Podrá procesarse una reducción sustantiva del

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Foco | Proyecto de Ley de Presupuesto
¿Podrá procesarse una reducción
sustantiva del déficit fiscal?
Miércoles 2 de setiembre de 2015
El proyecto de Ley de Presupuesto plantea una
reducción del déficit fiscal hasta 2,5% del PIB al
final del período de gobierno
No obstante, el escenario macroeconómico sobre
el que descansan las proyecciones luce optimista
en la actual coyuntura internacional y regional
Como estaba previsto, el pasado lunes el Poder Ejecutivo
envió al Parlamento el proyecto de Ley de Presupuesto
para el período 2015-2019.
El proyecto reconoce explícitamente un cambio en el
contexto económico, lo cual se manifiesta tanto en las
consideraciones referidas al contexto internacional y
regional como en la proyección de crecimiento
económico. De hecho, para el conjunto del período se
prevé una expansión del PIB de 2,7% promedio anual,
muy inferior a las medias de crecimiento observadas
tanto en la primera administración de Vázquez como
durante el gobierno de Mujica (5,9% y 5,0% anual
respectivamente).
La exposición de motivos que acompaña el proyecto
subraya la responsabilidad fiscal como eje orientador del
presupuesto, entendida ésta como “el compromiso con la
sostenibilidad de las cuentas públicas” y un “pilar
fundamental sobre el cual descansan la estabilidad
macroeconómica, la continuidad del carácter inclusivo del
crecimiento y la preservación del clima de confianza de
los actores económicos y sociales” entre otros elementos.
La estrategia presupuestal tiene un ancla relevante en la
recomposición de la contribución de las empresas
púbicas al resultado fiscal, que el gobierno estima en el
orden del 1% del PIB. Por otro lado, es de destacar que
el proyecto de ley contempla incrementos discrecionales
del gasto solamente para los próximos dos años (2016 y
2017). Para los últimos años de gestión, en cambio, se
prevén únicamente incrementos asociados a
obligaciones contractuales, normativas o a disposiciones
anteriores que generan una inercia difícil de quebrar
(como la dinámica de salarios y pasividades o el ingreso
de nuevos colectivos al FONASA).
En ese marco, el programa presentado supone una
reducción paulatina del desequilibrio fiscal, desde un
nivel de 3,5% del PIB el año pasado hasta un 2,5% del
PIB en 2019. Como se observa en el gráfico, se trata de
desequilibrios aún relevantes en relación a los registros
alcanzados en la segunda mitad de la década pasada,
pero -de concretarse- el objetivo supondría una
corrección fiscal moderada respecto a los guarismos
actuales.
Resultado fiscal proyectado en la Ley de Presupuesto
Sin embargo, el escenario igual luce optimista en relación
al marco de proyección con el que estamos trabajando
en Deloitte. Para el año próximo, concretamente, las
proyecciones oficiales asumen una expansión del PIB de
2,5%. En nuestro escenario base, en cambio, prevemos
un crecimiento menor a 2% tanto en 2016 como en 2017.
Escenario macroeconómico del gobierno
Proyecciones seleccionadas
2014
2015*
2016*
2017*
2018*
2019*
Crecimiento del PIB
3,5%
2,5%
2,5%
2,8%
3,0%
3,0%
Inflación (prom.)
8,9%
8,4%
7,6%
6,3%
5,7%
5,0%
13,5%
16,2%
9,8%
6,4%
5,5%
5,0%
23,2
27,0
29,6
31,5
33,2
34,9
Var. del salario real (prom.)
3,4%
2,5%
2,1%
2,0%
2,0%
2,0%
Ocupación (var. de personas)
2,3%
-1,0%
0,2%
0,5%
0,8%
1,0%
Var. del tipo de cambio (prom.)
Tipo de cambio promedio
Por otro lado, también parece relevante señalar que el
escenario oficial contempla una corrección cambiaria muy
moderada. De hecho, las tasas de depreciación nominal
suponen un tipo de cambio de $ 29,6 en el promedio del
año que viene (sólo 3,5% por encima del valor actual) y
asumen en los tres años siguientes variaciones muy
similares a la inflación. En otras palabras, no se prevé un
ajuste muy relevante de los precios en dólares en
Uruguay, algo que a nuestro juicio es esencial para que
el país logre mejorar la competitividad y pueda seguir
creciendo en los próximos años.
Como % del PIB
0,5%
Finalmente, cabe advertir que pese a la desaceleración
económica el escenario oficial incorpora aumentos
significativos del salario real (del orden de 2% por año) y
un ajuste muy pequeño en el nivel de empleo
(circunscripto únicamente a 2015).
0,0%
-0,5%
-1,0%
-1,5%
-2,0%
-2,5%
-2,5%
-3,0%
-3,5%
-3,5%
-4,0%
1999
2004
2009
2014
2019
El hecho de que el marco macroeconómico que subyace
al programa fiscal luzca optimista a nuestro juicio impone
un riesgo para el cumplimiento de la meta de reducción
del déficit, ya que introduce un sesgo en la proyección de
ingresos de la DGI, el BPS y de todo el sector público en
un sentido más amplio. De hecho, los últimos datos
disponibles ya muestran a la recaudación tributaria en
1
niveles inferiores a los que se prevén en el programa
para el conjunto de 2015.
El aumento del gasto es significativo y la evidencia
histórica sugiere que puede terminar siendo mayor
sobre el final del mandato del Dr. Vázquez
Ese riesgo en el frente de los ingresos se torna aún más
relevante a la luz del aumento previsto a nivel del gasto
del gobierno.
En este sentido, es preciso marcar que –aun no
incorporando gastos adicionales en forma discrecional
para 2018 y 2019-, el proyecto de Ley de Presupuesto
supone un crecimiento del gasto total de 3,2% promedio
anual en términos reales. La desagregación por rubros
muestra una ligera reducción de las inversiones (versus
el pico de 2014) y también un objetivo de moderar el
incremento de los gastos de funcionamiento, pero a nivel
de las demás partidas los aumentos previstos
acompañan o superan la expectativa de suba del PIB.
Crecimiento real de los egresos (2015-2019)
Tasa promedio anual
Remuneraciones
2,0%
Pasividades
3,1%
Transferencias
2,9%
Total
gastoprimario
primario corriente
Total
gasto
corriente
2,9%
-0,3%
PIB: 2,7%
Intereses
7,2%
3,0%
Total egresos*
Total
egresos
-1%
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
8%
Por otra parte, la experiencia histórica muestra que los
resultados fiscales tienen una elevada correlación con el
calendario electoral, habiéndose observado en casi todos
los períodos desde el retorno a la democracia un
deterioro del resultado fiscal en el último año de cada
mandato. A la luz de ello y observando que los
compromisos asumidos durante la campaña electoral no
fueron enteramente alcanzados en los aumentos de
gasto previstos para 2016 y 2017, parece surgir desde
este frente otro riesgo de incumplimiento del objetivo de
reducción del déficit fiscal que se plantea para este
quinquenio.
Resultado fiscal: año electoral vs promedio cuatro años previos
Datos anuales como porcentaje del PIB
2,0%
1,5%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
-0,5%
-1,0%
-0,7%
-1,0%
-1,3%
-1,5%
-1,7%
-2,0%
-2,1%
-2,5%
1985-1989
1990-1994
Podría concebirse para Uruguay un escenario con un
mayor déficit fiscal por algunos años, sobre todo en la
medida en que el perfil de la deuda no plantea
“urgencias” de corto plazo. Sin embargo, a nuestro juicio
no sería razonable pensar en sostener en forma más o
menos sistemática un desequilibrio fiscal de más de 3%
del PIB, máxime en un contexto internacional y regional
que impone cautela. Ello tampoco estaría en línea con el
criterio de “responsabilidad fiscal” que el gobierno ha
defendido a lo largo de este proceso presupuestal.
Desde esa perspectiva y teniendo en cuenta los riesgos
que advertimos para el cumplimiento del programa que
se presentó en el proyecto de ley, no debería descartarse
la posibilidad de que en los próximos años el gobierno
deba procesar la discusión de un aumento de la carga
tributaria, que permita acompañar el mayor gasto público.
3,1%
Gastos de funcionamiento
Inversiones
influyen elementos de carácter técnico y también las
preferencias de cada sociedad, observándose países con
tamaños muy diferentes del sector público. En cualquier
caso, la sostenibilidad fiscal depende de que el nivel de
gasto encuentre financiamiento en la base de ingresos de
la administración pública.
1995-1999
2000-2004
2005-2009
2010-2014
Si la economía continúa desacelerándose o si hay
incrementos adicionales del gasto en las próximas
Rendiciones de Cuentas, es muy probable que
también deba haber un ajuste a nivel tributario
Naturalmente, también podría concebirse un escenario
de mayor eficiencia en el gasto o con reasignaciones
fuertes entre incisos, que permitiera acomodar
incrementos en áreas “prioritarias” sin afectar el volumen
total de egresos. Sin embargo, ese proceso ha probado
ser difícil y la magnitud de los incrementos de gasto que
está instalada en el debate público excede lo que
razonablemente podría esperarse de una estrategia así.
En este sentido, por ejemplo, resulta ilustrativo notar que
el proyecto de ley contempla un presupuesto para la
educación equivalente a 4,7% del PIB para 2017, que
aún dista en forma significativa del 6% del PIB
comprometido durante la campaña electoral.
A modo de síntesis
Dentro de las restricciones existentes, el proyecto de Ley
de Presupuesto tiene la virtud de plantear un escenario
de incremento de gasto acotado a los primeros años de
gestión y, sobre todo, de instalar un necesario objetivo de
reducción del déficit luego de un período de fuerte
prociclicidad a nivel de la política fiscal.
Sin embargo, a nuestro juicio la estrategia desplegada
puede no ser suficiente para asegurar una baja
significativa del desequilibrio fiscal en los próximos años.
De hecho, las proyecciones de ingresos pueden resultar
optimistas si la economía termina teniendo una
desaceleración más acentuada y/o más prolongada que
la prevista por el gobierno, al tiempo que seguramente
seguirá habiendo presiones sustantivas de aumento del
gasto público en las sucesivas Rendiciones de Cuentas.
En ese marco, será clave el esfuerzo adicional que
pueda realizarse en materia de racionalización de los
egresos, pero igual entendemos que hay un riesgo
considerable de incumplimiento de la meta fiscal, que a
su vez plantea una probabilidad importante de un ajuste
en el esquema impositivo en los próximos años.
El nivel de gasto público y su asignación es en todo el
mundo materia de debate político. En esas decisiones
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