Acuerdos de cielo abierto: La Comisión acoge con

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Bruselas, 5 de noviembre de 2002
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Reviste especial interés el fallo del Tribunal de que son contrarias al Tratado las
FOiXVXODV GH QDFLRQDOLGDG de los acuerdos, que restringen los derechos
internacionales de tráfico a las compañías aéreas de bandera de los países
interesados. La Comisión ha sostenido que esas cláusulas cuestionan el derecho
fundamental de establecimiento fijado en el Tratado, conforme al cual los
ciudadanos comunitarios son libres de establecer empresas en la comunidad libres
de cualquier discriminación. El Tribunal confirma que las cláusulas en cuestión
discriminan a las empresas comunitarias por la nacionalidad de sus dueños.
La Comisión cree que esta discriminación ha limitado los beneficios de la
liberalización del mercado único iniciada en 1992, ya que las compañías aéreas de
la Comunidad con redes de rutas internacionales se han visto incapaces de
dedicarse libremente a actividades de inversión y consolidación dentro de las
fronteras comunitarias. De conformidad con la mayor parte de los acuerdos
bilaterales, incluidos los cubiertos hoy por la sentencia, las compañías aéreas
europeas deben mantener más del cincuenta por ciento de sus acciones en manos
de ciudadanos del país de origen, o correr el riesgo de perder sus derechos
internacionales de tráfico.
De igual importancia es la confirmación por parte del Tribunal del principio de que la
competencia comunitaria está establecida en las relaciones internacionales siempre
que se hayan acordado normas comunitarias internas y afecten a empresas de
terceros países. Todos los sectores del transporte aéreo están cubiertos ahora por
la legislación europea y los Estados miembros ya no pueden llegar a compromisos
con otros países en estos temas. Los Estados miembros que celebren acuerdos
bilaterales se arriesgan a provocar conflictos entre sus compromisos internacionales
y sus obligaciones conforme al Derecho comunitario.
Para ajustar la relación entre los Estados miembros y los EE.UU. al Derecho
comunitario, urge por tanto abrir negociaciones entre la UE y los EE.UU. con objeto
de acordar una sustitución de los acuerdos bilaterales problemáticos por otros de
nivel comunitario. La Comisión ha hecho propuestas al efecto a los Estados
miembros para que negocien un «espacio aéreo común transatlántico» que haría
más abierta la relación UE/USA. También propondrá en un futuro próximo negociar
con otros terceros países.
La Comisión publicará muy pronto una comunicación que fijará su política de
relaciones exteriores en el ámbito del transporte aéreo y propuestas de negociación,
celebración y gestión de acuerdos aéreos internacionales.
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1. En diciembre de 1998, la Comisión Europea llevó ante el Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas a siete Estados miembros de la UE por haber
celebrado acuerdos bilaterales de «cielo abierto» con los Estados Unidos en el
ámbito del transporte aéreo (Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Alemania,
Luxemburgo y Suecia). También llevó al Reino Unido por su acuerdo
«Bermudas II» con los EE.UU.
2. En octubre de 1999, los Países Bajos decidieron sumarse a los asuntos del
Tribunal en apoyo de los otros Estados miembros.
3. La fase oral tuvo lugar en mayo de 2001 y el Abogado General publicó sus
conclusiones el 31 de enero de 2002. La sentencia final del Tribunal se ha
fallado hoy.
4. La Comisión todavía está estudiando si hay margen para nuevas acciones
legales contra los Países Bajos (por derecho propio), Francia, Italia y Portugal,
que ahora también han celebrado acuerdos bilaterales de «cielo abierto» con
los Estados Unidos.
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5. En 1992, los Estados miembros de la Unión Europea acordaron crear un
mercado único del transporte aéreo, lo que significaba liberalizar el transporte
aéreo y permitir a todas las compañías aéreas de la Comunidad Europea
transportar pasajeros y mercancías en la UE. Todas las compañías aéreas
establecidas dentro de la UE tienen ahora los mismos derechos conforme a la
ley de prestar servicios aéreos desde su base de origen. Las compañías aéreas
europeas tienen derecho también a llevar a cabo operaciones en cualquier punto
de la UE en los mismas condiciones que los nativos.
6. La Comisión creyó que, al igual que en otros sectores de la economía, la
supresión de las barreras al comercio interior debía acompañarse de una política
exterior común frente a otros países. La Comisión consideraba que los Estados
miembros de la UE ya no debían firmar acuerdos bilaterales con países del
exterior por separado, con el argumento de que tales acuerdos:
a) Afectan al funcionamiento del mercado único y a sus normas. Las compañías
aéreas de la UE tienen que cumplir criterios estrictos para conseguir su
estatuto de compañías aéreas europeas y no deberían tener que sufrir la
competencia desleal de compañías aéreas del exterior que no cumplen esos
criterios o que operan en un entorno protegido en su país de origen. El acceso
al mercado de la UE sólo debería concederse a empresas del exterior de una
manera que sea aceptable para la UE en su conjunto.
b) Discriminan en favor de las compañías aéreas de bandera de cada Estado
miembro y en contra de las compañías aéreas poseídas por intereses de otras
partes de la UE al asignar derechos de tráfico aéreo a los destinos extranjeros
según la nacionalidad, lo que viola una de las normas fundamentales del
Tratado. Además, estas normas de nacionalidad obstaculizan la competencia
entre compañías aéreas de la Comunidad Europea y han impedido de hecho
que la industria europea se consolide con negocios económicamente más
fuertes e internacionales porque las compañías aéreas de bandera no pueden
correr el riesgo de difuminar la pureza de su nacionalidad.
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7. En vista de estos problemas jurídicos, la Comisión consideró que los Estados
miembros no debían negociar o celebrar acuerdos bilaterales por separado con
terceros países.
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8. En noviembre de 1994, el ministro de Transporte de los EE.UU. Peña emitió
una «declaración de política internacional de transporte aéreo» que ofrecía un
compromiso fuerte en favor de un mundo del transporte aéreo abierto. Los
EE.UU. ofrecieron los acuerdos denominados de «cielo abierto», entre otros a
los Estados miembros de la UE. El objetivo de estos acuerdos era liberalizar el
transporte aéreo entre las partes firmantes, incluido el derecho a seguir
volando a un destino de un tercer país, lo que se llama derechos de tráfico de
«quinta libertad» (por ejemplo, continuar un vuelo de Nueva York a Bruselas
hasta Múnich).
9. La Comisión Europea solicitó a los Estados miembros que no firmaran ningún
nuevo acuerdo con los Estados Unidos por las razones resumidas
anteriormente, pero los ocho Estados miembros citados en los asuntos
actuales (Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Luxemburgo,
Suecia y el Reino Unido) hicieron caso omiso. Siete de los acuerdos eran
plenamente de «cielo abierto» como los descritos antes. El acuerdo entre el
Reino Unido y los EE.UU. consta de disposiciones similares sobre la
nacionalidad, pero es más restrictivo que los demás desde el punto de vista de
los derechos de tráfico.
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10. La Comisión apoya el objetivo de la liberalización y cree que los acuerdos de
«cielo abierto» han reportado algunos beneficios a los consumidores y a las
empresas europeas. Sin embargo, la Comisión considera que las
negociaciones y los acuerdos bilaterales de Estados miembros por separado
no han tenido en cuenta el hecho de que la UE se ha convertido en un amplio
mercado liberalizado, similar por su carácter al mercado americano del otro
lado del Atlántico. Según la opinión de la Comisión, en vez de un acuerdo
equilibrado entre dos socios de tamaño igual, estos acuerdos bilaterales han
dado a las empresas de EE.UU. considerables oportunidades operativas en el
mercado europeo, sin que las compañías aéreas europeas hayan adquirido
ningún derecho de valor equivalente en los Estados Unidos.
11. Por ejemplo, mientras que las compañías aéreas de EE.UU. pueden volar
libremente de cualquier punto en los EE.UU. a casi a cualquier punto de la UE
en virtud de este mosaico de acuerdos, las compañías aéreas europeas sólo
pueden volar a destinos de los EE.UU. a partir de su país de origen. Además,
mientras que las compañías aéreas de EE.UU. pueden servirse de sus
derechos de «quinta libertad» para volar entre dos puntos en el mercado
interior de la UE, las compañías aéreas de la Comunidad Europea no tienen
ninguno de esos derechos entre destinos distintos dentro del mercado de los
EE.UU.
12. A esto se añade que las restricciones de nacionalidad incluidas en los
acuerdos han privado a las compañías aéreas europeas de la posibilidad de
crear negocios fuertes de escala transeuropea como los que pueden crear
libremente otras empresas de otras industrias, lo que ha reducido
considerablemente el margen para la racionalización y la inversión
intraeuropeas. Los problemas financieros actuales de algunas compañías
aéreas europeas han puesto de relieve los problemas estructurales de la
industria provocados en parte por estas distorsiones.
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13. Las dificultades de parte de las compañías aéreas de bandera dentro de la UE
también demuestran el peligro de depender de compañías aéreas nacionales
para las conexiones internacionales. Algunas compañías aéreas de bandera
de la UE han tenido que retirarse de muchas rutas transatlánticas, dejando una
laguna en los vuelos directos. Según los acuerdos vigentes, éstas sólo pueden
llenarlas compañías aéreas americanas, puesto que los acuerdos restringen la
designación de compañías aéreas de otras partes de Europa para explotar
esas rutas. Esto representa una pérdida para la industria europea en su
conjunto.
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14. La Comisión cree que, en el caso de las negociaciones con los Estados Unidos
y, de hecho, con los demás socios comerciales de la UE, la única manera de
que la UE logre un resultado más equilibrado es reuniendo la fuerza de
negociación de todos los Estados miembros de la UE y llegando a un
planteamiento conjunto de política exterior en este ámbito.
15. Este planteamiento conjunto, por el cual la UE hablaría con una sola voz
unificada y potente, es el aplicado ahora con buenos resultados en
virtualmente todas las negociaciones comerciales internacionales. La Comisión
no cree justificado que el transporte aéreo se trate de manera distinta.
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1. La Comisión defendió ante el tribunal que tiene la competencia exclusiva para
negociar acuerdos de transporte aéreo con países no pertenecientes a la UE en
nombre de los Estados miembros. La Comunidad deriva su competencia externa
en asuntos de aviación civil de las disposiciones del Tratado sobre el transporte,
en concreto el apartado 2 del artículo 80 (antiguo artículo 84) del Tratado CE,
citado por el TJCE en su sentencia AETR, que establecía el principio de que,
una vez que haya Derecho comunitario en un ámbito, por ejemplo el transporte
aéreo, la Comunidad tiene competencia exclusiva por negociar en dicho ámbito,
lo que se conoce por doctrina de competencias derivadas:
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2. En opinión de la Comisión, los acuerdos de «cielo abierto» afectan al alcance y
funcionamiento del mercado interior del transporte aéreo según lo establecido
por la legislación de la UE. El «tercer paquete» de medidas liberalizadoras
tenía por objeto crear un mercado interior en el sector de los servicios aéreos,
que comprendía una serie completa de normas comunitarias sobre la
estructura y el funcionamiento de ese mercado y, en concreto, sobre el acceso
a rutas entre Estados miembros y dentro de ellos. Se ha creado así un
mercado abierto y liberalizado en que las compañías aéreas son libres de
prestar servicios enteramente conforme a la demanda y a su propio criterio
comercial.
3. La Comisión considera que la negociación de acuerdos bilaterales de «cielo
abierto» por parte de Estados miembros concretos cuestiona este «tercer
paquete» de medidas liberalizadoras porque los acuerdos favorecen la
discriminación entre diversas compañías aéreas de la UE y distorsionan la
competencia.
4. Los acuerdos de «cielo abierto» conceden derechos de tráfico hacia y desde la
UE, así como dentro de ella, con lo que dan acceso de hecho a las compañías
extranjeras al mercado europeo. Por otra parte, los Estados miembros
reservan a sus propias compañías aéreas nacionales el derecho exclusivo a
volar a partir de su territorio hacia los EE.UU., lo que discrimina a compañías
aéreas de la UE supuestamente con iguales derechos.
5. Esta asignación de derechos de tráfico por razones de nacionalidad restringe
la competencia entre compañías aéreas de la UE e impide efectivamente que
cualquier compañía aérea de la UE con ambiciones mundiales proceda a
efectuar operaciones internacionales en un Estado miembro de la UE distinto
al suyo. En virtud de los acuerdos en su forma actual, no tendría acceso a
derechos internacionales de tráfico, lo que supone un importante obstáculo al
libre establecimiento en Europa.
Constituyen el «tercer paquete» el Reglamento (CEE) nº 2407/92 sobre la concesión de licencias
a las compañías aéreas; el Reglamento (CEE) n° 2408/92 relativo al acceso de las compañias
aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias y el Reglamento (CEE) nº 2409/92
sobre tarifas y fletes de los servicios aéreos.
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6. En resumen, la Comisión sostiene que los acuerdos de «cielo abierto»:
a) Distorsionan el mercado único al facilitar la entrada de compañías aéreas no
europeas.
b) Se oponen al principio de no discriminación entre las compañías aéreas
europeas.
c) Cuestionan el concepto de compañía aérea de la Comunidad Europea según
se establece en la legislación de la UE: al denegar el acceso de las compañías
aéreas a rutas internacionales a partir de otros Estados miembros distintos del
propio, cuestionan el derecho de libre establecimiento.
7. La Comisión cree que, negociando conjuntamente, la UE podría conseguir un
mejor trato para las compañías y los pasajeros aéreos de Europa y tendría más
influencia al defender un trato equilibrado y recíproco que reforzaría la
liberalización existente, preservando el concepto de igualdad de acceso al
mercado de las compañías aéreas en Europa y respetando los derechos
conferidos en los acuerdos vigentes. Además, un acuerdo global facilitaría el
establecimiento de normas mutuas de competencia al efecto de resolver los
posibles conflictos y evitar prácticas no competitivas.
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