TLCAN, sector agropecuario mexicano y comercio desleal

sector agropecuario
mexicano y comercio desleal
TLCAN,
••••••••••
EDUARDO ALCARAZ ORTIZ
GABRIELA ALCARAZ PROUS '
E
l comercio intrarregional al amparo del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) creció a tasas más elevadas que el comercio con terceros países. El sector agropecuario no es una excepción, sobre todo en el comercio entre
México y Estados Unidos , ya que se eliminaron las barreras no
arancelarias que lo afectaban, como las licencias previas de
importación mexicanas y las regulaciones agropecuarias proteccionistas de Estados Unidos de la sección 22 de la U. S. AgriculturalAdjustmentAct. ;1 tales medidas se suprimieron el primer día de entrada en vigor del TLCAN, ell enero de 1994. La
liberalización impulsó los intercambios mediante la creación y
desviación del comercio inherentes a las zonas de libre comercio, que en algunos productos agropecuarios que Estados Unidos exporta a México han sido notables tras seis años de funcionamiento del Tratado, a pesar de que el período de desgravación arancelaria para algunos productos agrícolas se completará en 2003 y para otros muy sensibles en 2008.
Los productores agropecuarios mexicanos han manifestado
su inconformidad, justificada o no, por la disminución de los
precios internos y la pérdida de parte de su mercado debido,
supuestamente, a los compromisos derivados de la liberalización comercial. Por ello es indispensable establecer, según el
caso, salvaguardias oportunas a la producción agrícola o iniciar
l. Mediante esta ley el presidente de Estados Unidos establece
cargos y cuotas de importación a los productos agrícolas importados
conforme a sus programas periódicos, que tienen el propósito de incrementar los precios internos de los productos agrícolas estadounidenses. La ley está en vigor desde 1935. "Cuando los precios mundiales de los productos agrícolas están por debajo de los precios de
apoyo internos, mediante el ejercicio de esta Ley es posible detener
las importaciones de precios bajos" . Overview on Ways and Means,
U.S. House ofRepresentatives, Estados Unidos, 1991 , pp . 103 .
investigaciones administrativas por subsidios a la exportación
y subvenciones 2 ante la Organización Mundial de Comercio
(OMC) y desde luego el TLCAN. El comercio agropecuario puede opacar los buenos resultados que México logró en el sector
industrial si las medidas no se toman por iniciativa de los productores mexicanos afectados, los que tienen la responsabilidad
prioritaria de defender sus intereses, y no de las dependencias
gubernamentales nacionales.
Los primeros seis años de operación del Tratado permiten
hacer evaluaciones preliminares de aspectos específicos de la
producción agropecuaria nacional, determinar tendencias y describir las alternativas que pueden aplicarse a la luz de los compromisos de liberalización total del comercio agropecuario entre
México y Estados Unidos y la mayor parte del comercio con
Canadá.
En este artículo se describen los compromisos de liberalización comercial agropecuaria, en especial el funcionamiento del
mecanismo de tarificación, se evalúa el funcionamiento de la salvaguardia agropecuaria, se examinan los compromisos en materia de subvenciones y subsidios a la exportación agropecuaria
en el TLCAN y en la OMC, se presentan las subvenciones y los
2. En este trabajo no se analizan las prácticas desleales por discriminación de precios; el artículo se limita a las subvenciones y los
subsidios a la exportación por las evidencias de carácter general que
se describen y que pueden afectar de forma severa a los productores
nacionales.
* Presidente electo de la Academia de Economía Internacional de la
Facultad de Economía de la UNAM y profesor de dicha Facultad
<[email protected]> . Estudiante de la Maestría en Finanzas en el Instituto Tecnológico Autónomo de México.
e
comercio exterior, junio de 2001
subsidios a la exportación de Estados U nidos, 3 y se enuncian las
características de las investigaciones administrativas por subvenciones en México.
COMPROMISOS DE LIBERALIZACIÓN COMERCIAL
EN EL SECTOR AGROPECUARIO CONFORME AL TLCAN
no de los seis objetivos fundamentales del TLCAN consiste en "promover condiciones de competencia leal en la zona
de libre comercio" (artículo 102 b), lo que significa que se
debe distinguir el comercio que se realiza en forma leal del que
se basa en prácticas desleales, según el propio Tratado y la OMC.
Frente al primero no pueden ni deben aplicarse restricciones
comerciales no convenidas; en cambio, los productos que se exportan en forma desleal pueden combatirse sin violar el TLCAN.
El sector agropecuario se regula en el capítulo VII del Tratado en los siguientes aspectos:
1) Productos comprendidos. El sector abarca tanto los productos primarios como los industriales, es decir, todos los clasificados en los capítulos 1 al24 del Sistema Armonizado de Codificación de Mercancías (excepto pescado y productos de
pescado), así como una gran variedad de artículos manufacturados comprendidos en otros capítulos. La amplitud del sector
coincide con los productos incorporados en el Acuerdo sobre la
Agricultura de la OMC.
La reducción o eliminación de barreras a las importaciones
se negoció en compromisos separados entre México-Estados
Unidos, México-Canadá y Estados Unidos-Canadá. Algunas
disposiciones y compromisos son comunes a los tres países. En
cuanto a las diferencias, destacan los productos comprometidos
en el programa de liberalización y lo relativo a subvenciones y
subsidios a la exportación. México y Estados Unidos incluyeron todos los productos del sector, sin excepción, mientras que
México y Canadá mantienen exclusiones, entre las que destacan todos los productos del sector lechero, como la leche en
polvo, las aves y el huevo.
Respecto a las subvenciones y subsidios a la exportación, se
establecen compromisos que sólo se aplican para el comercio
entre Estados Unidos y Canadá (véase el anexo 702.1 del
TLCAN). Según el gobierno de Estados Unidos, el Tratado permite los subsidios a las exportaciones agropecuarias con destino a México, lo cual puede ser una fuente de inequidad para los
productores nacionales.
2) Tarificación arancelaria y protección al productor agrícola
nacional. Conforme al TLCAN todas las barreras no arancelarias
entre México y Estados Unidos se eliminaron ell de enero de
1994. En consecuencia se suprimieron las principales medidas
U
3. Según el Departamento de Agricultura de Estados Unidos en
1997 sus productores proveyeron la totalidad de las importaciones
mexicanas de soya, maíz, carne de pollo y grasas animales y más de
95 % de otros granos, arroz y carne de bovino . En promedio, Estados
Unidos abasteció 75 % del total de importaciones de México de productos agrícolas, forestales y pesqueros. En consecuencia sólo se
describen las medidas de Estados Unidos.
507
proteccionistas y de regulación del mercado del sector agropecuario, como las licencias previas de importación que México aplicaba en productos muy sensibles, como maíz, frijol, leche en polvo, papas, carnes de ave, cebada y grasas animales.
En lugar de las licencias previas se estableció el sistema de
"tarificación" que, según define el TLCAN, es un mecanismo "por
el que se establece la aplicación de cierta tasa arancelaria a las
importaciones de un producto en particular hasta determinada
cantidad y una tasa diferente a las importaciones de ese producto
que excedan esa cantidad".
Al concluir las negociaciones del TLCAN, las autoridades informaron a la opinión pública y por supuesto a los productores
mexicanos, sobre los aspectos más significativos del Tratado,
como lo referente al sector agropecuario. Al respecto se señaló: "Con excepción del comercio de productos avícolas y lácteos con Canadá, las partes eliminarán las licencias y permisos
previos de importación. Éstos se sustituirán por el mecanismo
llamado 'arancel-cuota' (tarificación arancelaria). Este sistema
permitirá el acceso sin pago de cuota de aranceles hasta cierta
cantidad y, así, se aseguran insumas competitivos a la agroindustria nacional; las importaciones por encima de esa cantidad estarán sujetas a un programa de desgravación arancelaria
a partir de niveles previamente convenidos. Este programa asegurará una protección adecuada a lo largo de la transición y se
aplicará a los productos más sensibles para México, como el
maíz, el frijol, la leche en polvo, la cebada y los productos avícolas, entre otros. Estos productos tendrán una protección adicional por medio de este mecanismo que sustituirá a los permisos previos de importación". 4
Entre los productos de exportación mexicanos incluidos en
el sistema de tarificación arancelaria sensibles para el comercio de Estados Unidos, se encuentran productos lácteos, jugo de
naranja, tomates, melón y otras hortalizas.
El funcionamiento del nuevo sistema ha sido, por el lado de
las exportaciones de México a Estados Unidos, estricto y conforme a lo presentado a la opinión pública por las autoridades
comerciales mexicanas, 5 esto es, al utilizarse totalmente la cuota
anual convenida se aplica en forma automática el programa de
desgravación arancelaria a las importaciones estadounidenses
de productos mexicanos que hayan rebasado aquélla. Las aduanas de Estados Unidos cuentan con un sistema de monito reo que
permite cuantificar en forma eficiente cada una de las entradas
de productos, por lo que los aranceles se incrementan en cuanto hay un mínimo exceso de las cuotas. Tal es el caso de las exportaciones mexicanas de "productos lácteos procesados"; la
cuota para 1998 se fijó en 870 toneladas, pero se agotó en los primeros meses del año, por lo que las exportaciones excedentes
quedaron sujetas a un arancel de 244 dólares por tonelada. Con
ello se hacía imposible continuar las exportaciones nacionales
hasta la apertura del cupo del siguiente año. Ejemplos semejantes
4. Jaime Serra, Conclusión de la negociación del Tratado de Libre Comercio entre México, Canadá y Estados Unidos, Secretaría de
Comercio y Fomento Industrial (Secofi), México, 1993, p. 33 .
5. /bid.
tlcan y sector agropecuario
508
e
u
A
D
o
R
PAR.4\tETROS DE TARIFICACióN MÉxico-EsTADOs U-.wos. ExPORTACIONES A MÉXICO
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Base
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Maíz [fracción 1005.90.99)
l. Cuota'
2. Exportaciones de Estados Unidos 2
3. Exportaciones por encima de la cuota'
4. Tarifa ad valórem (%) 4
5. Tarifa específica'
2 500 000 2 500 000 2 575 000 2 652 250 2 771 818 2 813 772 2 898 185 2 985 131
2 710 300 2 660 516 5 667 754 2 488 539 5 305 391 5 494 936
114
89
90
8
3
-JO
206.4
197.8
215
189.2
180.6
172.0
163.4
145.2
206.00
198.00
190.00
181.00
173.00
139.00
165 .00
157.00
Frijoles secos [fracciones 0713.33.99 (0713.33.02 para 1994-1995)]
l. Cuota'
50 000
50 000
2. Exportaciones de Estados Unidos 2
54 963
3. Exportaciones por encima de la cuota'
10
4. Tarifa ad valórem (%) 4
133.4
139.0
480.00
461.00
5. Tarifa específica'
3 074 685
127.1
122.00
51 500
24 047
-53
127.9
442.00
53 045
122 865
132
122.3
422.00
54 636
86 627
59
116.8
403.00
56 275
189 973
238
111 .2
384.00
57 964
122 113
111
105.6
365.00
59 703
61 494
93.9
324.00
82.2
284.00
41 200
34 410
-16
127.9
1 067.00
42 436
6 617
-84
122.3
1 021.00
43 709
21 627
-51
116.8
974.00
45 020
45 951
2
111.2
928 .00
46 371
58 698
27
105.6
882.00
47 762
49 195
93 .9
784 .00
82.2
686.00
Carnes y despojos comestibles de pavo [fracciones 0207 .26.99, 0207.27.01 y 0207.27.99)
28 000
28 840
l. Cuota'
28 000
29 705
2. Exportaciones de Estados Unidos 2
82 842
3. Exportaciones por encima de la cuota 3
179
4. Tarifa ad valórem (%) 4
260.0
249.6
239.2
228.8
1 176.00
1 702.00
1 628.00
5. Tarifa específica'
1 850.00
30 596
103 443
238
218.4
1 553.00
31 514
86 198
174
208.0
1 480.00
32 460
104 175
221
197.6
1 406.00
33 433
34 436
148.2
1 055.00
98.8
703.00
Carnes y despojos comestibles de pollo [fracciones 0207.14.99 y 0207.13.99)
25 000
25 750
l. Cuota'
25 000
2. Exportaciones de Estados Unidos'
3. Exportaciones por encima de la cuota 3
4. Tarifa ad valórem (% ) 4
260.0
249.6
239.2
5. Tarifa específica'
1 613 .00
1 546.00
1 680.00
26 523
75 946
186
228.8
1 478.00
27 318
75 839
178
218.4
1 411.00
28 138
75 628
169
208.0
1 344.00
28 982
77 125
166
197.6
1 277.00
29 851
30 747
148.2
958.00
98 .8
638 .00
Pollos deshuesados mecánicamente [fracciones 0207.13.01 y 0207.14.01)
l. Cuota'
27 000
27 000
27 810
2. Exportaciones de Estados Unidos 2
3. Exportaciones por encima de la cuota 3
4. Tarifa ad valórem (%) 4
260.0
249.6
239.2
1 613.00
1 546.00
5. Tarifa específica'
1 680.00
28 644
57 503
101
228.8
1 478.00
29 504
77 541
163
218.4
1 411.00
30 389
96 482
217
208.0
1 344.00
31 300
101 619
225
197.6
1 277.00
32 239
33 207
148.2
958 .00
98.8
638.00
Cebada y malta [fracción 1003.00.02)
l. Cuota'
2. Exportaciones de Estados Unidos 2
3. Exportaciones por encima de la cuota 3
4. Tarifa ad valórem (% ) 4
5. Tarifa específica'
Leche en polvo [fracciones 0402. 10.01 y 0402.21.01)
40 000
l. Cuota'
2. Exportaciones de Estados Unidos 2
3. Exportaciones por encima de la cuota 3
4. Tarifa ad valórem (%) 4
139.0
5. Tarifa específica'
1 160.00
40 000
46 306
16
133.4
1 114.00
126 000
68 044
-46
117.8
143.00
132 300
293 867
122
112.6
136.00
138 915
172 155
24
107.5
130.00
145 861
223 819
53
102.4
124.00
153 154
252 241
65
97.3
118.00
160 811
168 852
128.0
155.00
120 000
46 757
-61
122.9
149.00
73 .0
88.00
48 .6
59.00
Grasas animales [fracciones 0209.00.99 y 1501.00.01]
l. Cuota'
5 000
2. Exportaciones de Estados Unidos 2
3. Exportaciones por encima de la cuota 3
4. Tarifa ad valórem (%) 4
282.0
5. Tarifa específica'
930.00
35 000
45 810
31
270.7
893.00
36 050
50 301
40
259.40
856.00
37 132
46 787
26
248 .20
818.00
38 245
51 042
33
276.90
781.00
39 393
51 205
30
225 .60
744.00
40 575
46 300
14
214.30
707.00
41 792
43 046
160.70
530.00
107.20
353 .00
Papas [fracción 0701.90.99)
l. Cuota'
2. Exportaciones de Estados Unidos 2
3. Exportaciones por encima de la cuota 3
4. Tarifa ad valórem (%) 4
5. Tarifa específica'
15 000
32 233
115
261.1
340.00
15 450
24 659
60
250.2
326.00
15 914
27 247
71
239.4
312.00
16 391
32 457
98
228.5
297.00
16 883
35 525
110
217.6
283.00
17 389
34 611
99
206.7
269.00
17 911
18 448
155.0
202.00
103.4
135.00
120 000
15 000
272.0
354.00
l. Canlidad (en toneladas) convenida por año para importar productos originarios de Estados Unidos libres de arancel.
2. Ventas (en toneladas) de Estados Unidos a México en el año que se indica. Fuente: Secofi.
3. Porcentaje de exportaciones de Estados Unidos a México adicionales a la cuota negociada.
4. Tarifa de importación ad valórem a las cantidades exportadas a México por encima de la cuota convenida cada año.
5. Tarifa de importación específica en dólares de Estados Unidos (por tonelada) a las cantidades exportadas a México por encima de la cuota convenida. Las exportaciones que
excedan el cupo deberán pagar la tarifa ad valórem o la específica, la que resulte mayor.
Fuente: Secofi.
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comercio exterior, junio de 2001
509
••••••••••••••••••••••••••••••••
2003
2002
2004
2006
2007
2008
3 166 925
3 261 933
3 359 791
3 564 402
3 671 334
108.9
104.00
90.8
87.00
72.6
70.00
36 .3
35.00
18.2
17.00
63 339
65 239
67 196
69 212
71 288
70.4
243.00
58.7
203.00
47 .0
162.00
23.5
81.00
11.7
41.00
50 671
52 191
53 757
55 369
57 030
70.4
588 .00
58.7
490.00
47 .0
392.00
23.5
196.00
11.7
98.00
35 470
49.4
352.00
31 669
49.4
319.00
34 203
49.4
319.00
177 295
24.3
29.00
44 337
53.60
177.00
19 002
51.7
67 .00
••••••••••••••••••••••••••••••••
se dan en productos como el tomate y otras hortalizas de origen
mexicano.
Por el lado de las exportaciones de Estados Unidos a México la situación es muy diferente: las cantidades exportadas a
México de los principales productos agrícolas sensibles para el
mercado nacional generalmente rebasan las cuotas por año. El
cuadro 1 muestra cómo los productos agropecuarios que se negociaron en condiciones especiales por tener una "protección
especial" han seguido ex portándose a México debido a que los
agricultores estadounidenses están apoyados con subvenciones
y subsidios de su gobierno; las cantidades han rebasado las cuotas
fijadas supuestamente para proteger al productor nacional.
Pudo darse el caso de que los importadores mexicanos hubieran pagado los aranceles correspondientes, aunque es muy poco
probable si se considera, por ejemplo, el caso del frijol en 1999.
El arancel por exceder la cuota de frijol estadounidense era, según el TLCAN, de 365 dólares por tonelada, por lo que el pago adicional para el erario nacional debió ser de 23.4 millones de dólares, puesto que ese año la cuota se excedió en 64 149 toneladas
(véase el cuadro 1). Tales impuestos habrían limitado las importaciones de origen estadounidense; sin embargo, las autoridades
mexicanas aparentemente decidieron no cobrarlos y permitir esas
compras adicionales.
Las exportaciones estadounidenses a México por encima de
las cuotas no sólo pudieron haber afectado a los productores de
determinadas regiones del país, al deprimir los precios internos,
sino también el propósito de brindar estabilidad, certidumbre y
seguridad a la producción agropecuaria nacional. En efecto, se
había advertido a los productores mexicanos que al llenarse los
cupos se activarían los aranceles convenidos cada año, lo que
permitiría frenar las importaciones y por ende estabilizar los precios de los productos nacionales en niveles remunerativos. Asimismo, podrían capitalizarse y modernizar sus instalaciones para
prepararse para el libre comercio al finalizar el período de transición. Además -al detenerse las importaciones-la producción nacional se incrementaría para cubrir los déficit internos.
La aplicación de aranceles no se cumplió en la mayor parte de
los productos sensibles que se negociaron con el sistema de
tarificación y salvaguardia agropecuaria que se describe más
adelante.
Las exportaciones agropecuarias de Estados U nidos por encimade los niveles convenidos con México (véase el cuadro 1)
sólo son una muestra del éxito exportador de ese país. En general
todas esas ventas se desarrollan a satisfacción del Departamento
de Agricultura de Estados U nidos, el cual señala: "A pesar de que
el comercio agrícola [con México] se ha incrementado en las dos
direcciones conforme al TLCAN, las exportaciones estadounidenses a México se han incrementado más rápido que las importaciones de México: el superávit del comercio agrícola de Estados Unidos con México fue de 1 320 millones de dólares
estadounidenses en el año fiscal de 1998". 6
6. Departamento de Agricultura de Estados Unidos, The North
American Free Trade Agreement <http://www.fas .usda.gov/itp/
po licy /nafta/nafta. html> .
tlcan y sector agropecuario
510
e
PRODUCTOS
u
IJE
IMPORTACIÓI'o
A
IJE
MÉXICO NEGOCIADOS CON EsTAllOS UNIDOS'
D
o
R
c~i'oAIJ\
co' SAL\AGL \RIJI\
~GROI'lCl \RIA,
2
1994-1999
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Fracción arancelaria
Producto
México
Base
1994
1995
1996
1997
1998
1999
En canales o medias canales (porcino)
l. Cupo'
0203.11.01
6 200
6 407
6 621
6 843
7 073
6 000
6 000
2. Arancel ad valórem 2
18
12
20
16
14
8
10
3. Exportaciones'
13 122
3 101
3 516
10 248
17 OSI
29 661
4. Exportaciones por encima del copo'
119
-50
-45
55
149
319
Jamones, paletas y sus trozos
Cupo
0203.12.01
18 300
18 300
18 869
19 457
20 062
20 687
21 331
Arancel ad valórem
20
18
16
14
12
JO
8
5 282
Exportaciones
26 972
5 842
16 478
39 907
53 076
Exportaciones por encima del cupo
47
-72
-70
-18
149
93
Los demás productos de carne porcina
Cupo
3 453
0203.19.99
3 100
3 100
3 213
3 331
3 580
3 710
Arancel ad valórem
18
16
14
12
10
20
8
Exportaciones
14 590
15 111
9 089
5 908
6 731
9 642
Exportaciones por encima del cupo
193
84
102
179
307
308
Manzanas
Cupo
0808.10.01
57 70
59 452
61 258
63 118
56 000
56 000
65 036
Arancel ad valórem
12
20
18
16
14
10
8
Exportaciones
139 335
81 176
114 933
54 970
101 203
88 660
~ 13
Exportaciones por encima del cupo
149
41
49
88
56
Papas (preparadas o conservadas congeladas)
Cupo
2004.10.01
3 718
3 840
3 966
4 097
4 232
3 600
3 600
14
Arancel ad valórem
20
12
10
18
16
8
Exportaciones
2 1 534
17 607
21 504
28 723
37 860
46 789
Exportaciones por encima del cupo
498
460
624
824
1006
374
Papas (preparadas sin congelar)
Cupo
2005.20.01
6 087
6 280
6 480
5 900
5 900
6 686
6 898
Arancel ad valórem
20
18
16
14
12
JO
8
Exportaciones
8 457
727
9 753
44 419
20 083
5 935
Exportaciones por encima del cupo
43
-88
-5
51
564
191
l. Cupo mínimo anual (toneladas) otorgado por México a Estados Unidos y Canadá. Para las cantidades por encima del cupo México puede restablecer el arancel de la tasa base
(20%). 2. Impuestos de importación aplicables a las cantidades dentro del cupo anual. 3. Toneladas exportadas por Estados Unidos y Canadá a México en el año que se indica.
4. Porcentaje de las exportaciones de Estados Unidos y Canadá a México adicionales al cupo.
Fuente: TLCAN. Secofi .
•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• • •••••••••••
Los crecimientos de las ventas de productos como arroz, soya,
algodón, carne roja y carne de ave, "lograron nuevos récords ... ".
En términos de valor las exportaciones de productos agrícolas estadounidenses a México en 1998 superaron a las realizadas a China, Hong Kong y Rusia en su conjunto . Lo que
conviene dilucidar es si el precio competitivo de los productos
remitidos a México se debe a la eficiencia del productor estadounidense frente al nacional o más bien a los apoyos del
Tesoro de Estados Unidos, lo que puede constituir una competencia desleal para el productor mexicano que habría que
combatir. 7
7. Rita Schwentesius Rindermann y Manuel A. Gómez Cruz, "El
TLCAN y la competitividad de la agricultura mexicana. El caso del
arroz", Comercio Exterior, vol. 49, núm. 1O, México, octubre de 1999,
pp. 911-920. En este artículo se hace un excelente análisis sobre el
efecto de las subvenciones estadounidenses en el precio del arroz
exportado a México y se recomienda aplicar cuotas compensatorias
por los apoyos que reciben los estadounidenses.
PRODUCTOS NEGOCIADOS CON SALVAGUARDIA AGROPECUARIA
A
demás de los productos agropecuarios negociados con el
mecanismo de tarificación del TLCAN, los tres países establecieron cláusulas de salvaguardia para los productos del
sector, las que se activan conforme a reglas acordadas para productos y cantidades convenidos. La salvaguardia consiste en que
el país importador puede suspender el programa de liberalización
para productos agropecuarios negociados con esa cláusula si se
importan en cantidades que rebasen el cupo mínimo fijado en el
TLCAN.
Los productos se negociaron en esas condiciones especiales
porque se les consideró sensibles para los países importadores.
Así, México negoció 17 productos agrícolas con cláusula agropecuaria, entre los que se encuentran porcinos, su carne y derivados, papas y manzanas.
También en el caso de los productos con salvaguardia que se
exportan a México las cantidades rebasan los cupos, lo que significa que esta medida no ha logrado moderarlas. En este sen ti-
comercio exterior, junio de 2001
do, el 5 de abril de 2000 se publicó un acuerdo de la Secretaría
de Comercio y Fomento Industrial que activó la salvaguardia
agrícola para tres productos: carne de cerdo (0203.19.99), papas conservadas (2004.10.01) y papas conservadas sin congelar (2005.20.01) con la justificación de que se rebasó "el volumen total de importación de cupo mínimo". Llama la atención
que dichas salvaguardias se establecen después de que se rebasó el cupo, lo que ha ocurrido prácticamente desde el primer año
de funcionamiento del TLCAN en 1994; en 1999 el cupo de carne porcina fue 307% mayor que lo convenido; las papas conservadas congeladas, 1 006%, y las papas preparadas sin congelar,
191 por ciento (véase el cuadro 2).
Lo anterior confirma que México no ejerce, o lo hace tarde,
los mecanismos de tarificación y de salvaguardias legales conforme al TLCAN para proteger a los productores nacionales; si
además las exportaciones a México están subsidiadas, se les
estaría causando un grave e injusto daño.
El Departamento de Agricultura de Estados U nidos reconoce que parte del éxito exportador se debe a los subsidios gubernamentales, los cuales permiten "combatir (counter) las exportaciones de otros países que cuentan con igual apoyo". 8 Sin
embargo, "ni Canadá ni Estados Unidos tienen permitido usar
subsidios directos a la exportación para los productos agrícolas que se venden el uno al otro".
COMPROMISOS EN MATERIA DE SUBVENCIONES O APOYOS
INTERNOS Y SUBSIDIOS A LA EXPORTACIÓN AGROPECUARIA
EN EL TLCAN
E
n el TLCAN los compromisos en materia de apoyos internos
gubernamentales y subsidios al sector agropecuario se establecen en el capítulo VII del Tratado. Se aceptan compromisos comunes entre los tres países, así como acuerdos separados para el comercio de México con Estados Unidos y Canadá
y entre las dos contrapartes de México.
Los países se comprometen a avanzar hacia políticas de apoyo
(subvenciones) "que tengan mínimos efectos de distorsión[ ... ]
en el comercio". 9 Al respecto, ni en el Tratado ni en la OMC se
define o interpreta el significado de la palabra "mínimo". Ésta
se presta a confusiones y quizás habrá controversias futuras por
ser una apreciación subjetiva, la cual depende de si se es exportador o importador. Para las exportaciones de Estados Unidos
apoyadas con enormes recursos presupuestarios, ciertas subvenciones pueden considerarse como de efectos mínimos. En determinadas zonas de México el daño puede ser muy grande.
Respecto a los subsidios a la exportación, los países miembro se "reservan el derecho de aplicar cuotas compensatorias a
las importaciones subsidiadas de productos agropecuarios provenientes de territorio de cualquier país, sea o no Parte". 10
8. USDA , The North American Free Trade Agreement <http://
www.fas.usda .gov/itp/policy/nafta/nafta.html>.
9. Artículo 704 del TLCAN.
10. Artículo 705, párrafo 6 inciso b, del TLCAN.
511
Los subsidios deben ser notificados por los países exportadores que los aplican. El importador puede pedir que se elimine el subsidio o "minimizar" el efecto desfavorable en su
mercado.'' En consecuencia, el sistema de subsidios y subvenciones debe funcionar en forma transparente, esto es, no debe
haber sorpresas, aunque pueden presentarse interpretaciones
diferentes entre lo que es o no un subsidio o subvención que crea
distorsiones en el comercio. Pero la transparencia no evita el daño
a los productores mexicanos si se considera que los subsidios a
las exportaciones agropecuarias de Estados Unidos, entre otros
efectos, contribuyen a deprimir los precios nacionales.
CoMPROMISOS EN MATERIA DE SUBVENCIONES O APOYOS
INTERNOS Y SUBSIDIOS A LA EXPORTACIÓN AGROPECUARIA
EN LA OMC
E
n primer término se debe considerar el artículo 13 del Acuerdo sobre Agricultura (AOA) de la Ronda de Uruguay, también conocido como "cláusula de paz" o de la "debida moderación". En la OMC se interpreta que si se careciera de esta cláusula los países tendrían mayor libertad para tomar medidas contra
las subvenciones y los subsidios, conforme lo establecido en el
Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. Está
previsto que la cláusula expire a finales de 2003, pues se convino
en que sólo debía regir durante el período que cubre la puesta
en marcha del conjunto de compromisos de la Ronda de Uruguay.
La posición respecto a esta cláusula está dividida. Los países que subsidian sus exportaciones agropecuarias desean que
se prorrogue para disponer de cierta "seguridad jurídica" de que
aquéllas no serán objeto de cuotas compensatorias si cumplen
cabalmente con sus compromisos en el AOA.
Por su parte, los países que no subsidian desean que expire
en la fecha prevista porque suponen que ello ayudará a que la
agricultura se subordine a las disciplinas generales de la OMC,
de la misma forma que los productos industriales. 12
Éste es un importante tema que está previsto considerar en
la próxima ronda de negociaciones de la OMC, aun cuando la
organización y la agenda definitiva todavía no se definen y sólo
se han identificado los temas más importantes, como el de que
la agricultura quede sometida a las mismas obligaciones de Jos
productos industriales.
La aplicación del AOA es apenas parcial, pues algunos compromisos se encuentran en fase de ejecución desde que se aprobaron a principios de 1994. 13
Los compromisos del artículo 13 respecto a las medidas
compensatorias son los siguientes:
1) No serán objeto de cuotas compensatorias las medidas de
ayuda interna que no tienen efectos de distorsión en el comer11. Artículo 705, párrafo 4, del TLCAN.
12. <http://svca.wto-ministerial.orgl>.
13. Konandreas Panos, Perspectivas internacionales para la lechería en la próxima ronda de negociaciones de la OMC, Buenos Aires, juni o de 1999.
tlcan y sector agropecuario
512
cío ni en la producción o bien cuyo efecto sea mínimo. Tales
medidas se enuncian en el Anexo 2 del AOA.
2) Las medidas de ayuda interna 14 acordes con el AOA "estarán exentas de la imposición de derechos compensatorios, a
menos que se llegue a una determinación de la existencia de daño
o amenaza de daño". 15 Lo anterior indica el compromiso de
aplicar con moderación las cuotas compensatorias, siempre y
cuando haya daño a la producción nacional, que sólo puede ser
demostrado por medio de investigaciones administrativas.
3) Respecto a las subvenciones a la exportación, 16 aun cuando
sean las aplicadas conforme a los compromisos de laAOA, también "sólo estarán sujetas a derechos compensatorios tras la
determinación de la existencia de daño o amenaza de daño basada en el volumen, el efecto en los precios o la consiguiente
repercusión" Y
En consecuencia, si las subvenciones o los subsidios, aun los
permitidos en la OMC, dañan a los países importadores, es posible aplicar cuotas compensatorias respetando cabalmente la
norma de conducta a que deben sujetarse las investigaciones
administrativas conforme a dicho organismo.
SUBVENCIONES O SUBSIDIOS A LA EXPORTACIÓN
DE EsTADos UNmos
A
un cuando el gobierno de Estados Unidos pudiera interpretar que sus programas de subvenciones (ayuda interna) tienen efectos "mínimos" para justificarlos en la OMC o que
no deben considerarse subsidios a la exportación, lo cierto es
que poseen todas las características de los específicos e inciden
en el precio de exportación y es muy probable que los productos agropecuarios exportados a México, por sus volúmenes, han
causado o pueden causar daño a la producción nacional. Según
el gobierno estadounidense las subvenciones y los subsidios se
justifican, pues de otra manera no se podría competir con las ex-
14. Se trata de las políticas internas cuyas disposiciones se restringen a los productores agrícolas que afectan la producción y el
comercio. Las políticas internas tienen motivaciones que afectan directamente las importaciones y las exportaciones. En el AOA las políticas internas se segregaron en categorías a las que se les han dado
los colores de las luces del semáforo:
• verde (permitidas),
• ámbar (frenar-deben reducirse),
• rojo (prohibidas).
No obstante, en el AOA no tienen compartimiento rojo pero hay un
compartimiento azul para determinados tipos de subvenciones que
supuestamente causan efectos mínimos en el comercio. Agriculture
in the WTO, Departamento de Agricultura de Estados Unidos, diciembre de 1998, p. 14.
15. AOA, artículo 13, párrafo b.
16. 25 miembros de la OMC se comprometieron a reducir sus subsidios a la exportación conforme a las listas específicas para cada país.
Los países solamente tienen permitido otorgar subsidios para productos que se encuentran en dichas listas.
17. AOA, artículo 13, inciso c.
portaciones subsidiadas de otros países, particularmente de la
Unión Europea. 18
El arsenal de programas estadounidenses que está en funcionamiento no excluye a México; por ejemplo, el13 de octubre
de 1999 Estados Unidos autorizó la ampliación en 50 millones
de dólares de las garantías de crédito para las exportaciones de
"productos manufacturados y servicios" a fin de fortalecer las
facilidades relacionadas con la agricultura, ya en operación, para
exportar a México durante el año fiscal de 2000 conforme al
Commodity Credit Corporation (CCC), 19 un programa subvencionado de concesión de créditos a la exportación que algunos
países, incluido Estados Unidos, consideran subsidios a la exportación según lo manifestaron en el seno de la OMC. 20
Estados U nidos notificó a la OMC los productos que subsidia
y aquellos en los que acepta reducir pero no eliminar la medida: trigo, granos en bruto, arroz, aceites vegetales, mantequilla
sólida y líquida, leche en polvo, queso y otros productos lecheros y carne bovina, cerdo y aves. 21
Algunos de estos productos son sensibles para la agricultura mexicana, pues así se clasificaron en el TLCAN ( véanse los cuadros 1 y 2). Las exportaciones de Estados Unidos rebasaron los
cupos anuales. Es probable que conforme al Tratado el gobierno de dicho país notificó a la parte mexicana y ésta aceptó el
subsidio (artículo 705.4 ). En este caso la anuencia gubernamental
no significa que se legitime el subsidio o la subvención en la
medida en que se cause daño a la producción nacional; cuando
en un área de libre comercio se eliminan las barreras arancelarias y no arancelarias la única defensa que los productores tienen es su propia eficiencia productiva.
Es obvio que México no puede enfrascarse en una guerra de
subsidios con Estados Unidos. El camino es solicitar el inicio
de investigaciones administrativas por subvenciones o subsidios
conforme a la Ley de Comercio Exterior.
18. <http//:www.fas.usda.gov/excredits/eep.html>. El Departamento de Agricultura de Estados Unidos reconoce que uno de sus
programas, el Export Enhancement Program (EEP), "ayuda a los productos cultivados por los agricultores estadounidenses para competir en los países que subsidian, particularmente la Unión Europea. Con
el programa, el Departamento de Agricultura paga en efectivo a los
exportadores, en forma de bonos , permitiendo a los exportadores
vender productos agrícolas estadounidenses en países seleccionados
a precios por debajo de los costos del exportador y así combatir las
prácticas comerciales desleales". Así que una deslealtad comercial se
combate con una medida semejante y quien pierde o puede perder es
el agricultor del país importador.
19. <http://fas. usda.gov/scri pts w/PressRelease/pressrel_dout.
idc?PrNum=0488-99>.
20. <http://svca.wto-ministerial.org>. En la OMC algunos países
consideran a los créditos de exportación denominados CCC como subvenciones a la exportación. Por otra parte, de 1983 a 1986 Estados
Unidos estableció cuotas compensatorias a un gran número de productos industriales mexicanos por supuestos subsidios por medio de
los créditos del Bancomext-Fomex que se alegaba se otorgaban sólo
a productos específicos.
21 . us Uruguay Round Schedule, GATT.
comercio exterior, junio de 2001
INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS POR SUBVENCIONES
EN MÉXICO
i el TLCAN ni la OMC impiden que México aplique derechos compensatorios por el monto de las subvenciones o
subsidios, siempre y cuando ello sea como resultado de investigaciones administrativas basadas en la Ley de Comercio
Exterior, la cual es compatible, entre otras disposiciones, con
el código de conducta multilateral denominado Acuerdo sobre
Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC. Éste garantiza que las investigaciones serán transparentes e imparciales y que los exportadores, y en su caso los gobiernos, tendrán
oportunidad de defenderse. Los productores que soliciten una
investigación deben aportar pruebas e información. El procedimiento también lo puede iniciar la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, por tratarse de productos agropecuarios y además porque, de acuerdo con
sus atribuciones, debe disponer de información actualizada y relevante sobre los productos subsidiados que se importan. 22
Las principales consideraciones para las investigaciones
sobre subvenciones son:
1) Organización de los productores. Para iniciar el proceso
administrativo es indispensable que las empresas agropecuarias
afectadas que tomen la inicia ti va de defenderse de las importaciones desleales demuestren que abarcan cuando menos 25% de
la producción nacional del producto que recibe subvenciones en
su país de origen. Las agrupaciones o asociaciones de productores regionales legalmente constituidas también pueden pedir
el inicio del procedimiento, aun cuando deben estar preparadas
para participar en todas las etapas de la investigación, que es muy
complicada y laboriosa pues desde que se inicia transcurre
aproximadamente un año. Conforme a la Ley de Comercio Exterior también deben participar en las audiencias públicas y
debatir con las partes, las cuales tienen fuertes intereses para
continuar exportando a México productos agropecuarios con
ayuda de subsidios.
2) Pruebas de la existencia de la subvención. 23 Los productores agropecuarios afectados que solicitan el inicio de la investigación deben olvidarse de la retórica y considerar que para tener
éxito es fundamental que sus pruebas sean de tal calidad y contundencia que acrediten el funcionamiento de las subvenciones
y los subsidios; asimismo, deben dar información sobre: a] el
modo en que opera la subvención del gobierno del país exportador; b] el monto total de las subvenciones y su incidencia en
N
22. El artículo 37 del Reglamento Interior de la Secretaría de
Agricultura y Recursos Hidráulicos referido a Apoyos y Servicios a
la Comercialización Agropecuaria, señala que tiene "la facultad de
coordinar y en su caso elaborar los estudios para detectar oportunidades y problemas existentes en materia de comercialización agropecuaria, así como evaluar el impacto de los precios de los productos agropecuarios en el mercado internacional derivado de los apoyos
otorgados a productores por gobiernos de otros países".
23. Artículo 37 de la Ley de Comercio Exterior relativo a la definición de la subvención que puede ser objeto de medidas compensatorias.
513
el precio de exportación, es decir, se debe calcular la diferencia
porcentual entre el precio de exportación del producto subsidiado
o subvencionado y el precio del mismo producto sin subsidios;
e] demostrar que el subsidio o la subvención se aplica a un determinado producto agropecuario exportado a México, pero no
a todos los productos comercializados en el país exportador; en
otras palabras, se debe demostrar que el subsidio, o la subvención, es específico. Este concepto se denomina "especificidad"
según la OMC, 24 y d] acreditar el volumen de las exportaciones
subvencionadas a México y el efecto en los precios de productos similares en el mercado nacional. Al respecto se debe acreditar el daño o la amenaza de daño a la producción nacional y la
relación causal entre las exportaciones subvencionadas y el daño
a la rama de producción agropecuaria.
CoNCLUSIONES v RECOMENDACIONES
E
stados Unidos y Canadá siguen otorgando subvenciones y
subsidios a sus exportaciones a México con el pretexto de
que son indispensables para competir con las que la Unión
Europea realiza en iguales condiciones. Estas medidas constituyen un comercio desleal si, entre otras consecuencias, disminuyen los precios internos de productos agropecuarios específicos y por tanto se causa un daño a la producción de la rama
correspondiente.
El hecho probable de que la parte mexicana acepte determinadas subvenciones o subsidios en el seno del Comité de Comercio Agropecuario del TLCAN no legitima estas medidas ni altera
la posibilidad de que la producción nacional afectada solicite una
investigación administrativa que concluya con la aplicación de
medidas compensatorias, siempre y cuando se proporcionen las
pruebas y la información indispensables.
En 1999 Estados U nidos exportó a México productos ela sificados en el TLCAN como sensibles y que rebasaron los cupos
anuales convenidos en el Tratado, como frijol (111% de más),
carne de pollo ( 166% ), papas frescas (99% ), grasas animales
( 14%) y papas preparadas (1 006% ). Es probable que esas exportaciones se hayan efectuado con el apoyo de subvenciones gubernamentales. Empero, también hay otros productos supuestamente no sensibles que se exportan en grandes cantidades con
ayuda de las subvenciones del gobierno estadounidense, como
el arroz.
Los productores agropecuarios afectados, responsables de
cuando menos 25% de la producción nacional, pueden presentar las pruebas para iniciar investigaciones administrativas en
contra de las exportaciones a México de productos subsidiados
y subvencionados por el principal proveedor de su mercado,
Estados Unidos, sin dejar de considerar a la Unión Europea y
otros países que distorsionan el comercio internacional de productos agropecuarios. $
24. Artículo 2 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC.