no es posible concluir que ella sea suficiente para lograr que el juez ordinario libre mandamiento ejecutivo; para ello se requerirá, en todo caso, constituir un título complejo conformado por el acto de la administración de reconocimiento y orden de pago de las cesantías, constancia de notificación y ejecutoria y de que presta mérito ejecutivo. De ahí que sea necesario un pronunciamiento de la Administración referido al día cierto en que debió haberse efectuado el pago, el día cierto en que lo hizo y la determinación del salario diario devengado por el interesado al momento de causarse la mora. ii) La inexistencia de este pronunciamiento, diferente al que se obtiene cuando el interesado solicita expresamente el reconocimiento y pago de la sanción por mora, afecta la integridad del título ejecutivo complejo, toda vez que no es posible afirmar de la obligación su claridad, certeza y exigibilidad.9 9 La misma providencia en que se apoya la Sala: “Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas más no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. 34 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura 4.- Sin más consideraciones, me permito concluir lo siguiente: a) Lo establecido en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, en relación con el pago de la sanción por mora en la cancelación de las cesantías, constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma. b) La obtención judicial del pago de la sanción por mora que establece la ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, se logra por dos vías: la contenciosa administrativa y la ejecutiva laboral. La primera, cuando lo pretendido sea atacar la integridad jurídica del acto expreso o ficto que negó la solicitud de reconocimiento y pago de la misma; en tanto que, la segunda cuando no esté en controversia la viabilidad del pago, y el interesado acude directamente al juez laboral para obtener el libramiento de pago a su favor, en cuyo caso habrá de integrarse el título ejecutivo complejo de conformidad a lo dispuesto en el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo. c) En ambas situaciones, el interesado siempre habrá de provocar el pronunciamiento de la Administración, ya sea para intentar por esta vía el pago de la sanción –mediante la presentación de una solicitud encaminada al efecto— o constituir en debida forma el título ejecutivo complejo. d) De optar el interesado por la primera de las vías, la acción a interponer será la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho; mientras que si decide obviarla, acudiendo directamente al juez laboral, deberá asegurarse que el título ejecutivo complejo esté debidamente configurado, lo cual se logra aportando: 1) Copia del Acto En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”. También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna. En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo.” 35 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura administrativo por medio del cual se reconoció el pago de las cesantías; 2) Una certificación de la administración encaminada a brindar la siguiente información: fecha exacta en que debió haberse pagado dicha prestación, el estado actual del pago y el monto del salario diario devengado por el interesado. ” 4. Conflictos de competencias relacionados con la constitución de servidumbres por parte de las Empresas prestadoras de Servicios Públicos. En los conflictos de esta naturaleza, el Consejo Superior de la Judicatura ha optado por resolverlos dando especial preponderancia al régimen jurídico aplicable en litigios relacionados con la constitución de servidumbres; con lo cual ha optado consistentemente por asignar la competencia a la justicia ordinaria. Veamos algunos pronunciamientos: - Decisión del Veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012), radicado No. 201200595 00, Magistrado Ponente: Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ. “Por tanto, para efectos del presente conflicto resulta claro que la acción que originó el conflicto objeto de pronunciamiento, es la de imposición de servidumbre legal, es decir se trata de un proceso abreviado que no se encuentra contemplado en los referidos artículos, pues esta clase de asunto judicial se encuentra regulado por lo dispuesto en el artículo 408 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, que a la letra dice: 36 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura “ARTÍCULO 408. ASUNTOS SUJETOS A SU TRÁMITE. Se tramitarán y decidirán en proceso abreviado los siguientes asuntos, cualquiera que sea su cuantía: Los relacionados con servidumbres de cualquier origen o naturaleza y las indemnizaciones a que hubiere lugar, salvo norma en contrario.” (Subrayas y negrilla fuera del texto original). Aunado a lo anterior, es dable resaltar que el legislador en el artículo 12 ibídem estableció que “Corresponde a la jurisdicción civil todo asunto que no esté atribuido por la Ley a otras jurisdicciones”. En consecuencia, la Sala observa que como la pretensión solicitada por la demandante es que se dicte sentencia a su favor para la imposición de servidumbre legal de conducción de energía eléctrica, sobre una franja de lote de terreno, le es aplicable el artículo 27 de la Ley 56 de 1981, en donde se lee: “ARTICULO 27. Corresponde a la entidad de derecho público que haya adoptado el respectivo proyecto y ordenado su ejecución, promover en calidad de demandante los procesos que sean necesarios para hacer efectivo el gravamen de servidumbre de conducción de energía eléctrica. (…) Se reitera así, que el conocimiento de este tipo de procesos no está enmarcado en las acciones contenciosas administrativas ni en la norma especial correspondiente a la imposición de servidumbres legales de conducción de energía, por lo tanto el conflicto objeto de estudio se dirimirá en el sentido de atribuir el conocimiento a la Jurisdicción Ordinaria Civil, en cabeza del Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Ciénaga Magdalena, e igualmente deberá enviarse copia de esta decisión al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta, para su correspondiente información. 37 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura - Decisión del dieciocho (18) de abril de dos mil doce (2012), radicado No. 201200680 00, Magistrado Ponente: Dr. JOSE OVIDIO CLAROS POLANCO. “Así, se tiene que la normatividad contencioso administrativa establece entre otras las siguientes acciones para materializar el ejercicio de los derechos: (i) la de nulidad, (ii) la de nulidad y restablecimiento del derecho, (iii) la de reparación directa, (iv) las controversias contractuales, (v) los ejecutivos derivados de contratos estatales y condenas impuestas por la nación, y (vi) definición de competencias administrativas, de conformidad con los artículos 84 y siguientes del Código Contencioso Administrativo. Por tanto, para efectos del presente conflicto resulta claro que la acción que originó el conflicto objeto de pronunciamiento, es la de imposición de servidumbre legal, es decir, se trata de un Proceso Abreviado que no se encuentra contemplado en los referidos artículos, pues esta clase de litigio se encuentra especialmente regulado por la normatividad contenida en el Código de Procedimiento Civil y en el artículo 408 Código Civil, (…) Así las cosas, observa la Sala que como la pretensión solicitada por la empresa demandante, es que se dicte sentencia a su favor para la imposición de servidumbre pública de conducción de energía eléctrica, (…) proceso que debe tramitarse mediante Proceso Abreviado de imposición de servidumbre, siendo esta acción reglamentada por la legislación civil de conformidad con las normas antes descritas, al igual que con fundamento en la Ley 56 de 1981, cuyo artículo 27 hace remisión expresa a la legislación civil para lo pertinente(…) Sin perjuicio de las reglas generales contenidas en los libros 1o. y 2o. del Código de Procedimiento Civil, que le serán aplicables en lo pertinente, el proceso de servidumbre de conducción de energía eléctrica se sujetará a las siguientes reglas: 38 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura 1. A la demanda se adjuntará el plano general en que figure el curso que habrá de seguir la línea objeto del proyecto con la demarcación específica del área, inventario de los daños que se causen, con el estimativo de su valor realizado por la entidad interesada en forma explicada y discriminada, que se adjuntará al acta elaborada al efecto y certificado de tradición y libertad del predio. Es aplicable a este proceso, en lo pertinente, el artículo 19 de la presente Ley. 2. Con la demanda, la entidad interesada pondrá a disposición del juzgado la suma correspondiente al estimativo de la indemnización. 3. Una vez, admitida la demanda, se correrá traslado de ella al demandado por el término de tres (3) días.”. Asimismo, debe resaltarse que la Ley 142 de 1994 (Ley de Servicios Públicos Domiciliarios) en su artículo 117, estipula: “ARTÍCULO 117. La Empresa de Servicios Públicos que tenga interés en beneficiarse de una servidumbre, para cumplir su objeto, podrá solicitar la imposición de la servidumbre mediante acto administrativo, o promover el proceso de imposición de servidumbre al que se refiere la ley 56 de 1981”. (Subraya no original). Se reitera así, que el conocimiento de este tipo de procesos no está enmarcado en las acciones contencioso administrativas, por lo tanto el conflicto objeto de estudio se dirimirá en el sentido de atribuir el conocimiento a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil (…)” - Decisión del veintisiete (27) de junio de dos mil doce (2012), radicado No. 201200766 00, Magistrada Ponente (E): Dra. MARÍA CONSTANZA RIVERA PEÑA. 39 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura “De esa forma cabe decir que la Servidumbre, es una pretensión que se tramita por el Proceso Abreviado, conforme lo señala el artículo 408 del Código de Procedimiento Civil. Así mismo debe indicarse que el artículo 409 del mismo Estatuto Procesal Civil, precisa que una vez presentada la demanda, se dará aplicación a lo previsto en los capítulos I y II del Título VII del Libro Segundo y el término de traslado será de 10 días para contestar la demanda. Ahora bien, en orden a dirimir el conflicto de jurisdicciones aquí trabado, de igual manera se torna necesario tomar en consideración lo regulado por la ley 1107 de 2006, que modificó el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, norma que contempla el objeto de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa estableciéndola de la siguiente manera: ARTÍCULO 1o. El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedaría así: “Artículo 82. Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley. Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno. La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional”. 40 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Lo anterior nos lleva a determinar que, conforme a las normas citadas anteriormente, desde el punto de vista orgánico, en principio, la competencia debería ser de la jurisdicción contenciosa administrativa, pero, frente a la naturaleza del asunto, se encuentra una restricción a esa interpretación orgánica, que hace que se deba desechar esa norma general, para dar aplicación a la norma procesal que es de carácter obligatoria y de aplicación inmediata, como es el numeral 10 del artículo 23 del Código de Procedimiento Civil, que establece la competencia al Juez Civil del domicilio del demandado para conocer de los procesos relacionados con las servidumbres mencionadas en los artículos 879 a 945 del Código Civil. (…) En conclusión, esta Sala entrará a dirimir el Conflicto Negativo de Jurisdicción, asignando el asunto a conocimiento de la Jurisdicción Civil Ordinaria.” Nótese que en esta última providencia, la Corporación de forma clara hace evidente lo complejo que resulta establecer la competencia en estos asuntos, toda vez que concurren en su solución por los menos dos criterios: el orgánico y el material. Sin embargo, ya es pacífica línea del Consejo Superior, dar aplicación prevalente a este último, optando por asignar la competencia a los jueces ordinarios por el régimen jurídico aplicable a la controversia. 5. Conflictos de competencia en los que está involucrada una empresa privada prestadora de servicios públicos. En esta materia la solución de conflictos no ha sido del todo pacífica y uniforme al interior del Consejo Superior de la 41 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Judicatura; y ello, como resultado de la evolución normativa constante en relación con la competencia para conocer de los diferentes asuntos relacionados con el servicio prestado por esta clase de empresas. A continuación, me permitiré señalar los referentes normativos más relevantes al respecto: i) Artículo 14.7 de la ley 142 de 1994. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS PRIVADA. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares. ii) Artículo 32 de la ley 142 de 1994: “Artículo 32. Régimen de derecho privado para los actos de las empresas. Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado. La regla precedente se aplicará, inclusive, a las sociedades en las que las entidades públicas sean parte, sin atender al porcentaje que sus aportes representen dentro del capital social, ni a la naturaleza del acto o del derecho que se ejerce. 42 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Se entiende que la autorización para que una entidad pública haga parte de una empresa de servicios públicos organizada como sociedad por acciones, faculta a su representante legal, de acuerdo con los estatutos de la entidad, para realizar respecto de la sociedad, las acciones y los derechos inherentes a ellas todos los actos que la ley y los estatutos permiten a los socios particulares.” iii) Mediante el artículo 18 de la ley 689 de 2001, se reformó el tenor literal del inciso 3º del artículo 130 de la ley 142, para señalar que: “Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial". iv) Otra de los ajustes normativos que incidió en la determinación de las competencias estuvo dado por la entrada en vigor de la ley 446 de 1998, modificatoria del artículo 132.5 del CCA anterior, en virtud de la cual la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa abarcaba incluso aquellas controversias relacionados con contratos de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, en la medida que “…su finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio”. 43 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura “Artículo 40 de la ley 446 de 1998: “Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. El artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, quedará así: "Artículo 132. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) “5. De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.” (Negrillas fuera de texto) v) Sin duda, uno de los referentes más importantes está representado en la expedición de la ley 1107 de 2006, modificatoria del artículo 82 del CCA, que dotó de especial vigor al criterio orgánico para la determinación de competencias, en la medida en que estableció por regla general que la jurisdicción contenciosa administrativa debía conocer de los litigios en los que se involucre a las entidades públicas. Lo interesante, es que esta misma ley asimismo afirma que las competencias previstas en la ley 142 de 1994, 689 de 2001 y 712 de 2001. “Artículo 1°. El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedaría así: “Artículo 82. Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del 44 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley. “Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional”. “Artículo 2. Derogase el artículo 30 de la Ley 446 de 1998 y las demás normas que le sean contrarias. “Parágrafo. Sin perjuicio de lo previsto en el presente artículo, se mantiene la vigencia en materia de competencia, de las Leyes 142 de 1994, 689 de 2001 y 712 de 2001.” La esperada claridad que debía haber ofrecido lo contenido en la ley 1107 de 2006, desafortunadamente no terminó por ser una realidad; y la vigorización del criterio orgánico por sobre cualquier otro útil para determinar las competencias judiciales, en esta materia específica, solo fue una aparente bondad de la norma. Las ambigüedades normativas, se han expresado infortunadamente en decisiones igualmente ambiguas de nuestro Tribunal de conflictos. Así por ejemplo, en materia de responsabilidad extracontractual, en determinadas ocasiones se ha asignado la competencia a los jueces 45 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura ordinarios y a jueces administrativos sin explicar acabadamente las razones para una y otra decisión. Mediante auto del 25 de Mayo de 2005, aprobado en Sala No. 66 de la misma fecha, rad. 200500119 00/546C, con ponencia del Dr. GUILLERMO BUENO MIRANDA, se asignó la competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa, bajo el entendido de que el artículo 32 de la ley 142 de 1994 no era aplicable al caso (la muerte de un menor de edad) como quiera que el litigio tuvo su origen en un hecho de la administración y no en cualquier otro actos a los que refiere dicha disposición; en esa medida, debía darse aplicación a lo contenido en el artículo 86 del CCA, regulatorio de la Acción de Reparación Directa. “El caso que se somete a decisión de la Sala en el presente conflicto, se relaciona con la controversia motivada por un hecho de la administración, en cuanto el fundamento de la demanda es la falla en el servicio por la falta de previsión, falta de mantenimiento de las redes de conducción eléctrica, que contribuyó a que una de las líneas se cayera y ocasionara la muerte, por la descarga eléctrica en la humanidad de José Eduardo Sierra Vanegas, lo que origina una responsabilidad de reparación directa, según lo preceptúa el artículo 86 del C. C. A., cuyo conocimiento no está atribuido a la jurisdicción ordinaria por la ley 142 de 1994 [artículo 33], puesto que –como se vio– esta clase de responsabilidad fue expresamente exceptuada del régimen privado en dicha normatividad y, por lo mismo, la competencia para su determinación fue puesta en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. “En efecto, es claro que la eventual responsabilidad que le pueda caber a las demandadas proviene de omisiones en el uso de los derechos y prerrogativas que dicha empresa tiene para el uso del espacio público… 46 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura “De manera que es claro que a la jurisdicción contencioso administrativa le corresponde conocer de “tales juicios derivados de responsabilidad estatal”, como el que es materia aquí de controversia, independientemente de que haya variado su naturaleza jurídica, por establecerlo así el legislador en forma explícita en los artículos 82 y 83 del Código Contencioso Administrativo, subrogados por los artículos 12 y 13 del Decreto 2304 de 1989”. Esta misma posición fue reiterada en posteriores pronunciamientos, como las decisiones como la del 4 de mayo de 2005, rad. 2005 00557 00, con ponencia del doctor TEMISTOCLES ORTEGA NARVAEZ. Con todo, en la decisión del primero de junio de 2005, radicado 2005 00765 01, con ponencia del Dr. RUBEN DARIO HENAO OROZCO, mediante la cual asignó la competencia a la jurisdicción ordinaria por considerar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la ley 142 de 1994, la competencia para conocer de los asuntos en los que se involucre una Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios corresponde a esta, por serle aplicables las reglas del derecho privado: “Así pues, salvo las excepciones contenidas en norma Superior o en otras disposiciones contenidas en la propia Ley, como las señaladas en su artículo 33, el régimen jurídico llamado a regular los actos de las Empresas de Servicios Públicos domiciliarios, la constitución de las misma como tales, los requeridos para ser administradas, el ejercicio de sus derechos y el de todas las personas socias de ellas, es el de Derecho Privado, y en consecuencia por regla general, las controversias derivadas de la actividad correspondiente a su 47 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura objeto social u organizacional, son de competencia de la Jurisdicción Ordinaria”. Ahora bien, en fecha reciente, el suscrito se apartó de la decisión mayoritaria de asignarle la competencia a la jurisdicción administrativa para el conocimiento de un proceso de responsabilidad civil extracontractual (Rad. 201202419 00, decisión del doce de diciembre de 2012). La Sala se fundamentó en lo contenido en la Ley 1107 de 2006, modificatorio del artículo 82 del CCA, según el cual los litigios que involucren a las empresas privadas que cumplan funciones propias dl los distintos órganos del Estado, son del conocimiento de la Jurisdicción contenciosa. La Sala en esa oportunidad, se fincó en lo considerado por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, con ponencia del Dr. ENRIQUE GIL BOTERO, en el auto del ocho (8) de febrero de dos mil siete (2007), radicado No. 1997-0263701, que interpreta las implicaciones prácticas de la entrada en vigor de la ley 1107 de 2006 sobre la competencia de las jurisdicciones y administrativas en temas de servicios públicos domiciliarios así: “A manera de síntesis, puede resumirse la nueva estructura de competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con la entrada en vigencia de la ley 1107 de 2006, de la siguiente manera: i) Debe conocer de las controversias y litigios precontractuales y contractuales en los que intervenga una entidad pública, sin importar su naturaleza, ni el régimen jurídico aplicable al contrato, ni el objeto del mismo 48 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura En consecuencia, en cuanto tiene que ver con las entidades y empresas prestadoras de SPD, quedaron derogados, parcialmente, los arts. 132.5 y 134B.5 del CCA. –reformados por la ley 446 de 1998-, (…) Dado que la nueva ley extiende la competencia a toda clase de entidades, sin consideración a la función que ejercen ni al objeto de los contratos, entonces la segunda parte del numeral 5, resaltado en negrilla, quedó derogada por la nueva ley, porque no pueden subsistir, al menos en los aspectos a que se refiere la ley, criterios materiales y criterios orgánicos, sin excluirse. ii) Debe conocer de las controversias y litigios de responsabilidad extracontractual, en los que sea parte una entidad pública, sin importar el tipo de órgano, ni la función que ejerza, basta con que se trate de una entidad pública, con la excepción del numeral siguiente. iii) Las materias a que se refieren los numerales anteriores, las juzga esta jurisdicción, inclusive, tratándose de sociedades donde el Estado posea un capital superior al 50%. Si el capital público es igual o inferior a este porcentaje, la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria. iv) En materia laboral, esta jurisdicción sigue conociendo de los asuntos que tenía asignados, excepto los previstos en la ley 712 de 2001, la cual continúa vigente, en los términos del parágrafo del art. 2 de la ley 1.107 de 2006. v) También debe conocer de las controversias y litigios de las personas privadas “… que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado” –art. 1, ley 1.107 de 2006-, incluidas las contrataciones de las empresas privadas de SPD, donde se pacten y/o ejerciten los poderes exorbitantes –art. 31 ley 142, modificado por la ley 689 de 2001-, y las materias a que se refiere el art. 33 de la misma ley. vi) Esta jurisdicción no conoce, sin embargo, de los proceso de ejecución que reúnan las características descritas, salvo los que están asignados por normas especiales –ejecutivos contractuales (art. 75, ley 80) y de sentencias dictadas por esta jurisdicción (art. 132.7 del CCA)-, que prevalecen sobre las disposiciones generales. 49 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Este tipo de procedimiento no es de conocimiento de esta jurisdicción, porque la ley 1.107 dispone que ésta juzga “… las controversias y litigios…” de las entidades públicas y, técnicamente hablando, los procesos ejecutivos no constituyen controversia ni litigio, luego no hacen parte de esta jurisdicción. Se repite, excepto en los dos temas a que se refiere el párrafo anterior.” Las razones para mi disenso fueron las siguientes: “le corresponde a la Sala analizar, atendiendo a la naturaleza jurídica de la entidad accionada y del asunto ventilado ante esta Corporación, si las pretensiones de la demanda de responsabilidad civil extracontractual guardan relación con el servicio público que presta la empresa ELECTRICARIBE S.A.E. P. S. en cuyo caso el conocimiento corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria, o si por el contrario se trata de una actividad Administrativa que debe conocer la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por último resulta necesario indicar que en el presente caso no es admisible asignar la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, porque de ser así en todos los casos en que se adelante una demanda de responsabilidad civil extracontractual en contra de un particular la competencia estaría en cabeza de esa Jurisdicción debido a que siempre existirá una entidad del Estado que ejerza la función de supervisión, vigilancia y control de las actividades que estas desarrollen. En consecuencia, para la Sala, estudiadas y analizadas las pretensiones, hechos y pruebas de la demanda sub-examine, y teniendo en cuenta los lineamientos jurisprudenciales establecidos por esta Corporación, no cabe duda que la competencia en el caso particular, corresponde, a la Jurisdicción Civil Ordinaria. En virtud de lo anterior, y en vista que ELECTRICARIBE S.A.E. P. S. es una entidad de carácter privado, pues tiene un 86.01 % de participación privada, un 10.1 % y un 3.89 % mixto, conforme a lo preceptuado en el numeral 7º del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, la Sala no debió la Sala definir y asignar la competencia a la Jurisdicción 50 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura de lo Contencioso Administrativa, sino al Juzgado 20 Civil Municipal de Barranquilla” Por otro lado, ya en vigencia del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala Disciplinaria (110010102000201202439 00 con ponencia de Henry Villarraga), se refirió a ese nuevo estatuto procesal para señalar los distintos criterios que existen para determinar el conocimiento de controversias por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, así: “En este orden de ideas, cuando existan dudas sobre la competencia de la jurisdicción administrativa para conocer de una controversia, el operador judicial deberá verificar en primer lugar si se trata de un asunto encomendado especialmente por la Constitución o la ley a esta jurisdicción – por ejemplo conoce de una acción de cumplimiento-. Si la respuesta es negativa, el juez, entonces procederá a establecer si en el litigio -derivado de un acto, hecho, omisión u operación- interviene o no una entidad pública – criterio orgánico-, dado que si advierte esa presencia, no habrá duda que estará llamado a asumir esa causa y por último, si en la controversia no participa una entidad estatal, pero en cualquier extremo de la litis aparece un particular que cumpla funciones administrativas y el conflicto se da con ocasión al ejercicio de atribuciones administrativas, resultará claro que también se activará la competencia para el juez administrativo. Por otro lado, el listado de asuntos especiales asignados a la justicia administrativa que aparecen relacionados en los numerales 1 y siguientes del mismo artículo 104 del C.P.A.C.A., resultan ser en definitiva la combinación de los factores de competencia ya vistos – especial, orgánica o por la materia-. Así por ejemplo, el numeral 1 otorga conocimiento a la jurisdicción administrativa para resolver controversias extracontractuales en donde intervenga una entidad pública cualquiera que sea el régimen aplicable – criterio orgánico-. Por el contrario, no pasa lo mismo con el caso descrito en el numeral 3 del mismo artículo, relativo a los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusula excepcionales, pues particularmente no importará para este supuesto que se tenga o no como entidad pública a la persona que suscribe el contrato, sino será la materia – contrato que contenga o haya debido contener cláusulas 51 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura excepcionales-, el elemento característico para establecer el juez natural, ya sea que se trate de empresas de servicios públicos privadas, mixtas u oficiales10 En este orden de ideas, la Sala, concluye que la demanda por responsabilidad extracontractual presentada por el señor Salomón Peña Sánchez y en contra de Colombia Telecomunicaciones, empresa privada de servicios públicos domiciliarios conforme al artículos 14.7 de la ley 142 de 1994, deberá ser conocida y resuelta por la jurisdicción ordinaria civil dado que: i) No se trata de un asunto que haya sido encomendado especialmente por la Constitución o la ley a la jurisdicción contencioso administrativa; ii) En el conflicto no interviene una entidad pública, pues Colombia Telecomunicaciones S.A., en los términos del parágrafo del artículo 104 del C.P.A.C.A., no es entidad pública y iii) La controversia no se propone en contra de un particular por hechos relacionados con el ejercicio de funciones administrativas, dado que se imputa responsabilidad extracontractual a una empresa privada prestataria de servicios públicos domiciliarios. 6. Conflictos de competencia relacionados suscritos por Empresas Social del Estado. con contratos Sobre esta materia, la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura ha sido más uniforme en el sentido de asignar la competencia a la jurisdicción ordinaria, en razón al régimen jurídico 10 En ese sentido, los artículos 14.5, 14.6 y 14.7 de la ley 142 de 1994, prevén: 14.5. Empresa de servicios públicos oficial. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen el 100% de los aportes. 14.6. Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%. 14.7. Empresa de servicios públicos privada. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares. 52 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura aplicable a estas empresas (Factor material) (Art. 194 y 195 de ley 100/1993). Ahora bien, en cuanto a los contratos que este tipo de entidades suscriban, la competencia corresponderá a los jueces ordinarios o los administrativos a partir del tipo de negocio realizado. Así por ejemplo, en los eventos en los que la controversia verse sobre aspectos relacionados con un contrato suscrito en acatamiento a las normas del Estatuto de Contratación Estatal, la competencia corresponderá a los jueces administrativos, en tanto que en la medida en que ello no se observe, la misma habrá de recaer en los ordinarios. Así, en providencia del veintisiete (27) de febrero de dos mil trece (2013), radicado No. 201202133 00, Magistrado Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS, se afirmó que: “(…) al ser las Empresas Sociales del Estado “E.S.E.” entidades públicas, el conocimiento de sus contratos, actos o controversias, por regla general, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, salvo que se trate de litigios derivados del Sistema General Integral de Seguridad Social, en cuyo caso serán de competencia de la jurisdicción ordinaria, según la regla procesal del numeral 4 del artículo 2º de la ley 712 de 2001.” (Subrayado de la Sala) (…) conforme lo argüido antes, no obstante estar comprometida en la controversia una entidad pública como el Hospital San Félix, por la naturaleza jurídica de ésta –al constituir una E.S.E.— y la inexistencia de prueba alguna que permita concluir que las obligaciones cuyo cumplimiento reclama el accionante derivan de 53 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura la suscripción de un contrato estatal celebrado con las ritualidades previstas en el Estatuto General de Contratación Estatal, es evidente que el competente para conocer de la acción no es otro que el Juez ordinario. Aunado a ello, reitera la Sala que en materia de ejecución contra entidades estatales, se requiere la presencia de un título ejecutivo complejo,(…) (…) Por todo lo anterior, y a la luz de los hechos que hace constar la descripción fáctica ofrecida por el demandante, estima la Sala, que ante la sola presentación de las facturas de venta, como título ejecutivo simple que son, sin que sea posible predicar la suscripción de un contrato de suministro11, con el lleno de los requisitos para el efecto, entre la E.S.E. Hospital San Félix de La Dorada y el señor JUAN CARLOS CASTILLO AGUDELO, como representante legal establecimiento de comercio LITO PRISMA MANIZALES, la competencia deberá ser radicada en el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de la Dorada, Caldas.” 7. Conflictos de competencia en medios de control populares cuando el responsable directo de la afectación o amenaza del derecho colectivo es un particular e interviene una entidad pública encargada de vigilar el servicio. 11 “Son contratos de suministro los que tienen por objeto la adquisición, el arrendamiento financiero, o el arrendamiento, con o sin opción de compra, de productos o bienes muebles. En todo caso, se considerarán contratos de suministro los siguientes: a) Aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad de bienes de forma sucesiva y por precio unitario sin que la cuantía total se defina con exactitud al tiempo de celebrar el contrato, por estar subordinadas las entregas a las necesidades del adquirente. No obstante, la adjudicación de estos contratos se efectuará de acuerdo con las normas previstas en la LEY 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público en el Capítulo II del Título II del Libro III para los acuerdos marco celebrados con un único empresario. b) Los que tengan por objeto la adquisición y el arrendamiento de equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus dispositivos y programas, y la cesión del derecho de uso de estos últimos, a excepción de los contratos de adquisición de programas de ordenador desarrollados a medida, que se considerarán contratos de servicios. c) Los de fabricación, por los que la cosa o cosas que hayan de ser entregadas por el empresario deban ser elaboradas con arreglo a características peculiares fijadas previamente por la entidad contratante, aun cuando ésta se obligue a aportar, total o parcialmente, los materiales precisos”. Diccionario Jurídico Derecho. com 54 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Recientemente, de manera unánime, la Sala resolvió un conflicto de jurisdicciones para el conocimiento de una acción popular instaurada en contra de la ALCALDIA MAYOR DE BTA, por considerar vulnerados los derechos colectivos a la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas, con ocasión de la problemática generada en torno al predio ubicado en la Av. Calle 170 con Av. Cra 45, zona en la que un parqueadero público ocupa indebidamente áreas de circulación peatonal para el estacionamiento y tránsito de toda clase de vehículos. El juzgado ADTVO en primer lugar había rechazado la acción por falta de jurisdicción, para luego admitirla y darle trámite en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Adtvo de Cundinamarca. Estando en curso el proceso, el juez adtvo se declara de nuevo sin competencia y dispone del envío de las diligencias a los juzgados civiles del circuito de Bogotá; el JUZGADO 32 CIVIL DEL CTTO BTA, se declaró igualmente sin competencia pues considera que el vinculado a la Acción es una entidad pública. La Sala en decisión del veintisiete (27) de febrero de 2013, radicado No. 201300281 00, asignó la competencia de la acción constitucional al Despacho ordinario, como quiera que si bien la Acción popular vincula a una entidad pública, como lo es la Alcaldía de Bogotá, lo cierto es que la fuente de la vulneración radica en la actividad de particulares, por la ocupación indebida de espacio público. 8. Conflicto de competencias cuando se discute la procedencia del medio de control ejecutivo ordinario (jurisdicción ordinaria) vs. El de reparación directa con pretensiones de actio in rem verso (jurisdicción contenciosa administrativa) en 55 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura materia de facturas de prestación de servicios médicos no soportadas en un contrato. En primer lugar conviene precisar que para la Sala es criterio pacífico que los procesos ejecutivos cuyo título sea una factura derivada de la prestación de servicios médicos, el juez deberá determinar si se ha constituido en debida forma el título ejecutivo o no. Así por ejemplo, los procesos ejecutivos en los que el título base de ejecución sea una factura por la prestación de servicios médicos de urgencia, no será necesario acompañar copia de contrato estatal alguno; por lo que dicho documento se erige como un título autónomo, idóneo por sí sólo para servir de base de ejecución (Art. 168 de la ley 100 de 1993). Por el contrario, cuando la factura refiere a servicios de salud básicos, el demandante deberá acompañar además copia del contrato estatal, así como de la documentación que certifique el cumplimiento de la cadena presupuestal, en virtud al principio de legalidad del gasto (Dto. 111/1996). Uno de los pronunciamientos más recientes al respecto en donde esto es expuesto, es la adoptada el diecisiete (17) de abril de dos mil trece (2013), radicado No. 201300334 00; veamos algunos de sus apartes: “En el caso concreto, varias de las facturas de venta que originan el conflicto de competencias del que ahora se ocupa esta 56 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Colegiatura, se dieron con ocasión a los servicios de salud que no requieren de un contrato previo como en efecto lo son los de urgencias, razón por la cual las facturas generadas en virtud de dichos servicios surgen autónomas y por tanto para su validez no requieren exigencias distintas a las ya mencionadas y regladas en el Estatuto Tributario. Esa autonomía es la que en definitiva hace que las facturas cambiarias que en el sub examine constituyen la base de la ejecución de la demanda formulada mediante apoderada por la Empresa Social del Estado HOSPITAL UNIVERSITARIO SAN JORGE DE PEREIRA contra ECOOPSOS ESS -EPS-S., sean ejecutables ante el juez ordinario laboral, pues no obedecen a una relación estatal, sino a la misma ley. (…) La Ley 80 de 1993 en su artículo 75, estatuye que corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, y en este orden, de los títulos ejecutivos provenientes de tales contratos que en últimas: (i) el contrato estatal mismo; (ii) las actas adicionales que modifican el contrato; (iii) las actas de liquidación del contrato; (iv) las actas de pago; (v) el convenio de transacción; (vi) las facturas de los bienes recibidos y las facturas cambiarias; (vii) los actos administrativos unilaterales, debidamente ejecutoriados y derivados de los contratos, que contengan una obligación de pagar una suma líquida de dinero a favor de la Administración (liquidación unilateral del contrato, por ejemplo); (viii) las sentencias proferidas en los procesos contractuales; (ix) los autos interlocutorios, ejecutoriados y proferidos en los procesos contractuales (verbigracia, los que aprueban las conciliaciones prejudiciales); (x) los laudos arbítrales; (xi) las pólizas de seguros; 57 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura además, (xii) las ejecuciones derivadas de condenas proferidas por la misma Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los procesos de carácter contractual” En consecuencia y si en el presente caso la base del recaudo ejecutivo no es una condena impuesta por la Jurisdicción Administrativa, ni obedece a un contrato estatal, deviene evidente que el conocimiento del presente asunto no está en cabeza de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en tanto que se pretende es el cobro de facturas de venta respecto las que resulta imprescindible predicar, que según lo previsto en el artículo 772 del Código de Comercio, modificado a su vez por el artículo 1º de la Ley 1231 de 2008, son calificables como verdaderos títulos valores. (…) Finalmente y como quiera que en el libelo de demanda no se diferencia cuales facturas de venta fueron generadas con ocasión al servicio básico de salud y cuales al servicio de urgencias, para la ejecución de las facturas originadas por servicios básicos de salud será necesario allegar el respectivo contrato o convenio con la Entidad Territorial, en tanto que en sus precisos eventos el título ejecutivo base de ejecución debe ser un título ejecutivo complejo. Son ejemplos de títulos ejecutivos ejecutables por vía del proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria y laboral, los siguientes: (…) 6) la ejecución de títulos ejecutivos que se deriven de contratos celebrados por las entidades del Sistema Integral de Seguridad Social, siempre que se hayan suscrito con apego a las normas y principios de dicho Sistema.” 58 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura Por otro lado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ha logrado edificar un criterio reiterado en torno a la ilegalidad en que se incurre cuando se tramitan pretensiones procesales en contra de entidades públicas por el cobro de servicios de salud que no están respaldados con un contrato estatal y con la existencia del cumplimiento de las normas presupuestales. Distinto ocurre, cuando se trata del cobro de servicios de urgencia, los cuales por disposición legal no requieren de contrato previamente celebrado. En este orden de ideas, aunque es al juez ordinario a quien le corresponde verificar que las facturas por el cobro de servicios de salud cumpla con las normas de contratación y las presupuestales pertinentes, ha ordenado investigaciones cuando advierte la ausencia de esos requisitos que son indispensables para configurar un título ejecutivo complejo. Por otro lado, la Sala (Providencia del 3 de octubre de 2012, expediente 11001010200020120163300), con ponencia de quien hoy funge como expositor, al advertir la inexistencia de un contrato estatal de suministro que soportara el cobro de facturas a un Municipio, aseguró lo siguiente: “Se ordenará la compulsa de copias de esta providencia y de la Certificación expedida por la Alcaldía Municipal de Dagua a la Justicia penal y a la Procuraduría General de la Nación para que investiguen el presunto reato y faltas disciplinarias que surgen en tanto, si no existió contrato de suministro mal puede pretender ejecutarse a un Ente Territorial sobre la base de situaciones inexistentes”. 59 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura 9. Conflicto de competencias en procesos de ejecución de actos administrativos. Una de las precisiones que hay que hacer, antes de referir a algunos pronunciamientos tiene que ver con la importancia que reviste en estos casos específicos, la pretensión concreta del actor, en la medida en que ella determinará el alcance de la solución jurídica que deberá ofrecer la autoridad judicial, y en ese orden de ideas, el juez competente. Así las cosas, cuando lo que se pretende es la simple ejecución del acto administrativo, cuando este presta dicho mérito, pacíficamente se ha aceptado que la jurisdicción competente es la ordinaria, en la especialidad que corresponda al tipo de relación jurídica concreta, mientras que en los eventos en que los conflictos se refieren a la legalidad acto administrativo, la competente será la contenciosa por vías de cualquiera de los mecanismos de control judicial. Veamos alguno un ejemplo de cada caso: - Decisión del dieciséis (16) de enero de dos mil doce (2012), radicado No. 20120250 00, MP. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS. “Ante la Justicia Ordinaria Laboral, se demandó a La Gobernación del Departamento de Boyacá, para que se libre mandamiento por vía ejecutiva laboral a su favor y en contra de la entidad demandada, por el 20 % sobre la suma de $ 2.351.063, asignación básica mensual devengada desde el 1 de enero de 2011 y hasta el 31 de diciembre de la misma anualidad, así como el 20 % sobre las 60 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura primas legales a que tiene derecho la demandante, en la misma fecha, por encontrarse en la categoría 14, y que se cause el pago o que se efectúe la inclusión en nómina del mismo, además de que se le cancelen los intereses moratorios a razón del doble de las bancadas desde que la obligación se hizo exigible, es decir, desde el 1 de enero de 2006 y hasta cuando se verifique el pago. (…) Se refiere en el escrito de la demanda que la señora NOHORA INÉS MESA RAMÍREZ, mediante la Resolución12 No. O.J. 1850 del 25 de septiembre de 2001, la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá, le reconoció el derecho al 20 % sobre la asignación básica mensual. Dicha resolución tenía efectos fiscales hasta el 1 de noviembre de 2011, fecha en la señora MESA RAMÍREZ, cumplió 55 años de edad. (…) Por lo tanto, como se puede ver en el presente caso, la base del recaudo ejecutivo no es una condena impuesta por la Jurisdicción Administrativa, ni deviene de un contrato estatal, sino de un acto administrativo, siendo éste una manifestación del Estado a través del cual, en este caso, se reconoció una determinada suma de dinero a favor del accionante, por concepto de sobresueldo, por haber laborado 20 años al servicio del Departamento y no tener la edad para adquirir la pensión de jubilación, por lo tanto el conocimiento del presente asunto no está en cabeza de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. - Decisión del veinte (20) de marzo de dos mil trece (2013), radicado No. 201202686 00, MP. JOSE OVIDIO CLAROS POLANCO. “Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo surgido entre las Jurisdicciones Ordinaria y Contencioso Administrativa, representadas por el Tribunal Administrativo de Nariño-Sala Unitaria de Decisión del Sistema Oral y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pasto, quienes se niegan a decidir, 12 Folio 2 C.O 61 APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura aduciendo falta de jurisdicción, respecto del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, instaurado por el señor LUIS ARTURO CÁRDENAS CALPA, contra el MUNICIPIO DE PASTO – SECRETARIA DE EDUCACION MUNICIPAL DE PASTO. (…) resulta incontrovertible que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues está establecido que la demandada es una entidad pública, como lo es el MUNICIPIO DE PASTO-SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL y el accionante está demandando la nulidad de un acto administrativo ficto o presunto, lo cual es de conocimiento privativo de la Jurisdicción antes indicada, no pudiéndose dar otras interpretaciones, como lo hizo el representante de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por cuanto con ello se puede llegar a contravenir la normatividad aplicable al asunto de marras y soslayar flagrantemente el ordenamiento jurídico, pues se estaría alterando la jurisdicción.” SIRVA LO ANTERIOR, NO SOLO PARA CONOCER LOS CRITERIOS QUE SOBRE DETERMINADAS MATERIAS HAN VENIDO INCIDIENDO EN LA SOLUCION DE CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE DIFERENTES JURISDICCIONES, SINO PARA DICERNIR EL FUNDAMENTAL ROL QUE CUMPLE EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, COMO TRIBUNAL DE CONFLICTOS QUE ES, EN LA DINÁMICA INTERNA DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO Y SU APORTE A LA UNIDAD DEL DERECHO Y LA SEGURIDAD JURIDICA. MUCHAS GRACIAS. Santa Marta, 27 de Abril de 2013 62