El control de la discrecionalidad administrativa en sede jurisdiccional

El control de la discrecionalidad administrativa en sede
jurisdiccional
Jean Claude Tron Petit 1
1. Qué es discrecionalidad.
La exposición de motivos de la Ley de Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 1956
española (García de Enterría 2005: 155) dice con encomiable precisión, que:
La discrecionalidad surge cuando el ordenamiento jurídico atribuye a
algún órgano competencia para apreciar en un supuesto dado lo que sea
de interés público.
En ese contexto se tiene que todo poder discrecional —entendido como potestad— es
atribuido por el ordenamiento. Resulta entonces que no hay discrecionalidad al margen
de la ley ya que la potestad de optar, la habilitación disyuntiva entre varias opciones,
todas igualmente válidas y aceptables, debe estar prevista y, por ende, sometida al orden
jurídico.
Alonso (1998: 223) dice que:
La discrecionalidad es la libertad electiva de que en ocasiones disponen
los poderes públicos para decidir lo que estimen más conveniente de
acuerdo con las circunstancias de cada caso, cuando la razón de ser de
esa libertad sea distinta de la existencia de límites en el razonamiento
jurídico y del legítimo ámbito de las pretensiones de las partes, de modo
que cuando la misma existe se dan diversas soluciones jurídicamente
válidas.
García de Enterría y Fernández (2002: 460) señalan:
La discrecionalidad es esencialmente una libertad de elección entre
alternativas igualmente justas, o, si se prefiere, entre indiferentes
jurídicos, porque la decisión se fundamenta normalmente en criterios
extrajurídicos (de oportunidad, económicos, etc.), no incluidos en la Ley y
remitidos al juicio subjetivo de la Administración.
1
Magistrado del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa Especializado en Competencia
Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, México. Artículo original publicado en la obra colectiva:
“Procedimiento y Justicia Administrativa en América Latina” Coordinador Juan Pedro Machado Arias, 2009,
Konrad Adenauer Stiftung e. V., México.
1
Atienza (2013: 437) distingue normas que prevén fines que el destinatario debe alcanzar
en la mayor medida posible y acorde a las circunstancias del caso, lo que implica,
necesariamente una alta dosis de discrecionalidad, frente a las que disponen acciones
específicas y definidas con las siguientes atinadas expresiones:
Llamo cuestiones de discrecionalidad (en sentido estricto) a aquellas que
surgen en relación con la aplicación de normas de fin: reglas o principios
(directrices). Las normas de fin establecen que, dadas las circunstancias X,
un sujeto tiene la obligación de (o le está prohibido o permitido) alcanzar
un fin, un estado de cosas (valioso, cuando se trata de una obligación).
Como la manera de alcanzar ese fin no puede establecerse de antemano
(o no se estima conveniente hacerlo: por eso se opta por regular la
conducta de esta manera y no mediante normas de acción, o sea,
estableciendo que, si se dan tales circunstancias, entonces alguien debe,
no debe o puede realizar tal acción), se deja cierta libertad a la hora de
elegir los medios e incluso en ocasiones (cuando se trata de directrices: las
normas de fin que son principios) de moldear los fines (puede haber varios
objetivos que tienen que ajustarse entre sí). El comportamiento
discrecional es el que realiza quien ha de seguir esas normas finales, lo que
supone elegir los medios adecuados y, en su caso, ponderar
adecuadamente los fines.
El TS en el fundamento jurídico 5, expediente STS 9097/2000 del 12 diciembre de 2000
aporta esta interesante definición:
3.- Es usual también aceptar que la potestad propiamente discrecional
encarna, frente a unos mismos hechos, la posibilidad de optar entre
necesidades diferenciadas y todas de interés general; y la consiguiente
libertad de elegir entre las distintas actuaciones administrativas que
específicamente reclaman cada una de esas singulares modalidades de
interés general2.
Como representante del Derecho norteamericano, Schwartz se pregunta retóricamente
Verdaderamente, ¿de qué trata el Derecho Administrativo si no es del control de la
discrecionalidad?3
Un aspecto que se debe excluir, es enfáticamente la discrecionalidad de juicio4, entendida
como la interpretación de las nociones y conceptos que se prevén en las normas pero sin
necesidad de justificarla.5
2
Id Cendoj: 28079130072000100517, Sala de lo Contencioso del TS, Madrid, 12 de diciembre de 2000, Nº
de Recurso: 233/1999
3
Citado por García de Enterría (2005: 23)
2
Pero sucede que, en la práctica cotidiana de los tribunales y la doctrina, el concepto es
ambiguo pues se habla de discrecionalidad, indistintamente, con cualquiera de las
siguientes connotaciones:
 Política; 6
 Técnica;
 Margen de elección o apreciación para atribuir las consecuencias normativas por
razones de oportunidad o conveniencia; 7
 Interpretar y aplicar conceptos jurídicos indeterminados; y,
 Actos de la Administración no sujetos a control jurisdiccional. 8
Las decisiones adoptadas según criterios políticos y algunos de carácter técnico, son las
únicas, auténticas y puras, expresiones de discrecionalidad, es el criterio de varios
tribunales en el mundo9.
Por esa razón, escapan a cualquier tipo de control en sede judicial, en tanto no es jurídico
su núcleo esencial.
4
Son 2 planos a considerar: 1) la discrecionalidad como interpretación del presupuesto de hecho y elección de
consecuencias jurídicas y, 2) un juicio o volición por otra. Es así que la correcta discrecionalidad consiste en
un juicio sobre la valoración de los hechos a efecto de elegir determinadas consecuencias. Erróneamente la
discrecionalidad de juicio se concibe como un límite al control judicial al momento de interpretar los
conceptos legales del presupuesto y afirmar, dogmáticamente y admitir, sin cortapisas, cualesquier
consecuencia jurídica. Por tanto, la elección de las consecuencias jurídicas pertinentes debe tener como
antecedente una valoración de los hechos. Es así que el juicio de elección e interpretación, basado en una
libertad decisoria, debe ser resultado de un proceso racionalizado e intelectivo, presuponiendo que el juicio
sobre la valoración de los hechos determine ciertas consecuencias, siempre que un razonamiento jurídico lo
permita, adoptada con la mayor voluntad y buen criterio. A fin de cuentas viene a ser una declaración jurídica
sobre el fundamento de una “norma de decisión objetiva” que parece oculta o indeterminada. En muchos
casos, este aspecto se ignora y erróneamente se admite una libertad sin rendición de cuentas o
responsabilidad, que puede rayar en lo arbitrario por lo que, en todo caso, se deben exponer razones de cómo
se usó la libertad conferida justificando un ejerció legítimo.
5
No se trata de una potestad irrestricta u omnímoda para elegir, en cambio, es elegir una de entre varias
opciones posibles, en ocasiones sucede incluso que solo hay una conclusión correcta y pertinente pero no es
evidente y, por tanto, esa alternativa es la que debe descubrirse o construirse para el caso particular.
6
Es importante distinguir la función administrativa de la política, tanto por su naturaleza, sus objetivos,
instrumentos pertinentes y sujetos que la ejercen. En ambos casos existe una responsabilidad sólo que los
referentes y las sedes donde se pueden hacer valer son distintas.
7
Se le denomina también libertad de elección, concepto que merece distinguir de la arbitrariedad o libertinaje
donde no hay controles, principios ni valores que encaucen a mantener una razonabilidad para satisfacer, de la
mejor manera, con la máxima eficiencia y perspectivas, el interés público.
8
En este aspecto cabría diferenciar actos discrecionales por razones sustanciales esto es, los que admiten dos
o más soluciones válidas, cualquiera de ellas; de los no justiciables —no sujetos a control judicial— por
razones jurídico-formales. La tendencia en el auténtico y funcional Estado de Derecho es que siempre exista
ese control, aunque con matices de intensidad.
9
Esa circunstancia no excluye un control judicial cuando excesos o desvíos trascienden en causar agravios al
núcleo esencial de prerrogativas, protegido por derechos fundamentales.
3
Este criterio aunado a una restricción de poderes que deriva de un reparto de facultades
es el que informa a la tesis siguiente:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS CUESTIONES MERAMENTE
POLÍTICAS NO SON SUSCEPTIBLES DE ANÁLISIS EN SEDE JUDICIAL.- Con la
finalidad de ejercer correctamente el control constitucional, es necesario
observar la mayor prudencia en el uso de las facultades propias de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y discernir las causas justiciables
de las que no lo son. En razón de lo anterior, aquellos casos que
involucran el estudio de una cuestión meramente política no son
susceptibles de análisis en sede judicial mediante controversia
constitucional, cuyo objeto de tutela está claramente delimitado al
ámbito de atribuciones que la Constitución Federal confiere a los
órganos originarios del Estado, pues, si bien es cierto que a través de
este medio de control es posible plantear cuestiones que comporten
aspectos de índole política, en atención a la naturaleza de las entidades,
poderes u órganos legitimados para intervenir en el proceso, también lo
es que, de examinarse asuntos que correspondan en su totalidad a esa
esfera de actuación, se caería en la judicialización de cuestiones
estrictamente políticas, excediendo con ello los fines y principios que con
el aludido medio de control constitucional pretenden salvaguardarse. 10
En España, existe de años atrás, una disputa más ideológica y conceptual que sustancial
respecto a lo que puede ser controlable judicialmente y cuáles son los espacios inmunes a
ese control. Al respecto dice Thury (1999: 2) lo siguiente:
El tema fue objeto de una conocida polémica doctrinal entre Luciano
Parejo Alfonso y Miguel Sánchez Morón, por un lado, y Tomás Ramón
Fernández, por otro, que, en el decir de García de Enterría, "ha sacudido
últimamente las aguas quietas de nuestra disciplina". Estos autores
discutieron acerca del alcance del control jurisdiccional de la actividad
discrecional desde un punto de vista teórico-práctico, coincidiendo en el
reconocimiento de la plena vigencia del Estado de Derecho y su
correspondiente exigencia de control por parte de los jueces, pero
diferenciándose en cuanto a las modalidades e intensidad de dicho
control.
Es así que Tomás Ramón Fernández enfatiza la necesidad de protección de los derechos e
intereses de los individuos, estableciendo que la interdicción de la arbitrariedad y la tutela
10
No. Registro: 169,915 / Tesis aislada / Materia(s):Constitucional / Novena Época / Instancia: Primera Sala /
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta / Tomo: XXVII, Abril de 2008 / Tesis: 1a.
XXXV/2008 / Página: 1780.
4
judicial efectiva, justifican un amplio control judicial, inclusivo de un test de razonabilidad,
que abarque aspectos políticos y técnicos, al grado que, en caso necesario, el juez se
sustituya en aspectos discrecionales conferidos la actividad administrativa; en tanto que
Parejo y Sánchez Morón se preocupan por la necesidad que tiene la Administración
moderna de asegurar los medios organizativos y funcionales, precisos para cumplir sus
objetivos, aceptando sólo un control jurídico –equivalente a declarar nulas ciertas
decisiones–, pero sin que los jueces puedan innovar o crear normas, incluso
individualizadas, ni cuestionar aspectos técnicos o políticos de la decisión administrativa,
agregando que las técnicas de control judicial no deben pueden disfrazar la apropiación
del coto de lo discrecional, atribuido en exclusiva por la ley a la Administración.
Fernando Sainz (1976: 304-306 y 347) comenta que la potestad decisoria discrecional
suele fundarse en cualquiera de los siguientes supuestos:
 Naturaleza del objeto o tema sobre el que se decide y puede ser a partir de:
o Cuestiones importantes o difíciles que no permiten predeterminar ni preveer
soluciones jurídicas; o bien,
o Dificultad técnica o valorativa para conocer o enjuiciar.
 Posición institucional de la Administración, para configurar per se el orden social. En
estos casos la libertad conferida a las autoridades es relativa, en mayor o menor
proporción.
 La norma jurídica no formula un criterio de decisión, por lo que el vacío o hueco debe
ser llenado con el óptimo o la solución más conveniente para el interés público.
 El criterio decisorio es político.
Para concluir, resulta que, en términos generales, la decisión discrecional es aquella que
se toma de entre dos o más soluciones, todas igualmente válidas para el Derecho11.
Cassagne (2008: 20) refiere a la discrecionalidad como un «supraconcepto» tal que
incluye:
“el margen de maniobra que tiene el órgano administrativo para
adoptar una decisión entre dos o más variantes, ya sean éstas
11
(Sainz 1976: 304).
5
parcialmente regladas o libradas a la decisión más o menos discrecional
del agente público”.
Sin embargo acota que tal expresión, admite diversos tipos o especies, caracterizados de
diferente manera por la doctrina.
En consecuencia propone una tipología que concibe así:
Fuerte
Discrecionalidad
No limitada por CJ indeterminados o determinados12 (típica)
Limitada por CJI13 (atípica o instrumental)
Débil
Limitada a supuestos predeterminados (atenuada)
Parte de una clasificación propuesta por Dworkin entre: i) discrecionalidad débil cuando
las normas no permiten una aplicación mecánica sino que exigen una operación de
discernimiento, pero limitada por estándares que le son impuestos al órgano
administrativo14. En cambio, en la ii) discrecionalidad fuerte, el sujeto dispone de un poder
de decisión que le ha conferido el ordenamiento, pero sin acotar su margen de maniobra;
no obstante ello, tal facultad no equivale a una libertad sin límites, sino que, en cualquier
caso, debe respetar ciertos estándares de racionalidad, justicia, y eficacia.
Ante tal panorama su propuesta consiste en correlacionar la institución de la
discrecionalidad con la de conceptos jurídicos indeterminados y es así que construye la
propuesta referida en el cuadro que antecede.
a) Aspectos reglados y discrecionales en el acto discrecional
En principio se plantea la existencia de dos géneros de potestades: a) Reglada, donde la
solución está prevista en una ley y, b) Discrecional, hay prima facie, una pluralidad de
soluciones justas que es preciso determinar o fijar.
12
Libertad creativa, pero con responsabilidad argumentativa.
Sólo admite una solución justa pero puede aparejar un cierto margen de valoración en algunos supuestos
para optar entre varias soluciones igualmente justas, v.g. la justicia y razonabilidad de las tarifas de servicios
públicos.
14
Desdentado la denomina instrumental y un ejemplo de ella ocurre con el dictado de una orden para demoler
un edificio que amenaza ruina.
13
6
Estas ideas coinciden, en una feliz expresión y alegoría que Alexy (2008: 518-519) hace de
la Constitución como orden marco, estableciendo aspectos y márgenes de la acción
legislativa como ordenada o prohibida15 de manera categórica e indiscutible16, a la par de
otro espacio o coto donde opera la discrecionalidad17:
La metáfora del marco puede precisarse entonces de la siguiente
manera: el marco es lo que está ordenado y prohibido. (En cambio) Lo
que se confía a la discrecionalidad del Legislador, o sea, lo que no está
ordenado ni prohibido, es aquello que se encuentra en el interior del
marco. Así, lo discrecional define el margen de acción del Legislador. Este
margen de acción es de tipo estructural. Se podría hablar también de un
margen de acción material, que se origina a partir de la estructura de las
normas de la Constitución. Resulta decisivo el hecho de que su contorno
se determina de acuerdo con lo que tiene validez jurídica en razón de las
normas de la Constitución. El margen de acción estructural consiste
entonces en aquello que, en razón de los límites, la Constitución ordena y
prohíbe definitivamente.
Los actos administrativos emitidos conforme a potestades discrecionales, usualmente
combinan algunos elementos: i) reglados y otros ii) de carácter discrecional.
Los primeros consisten en aspectos tales como:
 Potestad Discrecional atribuida a la Administración y su extensión o límite; 18
 Competencia;
 Procedimiento que debe preceder al dictado del acto;
 Fines predeterminados para los cuales el orden jurídico confiere facultades
discrecionales;
 Motivación en aspectos formales y de racionalidad;
 Tiempo, ocasión y forma de ejercicio de las atribuciones;
 Fondo parcialmente reglado (personas, quantum, etc.); y,
 Hechos determinantes del presupuesto y aplicación de principios.
15
Es el caso del núcleo mínimo que no puede trastocar ni invadir el legislador, le resulta plenamente
vinculante.
16
Al decir de Forsthoff que sarcásticamente denominó a la Constitución como un «huevo jurídico originario».
17
Este territorio, todo el espacio dentro del marco el legislador puede tomar las decisiones que considere más
adecuadas, rige aquí la discrecionalidad y los criterios mayoritarios, sin problema de límites.
18
El ámbito donde opera la discrecionalidad es ex lege, nace directa y exclusivamente del licenciamiento o
habilitación preconfigurada por la ley. Además, son múltiples los casos en que el fin está reglado y sólo la
elección de medios es facultad discrecional.
7
Los segundos, esto es, los elementos de carácter discrecional, tienen como sustancia o
temática:
 Facultades normativas;
 Determinaciones y soluciones en aspectos técnicos, especialmente complejos;
 Decisiones políticas;
 Temas en los que el orden jurídico, aparentemente, no ha previsto una alternativa 19;
y,
 Circunstancias y prácticas donde es preciso determinar criterios de oportunidad y
mérito, en casos concretos, a efecto de hacer dúctil la respuesta de la Administración,
especialmente en lo concerniente a eficiencia y obtener las mejores y más plausibles
consecuencias. 20
Cabe puntualizar que la potestad y margen de elección y decisión pueden estar dirigidos,
bien sea a los medios conferidos a la autoridad21 o, en su caso, a los fines que deba
satisfacer.
Esta división y distinción de facultades no es categórica, absoluta, ni contundente, en
tanto que no hay elementos discrecionales o reglados puros sino matices que coincidirán
con intensidades de control y responsabilidad.
Viena al caso citar a Thury22 (1999: 6) quien con acierto comenta:
… que en todo acto concurren elementos reglados y discrecionales y que
no existen los actos discrecionales puros. Por ello, si bien la elección
discrecional se basa en criterios extrajurídicos de decisión, a ella
concurren elementos predeterminados por el Derecho.
En efecto, dentro del «supraconcepto»23 discrecionalidad, encontramos una modalidad
fuerte, que deriva de facultades que confieran una amplia libertad para elegir o incluso
crear derecho y, en específico, reglas24; además de decisiones concretas.
19
Las tendencias más actuales y progresistas establecen siempre un control de legitimidad de la justicia
material que ponga en evidencia una actitud y conducta responsable y plausible de las autoridades, lo que
determinará la razonabilidad de su actuar.
20
Existe la previsión legal de varios cursos de acción, todos correctos, existiendo libertad de elección entre las
diferentes opciones, todas igualmente válidas.
En conclusión, se dan diferentes grados, niveles y segmentos de discrecionalidad o control judicial.
21
Ejemplo al calce, en procedimientos de investigación puede solicitar informes, practicar visitas
domiciliarias, realizar compulsas con terceros, etc.
22
Refiriéndose a la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa del 13 de julio de 1998,
española
8
En tanto, que existe otra versión débil, proveniente de supuestos donde la libertad puede
estar sujeta a distintos controles, límites o estándares de ejercicio y valoración, vgr., un
elemento valorativo, normativo o técnico que resulte sometido a algún concepto jurídico
indeterminado o incluso a supuestos predeterminados.
Es así que puede existir toda una amplia gama de límites a la discrecionalidad cuya
intensidad permite y obliga a un control judicial de entidad jurídica, escrutinio que se
mueve desde niveles casi absolutos hasta otros mucho más relativos o limitados.
Al propio tiempo, las facultades regladas pueden serlo también en distintos niveles. Un
caso sería –ya casi en periodo de extinción– cuando la norma indica con detalle y
concreción lo que la autoridad deba hacer u omitir25. Sin embargo, en la actualidad, lo más
usual, son normas imperfectas o incompletas, con rangos laxos de especificidad o
indeterminación, que implicarán vaguedad, porque contengan conceptos jurídicos
indeterminados, consideraciones técnicas o merced a una interpretación correctiva
derivada de incidir o afectar a derechos fundamentales, todo lo cual permite, e incluso,
obliga a tomar la mejor decisión posible en casos y conforme a circunstancias específicas.
Estas ideas se aprecian en el esquema 1
23
Alusión citada por Desdentado y Cassagne.
Especialmente las individualizadas, sin embargo en los casos de reguladores están dotados de una amplia
facultad normativa.
25
Aplicable cuando la norma impone controles numéricos o cuantitativos específicos, monto en dinero de una
sanción o plazo para ejercer un derecho.
24
9
Potestad Discrecional
y Competencia
Fines, Optimizar
Acciones, Decisión
Procedimiento
Incidencia
Fin
Medios, Elección
Motivación en aspectos
formales y de racionalidad
Acto emitido
Normativas
base a facultades
discrecionales
Técnicas
Tiempo, Ocasión y Forma
Fondo parcialmente reglado
Políticas
Temas
genéricos
Elementos
reglados
Decisiones
varias
Hechos del presupuesto
(liberalidad al elegir)
Oportunidad
Aplicación de principios
Mérito o
conveniencia
Rangos o niveles de especificidad o
indeterminación normativa
Márgenes de maniobra o
límites al elegir
Grados de Discrecionalidad
b) Discrecionalidad política
La discrecionalidad política, esencialmente, consiste en elegir o construir políticas públicas
adecuadas, oportunas y con mérito para así atender de la mejor manera necesidades de
los ciudadanos, lo que implica ponderar intereses concretos en casos particulares con el
fin de obtener las mejores consecuencias, lo que es propio, característico y exclusivo de
los actos de gobierno, no así de la Administración.
La única posibilidad de control judicial y sólo será a nivel superficial, es cuando tales actos
o decisiones impliquen un atropello desproporcionado, irrazonable e innecesario de los
derechos fundamentales, donde el tribunal constitucional respectivo, podrá intervenir con
extrema cautela. Esto sucede cuando se lleguen a violentar, sin justificación ni razón, los
fines constitucionales, por y para los que se concedió la amplia potestad. En estos casos, la
tutela judicial efectiva e interdicción de la arbitrariedad, obliga a reconducir y retomar
temas de política o técnicos para ser controlados judicialmente, pero sólo en la medida
10
que implican atropellos a elementos esenciales de los derechos fundamentales, los cuales
no dejan de ser un coto con protección jurídica plena.
Referido al caso español y comentando la Ley reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, Thury (1999: 43) dice lo siguiente:
Los límites de la actuación judicial han quedado claramente expresados
en la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, cuando en su artículo 71.2 establece: "Los órganos
jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar
redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los
que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos
anulados". Con ello queda delimitado de forma positiva el alcance de
una y otra función, lo cual no quiere decir, como hemos sostenido en este
trabajo, que existan ámbitos exentos de control judicial, sino que éste
debe limitarse al plano de la justificación y en ese punto realizar un
examen de racionalidad negativo, ello es, excluir las decisiones que
carezcan de un mínimo de sustento argumentativo.
Con especial referencia a la función legislativa que implica, per se, construir políticas
públicas y estratégicamente orientar las actividades sociales, los tribunales mexicanos han
reconocido, en el tema específico de política tributaria, un rango de autonomía de los
legisladores:
IMPUESTOS.
EXISTE
DISCRECIONALIDAD
LEGISLATIVA
PARA
DETERMINAR SU OBJETO, SIEMPRE Y CUANDO SEAN PROPORCIONALES Y
EQUITATIVOS.- En cuanto a la elección del objeto de los impuestos, existe
discrecionalidad absoluta a favor del legislador para decidir, desde un
punto de vista político, cuáles son los supuestos de hecho o de derecho
que, de realizarse, determinan la causación de un impuesto, eligiendo
discrecionalmente las fuentes de riqueza con que se ha de cubrir el
monto de las contribuciones. Esto es lo que se conoce como política
fiscal, la cual corresponde al Congreso, ya sea el federal o el local
respectivo. En este sentido, la condición y única limitante constitucional
al legislador, consiste en que las contribuciones sean proporcionales y
equitativas y no lleguen a ser exorbitantes y ruinosas según lo dispone el
artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal. Por tanto, el Estado,
al establecer las contribuciones, grava la riqueza de los particulares, la
que conforme a la técnica fiscal puede manifestarse a través de la
obtención de ingresos, la propiedad de un patrimonio o capital, o la
11
realización de gastos o erogaciones destinados a adquirir bienes o
servicios. 26
Se explica que la división de poderes determina excluir ciertas facultades del conocimiento
o escrutinio judicial que debe ser leve o deferente para no invadir parcelas reservadas por
la Constitución o leyes a favor de autoridades políticas.
Viene al caso citar las siguientes reflexiones de Cassagne (2008: 19:
De ese modo, la facultad de elección en que básicamente radica la
discrecionalidad opera siempre dentro de la Constitución y de los
principios que la nutren que se han señalado, cuya esencia radica en no
transgredir la prohibición de arbitrariedad o irrazonabilidad.
Discrecionalidad y razonabilidad son así como dos caras de una moneda
que circula hasta tanto el juez compruebe que algunas de esas facetas
no es válida o legítima (v.g. si la decisión fuere arbitraria).
Un ejemplo de potestades relativas o no puras es la facultad reglamentaria de la
Administración, donde puede proveer a la ejecución de las leyes, creando reglas en
aspectos o temas omitidos o deficientemente atendidos por el legislador pero sin
sobrepasar el contenido o marco fijado por la ley, atendiendo siempre los principios de
reserva, preferencia y no innovación.
c) Discrecionalidad técnica
Comenta Thury (1999: 18) que la de discrecionalidad técnica es un concepto multívoco
que hace referencia a la creciente influencia que cada día la técnica adquiere en las
decisiones administrativas. Como consecuencia de ello afirma que:
Las relaciones entre técnica y decisión discrecional pueden asumir dos
formas distintas: una externa, o sea, la discrecionalidad que se ejerce
sobre la base de datos técnicos y que como tal no difiere de los otros
tipos de discrecionalidad; y una interna, que hace referencia a la propia
relatividad de las reglas técnicas.
26
No. Registro: 187,208 / Tesis aislada / Materia(s): Administrativa / Novena Época / Instancia: Tribunales
Colegiados de Circuito / Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta / XV, Abril de 2002 / Tesis:
I.4o.A.332 A / Página: 1272. En igual sentido también la tesis: No. Registro: 900,229 / Jurisprudencia /
Materia(s): Constitucional / Octava Época / Instancia: Pleno / Fuente: Apéndice 2000 / Tomo I, Const.,
Jurisprudencia SCJN / Tesis: 229 / Página: 273 / Genealogía: Gaceta número 19-21, Pág. 49. / Semanario
Judicial de la Federación, Tomo IV, Primera Parte, Pág. 129, tesis P./J.38 (número oficial 12/89). /
APENDICE '95: TESIS 148 PG. 151.
En criterios recientes la SCJN ha reconocido que alcanzar los fines extrafiscales previstos en la Constitución
legitima también a la política tributaria.
12
Más adelante agrega:
Por ello, si bien las decisiones económicas pueden tomarse sobre una
base técnica y ser desvirtuadas sobre esos mismos supuestos, conservan
un alto margen de opinabilidad que dista mucho de aproximarse al de
una solución única.
Este enfoque detallado, basado ya sea en que la técnica sería un medio para tomar una
decisión discrecional o bien, en que la técnica no ofrece una respuesta unívoca; facilita
resolver lo difuso y aparentemente complejo de un tema que, en muchas sentencias no se
distingue, por lo que resulta difícil discernir la solución adecuada y se generan respuestas
ambiguas, englobando la incógnita bajo el manto de una discrecionalidad inaccesible.
Es así que de manera tradicional la discrecionalidad técnica se entiende27 como una
dificultad28 para recurrir a expertos que habiliten al «juez promedio» a fin de analizar,
evaluar, sustituir y asumir plenamente el control sobre lo resuelto por la autoridad
administrativa29. Y como consecuencia se aducen razones que impiden o imposibilitan
calificar de manera plena las apreciaciones de carácter técnico en lo sustancial, lo que
requeriría disponer y aplicar conocimientos especializados, fundamentalmente para
apreciar los hechos del caso y verificar si se satisfacen las condiciones del supuesto.
Sin embargo, de ser el caso que la discrecionalidad provenga de invocar datos técnicos
que fueran insuficientes, impropios o inadecuados, ese es un aspecto controlable por el
juez en el fondo; análogamente, la falta de motivación respecto a su justificación,
posibilita el control judicial en la forma por este defecto jurídico.
Pero ante el evento de que las reglas técnicas conlleven a varias posibilidades de
conclusión o ni siquiera se pueda prever una solución única, el tema caería en la
problemática de la auténtica discrecionalidad que confiere libertad de apreciación para
concluir, certera y razonablemente, en la mejor respuesta posible.
27
De entre varios conceptos o aproximaciones que existan respecto al mismo.
A efecto de conocer y decidir.
29
En muchos casos sucede que la norma de reconocimiento hace jurídicos aspectos que pertenecen a otras
disciplinas y entonces las decisiones que debe tomar el juez debieran de ser como las de un experto o
entendido en aspectos tales como economía, contabilidad y finanzas, mercadotecnia, telecomunicaciones,
ambiental, ciencia política, etc. Todo esto por supuesto que son obstáculos insuperables por lo que si hay una
razonabilidad y motivación formal adecuada, el control judicial se reduce al mínimo, esa es la idea que
permea en el deference norteamericano.
28
13
Por tanto, el juez determina hasta donde puede fiscalizar30 y matiza aspectos donde
reconoce a la Administración un margen cognoscitivo de apreciación y de decisión
exclusivo. La razón es obvia, el control judicial es de contenido jurídico y no puede
inmiscuirse o invadir aspectos técnicos, respecto de los cuales el juez es incapaz de
conocer y poder así evaluar fundadamente una sustancia que sólo es accesible para
expertos.
En este sentido el TS define sintéticamente lo que sí es competencia judicial aún en casos
de discrecionalidad técnica, en los siguientes términos:
Como es bien sabido, dicha discrecionalidad técnica significa, por un
lado, respetar las valoraciones de esa índole que hayan sido realizadas
por los órganos cualificados por la posesión del correspondiente saber
especializado y, por otro, admitir el margen de polémica o discrepancia
que sobre determinadas cuestiones venga siendo tolerado en el concreto
sector de conocimientos técnicos de que se trate.
Pero una cosa es el núcleo del juicio técnico sobre el que opera esa clase
de discrecionalidad y otra diferente la obligación de explicar las razones
de ese juicio técnico cuando expresamente hayan sido demandadas o
cuando se haya planteado la revisión de la calificación que exteriorice
ese juicio técnico. Esto último queda fuera del ámbito propio del llamado
juicio de discrecionalidad técnica, ya que, ante la expresa petición de que
dicho juicio sea explicado o ante su revisión, la constitucional prohibición
de arbitrariedad hace intolerable el silencio sobre las razones que hayan
conducido a emitir el concreto juicio de que se trate. 31
Estas ideas coinciden con lo resuelto por el Pleno de la SCJN en el asunto que dio origen a
la jurisprudencia P./J. 49/2000 en los términos siguientes:
Efectivamente, se ha señalado en reiteradas ocasiones que el ejercicio de
las facultades discrecionales que tengan atribuidas las autoridades, si
bien supone un juicio subjetivo de la autoridad que la ejerce y, en esa
medida, lo relativo a dichos juicios subjetivos escapan al control del
órgano jurisdiccional, toda vez que los Jueces no están facultados para
sustituirse al criterio prudencial de otras autoridades, dicho principio no
implica de manera alguna que se encuentren liberadas de fundar y
motivar debidamente sus resoluciones ni mucho menos, o que puedan
30
Esto significa que la profundidad de su evaluación se limita a los aspectos jurídicos formales.
Id Cendoj 289 79 130072008100578, Sentencia del TS, Sala de lo Contencioso, Madrid de 4 de junio de
2008, Recurso de casación 452/2004.
31
14
actuar en forma arbitraria o caprichosa, de tal manera que el Juez podrá
anular el ejercicio de esta facultad en la medida en que el juicio subjetivo
no sea razonable sino arbitrario o cuando sea notoriamente injusto o
inequitativo, o bien, cuando omita tomar en consideración circunstancias
de hecho o éstas sean alteradas injustificadamente, así como cuando el
razonamiento sea ilógico o viole los principios generales del derecho. 32
Otra idea que inspira a ciertos criterios jurisprudenciales es que algunos entes de la
Administración son los únicos capacitados en temas altamente especializados y ajenos al
Derecho; en ese contexto, se tiene una especial deferencia a sus decisiones en lo
concerniente a conocimientos propios y decisiones de su singular competencia. 33
Estas ideas se complementan con decisiones del legislador, que basado en los principios
de separación de poderes y democrático, confiere esferas de libertad a determinados
órganos para diseñar políticas públicas o interpretar y resolver temas técnicos.
d) Discrecionalidad cognitiva y conceptos jurídicos indeterminados, análisis de
hechos y su calificación en casos particulares
El uso del lenguaje en los conceptos jurídicos implica o comprende varias funciones:
a) describir determinados supuestos de hecho –fácticos34 o institucionales35–,
b) establecer valoraciones, y
c) prescribir consecuencias o fines que las normas deben alcanzar.
Estas ideas se aprecian en el esquema 2
32
No. Registro: 6281 / Novena Época / Instancia: Pleno / Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta / Tomo: XI, Febrero de 2000 / Página: 811.
33
En este sentido la institución del «deference» norteamericano.
34
Vgr., mayoría de edad o "notoria imposibilidad práctica de cobro de un crédito".
35
Vgr., la falta de probidad o una motivación insuficiente.
15
Valores
Principios
Directrices
D. Vivienda
Motivación suficiente
Lenguaje
Prescribe
Prohíbe, Obliga, Permite
Manda optimizar
Como presupuesto que más adelante desarrollaré, se tiene que:
i) la discrecionalidad como libertad de elección, que opera en el plano volitivo36, en
tanto que
ii) los CJI son un caso de interpretación y aplicación de la ley, puesto que se trata de
subsumir en una categoría legal, si bien configurada de manera imprecisa en
sus límites, por lo que opera en el plano cognoscitivo37 de la actividad de la
Administración y, en general, de todos los operadores jurídicos.
García de Enterría y Fernández (2002: 459) explican de una manera muy clara que la
distinción entre los CJI y la discrecionalidad, es tomada de la doctrina alemana que la ha
llevado hasta sus últimas consecuencias.
Y al efecto especifican que los CJI refieren a una esfera de la realidad cuyos límites no
aparecen bien precisados en su enunciado38, aunque intentan delimitar un supuesto
concreto que admite y debe ser precisado o determinado al momento de la aplicación,
por lo que la calificación de las circunstancias concretas admite solo una solución.
36
De entre varias posibilidades de conducta, todas válidas, se elige una de ellas, excluyendo las restantes.
Ante supuestos de hecho indeterminados, se califica y determina el único válido, al cual se aplican las
consecuencias.
38
Sin llegar a ser vaguedades imprecisas, indefinibles o contradictorias.
37
16
Esto es lo esencial deI concepto jurídico indeterminado: la
indeterminación del enunciado no se traduce en una indeterminación de
las aplicaciones del mismo, las cuales sólo permiten una «unidad de
solución justa» en cada caso, a la que se llega mediante una actividad de
cognición, objetivable por tanto, y no de volición39.
Ejemplos de ello serían la responsabilidad patrimonial del Estado cuando exista una
«actividad administrativa irregular» o la jubilación de un funcionario que padezca
«incapacidad permanente para el ejercicio de sus funciones».
García de Enterría y Fernández (2002: 462) explican que:
Así, conceptos como urgencia, orden público, justo precio, calamidad
pública, medidas adecuadas o proporcionales, incluso necesidad pública,
utilidad pública y hasta interés público, no permiten en su aplicación una
pluralidad de soluciones justas, sino una sola solución en cada caso, la
que concretamente resulte de ,esa «apreciación por juicios disyuntivos»
de las circunstancias concurrentes a la que antes aludimos.
En apretada conclusión, se tiene que los CJI son categorías legales calificadas como
arbitrio extraordinario, que a partir de fórmulas elásticas, sin límites precisos, contienen
criterios, estándares, directrices o referentes para obligar a que la autoridad califique y
decida con gran amplitud, si las circunstancias específicas de casos concretos, satisfacen o
no el supuesto de hecho de la norma, con variados matices de ductilidad o flexibilidad. El
objetivo es que la Administración, construya o emita la solución más adecuada al caso, lo
que exige una «apreciación por juicios disyuntivos» con alta dosis de creación e
integración, a cambio de explicar y justificar su libertad de elección, siempre desde un
plano cognoscitivo. Es un proceso intelectivo de comprensión de una realidad en el
sentido que el concepto legal indeterminado ha pretendido40. Esto, por supuesto no
sucede, cuando se está frente a facultades regladas que se ejercen a partir de conceptos
determinados41, donde una elemental subsunción conduce a fijar las consecuencias del
caso.
Resulta obvio, quedan excluidos los casos donde sea permisible elegir, de entre varias
posibilidades de consecuencias, válidas todas ellas, la más pertinente y que colme los
39
García de Enterría y Fernández (2002: 459)
Un ejemplo es la apariencia del buen derecho o fumus boni iuris.
41
El plazo en días que se dispone para promover, es un ejemplo o determinada edad para obtener un
beneficio.
40
17
intereses o fines, pues en tal evento se estaría ante potestades discrecionales que
implican un plano volitivo42. En seguida un esquema que retoma ideas expuestas sobre el
tema:
Supuesto legal
Determinación o indeterminación
Supuesto de hecho
Describe
realidad
Cognoscitivo
Conceptos jurídicos indeterminados
Consecuencias
Atribuye
Prescribe
consecuencias
Volitivo
Discrecionalidad
Comenta Atienza (2013: 571) que una falacia de quienes defienden que “no hay una única
respuesta correcta para cada caso”, consiste en confundir la incertidumbre con la
indeterminación, señalando que:
El error argumentativo sería el siguiente: del hecho de que no podamos
encontrar, a propósito de un determinado caso, un argumento decisivo a
favor de una de las dos posibles salidas para el mismo, se infiere
ilegítimamente que el Derecho está indeterminado a ese respecto (que
no hay una respuesta correcta), y no simplemente que tenemos una
incertidumbre respecto a cuál es la respuesta correcta.
En efecto, la respuesta a ¿cuándo existe vida a partir de la fecundación del óvulo? Es hasta
ahora un misterio que no ha sido posible definir o establecer, por tanto la Suprema Corte
de los EUA estableció como razonable y provisional el lapso de tres meses a fin de
disponer de un referente para aplicar en casos de aborto punible. Ese hecho dubitable,
cuándo hay vida humana, es un concepto incierto e indefinible desde el punto de vista
42
Es peculiar en el derecho urbanístico, de entre varias posibilidades para conseguir un propósito, supóngase
construir una carretera, cuál sería la mejor ruta que responda al desarrollo sustentable.
18
científico y objetivo, por lo que exige establecer una posición por defecto que no es ni
falsa ni verdadera ante la inexistencia de parámetros de certidumbre43 lo cual difiere de
conceptos indeterminados que si pueden ser concretados o definidos a partir de un
análisis valorativo de hechos y consecuencias.
El TS en un caso44 donde se reclamó una decisión para elegir de entre un listado de
personas al candidato óptimo para ser designado fiscal del propio Tribunal, en los
fundamentos jurídicos 5 y 6 ha dicho que “candidato más adecuado” es un CJI que
confiere al Gobierno una habilitación para que desarrolle el margen de apreciación que
resulta inevitable en la tarea de individualización de ese "candidato más adecuado" y
existe una libre apreciación que es inherente a la individualización de los CJI.
Y en ese amplio margen hay que admitir, no solo la posibilidad de que exista una variedad
de alternativas, todas ellas igualmente legítimas, sino incluso que, en ocasiones, sea difícil
hallar concretas razones de prioridad de un candidato frente a otros.
Reiterando ideas ya expuestas conviene la cita del argumento del TS que deja muy en
claro que:
…la libertad reconocida al Gobierno no es propiamente una
manifestación de discrecionalidad administrativa, sino una habilitación
para que desarrolle el margen de apreciación que resulta inevitable en la
tarea de individualización de ese "candidato más adecuado".
Otra peculiaridad de los CJI, explican García de Enterría y Fernández (2002: 459 y 463), es
que la ley utiliza tanto conceptos de «experiencia» (premeditación, fuerza irresistible45)
como de «valor» (buena fe, justo precio46) y yo agrego que, en ciertos supuestos, se
recurre a conceptos mixtos como el abuso de poder sustancial en un mercado relevante.
43
Especialmente ocurre en el terreno de los valores, usados en la moral, ética, arte o Derecho. Lo crucial es
que ni los expertos se ponen de acuerdo.
44
Id Cendoj: 28079130072000100517, STS 9097/2000, Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso del TS,
Madrid, 12 de diciembre de 2000, Nº de Recurso: 233/1999
45
Se ventilan en la apreciación de los hechos (si el edificio está en ruina o no) y, por tanto, la competencia del
juez para controlar su aplicación es ilimitada
46
Algunos son técnicos («impacto ambiental») y otros políticos («interés público», «utilidad pública»); estos
segundos proporcionan a la decisoria apreciación por la Administración una cierta presunción en favor de su
juicio dentro del «halo» del concepto, presunción que, desde luego, no llega hasta excluir el control judicial,
aunque sí limita sus posibilidades, ya que el juez deberá normalmente conformarse con un control de los
límites o de los excesos en que la Administración haya podido incurrir, siempre posibles, y que la prueba que
se practique en el curso del proceso podrá eventualmente acreditar.
19
Los autores citados explican así:
…porque las realidades referidas no admiten otro tipo de determinación más
precisa. Pero al estar refiriéndose a supuestos concretos y no a vaguedades
imprecisas o contradictorias, es claro que la aplicación de tales conceptos o la
calificación de circunstancias concretas no admite más que una solución: o se
da o no se da el concepto; o hay buena fe o no la hay; o el precio es justo o no lo
es; o se ha faltado a la probidad o no se ha faltado. Tertium non datur.
En la estructura de los CJI, la doctrina alemana reconoce los siguientes elementos:
a) núcleo fijo o zona de certeza;
b) halo del concepto (reconoce un margen de apreciación); y,
c) zona de certeza negativa.
García de Enterría y Fernández (2002: 462), los describen así:
…en la estructura de todo concepto indeterminado es identificable un
núcleo fijo (Begriff kern) o «zona de certeza», configurado por datos
previos y seguros, una zona intermedia o de incertidumbre o «halo del
concepto» (Begriff hof), más o menos precisa, y, finalmente, una «zona
de certeza negativa», también segura en cuanto a la exclusión del
concepto.
Cassagne (2008: 13) explica con las siguientes palabras la estructura y funcionalidad de la
institución citada:
Esa estructura compleja del concepto jurídico indeterminado que debe
tener en cuenta el órgano que ejercita la potestad discrecional es
básicamente tripartita y se compone de: a) un núcleo fijo o zona de
certeza positiva, integrado por elementos precisos; b) un “halo
conceptual” o zona de incertidumbre, de menor precisión, es decir,
donde reina cierta ambigüedad47; y, por último, c) una zona de certeza
negativa, que excluye totalmente la posibilidad de una solución justa. El
ejemplo del justiprecio que se ha utilizado para aplicar a la realidad la
técnica de los conceptos jurídicos indeterminados es bien elocuente48.
Supongamos que se expropia un terreno para hacer una obra pública
cuya valuación mínima se calcula en un millón de dólares (el núcleo fijo)
pero cuya valuación máxima está en una cifra que supera dicha
estimación en un treinta por ciento (aquí aparece la zona de
47
MUÑOZ MACHADO, Santiago, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público general, T° I, cit.,
ps. 531-532, apunta que los linderos entre lo reglado y lo discrecional son frecuentemente difusos y que la
libertad de opción (discrecionalidad) se concentra “en un pequeño espacio que, como si fuera un agujero de
una rosquilla (R. Dworkin) está rodeado de normas y principios que determinan sus límites”.
48
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo – FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo,
T° I, cit., p. 466.
20
incertidumbre o halo conceptual) aunque nunca podría superar el
máximo valor establecido (es la denominada zona de certeza negativa).
En este sentido resulta ilustrativo el esquema siguiente:
Núcleo
certeza
Halo
incertidumbre
Zona
excluida
Y a un mayor abundamiento de lo que significa y cómo debe ser entendido el halo de
incertidumbre, García de Enterría y Fernández (2002: 463) acotan que:
La doctrina alemana reconoce en el halo conceptual un «margen de
apreciación» (Beurteilungsspielraum) en favor de la Administración,
como primera aplicación del concepto (margen al que parece aludir la
Sentencia de nuestro Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1959, más
atrás citada, cuando dice: «sin perjuicio de cierta amplitud de criterio en
la decisión»). Tal margen de apreciación no da entrada, sin embargo, a
la libre voluntad de la Administración (si tal fuese estaríamos en el
campo de la discrecionalidad); expresa sólo un ámbito puramente
cognoscitivo e interpretativo de la Ley en su aplicación a los hechos y
supone reconocer la dificultad de acercarse de forma totalmente exacta
a la solución justa y, todo lo más, el otorgamiento a la Administración
del beneficio de la duda
La LFCE es útil para ejemplificar algunos conceptos jurídicos indeterminados, tales como:
a) Poder sustancial en mercado relevante, b) Abuso que de éste se pueda ejercer, c)
Determinación de un insumo esencial, entre otros.
Será el análisis de circunstancias concretas y específicas, las que determinarán si estas se
ubican en cualquiera de las zonas del esquema. Por poner un ejemplo, una empresa que
se dedique a elaborar tequilas finos puede tener influencia por ser sustituto ese producto
21
en el mercado de otros licores finos49, en cierto momento, pero poco probable aunque
posible que interfiera con el mercado de tequilas baratos50, sin embargo quedaría excluido
el mercado de bebidas carbonatadas. Todo esto deberá ser evaluado de conformidad con
las preferencias de los consumidores.
Es así que ante la conveniencia de reducir los niveles de discrecionalidad pero ante lo
imposible o desaconsejable de predeterminar una solución reglada y exacta, que como
término medio –entre la discrecionalidad fuerte o volitiva y cierta aproximación a
conceptos reglados, desarrollando así la discrecionalidad débil o cognitiva–, se tiene a los
CJI, basados en fórmulas abstractizantes, con ese fin de obtener la mejor alternativa
posible, con óptima eficiencia, buscando o construyendo la calificación para cada caso en
particular y la correspondiente alternativa para que los jueces controlen la razonabilidad
en el uso o aplicación de la institución mediante una norma, si bien no delimitada en su
forma, pero sí en su fondo.
El TS sobre el tema expresa que:
«el cual es configurado por la Ley como un supuesto que permite una
sola solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de
hecho, o una única interpretación acorde con la finalidad de la norma,
atendidas las circunstancias reales del caso, por lo que su alcance ha de
fijarse en vista a hechos plenamente acreditados». 51
Esta «movilidad» en la operación intelectiva
52
de las circunstancias, para concluir si se
satisface o no el criterio normativo, obliga a motivar de manera “reforzada” a fin de dar
cuenta de cómo se ejerció la liberalidad o discrecionalidad cognitiva.
Dicen Atienza y Ruiz (2000: 41) que, usualmente, el legislador guía la conducta mediante
un CJI, ordenado o prohibiendo acciones que merezcan una cierta calificación valorativa
pero sin determinar, en términos de propiedades descriptivas, cuáles son las condiciones
de aplicación de la calificación valorativa en cuestión.
49
Ubicado dentro del núcleo de certeza.
Halo de incertidumbre.
51
STS 1166/2005 del 7/5/2008, Id Cendoj: 28079130032008100182.
52
Que obliga a la autoridad a expresar lo que cree, juzga, estima o aprecia en el caso concreto, dentro de un
margen controlable de razonabilidad.
50
22
En ese contexto, cuando se aplica un concepto indeterminado, será menester concretar y
reducir la vaguedad o ambigüedad tanto del componente valorativo 53 como del
descriptivo respecto de las circunstancias o elementos sobre los que se aplica la
ponderación54 motivando adecuadamente el iter decisional. 55
Interés público en concepto jurídico indeterminado con alta dosis de discrecionalidad
Es común advertir un contenido nuclear del concepto, al que la doctrina denomina zona
de certeza, pero asociada, aparece una zona de incertidumbre que debe ser concretada en
cada caso, si es que la descripción lo permite, en referencia a circunstancias particulares.
El concepto de interés público implica gran vaguedad, al mismo tiempo que es polifacético
y ambiguo por lo que genera múltiples comentarios, tanto en la jurisprudencia como la
doctrina.
Comenta Sainz (1976: 313-332) que son intereses públicos o generales de todos los
individuos,56 de ahí su preferencia y que ninguno disponga de ellos como suyos.57 Pero
además el concepto puede tener una doble función y naturaleza según se le estime como:
 Principio político, de naturaleza indefinida que es menester construir con un criterio
de discrecionalidad.
En este enfoque se contempla a las ideas elementales de la organización política que
son los grandes referentes de valores, principios y fines que determinan y orientan
como elegir y elaborar las políticas públicas.
Rigen especialmente las ponderaciones basadas en mérito y oportunidad para definir
que se entiende por interés público, lo que, en ocasiones, el legislador encomienda a
la Administración, tal es el caso típico de las agencias norteamericanas.
53
Un ejemplo puede ser la proporcionalidad, equidad o el abuso.
También para ejemplificar cabe traer a colación la «capacidad contributiva» o el «poder sustancial» en un
determinado mercado relevante como evidencias de descripciones con alto nivel de vaguedad. En los casos
que se asocian ambos problemas es posible hablar de «vaguedad radical».
55
Puede ser el caso que la descripción normativa sea tan amplia que el legislador no cumpliría con su función
delimitadora y dejaría en total libertad al ejecutivo para decidir, lo cual incidiría en la inconstitucionalidad del
precepto dictado en blanco y sin un mínimo de seguridad jurídica, STC 40/1998 del 19/2/1998.
56
Pudiera decirse son tanto de carácter transindividual como individual, además de irreductibles y, en
ocasiones, indisponibles.
57
No son susceptibles de apropiación o disfrute individual.
54
23
 Concepto jurídico, son los fines que dirigen y orientan la actividad administrativa,
expresados de manera abstracta y de carácter indeterminado pero concretable en
circunstancias específicas donde debe ser interpretado aunque haciendo uso de
referentes evolutivos y ponderaciones.
Son referencias a una esfera de la realidad cuyos límites no aparecen bien precisados,
En esa medida, son criterios útiles y necesarios para resolver conflictos en casos
concretos que, por tanto, es menester definir al momento de aplicarse para armonizar
intereses contrapuestos o en tensión, basados en confrontar el interés público y la
realidad o circunstancias específicas.
La motivación es siempre exigible para explicar y justificar la interpretación atribuida
de la norma en su correlación con la calificación de los hechos. No obstante se debe
reconocer a favor de la autoridad un cierto margen de apreciación para que adopte la
mejor solución. No es una libertad de opinión sino una dificultad de prueba para
conocer cual es la solución que la norma postula. 58
El objetivo es elegir o describir que hechos o alternativas son acordes al interés
público.
Con palabras de García de Enterría y Fernández (2002: 460) se entiende al interés
público como un instrumento conceptual que reduce la discrecionalidad y evita
arbitrariedad del decisor en tanto lo obliga a motivar —explicar y justificar— en casos
concretos.
Es indiscutible que al ser juicios disyuntivos, su aplicación sólo admite llegar a la «única
solución justa»; en cambio, el ejercicio de una potestad discrecional permite, por el
contrario, una pluralidad de soluciones justas o, en otros términos, optar entre
alternativas que son igualmente correctas desde la perspectiva del derecho.
En efecto y no obstante ser un concepto hueco, tal espacio se debe llenar con
referencias a un caso; no basta con decir que hay interés público, hay que concretar en
58
Sainz (1976: 347-348).
24
qué consiste, ante circunstancias peculiares. Ese concepto hueco debe ser llenado de
contenido aplicando las circunstancias específicas del caso
59
A partir de estas precisiones es factible distinguir al interés público como:
a) razón para la discrecionalidad política de,
b) un concepto jurídico indeterminado pero que debe ser concretado y es la base del
ejercicio de facultades regladas, plenamente controlables en sede judicial.
Comenta Brewer (2007: 106), un caso donde la autoridad administrativa revoca una visa y
el correspondiente criterio del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela
60
donde
puntualiza la zona de penumbra entre la indeterminación y la discrecionalidad, aduciendo
que:
...el acto revocatorio de la visa cuando está soportado en razones de
interés público, es un acto de naturaleza administrativa, que colinda
entre los denominados actos administrativos soportados en la potestad
discrecional y los actos administrativos cuyo sustrato es un concepto
jurídico indeterminado. Es decir, tiene una mixtura por tener propiedades
de ambos, y allí discurre.
En cuanto al fondo del asunto, la Sala distinguió:
…la potestad discrecional (es decir), facultad que otorga la ley a la
autoridad administrativa para escoger entre varias soluciones
igualmente autorizadas ex lege en un caso concreto (donde en más de
las veces será por razones de oportunidad que se tome o no la decisión);
y los actos que atienden a conceptos jurídicos indeterminados… que sólo
admiten una justa solución, es decir, que el ordenamiento jurídico sólo
permite o autoriza una específica resolución con absoluta exclusión de
otras.
Y más adelante agrega, que al ser manifiesta la situación trasgresora del interés público, 61
resulta que:
…se pasa a la segunda fase, donde la administración con su arbitrio
dispondrá o no la pertinencia de la revocatoria de la visa, a su entera
discreción. Y sin lugar a dudas en el marco de la norma tal ejercicio es
potestativo, ya que bien puede escoger por no revocar la visa y así
59
Serrano (2007).
Criterio de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela, 9 de octubre de
2001.
61
Entendido como un concepto jurídico indeterminado.
60
25
permitir la permanencia legal del ciudadano de que se trate, sin perjuicio
que los hechos violentadores del orden jurídico pueda comportar para el
transgresor sanciones de otra índole (verbigracia, penas privativas de
libertad por estar incurso en hechos penalmente sancionales). 62
Serrano (2007) plantea un paradigma difícil de afrontar y es cuando para motivar un acto
discrecional se usa un concepto jurídico indeterminado. Concluye que habiendo varias
motivaciones igualmente justas, debemos elegir una de ellas, sabiendo que la contraria es
igualmente justa. Al final, la motivación de actos se reduce exclusivamente a “exponer un
motivo”, cualquiera que este sea (casi siempre lícito, pero a veces inconfesable).
En relación con el tema de cómo y en qué momento se puede concretar el sentido y
alcance de los conceptos jurídicos indeterminados son elocuentes las siguientes razones
del Pleno de la SCJN:
Sin embargo, ha de tenerse presente que el lenguaje jurídico, al igual que
el lenguaje común, no escapa de la indeterminación que es propia de
ciertos vocablos cuya definición abstracta adquiere un sentido específico
sólo cuando es posible aplicarla en un caso concreto; sirva de ejemplo la
cita de numerosos conceptos jurídicos -que algún sector de la doctrina
califica como conceptos jurídicos indeterminados- de uso frecuente en
los textos legales o inclusive en la jurisprudencia de este Alto Tribunal,
tales como "orden público", "interés social", "extrema necesidad",
"ruinosidad", "utilidad pública", "apariencia del buen derecho",
"importancia y trascendencia", "bien común", los cuales adquieren un
significado preciso y concreto sólo en presencia de las circunstancias
específicas de cada caso particular63.
Cuándo una medida es contraria al orden público, cuándo un acto es
contrario al interés general, cuándo un asunto es de importancia y
trascendencia, cuándo un particular goza de la apariencia del buen
derecho, cuándo una edificación se halla en estado de ruinosidad,
cuándo una persona se halla en extrema necesidad, son cuestiones que
no pueden resolverse a través de una definición formal de los conceptos,
sino únicamente mediante el examen de los casos particulares respecto
de los cuales se plantea su aplicación.
Ocurre en estos casos que el legislador se ve precisado a emplear estos
conceptos jurídicos indeterminados porque la solución de un asunto
concreto depende justamente de la apreciación particular de las
62
63
Ahora la aplicación del interés público para decidir la suerte del sujeto ya es una facultad discrecional.
Énfasis añadido.
26
circunstancias que a él concurran, lo cual de ninguna manera significa
que se deje en manos de la autoridad administrativa la facultad de dictar
libremente o incluso arbitrariamente la resolución que corresponda, pues
en todos estos casos, el ejercicio de la función administrativa está
sometida al control de las garantías de fundamentación y motivación
que presiden el desarrollo no sólo de las facultades regladas o
discrecionales, sino también de aquellas en que ha de hacerse uso del
arbitrio. 64
Los problemas de interpretación y aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados
han sido objeto de pronunciamiento de la jurisprudencia mexicana en los términos
siguientes:
CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS. LA FORMA DE
ACTUALIZARLOS AL CASO CONCRETO EXIGE UN PROCESO
ARGUMENTATIVO QUE DEBE REDUCIR LA DISCRECIONALIDAD Y LAS
APRECIACIONES SUBJETIVAS, ELIMINANDO LA ARBITRARIEDAD.- Definir
un concepto jurídico indeterminado puede ser complejo y requerir de una
especial valoración, sobre todo cuando el lenguaje empleado en su
redacción implique conceptos científicos, tecnológicos, axiológicos,
económicos, políticos, sociológicos o de otras disciplinas, pues de suyo
requiere acudir a ellas. Frente a tal caso es menester acudir a valores,
principios e intereses que resulten compatibles con el fin de los actos
administrativos para esclarecer el contenido y alcance de dichos
conceptos. Por tanto, la subsunción puede ser discutible y opinable e
implica estar en zonas de incertidumbre decisoria o probabilidad que
necesariamente conducen a una discrecionalidad cognitiva o de juicio.
Sin embargo, tener que sortear tales imprecisiones y vaguedad en la
apreciación intelectiva y cognoscitiva no es en realidad un caso de
discrecionalidad ni de apreciaciones subjetivas. Efectivamente, al tenor
de la intelección de los fines de la norma, aunado a la estimación de
valores, políticas, principios e intereses en conflicto, todo ello situado en
su contexto e interactuando, se obtiene que la autoridad debe encontrar
una solución o respuesta en el caso concreto. Para completar la idea
conviene distinguir que los conceptos jurídicos indeterminados pueden
ser: a) Conceptos de experiencia que consisten en apreciar hechos; la
competencia del Juez es ilimitada y b) Conceptos de valor donde además
de apreciar los hechos, se implican juicios de valor que pueden ser
técnicos, por ejemplo, impacto ambiental, interés público, utilidad
pública. Ello exige un proceso argumentativo en el que entran en juego
valoraciones político-morales vigentes en el medio social pues sólo así es
64
No. Registro: 6668 / Novena Época / Instancia: Pleno / Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta / Tomo: XII, Julio de 2000 / Página: 278, A R 2617/96, fallado en sesión del 15 de mayo de 2000.
27
posible adscribir un significado a los conceptos indeterminados frente a
la situación prevaleciente, de suerte que la autoridad debe motivar cómo
es que valoró y connotó, hecho y derecho, ya que a pesar de las
apariencias se trata de un esquema condicional en el que se debe aplicar
la regla a través de la subsunción y asignación de las consecuencias que
el fin de la norma exige atender -intención y propósito del sistema
normativo-. Así pues, la teoría de los conceptos jurídicos indeterminados
reduce la discrecionalidad administrativa, eliminando la arbitrariedad de
todo aquello que deba ser juzgado en términos de legalidad o justicia,
pues la interpretación del concepto no necesariamente deriva del texto
de la disposición que lo establece, sino del sentido contextual del
ordenamiento. 65
CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS O FLEXIBLES. LA FALTA DE
UNA DESCRIPCIÓN PORMENORIZADA DE LOS HECHOS O
CIRCUNSTANCIAS ESPECÍFICAS DE MODO, TIEMPO Y LUGAR PARA
VALORARLOS Y FIJAR SU ALCANCE Y SENTIDO ES UN HECHO QUE PUEDE
SUBSANARSE AL MOMENTO DE APLICARLOS SIN QUE ELLO IMPLIQUE
QUE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PUEDA DICTAR SUS
RESOLUCIONES EN FORMA ARBITRARIA.- Los conceptos jurídicos
indeterminados o flexibles aunque en apariencia carecen de una
definición concreta, son peculiares en las leyes que, al ser generales,
impersonales y abstractas, tienen que incluir términos universales ante la
imposibilidad de un casuismo riguroso. Por tanto, la compleja
indeterminación de tales enunciados ha de ser dotada de contenido
concreto mediante la aplicación, correlación, calificación y ponderación
de los hechos o circunstancias específicas de modo, tiempo y lugar
prevalecientes en el momento en que se realice su valoración, y que
puedan resultar congruentes con su expresión genérica. Así, esa
definición en abstracto, de conceptos laxos o inciertos (precio justo,
justicia, autonomía) cuyo contenido puede ser científico, tecnológico,
axiológico, económico, político, sociológico o perteneciente a otras
disciplinas a las que es menester acudir, adquiere un significado
específico, preciso y concreto en presencia de las circunstancias definidas
en cada caso particular; esto es, al ser contextualizadas con los hechos
del caso, es posible verificar si se obtienen o no los objetivos y fines que
deben alcanzar y derivar las consecuencias respectivas, que tomando en
cuenta los intereses en conflicto permitan encontrar una solución
concreta y práctica, por lo que la aparente vaguedad por falta de una
descripción pormenorizada que no detalla los citados medios para una
predeterminación a priori del alcance, sentido o contenido limitativo del
65
No. Registro: 177,342 / Tesis aislada / Materia(s): Común / Novena Época / Instancia: Tribunales
Colegiados de Circuito / Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta / XXII, Septiembre de 2005
/ Tesis: I.4o.A.59 K / Página: 1431.
28
concepto, es un hecho que puede subsanarse al momento de ser
aplicado y no implica dejar en manos de la autoridad la facultad de
dictar arbitrariamente la resolución correspondiente, pues el ejercicio de
la función administrativa está sometido al control de las garantías de
fundamentación y motivación tanto en los casos de las facultades
regladas como en el de aquellas donde ha de hacerse uso del arbitrio o la
discreción, explicitando mediante un procedimiento argumentativo por
qué los hechos o circunstancias particulares encuadran en la hipótesis
normativa que, entonces sí, resulta concretada al momento de subsumir
los acontecimientos y motivar de esa manera la decisión, evitando visos
de arbitrariedad. 66
e) Arbitrariedad, ausencia de referentes o controles
Como antes apunté, la indeterminación de los conceptos jurídicos tiene límites, pues no
debe el legislador elaborar leyes en blanco, carentes de los mínimos referentes de
actuación y control de la actuación de la autoridad, de manera que den pauta, posibiliten
y faciliten la arbitrariedad. Incluso, las facultades discrecionales, deben estar enmarcadas
y constreñidas a satisfacer ciertos fines y conforme a referentes elementales.
Si esto no sucede así, es obvio que la norma habilitante adolece de inconstitucionalidad,
tal como la SCJN ha establecido.
PERMISOS DE RADIODIFUSIÓN. EL ARTÍCULO 20 DE LA LEY FEDERAL DE
RADIO Y TELEVISIÓN, EN CUANTO CONCEDE DISCRECIONALIDAD EN EL
EJERCICIO DE LAS FACULTADES CONFERIDAS A LA SECRETARÍA DE
COMUNICACIONES Y TRANSPORTES PARA EL OTORGAMIENTO DE
AQUÉLLOS, VIOLA LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD
JURÍDICA.- El citado precepto establece que el procedimiento para el
otorgamiento de los permisos de radiodifusión se sujetará a lo siguiente:
"I. Los solicitantes deberán presentar, cuando menos, la información a
66
No. Registro: 172,068 / Tesis aislada / Materia(s): Administrativa / Novena Época / Instancia: Tribunales
Colegiados de Circuito / Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta / XXVI, Julio de 2007 /
Tesis: I.4o.A.594 A / Página: 2472.
En este sentido y especialmente destacando la necesidad de acudir a la significación o apreciación financiera
de hechos relacionados con aspectos deducibles para efectos del Impuesto sobre la Renta las tesis de
jurisprudencia siguientes: RENTA. EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN XVI, DE LA LEY DEL IMPUESTO
RELATIVO, AL INCLUIR LA EXPRESIÓN "NOTORIA IMPOSIBILIDAD PRÁCTICA DE COBRO",
NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE EN
2005). No. Registro: 170,030 / Tesis aislada / Materia(s): Constitucional, Administrativa / Novena Época /
Instancia: Primera Sala / Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta / Tomo: XXVII, Marzo de
2008 / Tesis: 1a. XXIII/2008 / Página: 126.
En similar sentido y criterio la tesis: No. Registro: 177,479 / Tesis aislada / Materia(s): Administrativa /
Novena Época / Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito / Fuente: Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta / XXII, Agosto de 2005 / Tesis: I.4o.A.500 A / Página: 2004.
29
que se refieren las fracciones I, III, IV y V del artículo 17-E de esta Ley, así
como un programa de desarrollo y servicio de la estación; II. De
considerarlo necesario, la Secretaría podrá sostener entrevistas con los
interesados que hubiesen cumplido, en su caso, con los requisitos
exigidos, para que aporten información adicional con relación a su
solicitud. Lo anterior, sin perjuicio de la demás información que la
Secretaría considere necesario recabar de otras autoridades o instancias,
para el cabal conocimiento de las características de cada solicitud, del
solicitante y de su idoneidad para recibir el permiso de que se trate. III.
Cumplidos los requisitos exigidos y considerando la función social de la
radiodifusión, la Secretaría resolverá a su juicio sobre el otorgamiento
del permiso.". Ahora bien, las citadas fracciones I y III en cuanto señalan
"cuando menos" y "a su juicio", respectivamente, así como la primera
parte de la fracción II, violan los principios de legalidad y seguridad
jurídica contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, al conceder a la autoridad un amplio
margen de discrecionalidad para solicitar la información y exigir los
requisitos que considere convenientes, aun cuando no se relacionen con
los contemplados en el artículo 17-E de la Ley Federal de Radio y
Televisión, así como para decidir en qué casos sostendrá entrevistas con
los interesados y qué información adicional recabará en esas entrevistas
y, por último, para decidir a cuáles de los solicitantes que hayan reunido
los requisitos legales otorgará o negará el permiso. Ello es así porque, la
ausencia de reglas específicas y criterios objetivos propicia la
arbitrariedad en el ejercicio de las facultades otorgadas a la autoridad y
coloca a los solicitantes de los permisos en un grave estado de
incertidumbre. 67
En tratándose del procedimiento de fiscalización, el Código Fiscal de la Federación
establece la concurrencia de facultades regladas y discrecionales que deben ser
controlables cuando no se atienda el fin del acto.
El problema es que la ley no prevé ese fin lo que da pauta a la arbitrariedad —
discrecionalidad sin control— por falta de un referente respecto la legitimidad del acto.
Esto sucede, entre otros casos, cuando la intromisión a los domicilios particulares de los
gobernados es desproporcionada, ya que el medio —fiscalización— conferido se puede
utilizar arbitrariamente y sin medida para el fin —cobro de contribuciones con la mínima
intervención— al grado que se puede incidir y reincidir en usurpaciones sin límite.
67
No. Registro: 170,666 / Jurisprudencia / Materia(s): Constitucional, Administrativa / Novena Época /
Instancia: Pleno / Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta / XXVI, Diciembre de 2007 /
Tesis: P./J. 55/2007 / Página: 1083.
30
El siguiente criterio reitera la nulidad que se ha calificado como de pleno derecho o
absoluta 68 precisamente cuando se dan los abusos aludidos, llegando al grado, incluso, de
adjudicar inconstitucionalidad a los preceptos que faculten tales intervenciones.
VISITAS DOMICILIARIAS. EL ARTÍCULO 46, ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL
CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE DE ENERO DE 2004 HASTA
EL 31 DE DICIEMBRE DE 2006, VIOLA LA GARANTÍA DE INVIOLABILIDAD
DEL DOMICILIO CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL.- Una nueva reflexión sobre el tema de las visitas domiciliarias
conduce a esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
a apartarse del criterio sustentado en la tesis 1a. CXXV/2004, que
aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, Tomo XX, diciembre de 2004, página 380, y a considerar
que el artículo 46, último párrafo, del Código Fiscal de la Federación
vigente de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2006, viola la
garantía de inviolabilidad del domicilio contenida en el artículo 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ello es así, porque
se permite a las autoridades hacendarias emitir nuevas órdenes de visita,
inclusive cuando las facultades de comprobación sean para el mismo
ejercicio y por las mismas contribuciones o aprovechamientos, sin
establecer límite alguno para ello, lo que coloca a los gobernados en un
estado de inseguridad jurídica, ya que el legislador no sujeta el ejercicio
de esa facultad a la enumeración de los casos que así lo justifiquen,
permitiendo que las autoridades fiscales emitan órdenes de visita aun
cuando se trate de ejercicios fiscales ya revisados y, en su caso, respecto
de los cuales ya exista una resolución que determine la situación fiscal
del contribuyente. Lo anterior es así, ya que del análisis de los artículos
38, 43, 44, 45, 46, 46-A, 47 y 50 del citado Código, y tomando en cuenta
la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 23 de junio de 2005 -particularmente sus
numerales 16, 19 y 20-, se concluye que si bien la facultad de
comprobación de la autoridad fiscal es discrecional, su ejercicio es
reglado por las leyes que la rigen y una vez ejercida esa atribución está
en aptitud de revisar, fiscalizar, verificar, comprobar, corroborar o
confirmar el cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones fiscales
del gobernado visitado, emitiendo al final de la visita la resolución
conducente, sea favorable al particular o liquidatoria de algún crédito
fiscal; sin embargo, una vez realizado esto, no puede volver a ejercer
tales facultades sobre el mismo contribuyente, por el mismo ejercicio e
idénticas contribuciones, pues ello implicaría exponerlo a una constante
e injustificada intromisión en su domicilio y someterlo a un nuevo
68
Siguiendo en parte la connotación dada por la jurisprudencia española.
31
procedimiento fiscalizador por cuestiones ya revisadas y determinadas
por la propia autoridad hacendaria, lo cual se traduciría en una
actuación arbitraria. 69
La Segunda Sala de la SCJN en el amparo en revisión 664/201170, resuelto el 15 de mayo
de 2013, donde la litis implicó analizar el régimen de las concesiones, puntualizó que:
En efecto, la discrecionalidad no debe entenderse como una potestad
ilimitada o absoluta que permite la realización de actos caprichosos que,
a final de cuentas, se traducen en arbitrariedad, pues la actividad
administrativa por ningún motivo puede quedar fuera o por encima del
orden jurídico. Es por ello que se establecen límites a la discrecionalidad.
Dichos límites no son rígidos sino, más bien, flexibles y hasta imprecisos,
por ello, se requiere en cada caso concreto analizar la actuación de la
autoridad, a fin de determinar si se transgredió el orden jurídico y, por
tanto, si se incurrió en arbitrariedad.
Aun cuando los límites a la discrecionalidad no están previstos como
tales, de manera específica en algún ordenamiento legal, de la teoría y
de los principios generales del derecho deriva que siempre deben serlo,
los siguientes:
En seguida los enumera, señalando estos contenidos:
1. Legalidad, ninguna autoridad puede actuar fuera del marco legal ni contravenirlo.
2. Interés público, debe satisfacerse de la mejor manera y perseguir el bien común.
3. Razonabilidad, la decisión discrecional debe sustentarse en hechos ciertos,
acreditados en el expediente o conocidos por ser públicos y notorios, así como
observar las reglas formales conducentes.
4. Proporcionalidad, que debe existir entre las medidas que el acto discrecional
involucre y la finalidad de la ley que otorga las facultades respectivas.
5. Desvío de poder, por lo que el acto discrecional no debe perseguir un fin personal
ni un fin administrativo distinto al previsto en la ley que otorga las respectivas
facultades discrecionales.
69
Registro No. 170145 / Localización: Novena Época / Instancia: Primera Sala / Fuente: Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta / XXVII, Febrero de 2008 / Página: 467 / Tesis: 1a./J. 11/2008 / Jurisprudencia /
Materia(s): Constitucional, Administrativa.
70
Páginas 78 y 79.
32
6. Buena fe, la potestad pública no puede utilizarse, de tal manera amañada, con el
propósito de hacer a los gobernados que incurran en alguna omisión o error.
2. Motivación
La motivación es el antídoto de la arbitrariedad o un medio para su interdicción, en la
medida que, a pesar de los márgenes de libertad y elección que tengan las autoridades,
deben dar cuenta y demostrar el buen uso de sus facultades, justificando la legalidad de
atribuciones regladas o la legitimidad de las discrecionales.
El criterio siguiente expresa la ratio y funciones que la institución debe satisfacer,
especialmente la de permitir cuestionar excesos o errores:
FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA
GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR,
POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN.- El contenido
formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16
constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como
propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el "para qué" de la
conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle
y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y
condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea
evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el
mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por
tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación
pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa,
que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa
pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua,
pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para
explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la
decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado,
exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma
habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el
razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los
hechos al derecho invocado, que es la subsunción. 71
Las ideas que anteceden se aprecian en el esquema 3
71
No. Registro: 175,082 / Jurisprudencia / Materia(s): Común / Novena Época / Instancia: Tribunales
Colegiados de Circuito / Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta / XXIII, Mayo de 2006 /
Tesis: I.4o.A. J/43 / Página: 1531.
33
Subjetivos
Presupuestos
Objetivos
Explicar
Motivación: Mapa conceptual
Formales
Elementos
Argumento
Justificar
Sustanciales
Pragmáticos
Para qué
Posibilitar
defensa
Concede
Limita
Comunicar
decision
Decisión
Objetivo
1
El e
me
4
nto
Operación
lógica
s
Elige medio
Pondera
Qué
Congruencia
Suficiente
iter decisión
Sanciona
Subsume
3
5
Forma
2
Norma habilitante
Argumento
relaciona y califica
Elementos
Cómo
Hechos relevantes
para decidir
Motivación
Autoridad
emisora
Contenido
Fin
Quién
Particular
afectado
Al causar
molestia
Otras
autoridades
interesadas
Particular
beneficiado
Revisor
Preparando acto
Cuándo
Procedimiento
Al emitir acto
Dónde
División internacional
Acto o
resolucion
a) Motivación peculiar en casos de discrecionalidad técnica y política
La adecuada motivación de los actos administrativos como cualquier argumento, requiere
el fundamento en reglas o generalizaciones aplicables a hechos concretos. Para el evento
que contenido corresponda a temas técnicos o políticos, deberán aplicarse precisamente
regulaciones pertinentes a la materia, tales como reglas técnicas, generalizaciones o
máximas de experiencia y principios de la ciencia, además que la sana crítica debe imperar
en la apreciación de los hechos.
En este sentido la SCJN previene sobre la razonabilidad y equilibrio que exige, por un lado,
el libre ejercicio de facultades discrecionales y, por otro, una adecuada y pertinente
motivación que de cuenta y justifique la legitimidad de las actuaciones.
34
COMISIÓN FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES. EL ARTÍCULO 9o.-A,
FRACCIÓN XI, DE LA LEY FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES, QUE
PREVÉ SUS FACULTADES DISCRECIONALES PARA ESTABLECER
OBLIGACIONES ESPECÍFICAS RELACIONADAS CON TARIFAS, CALIDAD DE
SERVICIO E INFORMACIÓN A CIERTOS CONCESIONARIOS, NO VIOLA EL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD.- El mencionado principio, contenido en el
artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
establece que las autoridades sólo pueden actuar cuando la ley se los
permite, en la forma y términos determinados por ésta. Ahora bien, las
facultades discrecionales de la autoridad administrativa pueden estar
expresamente señaladas en la ley, o bien, encontrarse implícitamente
contenidas en el marco regulatorio que la rige, caracterizándose aquéllas
por la libertad de apreciación que se otorga a la autoridad para actuar o
abstenerse de hacerlo, con el propósito de lograr la finalidad que la ley
señale. Esto es, la autoridad podrá elegir el tiempo y circunstancias en
que aplica la ley, sin que ello suponga una autorización legislativa para
una actuación arbitraria, pues sus actos estarán siempre acotados por
los lineamientos que la ley establece y sujetos a los requisitos
constitucionales de fundamentación y motivación. En tal virtud, el
artículo 9o.-A, fracción XI, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, que
prevé la facultad discrecional de la Comisión Federal de
Telecomunicaciones
para
establecer
obligaciones
específicas
relacionadas con tarifas, calidad de servicio e información, no viola el
mencionado principio de legalidad, pues dicha facultad se entiende
acotada por la norma misma, que limita la materia respecto de la cual
ésta se concede, esto es, tarifas, calidad de servicio e información,
impidiendo con ello que los concesionarios queden en estado de
incertidumbre respecto a los aspectos sobre los que se podrán imponer
las obligaciones específicas. 72
b) Ponderación de principios, derechos fundamentales, intereses y hechos
Tanto en el Derecho Constitucional como en el Administrativo, es peculiar que la
fundamentación de los actos de autoridad deba hacerse conforme a valores, principios,
72
No. Registro: 170,843 / Jurisprudencia / Materia(s): Constitucional, Administrativa / Novena Época /
Instancia: Pleno / Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta / XXVI, Diciembre de 2007 /
Tesis: P./J. 50/2007 / Página: 960.
En este mismo sentido la tesis de rubro: EXPULSIÓN ADMINISTRATIVA. EL ARTÍCULO 126 DE LA
LEY GENERAL DE POBLACIÓN QUE FACULTA A LA SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN PARA
DETERMINAR EL PERIODO DURANTE EL CUAL EL EXTRANJERO NO DEBERÁ REINGRESAR
AL PAÍS, NO VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA, No. Registro: 171,180 / Tesis aislada
/ Materia(s): Constitucional, Administrativa / Novena Época / Instancia: Primera Sala / Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta / XXVI, Octubre de 2007 / Tesis: 1a. CCXVII/2007 / Página: 190.
35
estándares y directrices, bien sea porque falten reglas o por excesiva vaguedad e
indeterminación que les resulta característica.
Los tribunales mexicanos han adoptado el método de ponderación basado en la
proporcionalidad, surgido a partir de sentencias señeras del Tribunal Constitucional
alemán y ya de uso frecuente en Europa y América Latina, con el fin de construir las reglas
para ser aplicadas a la solución de casos particulares.
Como ejemplo las recientes tesis que enseguida se citan:
RESTRICCIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. ELEMENTOS QUE
EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE TOMAR EN CUENTA PARA
CONSIDERARLAS VÁLIDAS.- Ningún derecho fundamental es absoluto y
en esa medida todos admiten restricciones. Sin embargo, la regulación
de dichas restricciones no puede ser arbitraria. Para que las medidas
emitidas por el legislador ordinario con el propósito de restringir los
derechos fundamentales sean válidas, deben satisfacer al menos los
siguientes requisitos: a) ser admisibles dentro del ámbito constitucional,
esto es, el legislador ordinario sólo puede restringir o suspender el
ejercicio de las garantías individuales con objetivos que puedan
enmarcarse dentro de las previsiones de la Carta Magna; b) ser
necesarias para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la
restricción constitucional, es decir, no basta que la restricción sea en
términos amplios útil para la obtención de esos objetivos, sino que debe
ser la idónea para su realización, lo que significa que el fin buscado por el
legislador no se pueda alcanzar razonablemente por otros medios menos
restrictivos de derechos fundamentales; y, c) ser proporcional, esto es, la
medida legislativa debe respetar una correspondencia entre la
importancia del fin buscado por la ley, y los efectos perjudiciales que
produce en otros derechos e intereses constitucionales, en el entendido
de que la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a
costa de una afectación innecesaria o desmedida a otros bienes y
derechos constitucionalmente protegidos. Así, el juzgador debe
determinar en cada caso si la restricción legislativa a un derecho
fundamental es, en primer lugar, admisible dadas las previsiones
constitucionales, en segundo lugar, si es el medio necesario para
proteger esos fines o intereses constitucionalmente amparados, al no
existir opciones menos restrictivas que permitan alcanzarlos; y en tercer
lugar, si la distinción legislativa se encuentra dentro de las opciones de
tratamiento que pueden considerarse proporcionales. De igual manera,
las restricciones deberán estar en consonancia con la ley, incluidas las
normas internacionales de derechos humanos, y ser compatibles con la
naturaleza de los derechos amparados por la Constitución, en aras de la
36
consecución de los objetivos legítimos perseguidos, y ser estrictamente
necesarias para promover el bienestar general en una sociedad
democrática. 73
c) Calificación de los hechos
Los hechos de un caso que, en realidad, son todas las circunstancias concretas y
particulares, asumen la forma y presentación de un enunciado. 74
A partir de esos acontecimientos, conductas, estado de cosas y sucesos en general, lo que
incluye aspectos jurídicos —premisa fáctica— se decide si es posible o no subsumirlos en
generalizaciones o leyes —premisa normativa— para atribuirles consecuencias.
La calificación o valoración de los hechos es la culminación de un procedimiento que se
torna importante, peculiar y complejo en los casos de conceptos jurídicos indeterminados.
En esencia, consiste en identificar el concepto jurídico implícito en las circunstancias
particulares de los hechos en cuestión. Vannier (2001: 151) dice que esta interpretación y
valoración de las circunstancias, en su contexto y finalidad, debe ser explicada y justificada
mediante el argumento pertinente.
En una acertada expresión del juez García Ramírez 75 dice que es la:
“necesidad de apreciar la racionalidad, oportunidad, necesidad, pertinencia y
proporcionalidad de hechos determinados, desde la perspectiva de los derechos
humanos.”
Este proceso requiere evaluar y concluir sobre la acreditación, 76 apreciación 77 y
calificación 78 de los elementos de la premisa fáctica.
73
No. Registro: 169,209 / Tesis aislada / Materia(s):Constitucional / Novena Época / Instancia: Primera Sala /
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta / Tomo: XVIII, Julio de 2008 / Tesis: 1a.
LXVI/2008 / Página: 462.
En este mismo sentido las tesis jurisprudenciales: SALUD. EL ARTÍCULO 271, SEGUNDO PÁRRAFO, DE
LA LEY GENERAL RELATIVA NO VIOLA EL PRINCIPIO DE IGUALDAD, No. Registro: 169,195 /
Tesis aislada / Materia(s):Constitucional, Administrativa / Novena Época / Instancia: Primera Sala / Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta / Tomo: XXVIII, Julio de 2008 / Tesis: 1a. LIX/2008 /
Página: 463 y RESTRICCIÓN A LA LIBERTAD DE TRABAJO. EL ARTÍCULO 271, SEGUNDO
PÁRRAFO, DE LA LEY GENERAL DE SALUD PREVÉ UNA RESTRICCIÓN VÁLIDA A LA
LIBERTAD DE TRABAJO DE LOS MÉDICOS, No. Registro: 169,210 / Tesis aislada /
Materia(s):Constitucional, Laboral / Novena Época / Instancia: Primera Sala / Fuente: Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta / Tomo: XVIII, Julio de 2008 / Tesis: 1a. LXIV/2008 / Página: 461.
74
Estos enunciados son estratégicamente construidos por las partes a manera de “story” (dicen los juristas
norteamericanos) que resulte ser verosímil y probable para convencer al juzgador.
75
www.corteidh.or.cr/docs/casos/votos/vsc_garcia_155_esp.doc.
76
Prueba de que los elementos del enunciado existen o son probables en el entorno fáctico.
77
Es interpretar, definir o precisar el significado, naturaleza y funcionalidad de las circunstancias del caso.
Esta evaluación requiere tomar en cuenta máximas de experiencia, peculiaridades y reglas de su naturaleza
37
3. Nivel e intensidad en la motivación y control judicial.
Aunque con efectos semejantes a la discrecionalidad, conviene distinguir una institución
cercana y concurrente que es la intensidad del control judicial. Bajo esa premisa, en
ocasiones, puede resultar complejo y difícil entender a cabalidad el tema de la
discrecionalidad relacionado con el control judicial de los actos administrativos, en la
medida que concurren tres instituciones
79
con efectos equivalentes aunque con una
naturaleza y causas en ocasiones diferentes pero en otras semejantes80.
En términos generales, la práctica aplicada en diversas sedes jurisdiccionales, ha sido que
el control judicial se reduce considerablemente o incluso desaparece a fin de respetar una
fundamental división de poderes.
Por tanto, deben discernirse los mandatos o potestades de carácter político y discrecional,
distinguiéndolos de agravios a derechos fundamentales; los primeros como temas
expresamente reservados a la política y los segundos, evidentemente merecedores de
tutela jurídica.
Favor de consultar el esquema 4
sustancial, objetivos, consecuencias, propósitos, efectos y sana crítica. El objetivo es apreciarlos en su esencia
pero en relación y para referirlos luego con los fines que la norma recoge. Sustancia vs. Forma es un conflicto
que se da cuando la realidad ha sido encubierta con apariencias legales para intentar una determinada
apreciación.
78
Es la realidad pero desde el punto de vista de la norma que puede condicionar la percepción de los hechos y
éstos dan sentido a la regla sobre todo cuando es indeterminada. La calificación valorativa de los hechos se da
sobre valores, directrices o preferencias del ordenamiento. Es el plano intelectual-normativo de la realidad. Es
entonces cuando se concretan los objetivos de la norma, conforme a circunstancias concretas y sólo entonces
es posible puntualizar y ponderar que hechos son subsumibles y con cuáles consecuencias. Definir que
alternativa satisface de mejor manera el interés público requiere llegar a este momento.
79
A) Potestades discrecionales, B) regladas con variantes de motivación y C) control judicial con diferentes
intensidades.
80
Ejemplos de ello son el bien tutelado que amerita al mismo tiempo un control de legitimidad intenso y
posibilidades de plena cognición por el juzgador de criterios valorativos; en otras que la óptima solución
permite elegir, disyuntivamente, de entre varias alternativas y dificultades cognoscitivas para el juez sobre
naturaleza y aspectos ontológicos de alguna realidad o institución. Otras veces la expresa decisión que sea
cierta autoridad quien decida por razones de índole democrático, en fin, una amplia variedad de matices y
combinaciones que no se han podido clasificar adecuadamente.
38
Reglado y
Motivado
Discrecional
Control judicial
Esta misma idea se puede ilustrar como 3 ejes convergentes que interactúan en
reciprocidad.
Discrecional
- matices +
Fuerte (cualquier alternativa, volitiva)
Débil
CJI (cognoscitiva)
Supuestos predeterminados
Control judicial
+ matices Discrecionalidad técnica
Elementos reglados y jurídicos
Valores, Principios, directrices
Escrutinio en: Derecho, hechos y discreción
Conceptos determinados (plazo)
Arbitrio
Ciertos CJI (discrecionalidad cognitiva)
Una conclusión pertinente es que tanto las facultades regladas como las discrecionales no
son homogéneas ni uniformes sino que admiten márgenes o intensidades dependiendo de
39
niveles fuertes o débiles y la mayor o menor exposición a valores y principios, conceptos
jurídicos indeterminados o criterios predeterminados.
El resultado es que el control jurisdiccional puede estar sujeto a diversos niveles o
intensidades de escrutinio y a principios como el de legalidad o conservación de actos
administrativos que inciden en la permanencia y restricciones a las facultades revisoras,
por lo que la extensión o limitación del escrutinio debe estimarse en temas tales como: a)
Interpretación del Derecho,
b) Descubrimiento y calificación de los Hechos, y
c)
Aplicación de facultades o potestades discrecionales al aplicar el Derecho a la situación
fáctica.
La protección o tutela judicial equitativa, basada en el principio de igualdad, ha sido
instrumentada por la jurisprudencia norteamericana a través de la cláusula equal
protection. Consiste en aplicar distintos niveles de intervención y control judicial en los
«escrutinios» o «tests» de igualdad —estrictos, intermedios o débiles— mediante una
escala de intensidades para graduar la eficacia del principio de igualdad en distintos
supuestos.
Se estiman como especialmente sensibles, los supuestos de probables o potenciales
discriminaciones que pueden darse, entre otros casos, cuando se elige por oposición a un
candidato para un puesto excluyendo a otros.
En este sentido la Primera Sala de la SCJN ha sostenido:
ANÁLISIS CONSTITUCIONAL. SU INTENSIDAD A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS
DEMOCRÁTICO Y DE DIVISIÓN DE PODERES.- Acorde con las
consideraciones sustentadas por la Primera Sala de esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación en la tesis 1a. CXXXIII/2004, de rubro:
"IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER
UN ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS
(INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).", siempre que la acción
clasificadora del legislador incida en los derechos fundamentales
garantizados por la Constitución, será necesario aplicar con especial
intensidad las exigencias derivadas del principio de igualdad y no
discriminación. De igual manera, en aquellos asuntos en que el texto
constitucional limita la discrecionalidad del Congreso o del Ejecutivo, la
intervención y control del tribunal constitucional debe ser mayor, a fin de
respetar el diseño establecido por ella. Para este Alto Tribunal es claro
40
que la fuerza normativa del principio democrático y del principio de
separación de poderes tiene como consecuencia obvia que los otros
órganos del Estado -y entre ellos, el juzgador constitucional- deben
respetar la libertad de configuración con que cuentan el Congreso y el
Ejecutivo, en el marco de sus atribuciones. Conforme a lo anterior, la
severidad del control judicial se encuentra inversamente relacionada con
el grado de libertad de configuración por parte de los autores de la
norma. De esta manera, resulta evidente que la Constitución Federal
exige una modulación del juicio de igualdad, sin que eso implique
ninguna renuncia de la Corte al estricto ejercicio de sus competencias de
control. Por el contrario, en el caso de normatividad con efectos
económicos o tributarios, por regla general, la intensidad del análisis
constitucional debe ser poco estricta, con el fin de no vulnerar la libertad
política del legislador, en campos como el económico, en donde la propia
Constitución establece una amplia capacidad de intervención y
regulación diferenciada del Estado, considerando que, cuando el texto
constitucional establece un margen de discrecionalidad en ciertas
materias, eso significa que las posibilidades de injerencia del Juez
constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve
limitada. En tales esferas, un control muy estricto llevaría al Juez
constitucional a sustituir la competencia legislativa del Congreso -o la
extraordinaria que puede corresponder al Ejecutivo-, pues no es función
del Poder Judicial Federal, sino de los órganos políticos, entrar a analizar
si esas clasificaciones económicas son las mejores o si éstas resultan
necesarias. 81
En este mismo sentido, la siguiente tesis que correlaciona los conceptos de control judicial
y motivación exigible a las autoridades.
MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS.- Los
tribunales constitucionales están llamados a revisar la motivación de
ciertos actos y normas provenientes de los Poderes Legislativos. Dicha
motivación puede ser de dos tipos: reforzada y ordinaria. La reforzada es
una exigencia que se actualiza cuando se emiten ciertos actos o normas
en los que puede llegarse a afectar algún derecho fundamental u otro
bien relevante desde el punto de vista constitucional, y precisamente por
el tipo de valor que queda en juego, es indispensable que el ente que
emita el acto o la norma razone su necesidad en la consecución de los
fines constitucionalmente legítimos, ponderando específicamente las
circunstancias concretas del caso. Tratándose de las reformas
81
No. Registro: 173,957 / Jurisprudencia / Materia(s): Constitucional / Novena Época / Instancia: Primera
Sala / Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta / XXIV, Noviembre de 2006 / Tesis: 1a./J.
84/2006 / Página: 29.
41
legislativas, esta exigencia es desplegada cuando se detecta alguna
"categoría sospechosa", es decir, algún acto legislativo en el que se ven
involucrados determinados valores constitucionales que eventualmente
pueden ponerse en peligro con la implementación de la reforma o
adición de que se trate. En estos supuestos se estima que el legislador
debió haber llevado un balance cuidadoso entre los elementos que
considera como requisitos necesarios para la emisión de una
determinada norma o la realización de un acto, y los fines que pretende
alcanzar. Además, este tipo de motivación implica el cumplimiento de los
siguientes requisitos: a) La existencia de los antecedentes fácticos o
circunstancias de hecho que permitan colegir que procedía crear y
aplicar las normas correspondientes y, consecuentemente, que está
justificado que la autoridad haya actuado en el sentido en el que lo hizo;
y, b) La justificación sustantiva, expresa, objetiva y razonable, de los
motivos por los que el legislador determinó la emisión del acto legislativo
de que se trate. Por otra parte, la motivación ordinaria tiene lugar
cuando no se presenta alguna "categoría sospechosa", esto es, cuando el
acto o la norma de que se trate no tiene que pasar por una ponderación
específica de las circunstancias concretas del caso porque no subyace
algún tipo de riesgo de merma de algún derecho fundamental o bien
constitucionalmente análogo. Este tipo de actos, por regla general,
ameritan un análisis poco estricto por parte de la Suprema Corte, con el
fin de no vulnerar la libertad política del legislador. En efecto, en
determinados campos -como el económico, el de la organización
administrativa del Estado y, en general, en donde no existe la posibilidad
de disminuir o excluir algún derecho fundamental- un control muy
estricto llevaría al juzgador constitucional a sustituir la función de los
legisladores a quienes corresponde analizar si ese tipo de políticas son
las mejores o resultan necesarias. La fuerza normativa de los principios
democrático y de separación de poderes tiene como consecuencia obvia
que los otros órganos del Estado -y entre ellos, el juzgador
constitucional- deben respetar la libertad de configuración con que
cuentan los Congresos Locales, en el marco de sus atribuciones. Así, si
dichas autoridades tienen mayor discrecionalidad en ciertas materias,
eso significa que en esos temas las posibilidades de injerencia del juez
constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve
limitada. Por el contrario, en los asuntos en que el texto constitucional
limita la discrecionalidad del Poder Legislativo, la intervención y control
del tribunal constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño
establecido por ella. En esas situaciones, el escrutinio judicial debe
entonces ser más estricto, por cuanto el orden constitucional así lo exige.
Conforme a lo anterior, la severidad del control judicial se encuentra
42
inversamente relacionada con el grado de libertad de configuración por
parte de los autores de la norma82.
Cómo es poco clara la distinción o límite de temas políticos o técnicos, respecto de otros
de carácter netamente jurídico, y la concurrencia de ambos valores y fines en los casos
que se someten a cuestionamientos judiciales, tampoco es diáfana la conclusión de la
procedencia de la revisión judicial y la intensidad o contenido de ella. Es así que en la
periferia jurídica y formal de los actos administrativos, resulta indiscutible el control, no
así en temas de fondo –políticos o técnicos– donde debe existir un escrutinio débil o
deferencia a la voluntad de la Administración. En este sentido son ilustrativas las palabras
de Thury (1999: 29):
Así, tanto la fundamentación y justificación de las decisiones
administrativas como el control ejercido en los hechos no llegan al
núcleo central de los actos examinados y se quedan en la superficie y en
construcciones jurídicas que perdieron su razón de ser hace tiempo. El
control debe extenderse a todos los supuestos examinados, sin zonas de
inmunidad, con lo que no queremos expresar que todas las actuaciones
puedan ser revocadas ni sustituidas por el juez, pero sí que tanto las que
lo sean como las que no, lo deben ser por razones fundadas y luego de
un análisis que en los supuestos jurisprudenciales citados no se aprecia.
Si bien, como señaláramos en el apartado 2, el propio accionar de la
administración requiere de una mayor discrecionalidad, ello no significa
que la misma no deba ser controlada, sino que debe serlo respetando
además las funciones constitucionales propias de los órganos implicados.
Por este motivo, controlar no significa sustituir los juicios de la
administración sino exigirle que dé razones y justifique sus actos, y
enjuiciar esas justificaciones. La motivación de los actos administrativos
adquiere así un papel central.
a) Motivación reforzada y exhaustiva, escrutinio estricto.
Como ya mencioné, la jurisprudencia mexicana ha establecido, como un supuesto de
máxima intensidad en el control, las decisiones que ratifican o no a un funcionario
judicial83. Es en razón de la importante carga de discrecionalidad, asociada con el riesgo de
eventuales discriminaciones en que la autoridad decisora pudiera incurrir, que debe dar
82
Época: Novena Época / Registro: 165745 / Instancia: Pleno / Tipo de Tesis: Jurisprudencia / Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta / Tomo XXX, Diciembre de 2009 / Materia(s):
Constitucional / Tesis: P./J. 120/2009 / Página: 1255
83
Especialmente cuando ello implica crear un status de privilegio a un sujeto a cambio de desestimar a otros.
43
cuenta de su arbitrio y del balanceo que haya hecho de circunstancias relevantes,
explicando y justificando el iter decisorio y valorativo a través de una motivación
reforzada.
RATIFICACIÓN O REELECCIÓN DE FUNCIONARIOS JUDICIALES LOCALES.
SU FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.- Las garantías constitucionales
de fundamentación y motivación, tratándose de los actos de las
autoridades encargadas de emitir los dictámenes de ratificación de
Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados,
deben surtirse de la siguiente manera: 1. Debe existir una norma legal
que otorgue a dicha autoridad la facultad de actuar en determinado
sentido, es decir, debe respetarse la delimitación constitucional y legal de
la esfera competencial de las autoridades. 2. La referida autoridad debe
desplegar su actuación como lo establezca la ley, y en caso de que no
exista disposición alguna en ese sentido, podrá determinarse por
aquélla, pero siempre en pleno respeto al artículo 116, fracción III, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 3. Deben existir
los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir
que procedía que las autoridades emisoras del acto actuaran en ese
sentido, es decir, que se den los supuestos de hecho necesarios para
activar el ejercicio de esas competencias. 4. En la emisión del acto deben
explicarse sustantiva y expresamente, así como de una manera objetiva
y razonable, los motivos por los que la autoridad emisora determinó la
ratificación o no ratificación de los funcionarios judiciales
correspondientes y, además, deberá realizarse en forma personalizada e
individualizada, refiriéndose a la actuación en el desempeño del cargo de
cada uno de ellos, es decir, debe existir una motivación reforzada de los
actos de autoridad. 5. La emisión del dictamen de ratificación o no
ratificación es obligatoria y deberá realizarse por escrito, con la finalidad
de que tanto el funcionario judicial que se encuentre en el supuesto,
como la sociedad, tengan pleno conocimiento respecto de los motivos
por los que la autoridad competente determinó ratificar o no a dicho
funcionario judicial, por tanto, la decisión correspondiente debe hacerse
del conocimiento del funcionario, mediante notificación personal, y de la
sociedad en general, mediante su publicación en el Periódico Oficial de la
entidad. 84
84
No. Registro: 175,819 / Jurisprudencia / Materia(s):Constitucional / Novena Época / Instancia: Pleno /
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta / Tomo: XXIII, Febrero de 2006 / Tesis: P./J.
24/2006 / Página: 1534.
44
b) Apreciaciones económicas, escrutinio débil.
Comentan García de Enterría y Fernández (2002: 461) que la discrecionalidad se
fundamenta en el empleo de criterios de entidad extrajurídica –de oportunidad,
económicos, políticos, etc.– no incluidos en la Ley, por lo que el juez no puede fiscalizar la
entraña de la decisión, ya que si ésta se ha producido dentro de los límites formales y
valorativos pertinentes, resulta necesariamente justa como lo sería también la solución
contraria.
Es así que satisfechos los estándares jurídicos, incluida por supuesto la razonabilidad de la
decisión, único ámbito donde puede operar el control judicial, cualquier otro contexto
donde opere la voluntad del agente no es evaluable pues la libertad concedida por la
norma habilitante al decisor, predetermina lo justo de lo que decida.
Es así que cuando el contenido de los actos administrativos es de elevada complejidad
técnica, ante la dificultad de prueba o de conocer y evaluar adecuadamente los referentes
o soluciones técnicas que los gobiernan, se considera estar frente a una realidad fáctica
inaccesible para no expertos, por lo que la tendencia aconseja que el control judicial se
limite a corregir procederes ilógicos, abusivos o arbitrarios, a través de verificar que se
acaten los principios que deben regir la actividad administrativa, se cumpla con las reglas
de la sana crítica y aplicar máximas de experiencia que hagan razonable lo decidido.
El TJUE ha definido el criterio de cómo y hasta donde debe ejercerse control judicial
respecto de la motivación en asuntos donde el contenido son temas económicos
complejos, como un supuesto de discrecionalidad técnica, en los siguientes términos:
57 A este respecto, el juez que conoce de un recurso de anulación de
una decisión de aplicación del artículo 81 CE, apartado 1, ejerce un
control completo del examen efectuado por la Comisión (sentencia del
Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1985, Remia y otros/Comisión,
42/84, Rec. p. 2545, apartado 34, y sentencia Bayer/Comisión, citada en
el apartado 47 de la presente sentencia, apartado 62), salvo si dicho
examen incluye apreciaciones económicas complejas, en cuyo caso el
control se limita a la verificación de la inexistencia de desviación de
poder, del cumplimiento de las normas de procedimiento y de
motivación, así como de la exactitud material de los hechos y la falta de
error manifiesto en su apreciación (sentencia Remia y otros/Comisión,
45
antes citada, apartado 34, y sentencia Aalborg Portland y
otros/Comisión, citada en el apartado 55 de la presente sentencia,
apartado 279).
58 Por otro lado, este control se ejerce exclusivamente en relación con
los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en que se
adoptó la decisión impugnada, sin perjuicio de la posibilidad que se
reconoce a las partes, en el ejercicio de su derecho de defensa, de
completarlos con pruebas que sean posteriores a dicha fecha, pero que
hayan sido específicamente preparadas con el fin de impugnar o de
afianzar dicha decisión. 85
En posterior decisión ha confirmado el criterio y agregado lo siguiente:
87
El Tribunal de Primera Instancia recuerda que, según resulta de
una jurisprudencia reiterada, aunque el órgano jurisdiccional
comunitario ejerce de modo general un control completo sobre si
concurren o no las condiciones de aplicación de las normas sobre la
competencia, el control que ejerce sobre valoraciones económicas
complejas hechas por la Comisión debe limitarse, no obstante, a
comprobar si se respetaron las normas de procedimiento y de
motivación, así como la exactitud material de los hechos, la falta de error
manifiesto de apreciación y de desviación de poder (sentencia del
Tribunal de Primera Instancia de 30 de marzo de 2000, Kish
Glass/Comisión, T‑65/96, Rec. p. II‑1885, apartado 64, confirmada en
vía de casación por el auto del Tribunal de Justicia de 18 de octubre de
2001, Kish Glass/Comisión, C‑241/00 P, Rec. p. I‑7759; véanse también
en ese sentido, respecto al artículo 81 CE, las sentencias del Tribunal de
Justicia de 11 de julio de 1985, Remia y otros/Comisión, 42/84, Rec. p.
2545, apartado 34, y de 17 de noviembre de 1987, BAT y
Reynolds/Comisión, 142/84 y 156/84, Rec. p. 4487, apartado 62).
88
De igual modo, cuando la decisión de la Comisión sea el resultado
de apreciaciones técnicas complejas, éstas son objeto en principio de un
control jurisdiccional limitado que no implica que el juez comunitario
sustituya la apreciación de los elementos de hecho de la Comisión por la
suya propia [véase, en lo que respecta a una decisión adoptada al
término de apreciaciones complejas en el ámbito médico-farmacológico,
el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 11 de abril de 2001,
Comisión/Trenker, C‑459/00 P(R), Rec. p. I‑2823, apartados 82 y 83;
véanse también en el mismo sentido la sentencia del Tribunal de Justicia
de 21 de enero de 1999, Upjohn, C‑120/97, Rec. p. I‑223, apartado 34 y
85
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Cuarta ampliada) de 27 de septiembre
de 2006 En el asunto T-168/01, GlaxoSmithKline Services Unlimited, anteriormente Glaxo Wellcome plc.
46
la jurisprudencia allí citada, y las sentencias del Tribunal de Primera
Instancia de 3 de julio de 2002, A. Menarini/Comisión, T‑179/00, Rec. p.
II‑2879, apartados 44 y 45, y de 11 de septiembre de 2002, Pfizer Animal
Health/Consejo, T‑13/99, Rec. p. II‑3305, apartado 323].
89 No obstante, si bien es cierto que el juez comunitario reconoce a la
Comisión cierto margen de apreciación en materia económica o técnica,
ello no implica que deba abstenerse de controlar la interpretación de los
datos de esa naturaleza por la Comisión. En efecto, el juez comunitario
no sólo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios
invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales
elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben
tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son
adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de los mismos
(véase en ese sentido, acerca del control de las operaciones de
concentración, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de febrero de
2005, Comisión/Tetra Laval, C‑12/03 P, Rec. p. I‑987, apartado 39) 86.
El TS puntualiza y distingue lo que es materia de decisión exclusiva del órgano
especializado de la Administración que escapa de control judicial, entendido como núcleo
material, pero alude a la zona aledaña que si es verificable.
1.
La legitimidad de lo que doctrinalmente se conoce como
discrecionalidad técnica fue objeto de reconocimiento por la STC
39/1983, de 16 de mayo , que justificó y explicó su alcance respecto al
control jurisdiccional con esta declaración:
"Pero no puede olvidarse tampoco que ese control puede encontrar en
algunos casos límites determinados. Así ocurre en cuestiones que han de
resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter
exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano
especializado de la Administración y que en sí mismo escapa por su
propia naturaleza al control jurídico, que es el único que pueden ejercer
los órganos jurisdiccionales, y que, naturalmente, deberán ejercerlo en la
medida en que el juicio afecte al marco legal en que se encuadra, es
decir, sobre las cuestiones de legalidad, (...)".
2.
La jurisprudencia inicial de esta Sala, desde el mismo momento del
reconocimiento de esa discrecionalidad técnica, ya se preocupó en
señalar unos límites para la misma, que vinieron a consistir en la
aplicación también a ella de las técnicas de control que significan los
elementos reglados, los hechos determinantes y los principios generales
86
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Gran Sala) de 17 de septiembre de 2007 En
el asunto T-201/04, Microsoft Corp.
47
del derecho. Así lo hizo la STS de 5 de octubre de 1989 , que se expresa
así:
"Los órganos administrativos a quienes corresponde la valoración de las
pruebas de acceso a la función pública gozan de un cierto margen de
discrecionalidad en la apreciación de las pruebas, que incluso merece la
calificación de técnica no revisable jurisdiccionalmente en lo que se
refiere a los juicios que la Administración emita acerca de la apreciación
de los méritos aportados o ejercicios realizados, pero ello no excluye el
que los Tribunales puedan controlar la concurrencia de los límites
generales jurídicamente impuestos a la actividad discrecional no técnica
de la Administración que se refieren a la competencia del órgano,
procedimiento, hechos determinantes, adecuación al fin perseguido y al
juego de los principios generales del derecho , entre los que, en estos
casos, cobran especial interés los de mérito y capacidad expresamente
señalados al efecto por el artículo 103 CE ".
3.
La evolución jurisprudencial posterior, en aras de perfeccionar el
control jurisdiccional y definir los espacios donde este control puede
operar con normalidad, completó y aclaró esos límites inicialmente
enunciados mediante la distinción, dentro de la actuación de valoración
técnica, entre el "núcleo material de la decisión" y sus "aledaños"
El primero estaría representado por el estricto dictamen o juicio de valor
técnico, y los segundos (los aledaños) comprenderían, de un lado, las
actividades preparatorias o instrumentales que rodean a ese estricto
juicio técnico para hacerlo posible y, de otro, las pautas jurídicas que
también son exigibles a dichas actividades.
Esas actividades preparatorias o instrumentales serían las encaminadas
a delimitar la materia que vaya a ser objeto de ese juicio técnico, a fijar
los criterios de calificación que vayan a ser utilizados y a aplicar
individualizadamente dichos criterios a cada uno de los elementos
materiales que constituyan el objeto de la valoración; esto es, serían los
pasos que resultan necesarios para llegar a la estimación cualitativa
finalmente contenida en el estricto juicio técnico87.
En un reciente caso mexicano, donde la litis consistió en definir y establecer los límites del
control judicial que debe ejercerse sobre la motivación, en casos de apreciaciones
económicas complejas, relacionado con establecer, determinar y medir el mercado
relevante, efectuadas por la Comisión Federal de Competencia, se hicieron las
consideraciones siguientes:
87
Id Cendoj: 28079130072012800027, Sentencia del TS, Sala Sala de lo Contencioso, Madrid de 16 de
diciembre de 2012, Nº de Recurso: 3913/2010
48
Lo anterior, considerando que la Comisión Federal de Competencia es un
órgano desconcentrado y especializado de la Administración Pública
Federal, que en sus decisiones aplica un margen de discrecionalidad,
entendido como libertad para apreciar, del que ha sido investida para
ponderar las circunstancias de hecho y actuar de manera concurrente
con la finalidad perseguida por el legislador, prevista en la Ley Federal de
Competencia Económica.
Es decir, en el contexto de su actividad son peculiares las valoraciones de
tipo económico, sobre cuestiones de hecho, de derecho e incluso de
actitudes subjetivas o una mezcla de todas éstas, pero buscando siempre
la consecución de una finalidad permitida por la Constitución que es
evitar se realicen prácticas monopólicas, a través del control y sanción de
conductas ilegítimas.
Es así que el control judicial ejercido sobre tales actos de la autoridad,
debe efectuarse bajo un parámetro de razonabilidad y de
proporcionalidad de la decisión asumida, para no anular o limitar la
discrecionalidad de la autoridad y que eficientemente ejerza de manera
precisa y detallada su potestad y facultades de apreciación y decisión. En
efecto, tal escrutinio debe ser para controlar el marco de legalidad y de
legitimidad que establecen los artículos 16 constitucional y 51, fracción
V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,
específicamente exigiendo que el ejercicio de facultades discrecionales
coincida y sea armónica con la obtención de los fines y las consecuencias
que el orden jurídico consagra.
En estos casos, para conciliar y ponderar el mandato legislativo de
reconocer autonomía a la autoridad especializada, a la vez de controlar
el dictado de actos que puedan ser arbitrarios, es que se justifica un
control judicial pero sobre la referida base de criterios de razonabilidad y
de proporcionalidad, observando y, en su caso, controlando que no
ocurra una violación a derechos fundamentales, lo que acontecería
cuando no se respetaron las normas de procedimiento y de motivación,
haya inexactitud material de los hechos o sea evidente un error
manifiesto de apreciación, en la medida que tales vicios trascendieran en
notoria arbitrariedad o desproporción en el ejercicio de la facultad
concedida incurriendo así en desvío de poder. 88
En este sentido la jurisprudencia I.4o.A.622 A:
88
R.A. 479/2006 relativo al amparo en revisión interpuesto por Yoli de Acapulco, sociedad anónima de
capital variable, fallado el dieciocho de junio de dos mil ocho por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito.
49
COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA. JUSTIFICACIÓN Y ALCANCES DEL
CONTROL JUDICIAL DE SUS RESOLUCIONES.- La Comisión Federal de
Competencia es un órgano desconcentrado y especializado de la
administración pública federal que, en sus decisiones, aplica un margen
de discrecionalidad, entendido como libertad para apreciar, del que ha
sido investida para ponderar las circunstancias y actuar de manera
concurrente con la finalidad perseguida por el legislador, prevista en la
Ley Federal de Competencia Económica; es decir, en el desarrollo de su
actividad son peculiares las valoraciones de tipo económico, sobre
cuestiones de hecho, de derecho e incluso de actitudes subjetivas o una
mezcla de todas éstas, buscando siempre la consecución de la finalidad
establecida por la Constitución, que es evitar se realicen prácticas
monopólicas, a través del control y sanción de conductas ilegítimas. De
ahí, el despliegue de la potestad jurisdiccional para controlar el marco de
legalidad y de legitimidad que establecen los artículos 16 constitucional y
51, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, a efecto de que el ejercicio de esas facultades
discrecionales corresponda con los fines y las consecuencias que el orden
jurídico consagra. Por tanto, el control judicial de los actos de dicha
comisión se realiza mediante la verificación de que sus actos no violen
derechos fundamentales de los sujetos que intervienen en los
procedimientos relativos, lo que acontecería, por ejemplo, cuando no se
respetan las normas reguladoras del procedimiento, y de motivación,
haya inexactitud material de los hechos o sea evidente un error
manifiesto de apreciación; en la medida que tales vicios se traduzcan en
notoria arbitrariedad o desproporción en el ejercicio de la facultad
concedida, incurriendo así en desvío de poder.
En el sentido aludido, otorgando deferencia a la autoridad especializada, mediante la
solución de ejercer apenas un escrutinio débil a los temas científicos abordados y
reconociendo la validez de lo decidido, el siguiente criterio de la SCJN.
IMPORTACIÓN DEFINITIVA DE VEHÍCULOS USADOS EQUIPADOS CON
MOTOR A DIÉSEL Y CON PESO BRUTO VEHICULAR MAYOR A 3,857
KILOGRAMOS. EL ACUERDO POR EL QUE SE DAN A CONOCER LAS
CONDICIONES AMBIENTALES A QUE AQUÉLLA SE SUJETARÁ, PUBLICADO
EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 20 DE ABRIL DE 2011, NO
VULNERA EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD JURÍDICA.- El
acuerdo en cita tiene como finalidad regular la importación de vehículos
para proteger al medio ambiente, por lo que su análisis constitucional
debe realizarse desde la perspectiva de un escrutinio no estricto pues,
por un lado, las restricciones al comercio exterior están reservadas
constitucionalmente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo Federales
50
conforme al artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y, por otro, la naturaleza de la norma corresponde a una
medida científica que tiende a proteger el medio ambiente como un
derecho fundamental; de ahí que corresponda a un órgano que pueda
evaluar y desarrollar con elementos técnicos y científicos, determinar de
qué forma las emisiones de gases contaminantes provenientes de los
vehículos automotores, dañan el medio ambiente, así como las
características y los máximos permisibles que deben cumplirse en aras de
mantener la calidad del aire necesaria para no dañar la salud de las
personas. En ese entendido, se estima que el indicado Acuerdo no
vulnera el derecho fundamental a la seguridad jurídica contenido en el
artículo 16 de la Constitución Federal, pues la autoridad emisora motivó
con suficiencia su actuación. Ello es así, porque de su lectura es posible
concluir que la regulación no es arbitraria ni caprichosa, sino que, por el
contrario, al fijar como parámetro que sólo se podrán importar vehículos
automotores propulsados por diésel y con peso mayor a 3,857
kilogramos, siempre que sus motores hayan sido fabricados después del
año 2004, atiende a la razón de que sólo estos modelos son aptos para
cumplir con los máximos permitidos de emisión de partículas previstos en
la NOM-044-SEMARNAT-2006, ya que esta regulación toma como base
las normas de producción y diseño de vehículos automotores pesados,
que empezaron a estar vigentes a partir de 200489.
c) Motivación razonable y acertada
El principio de razonabilidad, se ha utilizado como principal límite general y universal de la
actividad estatal, aplicable al legislador, a la autoridad administrativa, al juez e incluso a
los particulares. Se importa del derecho norteamericano como parte del debido proceso
en sentido sustantivo y se incorpora a varios derechos latinoamericanos como “garantía
de razonabilidad”.
El control de razonabilidad en Argentina ha evolucionado para posibilitar el control judicial
en los casos donde se afecten principios o fines constitucionales, lo que antes estaba
vedado. En seguida dos casos emblemáticos que dan cuenta de este plausible cambio.
La CSJN en el fallo dictado en el caso Itzcovich, I. 349. XXXIX, del 29 de marzo de 2005,
parte de que la litis consistía en resolver si facultades discrecionales o cuestiones políticas
decididas por el Congreso podían ser revisadas y controladas por los jueces. El caso era
89
Época: Décima Época / Registro: 2004919 / Instancia: Primera Sala / Tipo de Tesis: Aislada / Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta / Libro XXVI, Noviembre de 2013, Tomo 1 / Materia(s):
Constitucional / Tesis: 1a. CCCXXXV/2013 (10a.) / Página: 527
51
que se había emitido una ley que asignaba facultades regladas a la Corte, pero la
experiencia de su aplicación era desafortunada, al aumentar los casos en trámite a niveles
inmanejables, causando graves perjuicios a los justiciables. El razonamiento esencial fue:
Al respecto, cabe destacar que el principio de razonabilidad exige que
deba cuidarse especialmente que los preceptos mantengan coherencia
con las reglas constitucionales durante todo el lapso que dure su
vigencia, de suerte que su aplicación no resulte contradictoria con lo
establecido por la Constitución Nacional (Fallos: 316:3104, considerando
11).
La sentencia citada más adelante expresa como base de la ratio decidendi:
27)… Al respecto es necesario observar que no es función de los
tribunales tomar partido en cuestiones políticas, entendidas como
supuestos de discutible conveniencia, materia que queda reservada al
legislador... Pero cuando no resulta discutible la inadecuación de los
medios a los fines, por ser palmaria y hasta groseramente contradictoria
con los efectos manifiestos, es deber de los jueces el control sobre la
norma.
Posteriormente, la CSJN en el fallo dictado en el caso Verbitsky, V. 856. XXXVIII, del 3 de
mayo de 2005, distingue la diferencia de la evaluación de políticas, cuestión claramente
no judiciable, respecto de la obligación judicial de garantizar la eficacia de los derechos
fundamentales y evitar que éstos sean vulnerados. La esencia del argumento decisorio es
esta:
Ambas materias se superponen parcialmente cuando una política es
lesiva de derechos, por lo cual siempre se argumenta en contra de la
jurisdicción, alegando que en tales supuestos media una injerencia
indebida del Poder Judicial en la política, cuando en realidad, lo único
que hace el Poder Judicial, en su respectivo ámbito de competencia y con
la prudencia debida en cada caso, es tutelar los derechos e invalidar esa
política sólo en la medida en que los lesiona.
Las políticas tienen un marco constitucional que no pueden exceder, que
son las garantías que señala la Constitución y que amparan a todos los
habitantes de la Nación; es verdad que los jueces limitan y valoran la
política, pero sólo en la medida en que excede ese marco y como parte
del deber específico del Poder Judicial. Desconocer esta premisa sería
equivalente a neutralizar cualquier eficacia del control de
constitucionalidad.
52
No se trata de evaluar qué política sería más conveniente para la mejor
realización de ciertos derechos, sino evitar las consecuencias de las que
clara y decididamente ponen en peligro o lesionan bienes jurídicos
fundamentales tutelados por la Constitución, y, en el presente caso, se
trata nada menos que del derecho a la vida y a la integridad física de las
personas.
La institución de referencia ha sido abordada por otros tribunales, entre otros, por la
Corte Constitucional de Colombia90. Para determinar si la elección del medio empleado ha
sido la básica para respetar la garantía del derecho fundamental, primándose el óptimo,
se evalúan razones y posibilidades: Fácticas, jurídicas, morales, utilitarias, realistas, entre
otras.
Como pueden existir varios medios que satisfagan el fin pretendido o anhelado, la Corte
plantea que se debe hacer una ponderación o balanceo entre las alternativas posibles
para elegir y establecer de entre ellos cual es el mejor. Es así que la Corte Constitucional
de Colombia aporta un interesante referente en tratándose de cómo decidir un caso de
discriminación:
RAZONABILIDAD DEL TRATO DESIGUAL- Relación de proporcionalidad
entre el trato y el fin perseguido. El concepto de proporcionalidad sirve
como punto de apoyo a la ponderación entre principios constitucionales:
cuando en la solución de un caso particular, dos o más derechos entran
en colisión, porque la aplicación plena de uno de ellos conduce a la
reducción significativa del campo de aplicación de otro u otros,
corresponde al juez constitucional determinar hasta dónde tal reducción
se justifica a la luz de la importancia del principio o derecho afectado
para el ordenamiento jurídico, en su conjunto.
La proporcionalidad (lato sensu) exige la verificación de tres supuestos, a
saber:
(i) la adecuación de la medida al fin perseguido (sea útil o idónea);
90
Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia C-673/2001 http://www.corteconstitucional.gov.co/ El
abstract pertinente es: TEST DE RAZONABILIDAD-Pasos. El test de razonabilidad sigue precisos pasos que
le imprimen objetividad al análisis de constitucionalidad. Las jurisprudencias nacional, comparada e
internacional desarrollan generalmente el test en tres pasos: 1. el análisis del fin buscado por la medida, 2. el
análisis del medio empleado y 3. el análisis de la relación entre el medio y el fin. Cada uno de estos pasos
busca absolver diversas preguntas, según se trate de un test estricto, intermedio o leve.
53
(ii) la necesidad de dicho medio ante la inexistencia de otra
herramienta que resulte menos onerosa, suficiente y/o idónea (la
más eficiente); y, por último,
(iii) la proporcionalidad (strictu sensu) en si misma considerada, es
decir, el juicio sobre la improcedencia de un sacrificio en la
igualdad que altere valores y principios de mayor entidad para la
vigencia de un orden constitucional.
En esta medida, sólo si se demuestra que un tratamiento disímil se ajusta
a dichas exigencias, la disposición que lo consagra debe ser declarada
exequible91.
En el mismo sentido el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha resuelto estos
problemas:
124. Con carácter preliminar, debe recordarse que, según reiterada
jurisprudencia, el principio de proporcionalidad, que constituye uno de
los principios generales del Derecho comunitario, exige que los actos de
las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta
apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos
perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando
se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse
a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser
desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véase la
sentencia de 8 de julio de 2010, Afton Chemical, C 343/09, Rec. p. I 0000,
apartado 45 y jurisprudencia citada) 92.
Bajo los conceptos de criterio, parámetro o juicio de razonabilidad, la jurisprudencia
mexicana también recoge la institución en términos análogos, prueba de ello son las
razones expuestas en las tesis siguientes: 1ª. XIX/2012 (9ª.), 2ª. XLI/2012, P. LII/2010, P.
LIII/2010, P. LIV/2010, P. LVII/2010 y 1ª. XCIV/2010.
En el caso de España, Viver (2004: 31) critica y evalúa los alcances o límites del TC en
cuanto a la profundidad y extensión del análisis de la motivación que debe efectuar
respecto de sentencias, ante el debate y disyuntiva de si debe respetar lo decidido, prima
facie, por otras autoridades judiciales; o en cambio, puede sustituir lo resuelto por ellas.
Se habla de que al precisar el contenido dado a la tutela judicial efectiva lo hace a partir de
91
92
Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia T-555/11 http://www.corteconstitucional.gov.co/
Sentencia de la Sala Cuarta del TJUE, de 21 de julio de 2011, C-15/10.
54
un contenido horizontal93 muy amplio pero «verticalmente» muy poco profundo o incisivo
por el carácter laxo de los cánones o tests de enjuiciamiento, coincidente con un respeto o
autorrestricción del control revisor.
Con todo, si se quisiera delimitar con mayor precisión los dos órdenes
jurisdiccionales94 en el ámbito del derecho a la tutela judicial efectiva y
se pretendiera reducir al máximo las tensiones –que siempre existirán–
entre ambas jurisdicciones podría resultar conveniente que el TC dejase
de aplicar el test de legalidad ordinaria, limitase al máximo la utilización
del test de razonabilidad reforzada (9) y sustituyese el test de
razonabilidad jurídica por el de razonabilidad lógica, mediante el que
desde criterios extraídos de la lógica común, sin entrar en valoraciones
jurídicas, se enjuicia si las premisas de las que se parte en las
resoluciones judiciales recurridas son lógicamente absurdas, si el
razonamiento sufre quiebras lógicas y si las conclusiones incurren en
incoherencias lógicas, ya que, como ha afirmado el propio TC en varias
Sentencias, este es el único modo de hacer compatible el control
constitucional de las resoluciones judiciales en el ámbito de los derechos
a la tutela judicial efectiva con las premisas constantemente reiteradas
en la jurisprudencia constitucional conforme a las cuales el art. 24.1 CE
no consagra un derecho al acierto judicial, ni el recurso de amparo es
una última instancia procesal ni constituye un cauce para corregir
posibles errores en la selección, interpretación y aplicación de las
normas. Es además un modo de evitar duplicidades, es decir, de
conseguir que la actividad de control desempeñada por el TC sea
cualitativamente distinta a la desempeñada por los órganos judiciales
(10). Aunque debe aceptarse que la delimitación entre los tests de
razonamiento jurídico y razonamiento lógico es sin duda lábil.
En buena medida, algunas de estas consideraciones pueden extrapolarse al control de las
decisiones de los reguladores cuando emiten resoluciones de corte jurisdiccional, que son
las que deciden los procedimientos en forma de juicio.
En seguida una tesis de la Primera Sala de la SCJN que incorpora varias de las ideas
expuestas, en especial, referidas al test o control de razonabilidad que debe conseguir un
93
Incluye hasta 9 vertientes del derecho: 1) Acceso a la jurisdicción, 2) Acceso a los recursos, 3) Obtener una
respuesta judicial (congruente, motivada y fundada en Derecho) sobre las cuestiones de fondo, 4) Obtener una
respuesta no viciada de incongruencia, 5) Resoluciones no introduzcan reformas peyorativas, 6) Ejecución de
las resoluciones firmes, 7) Intangibilidad de las resoluciones, 8) No sufrir indefensión y 9) Garantía de
indemnidad.
94
El autor citado se refiere tanto a la jurisdicción constitucional como a la ordinaria.
55
equilibrio entre la tutela y la autorrestricción judicial en temas de carácter político al
definir las mejores opciones para satisfacer el interés público.
PROPIEDAD PRIVADA EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE. ESTÁNDAR DE
ESCRUTINIO CONSTITUCIONAL CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS QUE
IMPONGAN MODALIDADES AL USO DE AQUÉLLA.- El artículo 27, párrafo
tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
prevé que la Nación mantiene en todo tiempo el "derecho" -entendido
como competencia o facultad- de imponer las modalidades a la
propiedad privada que dicte el interés público, así como establecer la
regulación para el aprovechamiento de recursos naturales susceptibles
de apropiación para el beneficio social. Ahora bien, dicha facultad puede
comprender las modalidades al uso de la propiedad en beneficio social y
con base en el interés público, las cuales deben ser justificadas
razonablemente y, al aplicarse, el acto debe estar suficientemente
fundado y motivado. Así, cuando los ciudadanos impugnan normas que
impongan modalidades al uso de la propiedad privada, el estándar de
escrutinio constitucional se da por la "razonabilidad" de la medida, en
función del fin buscado, su necesidad y proporcionalidad, pues sólo así es
posible evitar que existan actos regulatorios arbitrarios y se respete,
simultáneamente, la realización de los fines legítimos buscados con el
modelo regulatorio que adopta nuestra Constitución Federal 95.
d) Deference y discrecionalidad técnica
Explica Gellhorn (1997: 73) bajo el enunciado: “Derecho, hechos y discreción”, referido al
caso de los EUA, que la mayoría de las decisiones administrativas son el resultado de una
serie de determinaciones por parte de las agencias. Usualmente la agencia comienza por
interpretar la ley que se supone debe aplicar; descubre o encuentra los hechos acerca de
la situación que abordará; y utiliza la discreción al aplicar la ley a la situación fáctica que
ha constatado como existente. Cada una de estas clases de determinaciones exige un tipo
diferente de análisis por el tribunal de revisión.
Es así que el alcance intensidad o profundidad de la revisión judicial, usualmente se
correlaciona con el tema cuestionado: a) En el examen de argumentos legales se evalúa
que la agencia no viole la Constitución ni exceda límites externos de la delegación
95
Época: Décima Época / Registro: 2005812 / Instancia: Primera Sala / Tipo de Tesis: Aislada / Fuente:
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación / Libro 4, Marzo de 2014, Tomo I / Materia(s): Constitucional
/ Tesis: 1a. LXXX/2014 (10a.) / Página: 552.
56
otorgada por el Congreso96, y b) Un examen deferente de las determinaciones que emita
la agencia sobre hechos –evidencia sustancial suficiente e idónea– y discrecionalidad, sólo
con el propósito de verificar que las atribuciones se hayan ejercido de forma racional, no
de manera caprichosa o arbitraria. Gellhorn (1997: 75).
Al demandar el control o revisión judicial de las decisiones de las agencias97, la revocación
judicial de la decisión administrativa se puede dar en el umbral de una serie de
planteamientos técnicos o decisiones, bien sean políticas o negociadas, que pudieran
impedir al tribunal, abordar los méritos del reclamo.
Este complejo conjunto y a menudo traslape de doctrinas e intereses está pensado,
principalmente, para establecer límites apropiados entre los tribunales y las agencias, a fin
de impedir que jueces excedan los límites de sus competencias, interfiriendo o
entrometiéndose en las muy amplias facultades de otras ramas del gobierno. Gellhorn
(1997: 342)
A partir de estas ideas surge el principio de otorgar cierta «deferencia» a la libertad de
apreciación y decisión de algunas autoridades, que determina matizar la intensidad del
análisis judicial, a partir de parámetros débiles que respeten el margen de discrecionalidad
o libertad de apreciación concedida para la consecución de una finalidad perseguida por el
orden jurídico.
Especial atención merece la interpretación de las leyes y el mérito de regulaciones,
creadas por las agencias, merced a las potestades delegadas y encomendadas por el
Congreso.
96
Que puede ser explícita o muy abierta a fin de que la agencia de cuerpo o complemente la legislación. En
este sentido existe la doctrina ultra vires que ha evolucionado y considera nulos los actos de las entidades
públicas o privadas que rebasan el límite de la ley, y cuyo objetivo es prevenir que una autoridad
administrativa o entidad de derecho privado o público actúe más allá de su competencia o autoridad.
97
Pueden ser una: Rule (reglamento), conjunto o parte de una declaración administrativa de aplicabilidad
general o particular y eficacia futura dirigida a desarrollar, interpretar o prescribir Derecho o principios
generales de actuación, o a describir la organización, el procedimiento o la práctica de una agencia; sección
551 (4) de APA. Order (acto administrativo), es el conjunto o una parte de una decisión administrativa final,
que revista forma afirmativa, negativa, prohibitiva o declarativa, en materia distinta al reglamento, pero
incluyendo las autorizaciones, sección 551 (6) de APA. Carbonell y Muga (1996: 57-58).
57
En múltiples ocasiones, sobre todo cuando ejerce su facultad reglamentaria (rules), sucede
que los contenidos temáticos, alcance y disposiciones regulatorias pueden ser ambiguas,
incompletas o imprecisas98 y la agencia debe concretar o determinar su contenido y
alcance a través de sus decisiones, ante lo cual, se ha considerado, prima facie, que la
respuesta de la autoridad debe presumirse admisible y representa la interpretación
razonable, por lo que los tribunales deben otorgar deferencia o ejercer un escrutinio débil,
partiendo de que el Congreso ha delegado la tarea de llenar el hueco o vacío, pues no se
sabe exactamente si se trata de: a) una delegación legislativa, b) una mera inadvertencia
o, c) la incapacidad para llegar a un acuerdo.
Cuando se está frente a resoluciones (orders) de las agencias, pueden presentarse ciertos
cuestionamientos ante los tribunales y los cuestionamientos suelen ser estos:
 Evidencia suficiente, idónea y sustancial para decidir, dependerá que tan concreta
o ambigua es la estipulación legal de las condiciones pertinentes, incidiendo éstas
en el nivel de revisión; sin embargo, usualmente se aplican criterios más laxos de
escrutinio si se abordan problemas técnicos o las exigencias son ambiguas.
 Apreciaciones, calificaciones y determinaciones respecto a los hechos, o decisiones
no justificadas por los hechos pertinentes, son aspectos que admiten un control
judicial más estricto del tomador de decisiones. Cuando hay irregularidades
procedimentales y lógicas, se ordena el reexamen, de novo review.
El procedimiento a seguir, en estos casos, debe satisfacer los estándares del
debido proceso legal.
 Ámbitos de discrecionalidad conferidos, ameritan evaluar si las decisiones
asumidas son arbitrarias y caprichosas o adolecen de un abuso al ejercer la
discrecionalidad o, por el contrario, es razonable la conclusión alcanzada.
Varias de estas conclusiones se dieron desde que se decidió el caso de Citizens to
Preserve Overton Park v. Volpe, donde la Corte distingue cuando una ley está
redactada en términos tan amplios que ante un caso concreto no se advierta que
ley debe aplicarse o resulta suficientemente prevista la pertinente. Además,
98
En este sentido el caso Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837 (1984), tomado de Gelhorn (1997: 80 y
siguientes). En esencia el tema es que la ley ambiental (Clean Air Act), usa la expresión fuente estacionaria de
polución y la disyuntiva era decidir si refería a toda una planta de manufactura o sólo a un dispositivo
individual dentro de la planta. Versaba sobre la exigencia de contar con un permiso para la modificación o el
establecimiento de nuevas fuentes estacionarias de polución, para aquellos Estados que no estaban
cumpliendo con los parámetros de pureza del aire.
58
establece que la decisión de la autoridad goza de una presunción de legitimidad y
que el tribunal de revisión debió ser capaz de advertir que el secretario podría
haber creído razonablemente que en este caso no hay alternativas viables.
En cambio, cuando no existe una disposición relevante y específica para juzgar el
ejercicio de discrecionalidad por la agencia, se le confiere deferencia y su decisión
resulta no revisable ante tribunales99.
Relacionado también con el Derecho Administrativo norteamericano, comenta Ventura
(2010: 16) que antes de 1984, los operadores jurídicos dudaban de si los tribunales
estaban facultados para controlar y sustituir conclusiones y valoraciones hechas por una
agencia considerada como experta en áreas atribuidas a su competencia.
El problema fue abordado y quedó resuelto mediante de dos sentencias de la Suprema
Corte de aquel país, Chevron U.S.A., Inc. vs. Natural Resources Defense Council,
Inc.100(1984) y U.S. vs. Mead Corp101. (2001). Los fallos citados dispusieron que si el
Congreso ha definido los aspectos técnicos, la agencia está sujeta a ello y el control judicial
consistiría en verificar que la agencia está acatando los términos de la ley, en el entendido
que la ley es clara, precisa y determina cada uno de los supuestos a los que será aplicada.
No obstante, si la ley no resuelve la cuestión, surge una disyuntiva ya que:
i) los tribunales no pueden omitir el control que constitucionalmente les corresponde
ejercer; pero,
ii) tampoco pueden imponer su propia interpretación sobre el vacío legislativo existente;
aunque en todo caso pueden hacer una valoración, si es el caso que la agencia no hubiese
ya realizado alguna.
Algo muy novedoso de los criterios es que, aun cuando la ley no sea clara o precisa, los
tribunales pueden verificar si la interpretación de la agencia es o no razonable o
permisible de acuerdo al contexto y a las facultades conferidas que consisten,
99
El caso fue Heckler v. Chaney, 470 U.S. 821 (1985). Se debatía si la FDA debía prohibir de manera
absoluta la comercialización de medicamentos usados para propósitos distintos a los expresamente aprobados.
100
101
467 U.S. 837
533 U. S. (2001)
59
primordialmente, en formular políticas y reglas para llenar cualquier vacío dejado implícita
o explícitamente por el Congreso.
Otro pronunciamiento de la Corte fue que si el Congreso dejó un vacío en la ley, éste
debería de considerarse como una delegación expresa a favor de la agencia para regular
sobre cierta materia y, dado tal facultamiento, la decisión o criterio que se asuma tendrá
un peso mayor en su aplicación, otorgándosele deferencia en razón de su experiencia y
conocimientos técnicos sobre el tema, aunque siempre sujeto a la condición de que las
interpretaciones administrativas no tengan carácter arbitrario, caprichoso o contrario a la
ley; siendo este además, en esencia, el criterio previsto en la APA que es la Ley de
Procedimiento Administrativo.
Es así que tanto en el deference norteamericano como en la discrecionalidad técnica
europea, resulta peculiar la matización del nivel del escrutinio o control judicial,
dependiendo de la naturaleza técnica o política de pronunciamientos o decisiones, así
como facultades conferidas para apreciar con más o menos libertad, en casos concretos,
bien sean de la Administración, del judicial o del legislativo.
La búsqueda de equilibrios entre la efectividad de facultades discrecionales y el control
judicial, es algo que también toma en cuenta el Derecho europeo, prueba de ello son estas
expresiones del TJUE:
163 En primer lugar, no corresponde al Tribunal de Primera Instancia
sustituir la apreciación económica del autor de la decisión cuya legalidad
debe controlar por la suya propia. En efecto, tal como se recuerda en el
apartado 85 de la presente sentencia, los órganos jurisdiccionales
comunitarios ejercen sobre las apreciaciones económicas complejas
realizadas por la Comisión un control limitado que se circunscribe a
comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de
motivación, así como la exactitud material de los hechos y la falta de
error manifiesto de apreciación y de abuso de poder. 102
89 No obstante, si bien es cierto que el juez comunitario reconoce a la
Comisión cierto margen de apreciación en materia económica o técnica,
ello no implica que deba abstenerse de controlar la interpretación de los
102
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera) de 6 de octubre de 2009 En el asunto
C-501/06, GlaxoSmithKline Services Unlimited, anteriormente Glaxo Wellcome plc.
60
datos de esa naturaleza por la Comisión. En efecto, el juez comunitario
no sólo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios
invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales
elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben
tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son
adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de los mismos
(véase en ese sentido, acerca del control de las operaciones de
concentración, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de febrero de
2005, Comisión/Tetra Laval, C‑12/03 P, Rec. p. I‑987, apartado 39) 103.
En México, la presunción de legitimidad y legalidad es una institución que traslada la carga
de prueba y argumentación al inconforme, quién debe demostrar la irrazonabilidad,
desproporción o impertinencia de lo que decidió la autoridad.
Enseguida una tabla sobre la aproximada correspondencia entre los niveles de
discrecionalidad y elementos reglados frente a los niveles de escrutinio:
Discrecionalidad
Fuerte
Débil
Atenuada
Reglado elemento
DH discriminación
Escrutinio
Deferencia o
sin control
Poco intenso
Estricto
4. Desvío de poder
Ejercer facultades discrecionales tiene como límite atender a los fines o consecuencias
para los cuales fueron concedidas, según el artículo 51, fracción V, de la LFPCA.
Complementariamente, el artículo 3, fracción III, de la LFPA agrega que esa finalidad es de
interés público y sin que puedan concurrir fines distintos. A primera vista, esos fines o
consecuencias son aplicaciones o concreciones de las políticas públicas que la
Administración debe llevar a cabo, requisito esencial para legitimar la discrecionalidad.
Dice Dromi (2001: 263) que los agentes públicos deben actuar cumpliendo el fin de la
norma que otorga las atribuciones y sus actos tener en mira la finalidad prevista por el
ordenamiento normativo. Trae a colación una sentencia argentina que dice:
103
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Gran Sala) de 17 de septiembre de 2007
En el asunto T-201/04, Microsoft Corp.
61
El fin del acto administrativo debe enraizarse e integrarse con el fin
último que la ley se propuso al otorgar la potestad en cuyo ejercicio
aquél se dictó, y en tal sentido debe precisarse que el fin del acto es un
presupuesto de legalidad. Es por ello que la desviación de poder se
configura siempre que el órgano administrativo persiga con el acto que
dicta, un fin distinto al señalado por el legislador. 104
Comentan Atienza y Ruiz Manero (Atienza y Ruiz 2000: 91 y ss.) que el exceso de
poder es un medio de control del poder público que puede darse en tres vertientes: a)
competencia del órgano, b) forma del acto y c) fin para el que se confiere una potestad
basada en facultades discrecionales, esto es, la consecuencia del acto.
Como un elemento de este género, está el desvío de poder (le détournement de
pouvoir) de origen jurisprudencial, que surge como reacción del Consejo de Estado francés
frente al formalismo jurídico, para someter los actos administrativos discrecionales al
control judicial. Es así que a partir de la segunda mitad del siglo XIX comenzó a anular
ciertos actos de la Administración por entender que el poder conferido se había ejercido
para un fin distinto al previsto.
Como ilustración viene al caso citar la cita de un paradigmático caso de la
jurisprudencia francesa:
“Un buen ejemplo de esta nueva construcción -escribe Carmen Chinchilla-lo
constituyen los famosos arrêts Lesbats de 15 de febrero de 1864 y de 17 de junio de
1986. En ellos, el Consejo de Estado declaró que si un prefecto utilizaba la potestad
de regular la permanencia y circulación de vehículos en las plazas cercanas a la
estación de ferrocarril, para asegurar el monopolio de la única empresa que tenía un
contrato con la Compañía de Ferrocarriles, cometía un exceso de poder, ya que
estaba usando la autoridad para un fin diverso de aquél que el legislador había
concedido”. La novedad con respecto a la anterior situación es que la idea de
desviación aparece ahora no como un simple exceso de poder en el sentido de que
una autoridad ha desbordado lo que sería la esfera propia de su competencia, sino
104
C Fed. Córdoba, Sala Civ Com, 23/6/82, LL, 1983-A-256.
62
como el ejercicio de la competencia para lograr un fin no previsto por el legislador.
105
Actualmente en España, hay varias técnicas de control, siendo la más extendida la relativa
a los conceptos jurídicos indeterminados; sin embargo, para la discrecionalidad pura hay
una decadencia en el uso de la institución del desvío de poder, ante el hallazgo de otras
técnicas, tales como el control de los hechos determinantes y a partir de los principios
generales de Derecho. 106
La desviación de poder es la respuesta ante un positivismo jurídico que es incapaz de dar
cuenta del control de la discrecionalidad. Es así que acoge la noción de «ordenamiento
jurídico» propuesto por Santi Romano que concibe al Derecho como ordenamiento e
incluye las ideas de función o de fin y de unidad entre los elementos que lo componen,
siendo las normas o reglas, los medios mediante los que se cumplen los fines de la
institución; Dicho en otras palabras, se considera al Derecho en un doble plano: el de las
reglas y el de los principios.
Para Atienza y Ruiz Manero la desviación de poder consiste en que un órgano
administrativo es facultado por una regla para que, en las circunstancias X, realice una
acción que produce como resultado una disposición jurídica o un acto administrativo que
es adecuado para obtener un cierto estado de cosas. Sin embargo, hay casos, bajo
circunstancias X’, en que las consecuencias de tal estado o fin son inaceptables,
provocando un daño injustificado o un beneficio indebido.
Cabe aclarar que, en estos casos, no hay una regla que prohíba el resultado, aunque si
pueda haber una regla o siempre existirá un principio que prohíba o limite como excesivo
e ilegítimo el fin o estado de cosas alcanzado.
Ante este escenario resulta que para aplicar adecuadamente la regla permisiva o directriz,
en términos de que se cumpla en la mayor medida posible su eficacia y sin desvíos, es
menester realizar un balance y ponderación tanto de los hechos o circunstancias de cada
caso y a la luz de los principios que justifican el ejercicio, tanto de la norma que confiere
poder como de la que limita las consecuencias resultantes. Este ejercicio, es indispensable
105
106
Atienza y Ruiz (2001: 99).
García de Enterría y Fernández (2002: 468).
63
para ajustar y controlar las referidas consecuencias a la luz de los valores y principios que
inspiran al ordenamiento como sistema coherente. Una explicación grafica de lo dicho
aparece en el esquema 5:
Principio
justifica
Regla
Acto administrativo
Disposición
Confiere un poder
permite
Daño
injustificado
Órgano
Acción
Finalidad
discernible
Resultado
Objetivamente
adecuado para
Estado
cosas o
Medio
Beneficio
X circunstancias
Z competencia para satisfacer
intereses públicos
indebido
No Regla
prohiba
Regla o Principio
Dirigido a evitar, limita
X’ circunstancias
A partir del caso francés citado por Cinchilla, Atienza y Ruiz Manero demuestran el
funcionamiento de su teoría en los siguientes términos:
1. En primer lugar, existe una regla que permite al prefecto usar una norma que
confiere poder: para regular la permanencia y la circulación de los vehículos en
las inmediaciones de la estación de ferrocarriles.
2. En segundo lugar, ninguna regla prohíbe al prefecto producir ese resultado
normativo (regular de cierta manera la permanencia y circulación de vehículos),
pero en el caso en cuestión, tal regulación tiene como consecuencia la producción
de un daño (a las empresas que no tenían suscrito un contrato con la Compañía
de Ferrocarriles) que resulta injustificado porque viola el principio de igualdad de
trato, que sirve de límite a la directriz (lograr un funcionamiento eficiente del
acceso al ferrocarril) que justifica la permisión concedida al prefecto para regular
la permanencia y la circulación de los vehículos en las inmediaciones de la
estación de ferrocarriles.
64
3. La manera en que el prefecto ha usado su poder normativo da lugar a una
situación que infringe el principio de igualdad de trato, al crear una situación de
monopolio en favor de una determinada empresa y en detrimento de las demás.
4. Finalmente, la prevalencia del principio de igualdad de trato genera la regla de
que a la autoridad pública le está prohibido usar el poder de regular la
permanencia y circulación de vehículos en las proximidades de la estación de
forma que se establezca un régimen de monopolio para una de-terminada
empresa.
Íntimamente relacionado al tema de fin del acto, está acatar el principio de
razonabilidad que exige valorar razonablemente las circunstancias de hecho y el derecho
aplicable y disponer medidas proporcionalmente adecuadas al fin perseguido por el orden
jurídico. Exige una motivación coherente con los principios generales del derecho, los
propios del derecho administrativo y los fines que hubieran justificado el dictado de la
normativa aplicable al caso. 107
Este principio se extiende a cuestionar casos en que la autoridad no guarde
sujeción a la ley o a la prueba, o razona falsamente, con lo cual el acto se funda en su sola
voluntad, en su capricho personal, aparece la arbitrariedad como vicio de la voluntad. 108
107
108
Dromi (2001: 263).
Idem (2001: 264).
65
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Abreviaturas.
APA Federal Administrative Procedure Act (1946)
CJI Conceptos jurídicos indeterminados
LFCE Ley Federal de Competencia Económica
LFPA Ley Federal de Procedimiento Administrativo
LFPCA Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo
TC Tribunal Constitucional (España)
TJUE Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
TS Tribunal Supremo (España)
SCJN Suprema Corte de Justicia de la Nación (México)
STC Sentencia del Tribunal Constitucional (España)
67
Esquemas.
1.
Fines, Optimizar
Acciones, Decisión
Potestad y Competencia
Procedimiento
Incidencia
Fin
Medios, Elección
Motivación en aspectos
formales y de racionalidad
Acto emitido
base a facultades
discrecionales
Normativas
Técnicas
Oportunidad
Tiempo, Ocasión y Forma
Fondo parcialmente reglado
Políticas
Temas
genéricos
Elementos
reglados
Decisiones
varias
Hechos del presupuesto
(liberalidad al elegir)
Aplicación de principios
Mérito o
conveniencia
Márgenes de maniobra o
límites al elegir
Grados de Discrecionalidad
Rangos o niveles de especificidad o
indeterminación normativa
68
2.
Valores
Principios
Directrices
D. Vivienda
Motivación suficiente
Lenguaje
Prescribe
Prohíbe, Obliga, Permite
Manda optimizar
69
3.
Subjetivos
Presupuestos
Objetivos
Explicar
Motivación: Mapa conceptual
Formales
Elementos
Argumento
Justificar
Sustanciales
Pragmáticos
Para qué
Posibilitar
defensa
Concede
Limita
Comunicar
decision
Decisión
Objetivo
1
El e
Subsume
3
nto
Operación
lógica
s
Elige medio
Pondera
Qué
Congruencia
Suficiente
iter decisión
4
5
Forma
2
me
Sanciona
Norma habilitante
Argumento
relaciona y califica
Elementos
Cómo
Hechos relevantes
para decidir
Motivación
Autoridad
emisora
Contenido
Fin
Quién
Al causar
molestia
Particular
afectado
Otras
autoridades
interesadas
Particular
beneficiado
Revisor
Preparando acto
Cuándo
Procedimiento
Al emitir acto
Dónde
División internacional
Acto o
resolucion
70
4.
Reglado y
Motivado
Discrecional
Control judicial
Esta misma idea se puede ilustrar como 3 ejes convergentes que interactúan en
reciprocidad.
Discrecional
- matices +
Fuerte (cualquier alternativa, volitiva)
Débil
CJI (cognoscitiva)
Supuestos predeterminados
Control judicial
+ matices Discrecionalidad técnica
Elementos reglados y jurídicos
Valores, Principios, directrices
Escrutinio en: Derecho, hechos y discreción
Conceptos determinados (plazo)
Arbitrio
Ciertos CJI (discrecionalidad cognitiva)
Tanto las facultades regladas como las discrecionales no son homogéneas ni uniformes
sino que admiten márgenes o intensidades dependiendo de niveles fuertes o débiles y la
71
mayor o menor exposición a valores y principios, conceptos jurídicos indeterminados o
criterios predeterminados.
El control jurisdiccional puede estar sujeto a diversos niveles o intensidades de escrutinio
y a principios como el de legalidad o conservación de actos administrativos que inciden en
la permanencia y restricciones a las facultades revisoras.
Extensión del escrutinio relacionado con:
a) Interpretación del Derecho,
b) Descubrimiento y calificación de los Hechos y
c) Uso Discrecional al aplicar el Derecho a la situación fáctica.
72
5.
Principio
justifica
Regla
Acto administrativo
Disposición
Confiere un poder
permite
Daño
injustificado
Órgano
Acción
Finalidad
discernible
Resultado
Objetivamente
adecuado para
Estado
cosas o
Medio
Beneficio
X circunstancias
Z competencia para satisfacer
intereses públicos
indebido
No Regla
prohiba
Regla o Principio
Dirigido a evitar, limita
X’ circunstancias
73
EL CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA EN SEDE JURISDICCIONAL ............. 1
1.
Qué es discrecionalidad. ..................................................................................................................... 1
a)
Aspectos reglados y discrecionales en el acto discrecional ................................................................. 6
b)
Discrecionalidad política .................................................................................................................... 10
c)
Discrecionalidad técnica..................................................................................................................... 12
d)
Discrecionalidad cognitiva y conceptos jurídicos indeterminados, análisis de hechos y su calificación
en casos particulares ................................................................................................................................... 15
Interés público en concepto jurídico indeterminado con alta dosis de discrecionalidad ....................... 23
e)
Arbitrariedad, ausencia de referentes o controles ............................................................................ 29
2.
a)
b)
c)
Motivación ....................................................................................................................................... 33
Motivación peculiar en casos de discrecionalidad técnica y política ................................................. 34
Ponderación de principios, derechos fundamentales, intereses y hechos ........................................ 35
Calificación de los hechos .................................................................................................................. 37
a)
b)
c)
d)
Nivel e intensidad en la motivación y control judicial. ...................................................................... 38
Motivación reforzada y exhaustiva, escrutinio estricto. .................................................................... 43
Apreciaciones económicas, escrutinio débil. ..................................................................................... 45
Motivación razonable y acertada ....................................................................................................... 51
Deference y discrecionalidad técnica ................................................................................................. 56
3.
4.
Desvío de poder................................................................................................................................ 61
Bibliografía. ............................................................................................................................................... 66
Abreviaturas. ............................................................................................................................................. 67
Esquemas. ................................................................................................................................................. 68
1. ............................................................................................................................................................. 68
2. ............................................................................................................................................................. 69
3. ............................................................................................................................................................. 70
4. ............................................................................................................................................................. 71
5. ............................................................................................................................................................. 73
Control discrecionalidad admva sede jurisdiccional
74