apuntes sobre la resolucion de conflictos de jurisdicciones

APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
ALGUNOS COMENTARIOS SOBRE RESOLUCIÓN DE
CONFLICTOS DE JURISDICCIONES EN COLOMBIA
“Se pretende concebir un Consejo Superior de la Judicatura como una
empresa. Su carácter administrativo tendría como propósito
modernizar todas las instituciones del sistema judicial y concederle a
la carrera administrativa de la Rama, no solo independencia sino un
vigor suficiente para que sea la base de la importante capacidad
nominadora que se le atribuya” ALVARO GOMEZ HURTADO, Acta de
la Comisión Cuarta de la Asamblea Nacional Constituyente. Sesión
Comisión abril 19 de 1991.
El paradigmático cambio de modelo constitucional que significó la
promulgación de la Carta Política de 1991, no solo trastornó la vida
socio política de los colombianos, a partir de una nueva manera de
concebir el rol del Estado y la ciudadanía, sino también introdujo
importantes cambios en la estructura de la organización judicial del
país. La creación de la Corte Constitucional y el Consejo Superior de
la Judicatura, es el cambio más representativo que puede advertirse
en el propósito de los constituyentes por modernizar la justicia y elevar
los estándares de calidad de este servicio esencial.
El reposicionamiento del individuo en su relación con el Estado y sus
instituciones, y la revaloración de los derechos, garantías y libertades
de que es titular, así como la adopción de mecanismos judiciales para
su protección, sumarios y preferentes, obligó a los Asambleístas a
pensar en alternativas de solución al anacronismo crónico y estructural
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
del cual adolecía la justicia colombiana; sin ello la Carta devendría en
un elaborado manifiesto de buena voluntad de un pueblo ansioso por
concebir a la persona de un modo diferente.
“Ha sido un viejo anhelo de la rama judicial, contar con auténtica
autonomía e independencia, no sólo para dictar sus fallos, sino
también para darse su propia administración. Por ello se hizo
necesario en la constituyente de 1991 crear un órgano perteneciente a
la rama judicial, encargado de administrar los recursos materiales,
realizar los presupuestos y racionalizar la gestión de la administración
de justicia. Igualmente se persigue con la creación del Consejo
Superior de la Judicatura, hacer más eficiente la organización de la
justicia, hoy lenta y congestionada, y dotarla de una mayor flexibilidad
que le permita ajustarse a las cambiantes necesidades de la época”1
Diego Younes Moren o
Ha sido a fuerza de pronunciamientos orientadores en diversidad de
aspectos
jurídicos
controversiales,
que
la
Sala
Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura se ha hecho un
lugar de importancia entre las instituciones nacionales y ha venido
cumpliendo un papel protagónico en el proceso de consolidación del
Estado Social y Democrático de Derecho.
Como Tribunal de conflictos, a través de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, el Consejo Superior de Judicatura ha establecido líneas
de interpretación del ordenamiento útiles para asegurar la unidad del
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Derecho Constitucional Colombiano. Diego Younes Moreno
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
derecho y la aplicación confiable del sistema de normas vigentes,
contribuyendo de esta forma a la seguridad jurídica.
A diario, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria resuelve conflictos de
jurisdicciones, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y
estatutarias, correspondiendo en todo caso el mayor número de estos
a controversias suscitadas entre los jueces ordinarios y los
contenciosos administrativos por el conocimiento de asuntos de
diversa naturaleza.
Sólo en el año 2012 el Consejo Superior de la Judicatura resolvió 811
conflictos entre las diferentes jurisdicciones, y en lo que va corrido del
año 334; cifras que dan fiel cuenta de la importancia del rol cumplido
por la Corporación en la dinamización integral del sistema. Lo anterior
significa que para el año 2012, el catorce punto cuarenta y ocho por
ciento veinte
(14.48%)2 de sus decisiones judiciales fueron
solucionando esta clase de problemas que aqueja a la justicia
colombiana.
Ahora bien; siendo necesario reconocer que la entrada en vigencia del
Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo
–CPACA— y ahora más recientemente, del Código General del
2
Teniendo en cuenta que esta Corporación emitió un total de 5.660 decisiones de fondo en el año 2012, según
datos estadísticos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
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Proceso, ha significado un cambio normativo importante en la
definición de las competencias entre la justicia ordinaria y la
contenciosa administrativa, es preciso reconocer que ello no puede
analizarse sin considerar los efectos sistémicos que produjo la entrada
en vigencia de la Ley 712 de 2001 y sus actuales modificaciones en
cuanto al alinderamiento de las competencias entre las distintas
jurisdicciones.
En efecto, el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, por la cual se reformó
el Código Procesal del Trabajo, estableció como ámbito de
competencia de los jueces laborales las siguientes materias o asuntos:
“1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en
el contrato de trabajo.
2. Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la
relación laboral.
3. La suspensión, disolución, liquidación de sindicatos y la cancelación
del registro sindical.
4. Modificado por el artículo 622 de la ley 1564 de 2013.4 Las
controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad
social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los
empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los
de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. (En este
numeral ya veremos más adelante la aparente duda que surge al
estudiar y analizar el numeral 4º del Art. 104 del CPACA, tema sobre
el cual hablaremos en su momento en el desarrollo de esta
conferencia).
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5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y
del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra
autoridad.
6. Los conflictos jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago
de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter
privado, cualquiera que sea la relación que los motive.
7. La ejecución de las multas impuestas a favor del Servicio Nacional
de Aprendizaje, por incumplimiento de las cuotas establecidas sobre el
número de aprendices, dictadas conforme al numeral 13 del artículo
13 de la Ley 119 de 1994.
8. El recurso de anulación de laudos arbitrales.
9. El recurso de revisión.”
La introducción y precisión consagradas en
estas reglas al
ordenamiento procesal colombiano-sea este en la jurisdicción ordinaria
laboral, contencioso administrativa, civil o contractual - ha supuesto no
pocos problemas de interpretación sobre los ámbitos competenciales
de las diferentes jurisdicciones, lo cual ha llevado a la propia Corte
Constitucional a pronunciarse sobre el alcance de las mismas. Así por
ejemplo, en la sentencia C-1027 del veintisiete (27) de noviembre de
dos mil dos (2002), dicha Corporación interpretó el alcance del
numeral 4º del citado artículo, previo a advertir que:
“…la asignación de una competencia en determinada autoridad judicial
no es una decisión que exclusivamente esté
en cabeza de la
Constitución sino que pertenece ordinariamente al legislador, siempre
y cuando el constituyente no se haya ocupado de determinarla en
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forma expresa entre los diferentes órganos judiciales, y que al ejercer
tal atribución no se desconozcan los mandatos de la Carta Política.
(…)
Ahora bien, la especialidad de cada proceso, derivada de la diferente
naturaleza del derecho sustantivo que se ocupa, aconseja, por lógicas
razones de especialización, su atribución por parte del legislador a
órdenes jurisdiccionales concretos, cuya existencia es plenamente
compatible con el principio de unidad jurisdiccional, que no supone un
orden jurisdiccional único ni órganos jurisdiccionales uniformes sino,
todo lo contrario, permite o aconseja el establecimiento de órdenes y
órganos jurisdiccionales diferentes con ámbito competencial propio.
Tal es el caso de la seguridad social integral, cuya unidad conceptual que viene dada desde la propia Constitución y es desarrollada por la
Ley 100 de 1993-, sumada a las características propias de la
conflictividad que gira en torno a esta materia, demandan la existencia
de un proceso especial y de una jurisdicción también especializada en
orden a dirimir las controversias que es relacionen con esta materia.”
Lo afirmado por la Corte Constitucional, evidencia que las reglas de
competencia que establece la Constitución y el legislador cumple una
función de unificación del derecho, así como funge como factor que
articula coherentemente el sistema normativo, propendiendo por un
mayor grado de certeza y seguridad a la aplicación del derecho
sustantivo. En la medida en que las normas adjetivas, constitucionales
o legales, alberguen problemas de interpretación, distorsionan
gravemente la dinámica interna del sistema; en consecuencia, el
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ordenamiento jurídico debe prever mecanismos especiales para
corregir dichas distorsiones dinámicas. De esta manera se explica, en
gran medida, la importancia que reviste para el ordenamiento nacional
la existencia de un Tribunal de Conflictos, como lo es el Consejo
Superior de la Judicatura, a través de su Sala Jurisdiccional
Disciplinaria; su papel, entre muchos otros que cumple al interior del
sistema de administración de justicia, no es otro que el de corregir las
distorsiones que se presentan al interior de este. Cada vez que el
Consejo Superior resuelve un conflicto de competencia entre las
distintas jurisdicciones, está haciendo un ejercicio de restablecimiento
del orden ideal de aplicación del sistema de normas.
Ahora
bien,
antes
de
exponer
brevemente
los
lineamientos
mayoritarios de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la
Judicatura entorno a la manera en que se han resuelto determinados
conflictos de competencia, es importante volver sobre algunas
cuestiones merecedoras de ser comentadas, así sea de modo muy
sucinto, relacionadas con los criterios generales incorporados por el
CPACA.
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Valga la pena advertir que las normas que determinan la competencia
de los jueces de nuestro país, tienen el carácter de orden público3,
precisamente, porque se trata de disposiciones legales imperativas
que sirven a toda la colectividad, al Estado y por supuesto garantizan
los valores y principios superiores consagrados en la Constitución
Política de 1991. Por lo tanto, estamos ante normas imperativas de
obligatorio cumplimiento por parte de todas las autoridades judiciales.
Precisado esto, tenemos en primer lugar, que el artículo 104 del
CPACA ha establecido de manera genérica los asuntos que le
compete conocer a los jueces administrativos, pero sin ofrecer reglas
específicas que faciliten delimitar claramente el alcance de su
competencia particular. Veámoslo:
“Artículo
104.
De
la
Jurisdicción
de
lo
Contencioso
Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está
instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución
Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados
en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al
derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades
públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos:
3
En ese sentido el artículo 6 del Código de Procedimiento Civil, dispone: “Art. 6.- Observancia de normas
procesales. Las normas procesales son de derecho público y orden público y, por consiguiente, de
obligatorio cumplimiento, y en ningún caso, podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los
funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley(negrillas por fuera del texto original)”.
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1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier
entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.
2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los
que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de
funciones propias del Estado.
3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad
prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan
o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes.
4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores
públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando
dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
(Este numeral como lo veremos más adelante, fue tácitamente
modificada por el Código General del Proceso, que modificó el
numeral 4º. Del artículo 2º de la Ley 712 de 2001).
5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno.
6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las
conciliaciones
aprobadas por esta jurisdicción,
así como los
provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una
entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos
celebrados por esas entidades.
7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan
conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por
particulares en ejercicio de funciones propias del Estado.
Parágrafo. Para los solos efectos de este Código, se entiende por
entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con
independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las
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que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su
capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior
al 50%.”
La doctrina nacional especializada ya ha tenido oportunidad de
pronunciarse sobre esta particularidad de la ley; así por ejemplo, el
profesor JORGE ELIECER FANDIÑO GALLO, ha resaltado que el
artículo trascrito no
establece un solo criterio para delimitar las
competencias, por lo que lo ha calificado como de un contenido con
criterio “mixto”, yo diría más bien “complejo”, dado que se integra por
lo menos tres aspectos o criterios a saber: i) un criterio legal; ii) un
criterio que atiende al régimen aplicable; y iii) un criterio orgánico.
i)
Criterio legal. Este aspecto podríamos considerar que se da en
la medida en que el citado artículo empieza por advertir que la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce tanto de asuntos
expresamente referidos “en la Constitución Política o en leyes
especiales”, como por los que enlista en la misma normatividad.
ii)
Criterio que atiende al régimen aplicable. Nótese que el
legislador expresamente asocia los asuntos de competencia de
los jueces administrativos a “controversias y litigios originados
en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al
derecho administrativo.
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
Al respecto, el profesor FANDIÑO GALLO, recuerda que:
“Generalmente, para que una actuación pueda calificarse como
administrativa deben estar presente tres requisitos: que haya
una entidad pública que lo emita, que al ejercer la atribución
cumpla funciones administrativas y que la relación jurídica que
se genere puede denominarse de subordinación. Además, la ley
puede señalar en que eventos es procedente la aplicación del
derecho administrativo. A manera de ejemplo se pueden citar los
siguientes:
El artículo 93 de la Ley 498 de 1998, al hablar del régimen de
los actos y contratos de las empresas industriales y comerciales
del Estado al prescribir que los contratos celebrados para el
cumplimiento de su objeto se sujetará a las disposiciones de la
ley de contratación administrativa.
El artículo 1º de la Ley 1150 de 2007, al prescribir que son
contratos estatales todos aquellos que se realizan con recursos
públicos, a los cuales se les aplica, en
consecuencia, el
derecho para este tipo de acuerdos de voluntades.”
iii)
Criterio orgánico. Una precisión expresa de la disposición
permiten afirmar el establecimiento de este criterio adicional: “La
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para
conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en
leyes especiales, de las controversias y litigios (…) en los que
estén involucradas las entidades públicas”.
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Sin duda este constituye un importante elemento o factor para
determinar la competencia en casos concretos, como quiera que
lo primero que ha de hacer el juez en el examen formal del litigio
que llega a su despacho es determinar si alguno de los
extremos del mismo está integrado o representado por una
entidad pública, esto es, por un “órgano, organismo o entidad
estatal, con independencia de su denominación; las sociedades
o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o
superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o
participación estatal igual o superior al 50%.”
Lo complejo del asunto, de cara a lograr la aplicación certera de las
normas de competencia, es que en no pocos casos estos criterios
convergen simultáneamente debiéndose entonces interpretar del
modo en que mejor sirva a la solución efectiva de la pretensión
particular. Un ejemplo de este complicado fenómeno está dado en los
casos en que se involucra a una Empresa Social del Estado o en los
que los servidores públicos reclaman el pago de la sanción moratorio
por la cancelación tardía de las cesantías; ello, en la medida en que,
atendiendo al régimen aplicable (como en el primero de los casos) o la
naturaleza de la pretensión (en el segundo) es factible que la
competencia deba quedar radicada en los jueces ordinarios, aun
cuando estén involucradas entidades públicas. A continuación nos
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
detendremos a observar cómo el Consejo Superior de la Judicatura ha
dado solución a este tipo de controversias.
Así las cosas, tendremos que concluir que, pese al esfuerzo del
legislador por establecer espacios ciertos para el ejercicio de las
competencias judiciales, la complejidad de algunos asuntos no
permite determinar con un margen aceptable de certeza las
competencia en ciertos casos complejos. Esto ha llevado al Consejo
Superior a clarificar el asunto y disponer por intermedio de la Escuela
Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” la difusión de los criterios de los que se
ha valido para resolver ciertos asuntos; así por ejemplo, en
providencia del veintisiete (27) de febrero de dos mil trece (2013),
radicado 201202133 00, con ponencia del suscrito Magistrado, en el
marco de un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la
jurisdicción ordinaria y la contenciosa administrativa, con ocasión de la
demanda ejecutiva presentada en contra de una Empresa Social del
Estado se ordenó lo siguiente:
“Finalmente, en consideración a la pacífica línea jurisprudencial de
esta Corporación, en múltiples ocasiones reiterada para dar solución a
casos similares al que aquí se trata, y en aras de dar y hacer efectivo
el principios que celeridad y eficiencia de la Administración de Justicia
de que da cuenta la Ley 270 de 1996, funcionales a la materialización
del derecho superior de todo ciudadano al acceso a la Justicia, la Sala
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
dispondrá, por conducta de la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, que la Dirección de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”
diseñe o implemente en los currículos correspondientes a los cursos o
programas de formación de funcionarios judiciales de las jurisdicciones
aquí enfrentadas, un módulo específico que permita aclarar los vacíos
conceptuales en relación con el presente asunto, orientado por las
consideraciones que se acaban de esbozar. Por esta vía, espera la
Sala que se evite en el mayor grado posible conflictos de este tipo y,
de paso, se imparta cumplidamente justicia en cada caso, en beneficio
de los derechos de los asociados y del patrimonio público.”
Habiendo precisado lo anterior, abordemos la forma en que la Sala
Jurisdiccional
Disciplinaria
ha
resuelto
ciertos
conflictos
de
competencia entre jurisdicciones:
1. Conflicto de competencias que involucran a trabajadores
oficiales.
Consistentemente, la Sala ha dado solución a este tipo de asuntos
con fundamento no solo en las disposiciones legales que regulan
la jurisdicción contenciosa administrativa, sino haciendo alusión a
las reglas específicas de competencia establecidas en el artículo
2º de la ley 712 de 2001, haciendo especial énfasis en la
naturaleza jurídica de la vinculación del accionante con la
Administración. Así las cosas, en litigios en los que se evidencia
que una de las partes está representada por un empleado público,
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
la competencia ha sido asignada a los jueces administrativos, en
tanto que, cuando la calidad que ostenta el demandante es un
trabajador oficial, la misma ha recaído en los jueces ordinarios;
algunas de las consideraciones esbozadas han sido expresadas
con claridad en las consideraciones de pronunciamientos de
nuestra sala, entre otros los siguientes:
-
Decisión del veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008),
radicado No. 200802107 00, Magistrada Ponente Julia Emma
Garzón de Gómez, cuando allí expresó
“Como se evidencia en el caso sub lite lo pretendido por el actor es
el reconocimiento de las prestaciones sociales a las que cree tener
derecho por la terminación de su relación laboral con la entidad
accionada y si bien no media una prueba de la existencia de un
contrato de trabajo que vincule a las partes trabadas en la litis, no
puede afirmarse que éste no existió”.
“Así las cosas como las pretensiones contenidas en la demanda se
desprenden indirectamente de un contrato de trabajo, el juez natural
del presente asunto no es otro que el juez ordinario laboral por lo
que se dirimirá el presente conflicto asignándole a éste el
conocimiento de la acción incoada”.
-
Decisión del once (11) de diciembre de dos mil ocho (2008),
radicado No. 200803007-00, Magistrada Ponente Julia Emma
Garzón de Gómez:
“En este punto debe señalar la Sala que al pretender la actora el
pago de prestaciones sociales, también busca la declaratoria de
existencia de un contrato de trabajo, y dado que la labor
desempeñada por la demandante no estaba relacionada con la
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
ejecución o sostenimiento de obras públicas, es indudable que
ostenta la calidad de empleada pública.
Es así que establece el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 712 de
2001 que a la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades: laboral
y de seguridad social le corresponde definir los asuntos referidos a
“los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en
el contrato de trabajo”.
Como se evidencia, en el sub lite lo pretendido por la actora con la
demanda incoada, es el reconocimiento de las prestaciones
sociales a las que cree tener derecho por la terminación de su
relación laboral con la entidad accionada, teniéndose que si bien
no media prueba de la existencia de un contrato de trabajo que
vincule a las partes trabadas en litis, no puede afirmarse la
inexistencia del mismo.
Así las cosas, como las pretensiones contenidas en la demanda se
desprenden indirectamente de un contrato de trabajo, el juez natural
del presente asunto no es otro que el juez ordinario en lo laboral,
por lo tanto se dirimirá el presente conflicto asignándole a éste el
conocimiento de la acción incoada…”
-
Decisión del dieciséis (16) de marzo de dos mil once (2011),
radicado No. 201100034 00, Magistrado Ponente: Doctor HENRY
VILLARRAGA OLIVEROS:
“Pues bien para resolver el conflicto planteado, se requiere
establecer si el actor de la demanda presentada ostenta o no la
calidad de trabajador oficial o empleado público. Estudiados los
hechos, pretensiones y pruebas de la demanda para poder resolver
el conflicto de competencia, es fundamental manifestar que el
demandante no ostenta la calidad de empleado público por que
su vinculación a dicha entidad según el demandante se realizó
mediante un contrato de trabajo verbal.
(…)
Encuentra necesario la sala para dirimir el presente conflicto, traer a
colación lo preceptuado en la Ley 712 de 2001 en su artículo 2, el
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
cual asigna la competencia de los conflictos jurídicos que originen
de una forma directa o indirecta en el contrato de trabajo a la
jurisdicción ordinaria y sus especialidades laboral y de seguridad
social.”
-
Decisión del veintidós (22) de febrero de dos mil doce (2012),
radicado No. 201200276 00, Magistrado Ponente: Doctor JOSÉ
OVIDIO CLAROS POLANCO.
“Respecto a la clasificación de servidores públicos, el referido
Decreto 1750 del 2003 establece que en las Empresas Sociales del
Estado que sean creadas por él, sus servidores tendrán la calidad
de empleados públicos, salvo los que sin ser directivos
desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física,
hospitalaria y de servicios generales, quienes tendrán la condición
de trabajadores oficiales.
En ese contexto, en las Empresas Sociales del Estado sólo serán
trabajadores oficiales, vinculados por contrato de trabajo, quienes
desempeñen labores de construcción y de sostenimiento de las
obras públicas dentro de la misma entidad.
Así, con base en los hechos génesis de la demanda, es claro que
el accionante se venía desempeñando como Médico, en el punto
de atención CAA la Flora de la ciudad de Cali valle del Cauca, por
lo que se puede deducir que ostentaba la calidad de empleado
público, por tener un vínculo laboral derivado de una relación legal
y reglamentaria.
(…)
En este orden de ideas, la Sala dispondrá el envío del presente
asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para su
conocimiento, en razón a que las pretensiones formuladas por el
demandante se encaminan al reconocimiento y el pago de las
diferencias que resulten a su favor, con fundamento en los
derechos que adquirió cuando estuvo vinculado como trabajador
oficial del escindido INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES y que
pasó a ser empleado público de la Empresa Social del Estado
E.S.E. ANTONIO NARIÑO, por disposición del Decreto 1750 del 26
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Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
de junio de 2003, siendo entonces la naturaleza de su vinculación
laboral de tipo legal y reglamentaria.
Sean las razones esbozadas suficientes para considerar que la
competencia para conocer del conflicto planteado, en razón a la
naturaleza jurídica de la relación laboral de la demandante con la
Entidad demandada, le corresponde a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, en concordancia con las reglas de competencia
establecidas en el Código Contencioso Administrativo, para el caso
el Juzgado Décimo Administrativo de Cali.”
-
Decisión del treinta (30) de mayo de dos mil doce (2012), radicado
No. 2012 00477 00, Magistrado Ponente: PEDRO ALONSO
SANABRIA BUITRAGO.
“En este orden de ideas, es evidente que independientemente de la
forma de vinculación, se itera, el desempeño de funciones de
odontología no comporta actividades de mantenimiento de la planta
física, ni mucho menos de servicios generales, situación que
orienta a concluir la eventual calidad de empleada pública de la
señora Mónica Liliana Arcila Velásquez, aspecto que corresponde
dirimir al juez natural.
Entonces, corresponde a esta Colegiatura señalar, cuál es la
jurisdicción competente para resolver controversias originadas en
relaciones laborales entre una entidad pública y un empleado
público.
En consecuencia, el anterior panorama fáctico y jurídico permite
concluir que la competencia para conocer de asuntos como el
reseñado corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
Lo anterior, encuentra sustento en el artículo 134 B del Código
Contencioso Administrativo, norma que asigna competencia a los
jueces administrativos para conocer de los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho, que no provengan de un contrato de
trabajo, es decir, que frente a la negativa de la administración, para
reconocer la “relación laboral” y por ende el pago de los haberes
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
laborales prestacionales, el administrado busca, no la declaratoria
de un contrato de trabajo, sino la declaratoria de la precitada
“relación laboral”.
De tal manera que habría correspondido a la Jurisdicción Ordinaria
Laboral, en el evento en que se hubiere tratado de conflictos
jurídicos originados directa o indirectamente en un contrato de
trabajo, lo cual no ocurrió en el sub lite.
Ahora, de la pretensión relativa a que la demandada asuma los
costos de recuperación y tratamiento, tanto los ya sufragados como
los que en el futuro se causen, a propósito del accidente que
padeció la actora, el 20 de diciembre de 2008, se colige, que se
trata de un asunto puntual y concreto de los cuales habrá de
ocuparse el juez natural, en el sub júdice, de lo contencioso
administrativo, investido de competencia a quien corresponde
verificar la debida o no acumulación de pretensiones y en suma,
sobre la prosperidad o no de las mismas.
Nótese que asistió razón en la posición asumida por la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales,
Corporación que adujo, que la condición de odontóloga de la
demandante, nada tenía que ver con las funciones propias de los
trabajadores oficiales.”
2. Conflicto de competencias en materia de seguridad social.
Igual cosa a la que ocurre en los conflictos anteriores, reviste
especial importancia
los eventos relacionados con la seguridad
social asuntos que podría pensarse hoy están regulados en el
CPACA (núm. 4º. Del art. 104) y en las reglas establecidas en la ley
712 de 2001, modificadas hoy en día por el código general del
Proceso..
Frente a asuntos o casos en los que a pesar de que la demandada
sea una entidad pública, el litigio tiene su origen fuera del Sistema
General de Seguridad Social, en virtud de los artículos 36 (Régimen
19
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
de Transición) y 279 (Regímenes de excepción) de la ley 100 de
1993, la Sala ha tenido que fijar su postura como veremos más
adelante.
Es preciso señalar, que la sentencia C-1027 de 2002, que arriba
hicimos referencia, al pronunciarse sobre el alcance de la regla
contenida en el numeral 4º del artículo 2º de la ley 712, estableció
dos subreglas sumamente útiles:
i)
Todo litigio que se origine en el interior del Sistema General
de Seguridad Social, independientemente de la relación
jurídica y la naturaleza del acto jurídico controvertido, es del
conocimiento de la justicia ordinaria;
ii)
En tanto que, los que se den al margen de dicho Sistema,
serán conocidos por los jueces ordinarios o administrativos en
razón a la relación jurídica y la naturaleza del acto jurídico
controvertido.
El artículo 622 del Código General del Proceso, modificó el numeral
4 del artículo 2 del Código de Procedimiento Laboral y de la
Seguridad Social, el cual quedó así: “4. Las controversias relativas
a la prestación de los servicios de la seguridad social que se
susciten
entre
los
afiliados,
beneficiarios
o
usuarios,
los
empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo
los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.
Nótese, que el Legislador, exceptúo del conocimiento de la
jurisdicción del trabajo, el conocimiento de los litigios derivados de
responsabilidad médica y de controversias contractuales.
En este orden de ideas, la lectura del nuevo numeral, nos permite
concluir
que
la
jurisdicción
ordinaria
laboral
recuperó
el
20
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
conocimiento de todos los conflictos relativos a la seguridad social,
con lo cual se modificó parcialmente el numeral 4 del artículo 104
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, para entregarle nuevamente a la justicia del trabajo
o jurisdicción laboral el conocimiento de tales asuntos.
En este orden de ideas, los jueces laborales, conocerán de las
controversias relativas a la prestación de los servicios de la
seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o
usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o
prestadoras salvo que esos conflictos se deriven de asuntos de
responsabilidad médica o de contratos, pues a partir de ello su
atención le corresponderá a los jueces civiles o administrativos,
según las reglas de competencias previstos en las normas
adjetivas.
Vemos de esta manera cómo el Código General del Proceso, que
es una disposición procesal especial y posterior al Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
vino a otorgarle nuevamente a la jurisdicción ordinaria laboral, el
conocimiento de las controversias relativas a la prestación de los
servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados,
beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades
administradoras o prestadoras con las excepciones expuestas.
Al respecto la Corte afirmó, en la prenombrada sentencia, frente a
la redacción original del numeral 4 citado:
“…bien podía el legislador en ejercicio de esas innegables
potestades asignar la competencia a la jurisdicción ordinaria para
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
conocer de las controversias referentes a sistema de seguridad
social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o
usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o
prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de su relación
jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.
Conviene precisar que a contrario sensu, en lo que no conforma el
sistema de seguridad social integral por pertenecer al régimen de
excepción de la aplicación de la Ley 100 de 1993 o los regímenes
especiales que surgen de la transición prevista en este
ordenamiento legal, se preservan las competencias establecidas
en los Códigos Contencioso Administrativo y Procesal del Trabajo,
según el caso, y por tanto sí influye la naturaleza de la relación
jurídica y los actos jurídicos que se controviertan, en la forma
prevenida en los respectivos estatutos procesales.”
En este aspecto y tema específico, el Consejo Superior de la
Judicatura ha afirmado lo siguiente:
-
Decisión del Veintidós (22) de febrero de dos mil doce (2012),
radicado No. 201200284 00, Magistrado Ponente: Dr. HENRY
VILLARRAGA OLIVEROS
“Ahora, traemos a colación la Ley 712 de 2001, numerales 1, 4 y 6
del artículo 2, modificatorio del Código de Procedimiento Laboral,
en donde consagra la competencia de la Jurisdicción Ordinaria
Laboral de los conflictos que se origen directa o indirectamente en
contrato de trabajo, de las controversias referentes al sistema de
seguridad social integral que se susciten entre los afiliados
beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades
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Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
administradoras o prestadoras cualquiera que sea su naturaleza de
la relación jurídica y sobre los conflictos jurídicos que se originan
en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por
servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la
relación que los motive.”
- Decisión del Treinta (30) de enero de dos mil trece (2013), radicado
No. 201202779 00, Magistrado Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA
OLIVEROS
“Se tiene establecido entonces que las pensiones reconocidas al
amparo de un régimen de excepción o de transición, y claro está,
las reconocidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de
1993,no hacen parte del conjunto armónico constituido por el
Sistema de Seguridad Social Integral y es por su ajenidad al
sistema que se han mantenido vigentes las competencias
establecidas con anterioridad a la expedición de la ley de seguridad
social; por ello se hace necesario un estudio particular del caso
recurriendo a verificar la forma de vinculación o relación jurídica
con el beneficiario.”
- Decisión del Veintitrés (23) de enero de dos mil trece (2013),
radicado No. 201300012 00, Magistrado Ponente: Dr. HENRY
VILLARRAGA OLIVEROS
“…las controversias referentes al sistema de seguridad social
integral suscitadas entre empelados particulares y/o beneficiarios y
las entidades administradoras cualquiera que sea su naturaleza,
serán tramitadas ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, debiendo
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excluirse del conocimiento de ésta los regímenes de transición
previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los regímenes
especiales contemplados en el artículo 279 de la Ley ibídem, los
cuales no hacen parte del sistema de seguridad social integral por
referirse a normas anteriores a su creación o por excepciones a la
misma ley.
(…)
Al respecto conviene decir que el objeto de la acción se refiere a
una controversia del sistema de seguridad social integral,
presentado entre una entidad administradora de naturaleza pública
y una presunta beneficiaria de un afiliado que no tiene la calidad
de servidor público, por tanto, es de establecer que
el
conocimiento del presente asunto corresponde a la jurisdicción
ordinaria laboral – Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Villavicencio, independientemente que se haya reconocido la
pensión de sobrevivientes que pretende la demandante a la
cónyuge supérstite y los hijos del causante mediante un acto
administrativo en firme y ejecutoriado.
De lo que se colige claramente que el asunto sub examine gira en
torno a una ordinaria laboral, acción que de acuerdo con su
naturaleza está dirigida a obtener en primer lugar, la declaratoria de
unos derechos pensionales, por estimarse ya reconocidos a otra
persona de manera contraria a las normas superiores, y el
reconocimiento al pago de las mesadas causadas.”
24
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3. Conflicto de competencias en materia de procesos con
pretensiones de sanción moratoria cuando existe acto
administrativo que reconoce las cesantías.
La cesantía es calificada como una típica prestación social a la que
acceden los trabajadores particulares y los servidores públicos que
laboran para el Estado. En Colombia, la Ley 6ª de 19454, creó ese
beneficio para los trabajadores estatales. Ahora bien, fue con ocasión
a la Ley 244 de 1995, que se reguló la sanción moratoria por el retardo
en el pago de las cesantías a los servidores públicos. Y los fines de
esa sanción pecuniaria para la Administración, quedaron claramente
especificados en el proyecto de ley5 que la antecedió, en los siguientes
términos:
“…la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a
los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de
tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque
requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación
laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo,
como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque
ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la
mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de
hacer esos trámites. Este hecho origina además cierto tipo de
favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las
solicitudes, prácticamente al mejor postor.
4
En esa misma línea lo hizo el Decreto 2767 de 1945, la Ley 65 de 1946, el Decreto 1160 de 1947, el Decreto
3118 de 1968, la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998,
5
Cita de la Sentencia del 27 de marzo de 2007, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante.
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Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando
el final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que
certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de
la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora,
los Fondos, durante todo ese tiempo han estado trabajando esos
dineros a unos intereses elevados, con beneficio para la institución,
pero sin ningún reconocimiento para el trabajador.”6.
Y el Consejo de Estado, frente a los fines que persigue la sanción
moratoria por el pago tardío de las cesantías impuesta por el
Legislador, aseguró: “En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de
1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación
de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la
resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción,
favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores”. 7
Es entonces en razón de lo anterior que el artículo 2º de la ley 244 de
1995, modificado por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, dispuso:
“ARTÍCULO 2o. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo
de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme
el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías
definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta
prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo
Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías
definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada
6
7
Gaceta del Congreso año IV- N°. 225 del 5 de agosto de 1995
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 27 de marzo de 2007, expediente 76001-23-31-
000-2000-02513-01 (IJ), C.P. Dr. Jesús María Lemus Bustamante.
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reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día
de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago
de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación
dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad
podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora
en el pago se produjo por culpa imputable a este.”
Asimismo, es necesario señalar de cuáles procesos ejecutivos conoce
la jurisdicción contencioso administrativa tanto en el anterior Código
Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), como del nuevo
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (L.1437 de 2011), en razón de la transitoriedad
consagrada en el artículo 308 de este último estatuto procesal. En
virtud de esta disposición, los procesos ejecutivos que se tramitan
ante la jurisdicción contencioso administrativa se regirán por dos
estatutos procesales administrativos, según la fecha de interposición
del correspondiente reclamo judicial, pues si la demanda ejecutiva se
presentó con anterioridad al 2 de julio de 2012, el proceso deberá
seguir
las
ritualidades
procesales
del
Código
Contencioso
Administrativo contenido en el Decreto 01 de 1984. Por el contrario, si
la demanda ejecutiva se radicó con posterioridad al 2 de julio de 2012,
el juicio ejecutivo se tramitará con base en las previsiones del nuevo
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, es decir, de acuerdo con la Ley 1437 de 2012.
27
APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
Ahora bien, la jurisdicción contencioso administrativa, en vigencia de
las disposiciones del anterior Código Contencioso Administrativo,
conocía de los siguientes procesos ejecutivos, enlistados por Mauricio
Rodríguez Tamayo, así8: I) Las sentencias proferidas y las
conciliaciones aprobadas por los jueces administrativos a excepción
de
la
conciliación
arbitral;
ii)
Otras
providencias
judiciales
condenatorias dictadas por la jurisdicción contencioso administrativa y
iii) Los títulos ejecutivos derivados de los contratos estatales. Por lo
tanto, hasta el 2 de julio de 2012, a la jurisdicción contenciosa
administrativa, le había sido asignado el conocimiento de los juicios
ejecutivos que tuvieran como títulos de recaudo los documentos o
decisiones anteriores, lo cual de alguna manera da lugar a generar
algunas dudas al respecto.
Conviene señalar asimismo, que la nueva ley procesal administrativa
contenida en la Ley 1437 de 2011 (vigente desde el 2 de julio de
2012), señala cuáles son los procesos ejecutivos que están asignados
a la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, el numeral 6º
del artículo 104 del CPACA, enlistó los procesos ejecutivos del
conocimiento de los jueces administrativos, así:
“Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para
conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes
8
Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo, La Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa, Librería Jurídica Sánchez,
Medellín, 2010, 3ª Ed.
28
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especiales, de las controversias y litigios originados en actos,
contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho
administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o
los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…)
(…)
6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las
conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los
provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una
entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos
celebrados por esas entidades”.
De esta forma, es claro que el Legislador optó por otorgar
competencia a la jurisdicción contencioso administrativa para conocer
de procesos ejecutivos cuyo título de recaudo se originara en: i) Las
condenas impuestas por la misma jurisdicción; ii) Las conciliaciones
aprobadas por los jueces administrativos; iii) Los laudos arbitrales en
donde intervino una entidad pública – nueva competencia- y iv) Todos
aquellos originados en los contratos celebrados por las entidades
públicas. Es pues el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, la
disposición procesal especial del estatuto procesal administrativo que
contiene cuáles son los asuntos que en materia de juicios ejecutivos
debe resolver esta jurisdicción. Por su parte, el artículo 297 del
CPACA, preceptúa:
29
APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
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Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código,
constituyen título ejecutivo:
1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se
condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.
2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades
públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma
clara, expresa y exigible.
3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde
a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los
contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el
acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el
acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión
de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras,
expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales
actuaciones.
4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia
de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o
la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la
respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto
administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica
corresponde al primer ejemplar”.
De cara a las disposiciones legales anteriores, podría pensarse que la
jurisdicción administrativa, además, debe conocer de la ejecución de
los títulos ejecutivos enlistados en el citado artículo 297 in fine, sin
embargo, ese argumento prontamente se desvanece por las
siguientes razones: i) La norma especial que asigna el conocimiento
de los procesos ejecutivos a la jurisdicción contencioso administrativa
es el artículo 104 del CPACA y ii) El artículo 297 del mismo estatuto,
30
APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
sólo contiene una relación de títulos ejecutivos y no se constituye
propiamente en un otorgamiento de competencia sobre la materia, por
lo que se concluye que
la jurisdicción administrativa sólo deberá
conocer de los juicios ejecutivos que estén amparados en títulos de
recaudo que provengan, se reitera, de: i) Las condenas impuestas por
la misma jurisdicción; ii) Las conciliaciones aprobadas por los jueces
administrativos; iii) Los laudos arbitrales en donde intervino una
entidad pública y iv) Todos aquellos originados en los contratos
celebrados por las entidades públicas.
Finalmente, el numeral 1º del artículo 105 del CPACA, excluyó
expresamente a la jurisdicción contencioso administrativa del
conocimiento de procesos ejecutivos que se deriven de las siguientes
entidades y actividades: “1. Las controversias relativas a la
responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por
entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras,
aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores
vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al
giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los
procesos ejecutivos(negrillas por fuera del texto original)”.
En este orden de ideas, si se pretende la ejecución con base en la
sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, el interesado,
podrá acudir directamente ante la jurisdicción laboral ordinaria para
31
APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
pedir ese reconocimiento, siempre y cuando no se controvierta el
derecho reconocido y se integre debidamente el título ejecutivo
complejo.
Tras una reflexión introspectiva de su propia posición frente al asunto,
el suscrito Magistrado ha solicitado a la Sala revisar una vez más el
tema en la medida en que se advirtieron criterios y decisiones
contradictorias
sobre
asuntos
de
idéntica
naturaleza;
esta
incertidumbre persiste aún en despachos de todo nivel en el resto del
país, siendo necesaria una providencia unificadora que está por
discutirse, pero que recoge en gran medida lo que se acaba de
exponer. Recordemos que el punto de referencia está constituido en
la sentencia 2777/2004 del Consejo de Estado, con ponencia del Dr.
JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE, en la que se unificaron
criterios de esa Corporación hasta ese momento contradictorios.
Sin embargo, valga traer a colación lo expuesto por el suscrito en un
reciente salvamento de voto a la decisión del veintitrés de enero de
2013, radicado 201202748 00, con ponencia del Dr. JOSE OVIDIO
CLAROS POLANCO, en el que se afirma la manera en que debe
interpretarse el alcance de las competencias de los jueces
administrativos y ordinarios, y se ofrecen lineamientos precisos para
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
identificar adecuadamente el tipo de acción idónea para reclamar la
cancelación de la sanción por la mora en el pago de las cesantías:
“1.- Previamente, habrá que destacar que lo pretendido por la
accionante, es lograr la declaratoria de nulidad del acto administrativo
ficto, en virtud del cual se entiende por negada la solicitud que presentó
ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales para que se le pagara
la sanción por mora en la cancelación de las cesantías de que trata la
ley 244 de 1995 y 1071 de 2006. Como se observa, la acción
presentada por la señora LUZ MIRIAM, supone una controversia sobre
la viabilidad del pago de dicha sanción, impugnando judicialmente el
acto administrativo que resolvió virtualmente su solicitud.
2.- Ahora bien, es importante señalar que la Sala trae a colación lo
expresado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia
2777/2004, providencia que unificó la disparidad de posiciones
presentadas al interior de esa Corporación en relación con la vía
judicial apta para lograr el pago de la sanción por mora en la
cancelación de las cesantías. Sin embargo, contrario a lo que termina
por concluir la Sala mayoritariamente, dicha providencia no indica la
ejecutiva como la única vía procesal apta para lograr el pago de la
sanción.
En efecto, como concluye el Consejo de Estado en la providencia en
cita, la jurisdicción contenciosa administrativa es competente para
conocer de este tipo de asuntos cuando exista un acto administrativo
susceptible de ser atacado; para el caso, este bien puede ser los que
reconozcan las cesantías, así como los fictos o expresos que
resuelven sobre la solicitud del interesado para obtener el pago de la
sanción:
“Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de
reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la
sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de
las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago
de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe
impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho.”.
33
APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
Luego no cabe duda, en casos en que los interesados acudan a la
jurisdicción a atacar la integridad jurídica de un acto administrativo,
expreso o ficto, la única vía procesal posible para encauzar el reclamo
es la nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento
corresponde a los jueces administrativos.
3.- Igualmente afirma la Sala en la decisión de la que me aparto,
aunado a considerar como único escenario judicial válido para obtener
dicho pago es el proceso ejecutivo laboral, que ello es siempre así “en
la medida en que al accionante sólo le corresponde acreditar el retardo
y el valor correspondiente a cada día de retardo.” Si bien, comparto lo
dicho, necesariamente tengo que tomar nuevamente distancia de lo
considerado por la Mayoría, para quienes basta que la ley haya
establecido el derecho al pago de la sanción moratoria para entenderse
como exigible por vía ejecutiva; esto al menos por dos razones: i) ello
supone en sí mismo, ni más ni menos, que la Sala confunde la ley
como base de la ejecución, cuando lo cierto es que ésta apenas es la
fuente de la obligación. Siendo entonces la ley la fuente de la
obligación, no es posible concluir que ella sea suficiente para lograr
que el juez ordinario libre mandamiento ejecutivo; para ello se
requerirá, en todo caso, constituir un título complejo conformado por el
acto de la administración de reconocimiento y orden de pago de las
cesantías, constancia de notificación y ejecutoria y de que presta
mérito ejecutivo. De ahí que sea necesario un pronunciamiento de la
Administración referido al día cierto en que debió haberse efectuado el
pago, el día cierto en que lo hizo y la determinación del salario diario
devengado por el interesado al momento de causarse la mora. ii) La
inexistencia de este pronunciamiento, diferente al que se obtiene
cuando el interesado solicita expresamente el reconocimiento y pago
de la sanción por mora, afecta la integridad del título ejecutivo
complejo, toda vez que no es posible afirmar de la obligación su
claridad, certeza y exigibilidad.9
9
La misma providencia en que se apoya la Sala:
“Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción
moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo
en el pago de las cesantías definitivas más no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de
lo adeudado por parte de la administración.
34
APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
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4.- Sin más consideraciones, me permito concluir lo siguiente:
a) Lo establecido en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, en relación
con el pago de la sanción por mora en la cancelación de las cesantías,
constituye la fuente de dicha obligación, más no la obligación misma.
b) La obtención judicial del pago de la sanción por mora que establece la
ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, se logra por dos vías: la contenciosa
administrativa y la ejecutiva laboral. La primera, cuando lo pretendido
sea atacar la integridad jurídica del acto expreso o ficto que negó la
solicitud de reconocimiento y pago de la misma; en tanto que, la
segunda cuando no esté en controversia la viabilidad del pago, y el
interesado acude directamente al juez laboral para obtener el
libramiento de pago a su favor, en cuyo caso habrá de integrarse el
título ejecutivo complejo de conformidad a lo dispuesto en el artículo
100 del Código Procesal del Trabajo.
c) En ambas situaciones, el interesado siempre habrá de provocar el
pronunciamiento de la Administración, ya sea para intentar por esta vía
el pago de la sanción –mediante la presentación de una solicitud
encaminada al efecto— o constituir en debida forma el título ejecutivo
complejo.
d) De optar el interesado por la primera de las vías, la acción a interponer
será la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho; mientras que si
decide obviarla, acudiendo directamente al juez laboral, deberá
asegurarse que el título ejecutivo complejo esté debidamente
configurado, lo cual se logra aportando: 1) Copia del Acto
En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto
administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos,
porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a
éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción,
mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo
2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para “la
ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que
no correspondan a otra autoridad.”.
También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por
el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción
moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no
versa discusión alguna.
En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción,
porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo.”
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
administrativo por medio del cual se reconoció el pago de las
cesantías; 2) Una certificación de la administración encaminada a
brindar la siguiente información: fecha exacta en que debió haberse
pagado dicha prestación, el estado actual del pago y el monto del
salario diario devengado por el interesado. ”
4. Conflictos de competencias relacionados con la constitución
de servidumbres por parte de las Empresas prestadoras de
Servicios Públicos.
En los conflictos de esta naturaleza, el Consejo Superior de la
Judicatura
ha
optado
por
resolverlos
dando
especial
preponderancia al régimen jurídico aplicable en litigios relacionados
con la constitución de servidumbres; con lo cual ha optado
consistentemente por asignar la competencia a la justicia ordinaria.
Veamos algunos pronunciamientos:
- Decisión del Veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012),
radicado No. 201200595 00, Magistrado Ponente: Dra. JULIA
EMMA GARZÓN DE GÓMEZ.
“Por tanto, para efectos del presente conflicto resulta claro que la
acción que originó el conflicto objeto de pronunciamiento, es la de
imposición de servidumbre legal, es decir se trata de un proceso
abreviado que no se encuentra contemplado en los referidos
artículos, pues esta clase de asunto judicial se encuentra regulado
por lo dispuesto en el artículo 408 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil, que a la letra dice:
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
“ARTÍCULO 408. ASUNTOS SUJETOS A SU TRÁMITE. Se
tramitarán y decidirán en proceso abreviado los siguientes
asuntos, cualquiera que sea su cuantía:
Los relacionados con servidumbres de cualquier origen o
naturaleza y las indemnizaciones a que hubiere lugar, salvo
norma en contrario.” (Subrayas y negrilla fuera del texto
original).
Aunado a lo anterior, es dable resaltar que el legislador en el
artículo 12 ibídem estableció que “Corresponde a la jurisdicción
civil todo asunto que no esté atribuido por la Ley a otras
jurisdicciones”.
En consecuencia, la Sala observa que como la pretensión
solicitada por la demandante es que se dicte sentencia a su favor
para la imposición de servidumbre legal de conducción de
energía eléctrica, sobre una franja de lote de terreno, le es
aplicable el artículo 27 de la Ley 56 de 1981, en donde se lee:
“ARTICULO 27. Corresponde a la entidad de derecho público que
haya adoptado el respectivo proyecto y ordenado su ejecución,
promover en calidad de demandante los procesos que sean
necesarios para hacer efectivo el gravamen de servidumbre de
conducción de energía eléctrica.
(…)
Se reitera así, que el conocimiento de este tipo de procesos no
está enmarcado en las acciones contenciosas administrativas ni en
la norma especial correspondiente a la imposición de servidumbres
legales de conducción de energía, por lo tanto el conflicto objeto
de estudio se dirimirá en el sentido de atribuir el conocimiento a la
Jurisdicción Ordinaria Civil, en cabeza del Juzgado Segundo
Promiscuo de Familia de Ciénaga Magdalena, e igualmente
deberá enviarse copia de esta decisión al Juzgado Sexto
Administrativo del Circuito de Santa Marta, para su
correspondiente información.
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
- Decisión del dieciocho (18) de abril de dos mil doce (2012),
radicado No. 201200680 00, Magistrado Ponente: Dr. JOSE
OVIDIO CLAROS POLANCO.
“Así, se tiene que la normatividad contencioso administrativa
establece entre otras las siguientes acciones para materializar el
ejercicio de los derechos: (i) la de nulidad, (ii) la de nulidad y
restablecimiento del derecho, (iii) la de reparación directa, (iv) las
controversias contractuales, (v) los ejecutivos derivados de
contratos estatales y condenas impuestas por la nación, y (vi)
definición de competencias administrativas, de conformidad con
los artículos 84 y siguientes del Código
Contencioso
Administrativo.
Por tanto, para efectos del presente conflicto resulta claro que la
acción que originó el conflicto objeto de pronunciamiento, es la de
imposición de servidumbre legal, es decir, se trata de un Proceso
Abreviado que no se encuentra contemplado en los referidos
artículos, pues esta clase de litigio se encuentra especialmente
regulado por la normatividad contenida en el Código de
Procedimiento Civil y en el artículo 408 Código Civil, (…)
Así las cosas, observa la Sala que como la pretensión solicitada
por la empresa demandante, es que se dicte sentencia a su favor
para la imposición de servidumbre pública de conducción de
energía eléctrica, (…) proceso que debe tramitarse mediante
Proceso Abreviado de imposición de servidumbre, siendo esta
acción reglamentada por la legislación civil de conformidad con las
normas antes descritas, al igual que con fundamento en la Ley 56
de 1981, cuyo artículo 27 hace remisión expresa a la legislación
civil para lo pertinente(…)
Sin perjuicio de las reglas generales contenidas en los libros 1o. y
2o. del Código de Procedimiento Civil, que le serán aplicables en
lo pertinente, el proceso de servidumbre de conducción de energía
eléctrica se sujetará a las siguientes reglas:
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
1. A la demanda se adjuntará el plano general en que figure el
curso que habrá de seguir la línea objeto del proyecto con la
demarcación específica del área, inventario de los daños que se
causen, con el estimativo de su valor realizado por la entidad
interesada en forma explicada y discriminada, que se adjuntará al
acta elaborada al efecto y certificado de tradición y libertad del
predio.
Es aplicable a este proceso, en lo pertinente, el artículo 19 de la
presente Ley.
2. Con la demanda, la entidad interesada pondrá a disposición del
juzgado la suma correspondiente al estimativo de la
indemnización.
3. Una vez, admitida la demanda, se correrá traslado de ella al
demandado por el término de tres (3) días.”.
Asimismo, debe resaltarse que la Ley 142 de 1994 (Ley de
Servicios Públicos Domiciliarios) en su artículo 117, estipula:
“ARTÍCULO 117. La Empresa de Servicios Públicos que tenga
interés en beneficiarse de una servidumbre, para cumplir su objeto,
podrá solicitar la imposición de la servidumbre mediante acto
administrativo, o promover el proceso de imposición de
servidumbre al que se refiere la ley 56 de 1981”. (Subraya no
original).
Se reitera así, que el conocimiento de este tipo de procesos no
está enmarcado en las acciones contencioso administrativas, por
lo tanto el conflicto objeto de estudio se dirimirá en el sentido de
atribuir el conocimiento a la Jurisdicción Ordinaria en su
especialidad Civil (…)”
- Decisión del veintisiete (27) de junio de dos mil doce (2012),
radicado No. 201200766 00, Magistrada Ponente (E): Dra. MARÍA
CONSTANZA RIVERA PEÑA.
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
“De esa forma cabe decir que la Servidumbre, es una pretensión
que se tramita por el Proceso Abreviado, conforme lo señala el
artículo 408 del Código de Procedimiento Civil. Así mismo debe
indicarse que el artículo 409 del mismo Estatuto Procesal Civil,
precisa que una vez presentada la demanda, se dará aplicación a
lo previsto en los capítulos I y II del Título VII del Libro Segundo y
el término de traslado será de 10 días para contestar la demanda.
Ahora bien, en orden a dirimir el conflicto de jurisdicciones aquí
trabado, de igual manera se torna necesario tomar en
consideración lo regulado por la ley 1107 de 2006, que modificó
el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, norma que
contempla el objeto de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa
estableciéndola de la siguiente manera:
ARTÍCULO 1o. El artículo 82 del Código Contencioso
Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998,
quedaría así:
“Artículo 82. Objeto de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está
instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la
actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de
economía mixta con capital público superior al 50% y de las
personas privadas que desempeñen funciones propias de los
distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado,
los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de
conformidad con la Constitución y la ley.
Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se
originen en actos políticos o de Gobierno.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las
decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente
por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas
Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la
Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no
tendrán control jurisdiccional”.
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
Lo anterior nos lleva a determinar que, conforme a las normas
citadas anteriormente, desde el punto de vista orgánico, en
principio, la competencia debería ser de la jurisdicción contenciosa
administrativa, pero, frente a la naturaleza del asunto, se
encuentra una restricción a esa interpretación orgánica, que hace
que se deba desechar esa norma general, para dar aplicación a la
norma procesal que es de carácter obligatoria y de aplicación
inmediata, como es el numeral 10 del artículo 23 del Código de
Procedimiento Civil, que establece la competencia al Juez Civil del
domicilio del demandado para conocer de los procesos
relacionados con las servidumbres mencionadas en los artículos
879 a 945 del Código Civil.
(…)
En conclusión, esta Sala entrará a dirimir el Conflicto Negativo de
Jurisdicción, asignando el asunto a conocimiento de la Jurisdicción
Civil Ordinaria.”
Nótese que en esta última providencia, la Corporación de forma
clara hace evidente lo complejo que resulta establecer la
competencia en estos asuntos, toda vez que concurren en su
solución por los menos dos criterios: el orgánico y el material. Sin
embargo, ya es pacífica línea del Consejo Superior, dar aplicación
prevalente a este último, optando por asignar la competencia a los
jueces ordinarios por el régimen jurídico aplicable a la controversia.
5. Conflictos de competencia en los que está involucrada una
empresa privada prestadora de servicios públicos.
En esta materia la solución de conflictos no ha sido del todo
pacífica y uniforme al interior del Consejo Superior de la
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
Judicatura; y ello, como resultado de la evolución normativa
constante en relación con la competencia para conocer de los
diferentes asuntos relacionados con el servicio prestado por esta
clase de empresas.
A continuación, me permitiré señalar los referentes normativos
más relevantes al respecto:
i)
Artículo 14.7 de la ley 142 de 1994. EMPRESA DE
SERVICIOS PÚBLICOS PRIVADA. Es aquella cuyo capital
pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades
surgidas de convenios internacionales que deseen
someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las
que se someten los particulares.
ii)
Artículo 32 de la ley 142 de 1994:
“Artículo 32. Régimen de derecho privado para los actos de
las empresas. Salvo en cuanto la Constitución Política o esta
Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y
los actos de todas las empresas de servicios públicos, así
como los requeridos para la administración y el ejercicio de
los derechos de todas las personas que sean socias de ellas,
en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente
por las reglas del derecho privado.
La regla precedente se aplicará, inclusive, a las sociedades
en las que las entidades públicas sean parte, sin atender al
porcentaje que sus aportes representen dentro del capital
social, ni a la naturaleza del acto o del derecho que se
ejerce.
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
Se entiende que la autorización para que una entidad pública
haga parte de una empresa de servicios públicos organizada
como sociedad por acciones, faculta a su representante legal,
de acuerdo con los estatutos de la entidad, para realizar
respecto de la sociedad, las acciones y los derechos
inherentes a ellas todos los actos que la ley y los estatutos
permiten a los socios particulares.”
iii)
Mediante el artículo 18 de la ley 689 de 2001, se reformó el
tenor literal del inciso 3º del artículo 130 de la ley 142, para
señalar que:
“Las deudas derivadas de la prestación de los servicios
públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la
jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva
por las empresas industriales y comerciales del Estado
prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la
empresa y debidamente firmada por el representante legal de
la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las
normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este
inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica
con destino al alumbrado público. El no pago del servicio
mencionado acarrea para los responsables la aplicación del
artículo que trata sobre los "deberes especiales de los
usuarios del sector oficial".
iv)
Otra de los ajustes normativos que incidió en la
determinación de las competencias estuvo dado por la
entrada en vigor de la ley 446 de 1998, modificatoria del
artículo 132.5 del CCA anterior, en virtud de la cual la
competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa
abarcaba incluso aquellas controversias relacionados con
contratos de las entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, en la medida que “…su finalidad esté vinculada
directamente a la prestación del servicio”.
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
“Artículo 40 de la ley 446 de 1998: “Competencia de los
tribunales administrativos en primera instancia. El artículo
132 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
"Artículo 132. Competencia de los tribunales administrativos
en primera instancia. Los Tribunales Administrativos
conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
(…)
“5. De los referentes a contratos de las entidades estatales
en sus distintos órdenes y de los contratos celebrados por
entidades
prestadoras
de
servicios
públicos
domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada
directamente a la prestación del servicio, cuando la
cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales
mensuales.” (Negrillas fuera de texto)
v)
Sin duda, uno de los referentes más importantes está
representado en la expedición de la ley 1107 de 2006,
modificatoria del artículo 82 del CCA, que dotó de especial
vigor al criterio orgánico para la determinación de
competencias, en la medida en que estableció por regla
general que la jurisdicción contenciosa administrativa debía
conocer de los litigios en los que se involucre a las entidades
públicas. Lo interesante, es que esta misma ley asimismo
afirma que las competencias previstas en la ley 142 de 1994,
689 de 2001 y 712 de 2001.
“Artículo 1°.
El artículo 82 del Código Contencioso
Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de
1998, quedaría así:
“Artículo 82. Objeto de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
La
jurisdicción
de
lo
contencioso
administrativo está instituida para juzgar las controversias y
litigios originados en la actividad de las entidades públicas
incluidas las sociedades de economía mixta con capital
público superior al 50% y de las personas privadas que
desempeñen funciones propias de los distintos órganos del
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales
administrativos y los juzgados administrativos de conformidad
con la Constitución y la ley.
“Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias
que se originen en actos políticos o de Gobierno.
“La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga
las decisiones proferidas en juicios de policía regulados
especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales
adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del
Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos
Seccionales de la Judicatura, no tendrán control
jurisdiccional”.
“Artículo 2. Derogase el artículo 30 de la Ley 446 de 1998 y
las demás normas que le sean contrarias.
“Parágrafo. Sin perjuicio de lo previsto en el presente artículo,
se mantiene la vigencia en materia de competencia, de las
Leyes 142 de 1994, 689 de 2001 y 712 de 2001.”
La esperada claridad que debía haber ofrecido lo contenido
en la ley 1107 de 2006, desafortunadamente no terminó por
ser una realidad; y la vigorización del criterio orgánico por
sobre cualquier otro útil para determinar las competencias
judiciales, en esta materia específica, solo fue una aparente
bondad de la norma.
Las ambigüedades normativas, se han expresado infortunadamente
en decisiones igualmente ambiguas de nuestro Tribunal de conflictos.
Así por ejemplo, en materia de responsabilidad extracontractual, en
determinadas ocasiones se ha asignado la competencia a los jueces
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
ordinarios y a jueces administrativos sin explicar acabadamente las
razones para una y otra decisión. Mediante auto del 25 de Mayo de
2005, aprobado en Sala No. 66 de la misma fecha, rad. 200500119
00/546C, con ponencia del Dr. GUILLERMO BUENO MIRANDA, se
asignó la competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa,
bajo el entendido de que el artículo 32 de la ley 142 de 1994 no era
aplicable al caso (la muerte de un menor de edad) como quiera que el
litigio tuvo su origen en un hecho de la administración y no en
cualquier otro actos a los que refiere dicha disposición; en esa
medida, debía darse aplicación a lo contenido en el artículo 86 del
CCA, regulatorio de la Acción de Reparación Directa.
“El caso que se somete a decisión de la Sala en el presente conflicto,
se relaciona con la controversia motivada por un hecho de la
administración, en cuanto el fundamento de la demanda es la falla en
el servicio por la falta de previsión, falta de mantenimiento de las redes
de conducción eléctrica, que contribuyó a que una de las líneas se
cayera y ocasionara la muerte, por la descarga eléctrica en la
humanidad de José Eduardo Sierra Vanegas, lo que origina una
responsabilidad de reparación directa, según lo preceptúa el artículo
86 del C. C. A., cuyo conocimiento no está atribuido a la jurisdicción
ordinaria por la ley 142 de 1994 [artículo 33], puesto que –como se
vio– esta clase de responsabilidad fue expresamente exceptuada del
régimen privado en dicha normatividad y, por lo mismo, la
competencia para su determinación fue puesta en cabeza de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
“En efecto, es claro que la eventual responsabilidad que le pueda
caber a las demandadas proviene de omisiones en el uso de los
derechos y prerrogativas que dicha empresa tiene para el uso del
espacio público…
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
“De manera que es claro que a la jurisdicción contencioso
administrativa le corresponde conocer de “tales juicios derivados de
responsabilidad estatal”, como el que es materia aquí de controversia,
independientemente de que haya variado su naturaleza jurídica, por
establecerlo así el legislador en forma explícita en los artículos 82 y 83
del Código Contencioso Administrativo, subrogados por los
artículos 12 y 13 del Decreto 2304 de 1989”.
Esta misma posición fue reiterada en posteriores pronunciamientos,
como las decisiones como la del 4 de mayo de 2005, rad. 2005 00557
00, con ponencia del doctor TEMISTOCLES ORTEGA NARVAEZ.
Con todo, en la decisión del primero de junio de 2005, radicado 2005
00765 01, con ponencia del Dr. RUBEN DARIO HENAO OROZCO,
mediante la cual asignó la competencia a la jurisdicción ordinaria por
considerar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la
ley 142 de 1994, la competencia para conocer de los asuntos en los
que se involucre una Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios
corresponde a esta, por serle aplicables las reglas del derecho
privado:
“Así pues, salvo las excepciones contenidas en norma Superior o en
otras disposiciones contenidas en la propia Ley, como las señaladas
en su artículo 33, el régimen jurídico llamado a regular los actos de las
Empresas de Servicios Públicos domiciliarios, la constitución de las
misma como tales, los requeridos para ser administradas, el ejercicio
de sus derechos y el de todas las personas socias de ellas, es el de
Derecho Privado, y en consecuencia por regla general, las
controversias derivadas de la actividad correspondiente a su
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
objeto social u organizacional, son de competencia de la
Jurisdicción Ordinaria”.
Ahora bien, en fecha reciente, el suscrito se apartó de la decisión
mayoritaria de asignarle la competencia a la jurisdicción administrativa
para el conocimiento de un proceso de responsabilidad civil
extracontractual (Rad. 201202419 00, decisión del doce de diciembre
de 2012). La Sala se fundamentó en lo contenido en la Ley 1107 de
2006, modificatorio del artículo 82 del CCA, según el cual los litigios
que involucren a las empresas privadas que cumplan funciones
propias dl los distintos órganos del Estado, son del conocimiento de la
Jurisdicción contenciosa. La Sala en esa oportunidad, se fincó en lo
considerado por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, con ponencia del Dr. ENRIQUE GIL BOTERO, en el auto del
ocho (8) de febrero de dos mil siete (2007), radicado No. 1997-0263701, que interpreta las implicaciones prácticas de la entrada en vigor de
la ley 1107 de 2006 sobre la competencia de las jurisdicciones y
administrativas en temas de servicios públicos domiciliarios así:
“A manera de síntesis, puede resumirse la nueva estructura de
competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con
la entrada en vigencia de la ley 1107 de 2006, de la siguiente manera:
i) Debe conocer de las controversias y litigios precontractuales y
contractuales en los que intervenga una entidad pública, sin importar
su naturaleza, ni el régimen jurídico aplicable al contrato, ni el objeto
del mismo
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
En consecuencia, en cuanto tiene que ver con las entidades y
empresas prestadoras de SPD, quedaron derogados, parcialmente,
los arts. 132.5 y 134B.5 del CCA. –reformados por la ley 446 de 1998-,
(…)
Dado que la nueva ley extiende la competencia a toda clase de
entidades, sin consideración a la función que ejercen ni al objeto de
los contratos, entonces la segunda parte del numeral 5, resaltado en
negrilla, quedó derogada por la nueva ley, porque no pueden subsistir,
al menos en los aspectos a que se refiere la ley, criterios materiales y
criterios orgánicos, sin excluirse.
ii) Debe conocer de las controversias y litigios de responsabilidad
extracontractual, en los que sea parte una entidad pública, sin importar
el tipo de órgano, ni la función que ejerza, basta con que se trate de
una entidad pública, con la excepción del numeral siguiente.
iii) Las materias a que se refieren los numerales anteriores, las juzga
esta jurisdicción, inclusive, tratándose de sociedades donde el Estado
posea un capital superior al 50%. Si el capital público es igual o inferior
a este porcentaje, la competencia corresponde a la jurisdicción
ordinaria.
iv) En materia laboral, esta jurisdicción sigue conociendo de los
asuntos que tenía asignados, excepto los previstos en la ley 712 de
2001, la cual continúa vigente, en los términos del parágrafo del art. 2
de la ley 1.107 de 2006.
v) También debe conocer de las controversias y litigios de las
personas privadas “… que desempeñen funciones propias de los
distintos órganos del Estado” –art. 1, ley 1.107 de 2006-, incluidas las
contrataciones de las empresas privadas de SPD, donde se pacten y/o
ejerciten los poderes exorbitantes –art. 31 ley 142, modificado por la
ley 689 de 2001-, y las materias a que se refiere el art. 33 de la misma
ley.
vi) Esta jurisdicción no conoce, sin embargo, de los proceso de
ejecución que reúnan las características descritas, salvo los que están
asignados por normas especiales –ejecutivos contractuales (art. 75,
ley 80) y de sentencias dictadas por esta jurisdicción (art. 132.7 del
CCA)-, que prevalecen sobre las disposiciones generales.
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
Este tipo de procedimiento no es de conocimiento de esta jurisdicción,
porque la ley 1.107 dispone que ésta juzga “… las controversias y
litigios…” de las entidades públicas y, técnicamente hablando, los
procesos ejecutivos no constituyen controversia ni litigio, luego no
hacen parte de esta jurisdicción. Se repite, excepto en los dos temas
a que se refiere el párrafo anterior.”
Las razones para mi disenso fueron las siguientes:
“le corresponde a la Sala analizar, atendiendo a la naturaleza jurídica
de la entidad accionada y del asunto ventilado ante esta Corporación,
si las pretensiones de la demanda de responsabilidad civil
extracontractual guardan relación con el servicio público que presta la
empresa ELECTRICARIBE S.A.E. P. S. en cuyo caso el conocimiento
corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria, o si por el contrario se trata
de una actividad Administrativa que debe conocer la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.
Por último resulta necesario indicar que en el presente caso no es
admisible asignar la competencia a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, porque de ser así en todos los casos en que se
adelante una demanda de responsabilidad civil extracontractual en
contra de un particular la competencia estaría en cabeza de esa
Jurisdicción debido a que siempre existirá una entidad del Estado que
ejerza la función de supervisión, vigilancia y control de las actividades
que estas desarrollen.
En consecuencia, para la Sala, estudiadas y analizadas las
pretensiones, hechos y pruebas de la demanda sub-examine, y
teniendo en cuenta los lineamientos jurisprudenciales establecidos por
esta Corporación, no cabe duda que la competencia en el caso
particular, corresponde, a la Jurisdicción Civil Ordinaria.
En virtud de lo anterior, y en vista que ELECTRICARIBE S.A.E. P. S.
es una entidad de carácter privado, pues tiene un 86.01 % de
participación privada, un 10.1 % y un 3.89 % mixto, conforme a lo
preceptuado en el numeral 7º del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, la
Sala no debió la Sala definir y asignar la competencia a la Jurisdicción
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
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de lo Contencioso Administrativa, sino al Juzgado 20 Civil Municipal
de Barranquilla”
Por otro lado, ya en vigencia del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala Disciplinaria
(110010102000201202439 00 con ponencia de Henry Villarraga), se
refirió a ese nuevo estatuto procesal para señalar los distintos criterios
que existen para determinar el conocimiento de controversias por
parte de la jurisdicción contencioso administrativa, así:
“En este orden de ideas, cuando existan dudas sobre la competencia
de la jurisdicción administrativa para conocer de una controversia, el
operador judicial deberá verificar en primer lugar si se trata de un
asunto encomendado especialmente por la Constitución o la ley a
esta jurisdicción – por ejemplo conoce de una acción de
cumplimiento-. Si la respuesta es negativa, el juez, entonces
procederá a establecer si en el litigio -derivado de un acto, hecho,
omisión u operación- interviene o no una entidad pública – criterio
orgánico-, dado que si advierte esa presencia, no habrá duda que
estará llamado a asumir esa causa y por último, si en la controversia
no participa una entidad estatal, pero en cualquier extremo de la litis
aparece un particular que cumpla funciones administrativas y el
conflicto se da con ocasión al ejercicio de atribuciones
administrativas, resultará claro
que también se activará la
competencia para el juez administrativo.
Por otro lado, el listado de asuntos especiales asignados a la justicia
administrativa que aparecen relacionados en los numerales 1 y
siguientes del mismo artículo 104 del C.P.A.C.A., resultan ser en
definitiva la combinación de los factores de competencia ya vistos –
especial, orgánica o por la materia-. Así por ejemplo, el numeral 1
otorga conocimiento a la jurisdicción administrativa para resolver
controversias extracontractuales en donde intervenga una entidad
pública cualquiera que sea el régimen aplicable – criterio orgánico-.
Por el contrario, no pasa lo mismo con el caso descrito en el numeral
3 del mismo artículo, relativo a los contratos celebrados por cualquier
entidad prestadora de servicios públicos en los cuales se incluyan o
hayan debido incluirse cláusula excepcionales, pues particularmente
no importará para este supuesto que se tenga o no como entidad
pública a la persona que suscribe el contrato, sino será la materia –
contrato que contenga o haya debido contener cláusulas
51
APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
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excepcionales-, el elemento característico para establecer el juez
natural, ya sea que se trate de empresas de servicios públicos
privadas, mixtas u oficiales10
En este orden de ideas, la Sala, concluye que la demanda por
responsabilidad extracontractual presentada por el señor Salomón
Peña Sánchez y en contra de Colombia Telecomunicaciones,
empresa privada de servicios públicos domiciliarios conforme al
artículos 14.7 de la ley 142 de 1994, deberá ser conocida y resuelta
por la jurisdicción ordinaria civil dado que: i) No se trata de un asunto
que haya sido encomendado especialmente por la Constitución o la
ley a la jurisdicción contencioso administrativa; ii) En el conflicto no
interviene una entidad pública, pues Colombia Telecomunicaciones
S.A., en los términos del parágrafo del artículo 104 del C.P.A.C.A., no
es entidad pública y iii) La controversia no se propone en contra de un
particular por hechos relacionados con el ejercicio de funciones
administrativas, dado que se imputa responsabilidad extracontractual
a una empresa privada prestataria de servicios públicos domiciliarios.
6. Conflictos de competencia relacionados
suscritos por Empresas Social del Estado.
con
contratos
Sobre esta materia, la jurisprudencia del Consejo Superior de la
Judicatura ha sido más uniforme en el sentido de asignar la
competencia a la jurisdicción ordinaria, en razón al régimen jurídico
10
En ese sentido, los artículos 14.5, 14.6 y 14.7 de la ley 142 de 1994, prevén:
14.5. Empresa de servicios públicos oficial. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales,
o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen el 100% de los aportes.
14.6. Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o
las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%.
14.7. Empresa de servicios públicos privada. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a
particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para
estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares.
52
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aplicable a estas empresas (Factor material) (Art. 194 y 195 de ley
100/1993).
Ahora bien, en cuanto a los contratos que este tipo de entidades
suscriban, la competencia corresponderá a los jueces ordinarios o
los administrativos a partir del tipo de negocio realizado. Así por
ejemplo, en los eventos en los que la controversia verse sobre
aspectos relacionados con un contrato suscrito en acatamiento a
las normas del Estatuto de Contratación Estatal, la competencia
corresponderá a los jueces administrativos, en tanto que en la
medida en que ello no se observe, la misma habrá de recaer en los
ordinarios.
Así, en providencia del veintisiete (27) de febrero de dos mil trece
(2013), radicado No. 201202133 00, Magistrado Ponente: Dr.
HENRY VILLARRAGA OLIVEROS, se afirmó que:
“(…) al ser las Empresas Sociales del Estado “E.S.E.” entidades
públicas, el conocimiento de sus contratos, actos o controversias,
por regla general, corresponde a la jurisdicción contencioso
administrativa, salvo que se trate de litigios derivados del Sistema
General Integral de Seguridad Social, en cuyo caso serán de
competencia de la jurisdicción ordinaria, según la regla procesal del
numeral 4 del artículo 2º de la ley 712 de 2001.” (Subrayado de la
Sala)
(…) conforme lo argüido antes, no obstante estar comprometida en
la controversia una entidad pública como el Hospital San Félix, por
la naturaleza jurídica de ésta –al constituir una E.S.E.— y la
inexistencia de prueba alguna que permita concluir que las
obligaciones cuyo cumplimiento reclama el accionante derivan de
53
APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
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la suscripción de un contrato estatal celebrado con las ritualidades
previstas en el Estatuto General de Contratación Estatal, es
evidente que el competente para conocer de la acción no es otro
que el Juez ordinario.
Aunado a ello, reitera la Sala que en materia de ejecución contra
entidades estatales, se requiere la presencia de un título ejecutivo
complejo,(…)
(…)
Por todo lo anterior, y a la luz de los hechos que hace constar la
descripción fáctica ofrecida por el demandante, estima la Sala, que
ante la sola presentación de las facturas de venta, como título
ejecutivo simple que son, sin que sea posible predicar la
suscripción de un contrato de suministro11, con el lleno de los
requisitos para el efecto, entre la E.S.E. Hospital San Félix de La
Dorada y el señor JUAN CARLOS CASTILLO AGUDELO, como
representante legal establecimiento de comercio LITO PRISMA
MANIZALES, la competencia deberá ser radicada en el Juzgado
Primero Promiscuo Municipal de la Dorada, Caldas.”
7. Conflictos de competencia en medios de control populares
cuando el responsable directo de la afectación o amenaza del
derecho colectivo es un particular e interviene una entidad
pública encargada de vigilar el servicio.
11
“Son contratos de suministro los que tienen por objeto la adquisición, el arrendamiento financiero, o el
arrendamiento, con o sin opción de compra, de productos o bienes muebles. En todo caso, se considerarán
contratos de suministro los siguientes: a) Aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una
pluralidad de bienes de forma sucesiva y por precio unitario sin que la cuantía total se defina con exactitud al
tiempo de celebrar el contrato, por estar subordinadas las entregas a las necesidades del adquirente. No
obstante, la adjudicación de estos contratos se efectuará de acuerdo con las normas previstas en la LEY
30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público en el Capítulo II del Título II del Libro III para los
acuerdos marco celebrados con un único empresario. b) Los que tengan por objeto la adquisición y el
arrendamiento de equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus
dispositivos y programas, y la cesión del derecho de uso de estos últimos, a excepción de los contratos de
adquisición de programas de ordenador desarrollados a medida, que se considerarán contratos de servicios. c)
Los de fabricación, por los que la cosa o cosas que hayan de ser entregadas por el empresario deban ser
elaboradas con arreglo a características peculiares fijadas previamente por la entidad contratante, aun cuando
ésta se obligue a aportar, total o parcialmente, los materiales precisos”. Diccionario Jurídico Derecho. com
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Recientemente, de manera unánime, la Sala resolvió un conflicto
de jurisdicciones para el conocimiento de una acción popular
instaurada en contra de la ALCALDIA MAYOR DE BTA, por
considerar vulnerados los derechos colectivos a la moralidad
administrativa, el goce del espacio público y la utilización de los
bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la
seguridad y salubridad públicas, con ocasión de la problemática
generada en torno al predio ubicado en la Av. Calle 170 con Av.
Cra 45, zona en la que un parqueadero público ocupa
indebidamente
áreas
de
circulación
peatonal
para
el
estacionamiento y tránsito de toda clase de vehículos. El juzgado
ADTVO en primer lugar había rechazado la acción por falta de
jurisdicción, para luego admitirla y darle trámite en cumplimiento
de lo ordenado por el Tribunal Adtvo de Cundinamarca. Estando
en curso el proceso, el juez adtvo se declara de nuevo sin
competencia y dispone del envío de las diligencias a los juzgados
civiles del circuito de Bogotá; el JUZGADO 32 CIVIL DEL CTTO
BTA, se declaró igualmente sin competencia pues considera que
el vinculado a la Acción es una entidad pública. La Sala en
decisión del veintisiete (27) de febrero de 2013, radicado No.
201300281 00, asignó la competencia de la acción constitucional
al Despacho ordinario, como quiera que si bien la Acción popular
vincula a una entidad pública, como lo es la Alcaldía de Bogotá, lo
cierto es que la fuente de la vulneración radica en la actividad de
particulares, por la ocupación indebida de espacio público.
8. Conflicto de competencias cuando se discute la procedencia
del
medio
de
control
ejecutivo
ordinario
(jurisdicción
ordinaria) vs. El de reparación directa con pretensiones de
actio in rem verso (jurisdicción contenciosa administrativa) en
55
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materia de facturas de prestación de servicios médicos no
soportadas en un contrato.
En primer lugar conviene precisar que para la Sala es criterio
pacífico que los procesos ejecutivos cuyo título sea una factura
derivada de la prestación de servicios médicos, el juez deberá
determinar si se ha constituido en debida forma el título ejecutivo o
no.
Así por ejemplo, los procesos ejecutivos en los que el título base
de ejecución sea una factura por la prestación de servicios
médicos de urgencia, no será necesario acompañar copia de
contrato estatal alguno; por lo que dicho documento se erige como
un título autónomo, idóneo por sí sólo para servir de base de
ejecución (Art. 168 de la ley 100 de 1993). Por el contrario, cuando
la factura refiere a servicios de salud básicos, el demandante
deberá acompañar además copia del contrato estatal, así como de
la documentación que certifique el cumplimiento de la cadena
presupuestal, en virtud al principio de legalidad del gasto (Dto.
111/1996).
Uno de los pronunciamientos más recientes al respecto en donde
esto es expuesto, es la adoptada el diecisiete (17) de abril de dos
mil trece (2013), radicado No. 201300334 00; veamos algunos de
sus apartes:
“En el caso concreto, varias de las facturas de venta que originan
el conflicto de competencias del que ahora se ocupa esta
56
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Colegiatura, se dieron con ocasión a los servicios de salud que no
requieren de un contrato previo como en efecto lo son los de
urgencias, razón por la cual las facturas generadas en virtud de
dichos servicios surgen autónomas y por tanto para su validez no
requieren exigencias distintas a las ya mencionadas y regladas en
el Estatuto Tributario.
Esa autonomía es la que en definitiva hace que las facturas
cambiarias que en el sub examine constituyen la base de la
ejecución de la demanda formulada mediante apoderada por la
Empresa Social del Estado HOSPITAL UNIVERSITARIO SAN
JORGE DE PEREIRA contra
ECOOPSOS ESS -EPS-S., sean
ejecutables ante el juez ordinario laboral, pues no obedecen a una
relación estatal, sino a la misma ley.
(…)
La Ley 80 de 1993 en su artículo 75, estatuye que corresponderá a
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los
procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, y en
este orden, de los títulos ejecutivos provenientes de tales contratos
que en últimas: (i) el contrato estatal mismo; (ii) las actas
adicionales que modifican el contrato; (iii) las actas de liquidación
del contrato; (iv) las actas de pago; (v) el convenio de transacción;
(vi) las facturas de los bienes recibidos y las facturas cambiarias;
(vii)
los
actos
administrativos
unilaterales,
debidamente
ejecutoriados y derivados de los contratos, que contengan una
obligación de pagar una suma líquida de dinero a favor de la
Administración (liquidación unilateral del contrato, por ejemplo);
(viii) las sentencias proferidas en los procesos contractuales; (ix)
los autos interlocutorios, ejecutoriados y proferidos en los procesos
contractuales (verbigracia, los que aprueban las conciliaciones
prejudiciales); (x) los laudos arbítrales; (xi) las pólizas de seguros;
57
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
además, (xii) las ejecuciones derivadas de condenas proferidas
por la misma Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los
procesos de carácter contractual”
En consecuencia y si en el presente caso la base del recaudo
ejecutivo no es una condena impuesta por la Jurisdicción
Administrativa, ni obedece a un contrato estatal, deviene evidente
que el conocimiento del presente asunto no está en cabeza de la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa en tanto que se pretende
es el cobro de facturas de venta respecto las que resulta
imprescindible predicar, que según lo previsto en el artículo 772
del Código de Comercio, modificado a su vez por el artículo 1º de
la Ley 1231 de 2008, son calificables como verdaderos títulos
valores.
(…)
Finalmente y como quiera que en el libelo de demanda no se
diferencia cuales facturas de venta fueron generadas con
ocasión al servicio básico de salud y cuales al servicio de
urgencias, para la ejecución de las facturas originadas por
servicios básicos de salud será necesario allegar el respectivo
contrato o convenio con la Entidad Territorial, en tanto que en
sus precisos eventos el título ejecutivo base de ejecución debe
ser un título ejecutivo complejo.
Son ejemplos de títulos ejecutivos ejecutables por vía del proceso
ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria y laboral, los siguientes: (…)
6) la ejecución de títulos ejecutivos que se deriven de
contratos celebrados por las entidades del Sistema Integral de
Seguridad Social, siempre que se hayan suscrito con apego a
las normas y principios de dicho Sistema.”
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
Por otro lado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, ha logrado edificar un criterio reiterado en torno a la
ilegalidad en que se incurre cuando se tramitan pretensiones
procesales en contra de entidades públicas por el cobro de
servicios de salud que no están respaldados con un contrato
estatal y con la existencia del cumplimiento de las normas
presupuestales. Distinto ocurre, cuando se trata del cobro de
servicios de urgencia, los cuales por disposición legal no
requieren de contrato previamente celebrado.
En este orden de ideas, aunque es al juez ordinario a quien le
corresponde verificar que las facturas por el cobro de servicios
de salud cumpla con las normas de contratación y las
presupuestales pertinentes, ha ordenado investigaciones cuando
advierte la ausencia de esos requisitos que son indispensables
para configurar un título ejecutivo complejo.
Por otro lado, la Sala (Providencia del 3 de octubre de 2012,
expediente 11001010200020120163300), con ponencia de quien
hoy funge como expositor, al advertir la inexistencia de un
contrato estatal de suministro que soportara el cobro de facturas
a un Municipio, aseguró lo siguiente: “Se ordenará la compulsa de
copias de esta providencia y de la Certificación expedida por la
Alcaldía Municipal de Dagua a la Justicia penal y a la Procuraduría
General de la Nación para que investiguen el presunto reato y faltas
disciplinarias que surgen en tanto, si no existió contrato de suministro
mal puede pretender ejecutarse a un Ente Territorial sobre la base de
situaciones inexistentes”.
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Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
9. Conflicto de competencias en procesos de ejecución de actos
administrativos.
Una de las precisiones que hay que hacer, antes de referir a
algunos pronunciamientos tiene que ver con la importancia que
reviste en estos casos específicos, la pretensión concreta del
actor, en la medida en que ella determinará el alcance de la
solución jurídica que deberá ofrecer la autoridad judicial, y en ese
orden de ideas, el juez competente.
Así las cosas, cuando lo que se pretende es la simple ejecución
del acto administrativo, cuando este presta dicho mérito,
pacíficamente se ha aceptado que la jurisdicción competente es la
ordinaria, en la especialidad que corresponda al tipo de relación
jurídica concreta, mientras que en los eventos en que los conflictos
se refieren a la legalidad acto administrativo, la competente será la
contenciosa por vías de cualquiera de los mecanismos de control
judicial. Veamos alguno un ejemplo de cada caso:
- Decisión del dieciséis (16) de enero de dos mil doce (2012),
radicado No. 20120250 00, MP. HENRY VILLARRAGA
OLIVEROS.
“Ante la Justicia Ordinaria Laboral, se demandó a La Gobernación
del Departamento de Boyacá, para que se libre mandamiento por
vía ejecutiva laboral a su favor y en contra de la entidad
demandada, por el 20 % sobre la suma de $ 2.351.063, asignación
básica mensual devengada desde el 1 de enero de 2011 y hasta el
31 de diciembre de la misma anualidad, así como el 20 % sobre las
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
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primas legales a que tiene derecho la demandante, en la misma
fecha, por encontrarse en la categoría 14, y que se cause el pago o
que se efectúe la inclusión en nómina del mismo, además de que
se le cancelen los intereses moratorios a razón del doble de las
bancadas desde que la obligación se hizo exigible, es decir, desde
el 1 de enero de 2006 y hasta cuando se verifique el pago.
(…)
Se refiere en el escrito de la demanda que la señora NOHORA
INÉS MESA RAMÍREZ, mediante la Resolución12 No. O.J. 1850
del 25 de septiembre de 2001, la Secretaría de Educación del
Departamento de Boyacá, le reconoció el derecho al 20 %
sobre la asignación básica mensual. Dicha resolución tenía
efectos fiscales hasta el 1 de noviembre de 2011, fecha en la
señora MESA RAMÍREZ, cumplió 55 años de edad.
(…)
Por lo tanto, como se puede ver en el presente caso, la base
del recaudo ejecutivo no es una condena impuesta por la
Jurisdicción Administrativa, ni deviene de un contrato estatal,
sino de un acto administrativo, siendo éste una manifestación
del Estado a través del cual, en este caso, se reconoció una
determinada suma de dinero a favor del accionante, por
concepto de sobresueldo, por haber laborado 20 años al
servicio del Departamento y no tener la edad para adquirir la
pensión de jubilación, por lo tanto el conocimiento del presente
asunto no está en cabeza de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa.
- Decisión del veinte (20) de marzo de dos mil trece (2013), radicado
No. 201202686 00, MP. JOSE OVIDIO CLAROS POLANCO.
“Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo surgido entre las
Jurisdicciones Ordinaria y
Contencioso Administrativa,
representadas por el Tribunal Administrativo de Nariño-Sala
Unitaria de Decisión del Sistema Oral y el Juzgado Tercero
Laboral del Circuito de Pasto, quienes se niegan a decidir,
12
Folio 2 C.O
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APUNTES SOBRE LA RESOLUCION DE CONFLICTOS DE JURISDICCIONES
Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS
Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura
aduciendo falta de jurisdicción, respecto del proceso de Nulidad
y Restablecimiento del Derecho, instaurado por el señor LUIS
ARTURO CÁRDENAS CALPA, contra el MUNICIPIO DE PASTO
– SECRETARIA DE EDUCACION MUNICIPAL DE PASTO.
(…)
resulta incontrovertible que el conocimiento del presente asunto le
corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues
está establecido que la demandada es una entidad pública, como
lo es el MUNICIPIO DE PASTO-SECRETARÍA DE EDUCACIÓN
MUNICIPAL y el accionante está demandando la nulidad de un
acto administrativo ficto o presunto, lo cual es de conocimiento
privativo de la Jurisdicción antes indicada, no pudiéndose dar
otras interpretaciones, como lo hizo el representante de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, por cuanto con ello se
puede llegar a contravenir la normatividad aplicable al asunto de
marras y soslayar flagrantemente el ordenamiento jurídico, pues
se estaría alterando la jurisdicción.”
SIRVA LO ANTERIOR, NO SOLO PARA CONOCER LOS
CRITERIOS QUE SOBRE DETERMINADAS MATERIAS HAN
VENIDO INCIDIENDO EN LA SOLUCION DE CONFLICTOS DE
COMPETENCIA ENTRE DIFERENTES JURISDICCIONES, SINO
PARA DICERNIR EL FUNDAMENTAL ROL QUE CUMPLE EL
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, COMO TRIBUNAL
DE CONFLICTOS QUE ES, EN LA DINÁMICA INTERNA DEL
ORDENAMIENTO JURÍDICO Y SU APORTE A LA UNIDAD DEL
DERECHO Y LA SEGURIDAD JURIDICA.
MUCHAS GRACIAS.
Santa Marta, 27 de Abril de 2013
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