suspensión de garantías y las facultades extraordinarias

SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS Y
LAS FACULTADES
EXTRAORDINARIAS
Elisur Arteaga Nava
SUMARIO
I. INTRODUCCIÓN
I. Introducción. II. Suspensión de garantías: II. 1.
Definición; II.2. Supuestos que motivan una suspensión;
En este estudio se analizan dos instituciones: la
suspensión de garantías y las facultades extraordinarias;
se hace exclusivamente desde el punto de vista del
derecho constitucional mexicano;1 si bien contiene
amplias y numerosas referencias a los antecedentes
históricos, no se hace una consideración sistemática y
detallada de ellos; de cierta manera el esfuerzo es
innecesario. Don Manuel Herrera y Lasso, don Felipe
Tena Ramírez y don José Aguilar y Maya, ya han hecho
el estudio respectivo.2
II. 3.1. Instituciones intermedias; II.3.2. Formación de
nuevos estados y territorios; II.3.3. Otras instituciones
intermedias; II.3.4. La materia sanitaria; II.3.5.
Intervención ejecutiva; II.4.1. Órganos que intervienen en
la suspensión de garantías; II.4.2. El Presidente de la República; II.4.3. Los secretarios de Estado u otros; II.4.4.
El Congreso de la Unión y la Comisión Permanente; II. 5.
Principios que regulan la suspensión de garantías; II. 5.1.
Límites en cuanto al territorio; II.5.2. Derechos
susceptibles de ser suspendidos; II.5.3. Derechos que no
son susceptibles de ser suspendidos; II.5.4. Garantías
individuales y garantías sociales; II.5.5. Temporalidad de
la suspensión; II. 5-6. Prevenciones generales; II.5.7.
Prohibición de leyes privativas; II.6. Fuerzas armadas y
suspensión de garantías. III. Facultades extraordinarias:
III. 1. Introducción; III.2. Principios generales que regulan
las facultades extraordinarias. III.3. Facultades que
pueden ser delegadas; III.4. Facultades que no pueden
ser delegadas; III. 5. Facultades extraordinarias y los estados; III. 6. Facultades extraordinarias y competencia
judicial; III.7. Revocabilidad del acto; III.8. Informes y
responsabilidad.
Asimismo, este estudio carece de una referencia, corta
o larga, al derecho comparado; la omisión fue deliberada;
si estando referido sólo al derecho mexicano alcanzó
1.
2.
El pasante de derecho don Rubén Minutti Zanata, con diligencia e
interés, localizó el material legislativo relacionado con la suspensión
de garantías, el otorgamiento de facultades extraordinarias y leyes
relacionadas, correspondientes a la segunda mitad del siglo XIX.
Por lo que hace a las tesis y jurisprudencia de la Suprema Corte de
Justicia, se consultó la obra de Ezequiel Guerrero Lara y Enrique
Guadarrama López, La interpretación constitucional de la suprema
corte de justicia (1917-1982), UNAM, México, 1984.
Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales. Editorial Jus,
S.A., México, 1964, pp. 143 y siguiente; Felipe Tena Ramírez,
Derecho constitucional mexicano. Editorial Porrúa, S.A., México,
páginas 213 y siguientes. José Aguilar y Maya, La suspensión de
garantías, México, 1960.
la extensión que está a la vista, con una referencia a este
segundo tema hubiera llegado a ser una auténtica
monografía, lo que va contra la esencia de una obra de la
naturaleza de la presente. Por las mismas razones se
omitió el estudio de la institución desde el punto de vista
de la ciencia política. Sobre estos dos temas existe una
crecida y seria bibliografía.3
En esta obra el tema de la suspensión de garantías y el
otorgamiento de facultades extraordinarias, se trata como
una de las tantas facultades de los poderes federales; se
procede así por algunas razones: primero, por cuanto a
que si bien el Ejecutivo puede ser facultado para legislar
sobre ciertas materias, lo cierto es que el Congreso de la
Unión subsiste y conserva para sí y puede actuar en las
materias no delegadas, por lo que el considerar el
otorgamiento de facultades extraordinarias como
excepción temporal al principio de división de poderes, es
algo inexacto, pues se trata de una atribución sólo parcial.
En segundo lugar lleva a dar ese tratamiento el hecho de
que el conocimiento de esas materias ha sido confiada a
los poderes federales constituidos, y legal o únicamente
pueden estar referidas a facultades de los mismos
poderes, sin poder comprender materias atribuidas a los
estados. Tercero, por cuanto a que se trate de una
institución de aplicación excepcional (lo ha sido escasas
veces en ciento treinta y cinco años).
Algunos tratadistas estudian y desarrollan el tema
objeto de estas notas, como parte del principio de división
de poderes o como una excepción a el;4 otros lo tratan
como una parte de las garantías individuales;5 no hay un
criterio válido en forma absoluta.
El que la norma que regula lo relativo a la suspensión
de garantías y el otorgamiento de facultades
extraordinarias se haya ubicado al final del título primero
tiene su
3.
4.
5.
Ver a Cari Schmitt, La dictadura. Revista de Occidente, Madrid,
1968; Eduardo L. Gregorini Clusellas, Estado de sitio. Ediciones
Depalma, Buenos Aires, 1987; Friedrich Meinecke, La idea de la
razón de Estado en la edad moderna. Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1983.
G. Balladore Pallieri, Diritto constituzionale, Dott. A. Giuffre Editore, Milán, 1976, p. 118; F. Tena Ramírez, ob. cit, p. 213;
Giuseppe de Vergottini, en su Derecho constitucional comparado,
Espasa-Calpe, S.A., Madrid, 1983, afirma lo siguiente: "El principio
de la separación de poderes es la regla, pero hay que subrayar que
el Estado liberal no excluye, en casos excepcionales, el recurso a
la concentración del poder en un solo órgano estatal, acompañado
por la suspensión de las garantías constitucionales relativas a los
derechos de libertad. Esto se reconoce en caso de guerra y de
crisis internas de tal índole que comprometan la existencia del
ordenamiento. La concentración va unida aun régimen derogatorio
de la Constitución con carácter temporal. Tal régimen se define
'estado de guerra', en el caso de emergencias internacionales y,
por lo común, 'estado de asedio' en caso de emergencias internas",
p. 283.
Isidro Montiely Duarte, Estudio sobre garantías individuales,
edición facsimilar, Editorial Porrúa, S.A., México, 1979, pp. 529 y
siguientes; José María Lozano, Estudios del Derecho constitucional
patrio, edición facsimilar. Editorial Porrúa, S.A., México, 1987,
página 400 y siguientes; Ignacio Burgoa, Las garantías
individua/es, Editorial Porrúa, S.A., México, 1954, pp. 117 y
siguientes.
explicación y acarrea algunas implicaciones. En el
proyecto original de Constitución presentado en 1856 sólo
se preveía lo relativo a la suspensión de garantías, pero
no se aludía a las facultades extraordinarias;6 por lo
mismo el lugar adecuado era el que se le asignaba de ser
colofón del título. Pero cuando el proyecto fue alterado y
se previo la posibilidad de conceder autorizaciones al
Ejecutivo, implícitamente se estaba estableciendo una
excepción, temporal y parcial, al principio de división de
poderes, por lo que el lugar de ubicación de la norma que
preveía esa posibilidad era el artículo 50 de esa misma
Constitución. En tal virtud, el Constituyente de 1917, sin
alterar la solución dada en 1857, afinó la institución al
agregar al actual artículo 49 la siguiente fórmula: ".. .salvo
el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la
Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29''.
El que se le diera a los principios de excepción una
ubicación como la que se ha indicado, lleva como
mensaje implícito el que la institución suspensión de
garantías y otorgamiento de facultades extraordinarias
está confiada, en igualdad de condiciones, a dos poderes:
el Ejecutivo y el Legislativo, en un perfecto equilibrio, sin
que uno de ellos pretenda cierta preminencia o ventaja.
Es ese contexto como deben ser interpretadas las normas
que tienen que ver con la institución. De haberse ubicado
la norma dentro del cuerpo de principios que regulan la
organización de uno de los poderes, hubiera significado
reconocerle cierto papel protagónico.
En la Constitución de los Estados Unidos de América,
la norma que prevé la suspensión del babeas corpus, fue
ubicada dentro del artículo lo., el que regula la
organización, funcionamiento y facultades del Congreso;
su sección 9, segundo párrafo, dispone lo siguiente: "El
privilegio de babeas corpus no se suspenderá, salvo
cuando la seguridad pública lo exija en los casos de
rebelión o invasión" . Por lo que era de suponerse que la
facultad de suspenderlo correspondía al Congreso; no
obstante ello, el 27 de abril de 1861, el presidente Lincoln
autorizó la suspensión del babeas corpus. Esto dio lugar
a que el magistrado Taney, presidente del Alto Tribunal,
declarara: "...yo suponía que se trataba de uno de esos
puntos de derecho constitucional sobre los cuales no
existe diferencia de opinión y que era admitido por todos
que el privilegio del mandamiento de babeas corpus no
podía ser suspendido, salvo por la Ley del Congreso" 7
Si bien ciertos rasgos de la institución fueron obra de
los constituyentes mexicanos, lo cierto es que sus
elemen-
6.
7.
Artículo 34 del proyecto de Constitución de fecha 16 de junio de
1856, presentado al Congreso Extraordinario Constituyente, por los
miembros de la comisión de Constitución, en Francisco Zarco,
Historia del Congreso Constituyente, El Colegio de México, México,
1956, p. 333.
Bernard Schwartz, Los poderes del gobierno, vol. II, UNAM, 1966,
p. 300; ver también a Laurence H. Tribe, American Constitu-tional
Lawr The Foundation Press, Inc., Mineóla, 1978, p. 45.
tos esenciales fueron tomados de sistemas extranjeros,
sobre todo europeos.
La dictadura surgió en la Roma republicana como una
institución a la que se recurría de manera excepcional,
con base al sistema normativo, con el fin de salvaguardar
la República; había una alta concentración de poder, pero
ello era en forma temporal y por virtud de una delegación
expresa y voluntaria que hacía el Senado romano.
Con el tiempo la institución cambió de objetivos y de
naturaleza en el propio país que la ideó; de fines
generales pasó a procurar propósitos particulares, perdió
su temporalidad y desapareció la necesidad de una
delegación por parte de un órgano colegiado en particular,
o de la consulta a la ciudadanía mediante los sistemas
ordinarios que había que obtener su voluntad; esto era
suplido por el voto aclamatorio o bien de ejércitos
pretorianos o de multitudes manipuladas.
Ambas instituciones: la dictadura constitucional y la
dictadura a secas, sin calificativos, o extralegal, pasaron
con su nombre y contenido al patrimonio político mundial;
con el tiempo y por virtud de las contribuciones que han
dado las diferentes sociedades, se han ideado diferentes
formas de dictadura; conserva como elementos
esenciales el que se trata siempre de una alta
concentración de poder en una o varias personas, que
sustentan su actuación más en el sistema normativo o en
el consentimiento libremente expresado de la ciudadanía.
EL SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS
II. 1. Definición
En un acto complejo, principal, completo, formalmente
legislativo, materialmente ejecutivo, que hace cesar en
forma temporal el goce de ciertas garantías que a favor
de los habitantes del país aparecen en la Constitución.
Es complejo por cuanto a que deriva necesariamente
de la combinación o coincidencia de varias voluntades y
de diversos puntos de vista: la del Presidente de la
República, los secretarios de Estado, jefes de
departamento, procurador general de la República, por
una parte; aquél como único titular de la facultad de iniciar
el acto, éstos como copartícipes y responsables técnicos
y políticos, por virtud del acuerdo que por unanimidad
adoptan; y, por otra, el Congreso de la Unión o de la
Comisión Permanente, como órganos responsables de
moderar, encauzar y neutralizar la voluntad presidencial.
El sistema constitucional hace concurrir en el acto a
funcionarios de elección popular y de designación, que
actúan en forma ejecutiva unos y deliberativa otros.
Es principal por cuanto a que se trate de un acto
completo y perfecto en sí; que no requiere de otro para su
existencia o validez; caso contrario sucede con el decreto
que concede facultades extraordinarias, que es un acto
secundario, accesorio, que depende de uno principal,
como lo es el acto de suspensión de garantías, para
poder existir. Aquél estará en vigencia mientras tanto no
se cumpla la condición o se venza el plazo señalado o
sea revocado.
El decreto de suspensión de garantías es un acto
completo en sí; tiene como vigencia el lapso que le
asignan sus autores y que no requiere de su reiteración
periódica o esporádica para seguir en vigor; vale por sí
sin necesidad de un acto previo. No sucede lo mismo con
las facultades extraordinarias; éstas se explican sólo en
función de que existe previamente una suspensión de
garantías individuales; la cesasión de ésta, aunque no se
disponga expresamente la terminación de las facultades
extraordinarias, implica necesariamente su derogación.
Por ser un acto secundario o accesorio, su suerte
depende de que exista o esté en vigor el principal.
Es, además, un acto formal y materialmente legislativo;
si bien lo inicia y define el Ejecutivo, éste lo presenta al
Congreso de la Unión como una iniciativa de ley o
decreto; finalmente lo promulga como un acto proveniente
del Legislativo; por mandamiento constitucional sus
prevenciones deben ser generales, sin que pueda
contraerse determinado individuo; eso es lo característico
de una ley.
El carácter ejecutivo le viene de ciertas circunstancias
particulares: por cuanto a que de él derivan facultades
únicamente para el Presidente de la República; por
cuanto a que por dichas facultades éste asume funciones
que no admiten espera ni permiten diferimientos, son de
aplicación inmediata y frecuentemente inapelable; lo es
también por cuanto a que se da por mandamiento
constitucional una alta concentración de poder en una
persona.
La vigencia del acto siempre es temporal, nunca puede
ser permanente; tiende a salvar las instituciones, la
Constitución, la vigencia constante de los derechos que a
favor de los individuos aparecen en ella. La duración
indefinida o excesivamente prolongada desvirtúa el
sistema normativo ordinario y lo suplanta.
Por virtud del decreto de suspensión de garantías cesa
en forma temporal y limitada la eficacia o aplicación de los
derechos
señalados
en
aquél;
se
suspende
transitoriamente su aplicación, cesa por un tiempo de ser
barrera a la acción de la autoridad; sigue en vigor, sólo
que se paraliza su aplicación.
La suspensión de garantías siempre es parcial, no
puede comprender todos los derechos que a favor del
individuo establece la Constitución; debe comprender sólo
aquellos derechos que sean obstáculos para hacer frente
al problema que da origen a aquélla; es de reconocerse
que
cierto número de ellos nunca podrán ser objeto de
suspensión dada su propia naturaleza.
Por último, es obvio que la suspensión sólo es aplicable
en el territorio nacional, no puede pretender hacerse
efectiva fuera de él ni aplicable a los mexicanos que
habiten en el extranjero. En cambio sí puede
circunscribirse a sólo una parte del territorio nacional.
II. 2. Supuestos que motivan una suspensión
El artículo 29 constitucional consigna tres supuestos, por
virtud de los cuales es factible que se decrete una
suspensión de garantías; dos son específicos, concretos:
el primero, una invasión o guerra extranjera; el otro, una
perturbación grave de la paz pública; ésta puede
manifestarse a través de una revolución o de una guerra
intestina.8 El otro supuesto es genérico: cualquier otro
caso que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto;
dentro de éste pueden entrar diversas especies de casos
de naturaleza diferente.
El decreto del primero de junio de 1942, por virtud del
cual se suspendieron garantías y se otorgaron facultades
extraordinarias, se emitió por considerarse realizado el
primer supuesto específico: el estado de guerra en que se
encontraba el país. No había propiamente una invasión; la
medida extrema tendía a evitarla. El decreto del 7 de junio
de 1861, emitido porel Congreso de la Unión y promulgado por el presidente Juárez, se debió a diversas
causas: crisis hacendaría, oposición parlamentaria, las
presiones extranjeras y el asesinato de don Melchor
Ocampo.9 El decreto del 11 de diciembre de 1861, por
virtud del cual se reiteró la vigencia del decreto del 7 de
junio antes citado y se suspendieron en forma adicional
otras garantías, se emitió por el peligro inminente de la
guerra de intervención. El decreto del 15 de marzo de
1911 se emitió con vista a la perturbación grave de la paz
pública, que significó el movimiento revolucionario del 20
de noviembre de 1910, iniciado por Francisco I. Madero.
Se trató de una guerra civil; es un ejemplo del segundo
específico.
El primer supuesto específico es el más limitado,
aunque puede tener diversas manifestaciones; una
invasión puede ser total o parcial; puede ser real o
tratarse de una amenaza seria. En el primer supuesto no
cabría una declaración de guerra que México pudiera
hacer a una potencia extranjera, que no implicara una
invasión al territorio nacional, sino el caso contrario; en
este extremo la aplicable es la segunda hipótesis.
Pero sobre esta materia se impone hacer ciertas
precisiones. No es dable interpretar el artículo 29
constitucional en forma aislada; se impone considerar la
norma en su contexto constitucional, considerándole
como parte de un todo.
8.
9.
Hannan Arend, On Revoiution, The Viking Press, Nueva York,
1965; Ted Robert Gurr, Why Men Rebef, Princeton University
Press, Princeton, 1974; Manuel Herrera y Lasso, Ob. cit, p. 152.
Benito Juárez, Documentos, discursos y correspondencia.
Secretaria del Patrimonio Nacional, México, 1955, tomo IV, pp. 469
y siguientes.
Los poderes federales, por disposición constitucional
expresa, son los únicos competentes para hacer frente a
cualquier conflicto que se presente y que pudiera
encuadrarse dentro los dos primeros supuestos
analizados. Un crecido número de disposiciones los
faculta para hacer frente auna invasión y repelerla
(artículos 16, última parte; 31, fracción III; 73 XII, XIV y
XV; 76IV, 79, fracción I; 89, fracciones VI, VII y VIII; 118,
fracciones II y III; 129, por ejemplo). Lo mismo puede
decirse en los casos de cualquier movimiento armado que
tienda a desplazarlos del poder (artículos 89, fracción VI;
132 y 136), se les autoriza en forma plena a actuar.
Pero, en condiciones ordinarias, no existe texto
constitucional que faculte a los mismos poderes federales
a hacer frente a las contingencias graves comprendidas
en el tercer supuesto, el genérico. Por lo que, en
aplicación de lo dispuesto por el artículo 124, es válido
afirmar que su conocimiento lo tienen, en principio,
prohibido y que, en cambio hacerles frente, sin importar
que sean graves o leves, compete a los poderes de los
estados. Carecen de fundamento constitucional los
planes de emergencia formulados por el Ejecutivo federal
y de los que es principal responsable la Secretaría de
Defensa Nacional.
Sobre esta materia se impone hacer ciertos distingos
con vista a los textos constitucionales.
El segundo supuesto, no obstante ser específico, es
más amplio; dentro de él pueden quedar comprendidos
toda clase de fenómenos sociales violentos o ilegales,
como son revoluciones, entendido como un estallido
violento que tiende a cambiar la estructura social, política
y económica; como una guerra civil o intestina, en la que
un bando político intente desplazar a una clase
gobernante sin preocuparse de ese cambio de estructura
que es característico de una revolución; un motín o
cuartelazo, entendido como la acción de un grupo de
militares, frecuentemente acompañados o asesorados por
civiles, que intentan
se haya intentado hacer frente a un problema específico
recurriendo a dichas instituciones intermedias.
Sólo en dos casos está autorizada la acción inmediata
a través de la suspensión: uno, guerra extranjera, y dos,
perturbación grave de la paz pública que afecta a dos o
más entidades, o a todo el país. En los demás casos es
preciso recurrir a las instituciones intermedias. La
suspensión de garantías y el otorgamiento de facultades
extraordinarias son medidas extremas; después de ellas
no existe nada.
II.3.2.
suplantar violentamente a una clase gobernante o
simplemente imponer un determinado punto de vista a la
política gubernativa; un movimiento generalizado y
prolongado de huelga que tenga fines políticos. Dentro de
este segundo supuesto debe ubicarse el caso hipotético
de que México declara la guerra a otro país y procediera
a invadirlo.
El tercer supuesto que, como se ha dicho, es genérico,
está contenido en una fórmula amplia: cualquier otro caso
que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto;
puede comprender un crecido número de casos y
reconocer diversa naturaleza; puede aludir a terremotos,
inundaciones, sequías prolongadas y generales,
incendios, bandolerismo generalizado, criminalidad
incontrolable; en fin, todo aquello que pudiera significar
un peligro generalizado, a juicio de los órganos facultados
constitucionalmente.
II.3.1. Instituciones intermedias
La suspensión de garantías, tal como aparece y
desarrolla la Constitución, es una medida extrema a la
que sólo se puede recurrir para el caso de que el sistema
ordinario de gobierno haya sido ineficaz y las
instituciones de emergencia intermedias hubieren
fracasado.
Para hacer frente a algunas contingencias que no
revisten inicialmente el carácter de extremadamente
graves, la Constitución, con el fin de evitar excesos de
que se alarme innecesariamente a la población y de
evitar desgastes innecesarios, ha establecido una acción
gradual, sucesiva.
En condiciones normales debe recurrirse al marco
ordinario de gobierno; cuando éste es rebasado, la propia
Constitución ha previsto instituciones de acción
intermedia, como son la intervención ejecutiva (artículo
122); la llamada dictadura sanitaria (artículo 73, fracción
XVI); la intervención política (artículo 76, fracciones V y
VI); la formación de un nuevo estado dentro de los límites
existentes (artículo 73, fracción III); no es dable a los
poderes Ejecutivo y Legislativo recurrir a la medida
extrema prevista en el artículo 29, mientras no
Formación de nuevos
estados y territorios
El Congreso de la Unión, con la anuencia de las
legislaturas de los estados, tiene a su cargo una vía por
virtud de la cual se hace frente a una contingencia grave
que pudiera llegar a presentarse y que ponga a la
sociedad en grave conflicto; se trata de una institución
intermedia adicional: ha sido facultado para formar
nuevos estados dentro de los límites de los existentes.
La integridad de una entidad federativa se verá
afectada cuando dentro de ella se presenten problemas
graves permanentes y las autoridades locales, por sí, o
con el auxilio de los poderes federales, se muestran
incapaces para dar solución; ha sido práctica que el
gobierno federal decrete la zona conflktiva en distrito
militar o territorio, con lo que ella queda bajo la exclusiva
competencia de los poderes federales; frecuentemente
una vez que la fracción desprendida vuelve a la
normalida, se le da vida autónoma, previa su existencia
como territorio. Eso es lo que sucedió con Nayarit y
Quintana Roo.
Nayarit. Manuel Lozada, conocido como el Tigre de
A/ica, durante algún tiempo poseyó como feudo limitado el
de Tepic: "...llegó a ser una pesadilla nacional y que
obligó a una política de prudencia y de conciliación lo
mismo a Maximiliano que a Juárez..."10 En 185 7, por el
peligro que representaba, y ante la imposibilidad de las
autoridades del estado de Jalisco, se decretó la erección
de un distrito militar en lo que era el séptimo cantón de
ese estado; medida que permitió la injerencia directa de la
Federación para pacificar la región. Ella era
indispensable, pues Lozada, en enero de 1873, movilizó
un ejército que constaba de seis mil soldados. El gobierno
federal no recurrió a la figura de la suspensión de
garantías para hacer frente a la insurrección. El rebelde
fue derrotado y hecho prisionero; el 19 de julio de 1873
fue fusilado en aplicación de fa/ey de plagiarios. Hugo
ilegalidad; la ley había sido dada en uso de facultades
extraordinarias cuyo ejercicio ya había cesado, por lo que
carecía de vigencia.11
10.
11.
Daniel Cosfo Villegas, Historia moderna de México, la República
restaurada, la vida política, Editorial Hermes, México, 1959, pp. 72,
101,306,349,727 y 767; ver, además, Enciclopedia de México,
México, 1977, tomo 8, pp. 166 y 167.
Ver nota anterior.
Quintana Roo. Para hacer frente a lo que se conoció
como guerra de castas, que se dio en Yucatán durante
gran parte del siglo pasado, el gobierno federal recurrió a
una solución intermedia: formó un territorio a costa de ese
estado. Se violó la Constitución de 1857; ella, en su
artículo 72, fracción III, sólo facultaba al Congreso para
formar nuevos estados dentro de los límites de los
existentes, mas no lo autorizaba para formar un territorio.
"¿Qué diremos, entonces, de la erección de nuevos
Territorios dentro del área de los Estados existentes? Que
no tiene fundamento legal y que es contrario a los
preceptos constitucionales tanto como a la esencia del
régimen federativo". Se preguntaba y respondía don
Emilio Rabasa en 1912.12 No obstante lo contundente de
la respuesta, es de observarse que en el decreto del
Congreso de la Unión, por virtud del cual en 1902 se
formó el territorio de Quintana Roo, aparece la firma del
licenciado Rabasa como senador.
Por virtud de la acción del Congreso, la fracción quedó
separada del estado de Yucatán y bajo la jurisdicción del
gobierno federal, el que logró la pacificación que las
autoridades locales no habían conseguido en más de
cincuenta años. Posteriormente, en 1974, se convirtió en
estado.
H.3.3. Otras instituciones intermedias
Por separado se han analizado con cierto detalle las
intervenciones ejecutiva, reconstructiva, política y
judicial,13 que son formas adicionales de resolver
conflictos graves que pudieran presentarse en la sociedad
mexicana.
II. 3.4. La materia sanitaria
Don Eduardo Ruiz, en 1902, en su Derecho
constitucional, anotaba la siguiente posibilidad: "Las
mismas consideraciones actúan para suspender las
garantías en otros casos de peligro o conflicto que
produzcan una situación grave, como lo hemos indicado.
Tales serían, por ejemplo, la invasión de una terrible
epidemia que asolase al país,..."14 Para 1902, aún no se
reformaban los artículos 11 y 72, fracción XXI, de la
Constitución de 1857, que fueron los que facultaron al
Congreso de la Unión para dictar leyes sobre salubridad
general de la República (1908); por lo mismo era
irrefutable su punto de vista de que una epidemia pudiera
propiciar la suspensión de garantías. Esto ha cambiado.
En la sesión vespertina correspondiente al día 19 de
enero de 1917, a instancias de un grupo de diputados
constituyentes, a quienes encabezaban el doctor José M.
Rodríguez, Miguel Alonso Romero y Rubén Martí, la
asamblea recibió, para su discusión, una adición a la
12.
13.
14.
"La Constitución y la dictadura", Revista de Revistas, México,
1912, p. 319.
Elisur Arteaga Nava, Derecho constitucional estatal. Editorial
Porrúa, S.A,, México, 1988, pp. 89y siguientes.
Eduardo Ruiz, Derecho constitucional, UNAM, México, 1978,
edición facsimilar, p. 135.
fracción XIV del artículo 73, que venía a sustituir a la
fracción XXI del artículo 72 antes citada; sus autores
proponían elevar a nivel constitucional un órgano al que
se denominó, indistintamente, consejo de salubridad
general, departamento de salubridad y autoridad sanitaria;
a él se dotaría de facultades ejecutivas, con el agregado
de que sus determinaciones debían ser obedecidas por
las autoridades administrativas, y, además, estaría
facultado para dictar las medidas preventivas
indispensables en caso de epidemias graves y de
enfermedades exóticas.
Los autores de la adición razonaron su iniciativa de la
siguiente forma:
Como si la autoridad sanitaria no tiene un dominio
general sobre la salubridad de la República en todo el
país, para dictar sus disposiciones y ponerlas en vigor,
éstas dejaran de ser efectivas en un momento dado
para evitar las consecuencias de contagio o invasión de
enfermedades epidémicas de Estado a Estado o
internacionales,
es
indispensable
que
estas
disposiciones emanadas del departamento de
salubridad tengan el carácter de generales para evitar
estas consecuencias, pues, como hemos demostrado,
de otra manera las medidas que se tomen por las
autoridades sanitarias en un momento dado, cuando
las epidemias han sido ya desarrolladas, si no seta
precisamente tarde sí habrán ocasionado pérdidas
enormes de vidas y capitales...
Por esto los subscritos sostenemos que la unidad
sanitaria de salubridad debe ser general, debe afectar
a todos los estados de la República, debe llegar a
todos los confines y debe ser acatada por todas las
autoridades administrativas, pues en los pueblos
civilizados, sin excepción, la autoridad sanitaria es la
única tiranía que se soporta en la actualidad, porque es
la única manera de librar al individuo de los contagios,
a la familia, al Estado y a la nación; es la única manera
de fortificar la raza y es la única manera de aumentar la
vida media, tan indispensable ya en nuestro país.
También sostenemos los subscriptos que la
autoridad sanitaria será ejecutiva y esto se desprende
de la urgentísima
lo que toca a la suspensión de garantías: son generales,
de observancia en todo el país, obligatorias, ejecutivas,
inmediatas y temporales.
No existe duda de que con vista al texto original de la
Constitución de 1857, proveía la suspensión de garantías
en los casos de epidemias, tal como lo sostenía don
Eduardo Ruiz; pero sostener el mismo punto de vista con
posterioridad a 1917, no tiene apoyo en el texto
constitucional. No está en lo correcto don Manuel Herrera
y Lasso cuando, en 1929, sostenía: "...pero ¿cuáles son
esos otros casos que pongan a la sociedad, precisamente
a la sociedad, 'en grande peligro o conflicto'? Y respondo:
una epidemia..."16 O Aguilar y Maya cuando, en 1945,
afirmaba: "La sociedad puede estar en grande peligro o
conflicto, no sólo por una declaración de guerra extranjera
... sino también por hechos físicos como las
epidemias,..."17 Ni Burgoa cuando repite: ".. .0 cualquier
otro caso que ponga a la sociedad en grande peligro o
conflicto (guerra, epidemias, etcétera)".18
necesidad de que sus disposiciones no sean burladas,
porque si la autoridad sanitaria no es ejecutiva, tendrá que
ir en apoyo de las autoridades administrativas y judiciales
para poner en práctica sus procedimientos...15
Del precepto finalmente aprobado por el Constituyente,
y de la exposición de motivos que lo fundó se infiere en
estricta lógica lo siguiente:
Que la Constitución, para hacer frente a epidemias de
carácter grave, o peligro de invasión de enfermedades
exóticas, ha previsto un sistema especial y propio; se
trata de las medidas indispensables que tienen las
características de ser generales, preventivas, de
observancia obligatoria; son ejecutivas y obligatorias para
las autoridades administrativas del país; la misma Carta
Fundamental ha dispuesto que las medidas sean dictadas
por un departamento o consejo de salubridad, sin
intervención de ninguna secretaría de Estado, que
depende del Presidente de la República y es éste quien,
aposteriori, las debe sancionar.
Que mientras que la acción del departamento de
salubridad sea eficaz, el Presidente de la República se
encuentra impedido a solicitar la suspensión de garantías.
Que una vez que las medidas dictadas por el
departamento de salubridad muestren ser ineficaces o el
Presidente revoque las medidas dictadas por el consejo,
es entonces cuando procede que el Presidente inicie el
proceso de suspensión de garantías.
Que por lo mismo, en el específico caso de epidemias
o de invasión de enfermedades exóticas, la acción previa
del departamento de salubridad es un requisito de procedibilidad para la suspensión de garantías. Que en todo
caso existe la obligación de agotar esa instancia
específica antes de proceder a la general, la prevista en
el artículo 29 constitucional.
II.3.5 Intervención ejecutiva
Con vistas a lo dispuesto por el artículo 122 constitucional
, no existe duda de que es de la exclusiva competencia de
los poderes de los estados el hacer frente a toda clase de
sublevación, trastorno interior, que queden circunstritos al
territorio de su entidad y que estén encaminados a
desconocer o desplazar a las autoridades locales,
siempre que no se afecten intereses federales ni se
desconozca a los poderes centrales. En aquellos
supuestos, de conformidad con el indicado precepto, los
poderes de la Unión están obligados a prestar protección
a las autoridades de la entidad, siempre y cuando haya
una solicitud de la legislatura local, si está reunida, o del
gobernador, si aquélla se encuentra en receso. Se trata
de un problema doméstico que sólo compete conocer y
resolver a los poderes locales. Sobre esta materia existe
norma expresa que atribuye competencia a los poderes
locales, por lo que se excluye la intervención federal.
Cuando el conflicto lo plantean los propios poderes
estatales, por diferencias que pudieran surgir entre ellos,
si no media un eníremamiento armado, la federación, en
el caso concreto el Senado, no puede intervenir si no
media solicitud de alguna de las partes; la intervención
será de oficio en los casos en que se dé el enfrentamiento
armado.
Si se llegare a presentar otro tipo de contingencias en
una entidad federativa, por no existir texto constitucional
que autorice a los poderes del centro a intervenir, es de
concluirse que no lo puede hacer; queda a la exclusiva
responsabilidad de los poderes locales el hacer frente al
problema.
Que la acción del departamento de salubridad goza de
parecidas características a las que el artículo 29 prevé
por
19.
Diario de los debates del Congreso Constituyente 1916-1917,
México, 1960, tomo II, pp. 647 y 648.
16.
17.
18.
Manuel Herrera y Lasso, ob. cit., p. 153.
Ob. cit., p. 52.
Ob. cit., p. 124.
De hecho, por virtud de una suspensión de garantías,
la federación adquiere competencia sobre materias que
ordinariamente corresponden a los estados; además,
excluye la intervención que éstos tienen cuando menos
durante el tiempo que dure el estado de excepción,
Corrobora esté punto de vístala circunstancia de que el
artículo 29 autoriza a suspender las garantías en todo el
país, o en un lugar determinado. La intervención
autorizada por este precepto puede darse respecto de
todo tipo de materias que pudieran poner a la sociedad de
una entidad en grave peligro o conflicto. Se trata de una
situación de hecho; más adelante se invocan razones que
niegan esta posibilidad.
En el artículo 122 constitucional existe un absurdo:
cuando un estado es invadido por una potencia
extranjera, la intervención de la federación, según el
texto, no es en calidad de parte agraviada, lo hace en
defensa de las autoridades y territorio de esa entidad. Es
una de las reminiscencias que de la Constitución de la
confederación de los Estados Unidos de América aún
existe en la Carta mexicana, 19
II.4.1. Órganos que intervienen
en la suspensión de garantías
Con el fin de salvaguardar los derechos que a favor de los
individuos consigna la Constitución, y el principio de
división de poderes, el artículo 29 enumera en forma
limitativa los órganos que pueden y deben intervenir en el
procesó de suspensión de garantías individuales;
determina con precisión el papel que a cada uno de ellos
corresponde.
Quien
no
aparezca
autorizado
expresamente tiene prohibido intervenir; a su vez, los
órganos enumerados sólo pueden hacer aquello que está
previsto de modo expreso; no pueden ir más allá. Por
tratarse de una institución excepcional, se ha dispuesto
que se regule por principios propios, exclusivos y
diferentes. Así lo exige la naturaleza de la institución.
La intervención que se da a diferentes órganos busca
diversos objetivos: neutralizar los intentos de alcanzar una
alta concentración de poder por parte del Presidente de la
República; dar serenidad y cordura a una conducta
precipitada, impedir la adopción de estados de excepción
innecesarios o excesivos. Si bien a los secretarios, jefes
de departamento y procurador no les es dable,
legalmente, modificar ni, mucho menos, rechazar la
iniciativa presidencial, sí pueden, con su renuncia,
obstaculizar su adopción; el Congreso de la Unión, por su
parte, tiene sólo tres posibilidades: una, modificar la
iniciativa presidencial; la otra, rechazarla, no aprobarla. La
función neutralizadora, evidentemente, cuando menos en
teoría, puede ser ejercida con mayor efectividad por el
Congreso que por la Comisión Permanene. La tercera,
aprobarla tal cual.
19.
Artículo III.
Los constituyentes, por lo que hace a esta materia,
buscaron un justo medio; no dejaron manos libres al
Presidente para actuar irresponsablemente, ni lo
rodearon de obstáculos que impidieran su acción llegado
alguno de los supuestos previstos en el artículo 29. En
este contexto es inadmisible que, vía el juicio de amparo,
la rama judicial intente neutralizar la acción del Ejecutivo;
no puede declarar la inconstitucionalidad del acto
declarativo de suspensión; carece de competencia para
hacerlo; no puede asumir la función de determinar que el
acto es nulo por no haberse dado por uno de los tres
supuestos que pueden ameritar el recurrir a esa medida
excepcional. Cierto que pudieran darse algunas
irregularidades en el proceso, pero éstas sólo son
enmendables por sus propios autores. Esta afirmación no
comprende los actos que dictan las autoridades durante
la suspensión de garantías; ello, en principio, sí son
susceptibles de ser impugnados vía juicio de amparo;
habría que atenerse sobre esta materia a lo que disponga
la propia ley de emergencia.
La no impugnabilidad de los actos a que alude el
artículo 29 es algo grave; pero cuando se da uno de los
supuestos previstos por él, en caso de dudas, debe
terminar por prevalecer el interés general sobre el
particular, el fondo y no la forma. Se debe presumir la
constitucionalidad del acto mientras dure su vigencia. No
puede haber resolución judicial que impida su entrega en
vigor y aplicación.
Son competentes para conocer de la materia sólo los
órganos consignados en el citado precepto. Los otros
poderes, sean federales o locales, están excluidos de
intervenir, directa o indirectamente, en su adopción y
vigencia.
II.4.2. Presidente de la República
La Constitución hace recaer el peso de la responsabilidad
política del acto de suspensión de garantías en el
Presidente de la República; a él hace referencia, en
primer lugar, y en él confía la facultad de determinar el
momento y las circunstancias en que debe formularse la
solicitud; na-
con vista a los hechos, debe razonar y justificar que se
está en uno de los tres supuestos previstos en el artículo
29 y que pudieran ameritar la suspensión. No es remoto
que se dé más de uno de ellos. Es el contexto real el que
lleva a formular la solicitud, el alcance y características de
ella. El Presidente interpreta y aplica la Constitución. Él es
quien determina el momento en que se formulará la
solicitud; queda a su criterio el enumerar qué garantías
deben suspenderse, la zona que debe comprender y el
tiempo de duración.
die lo puede hacer en su lugar; todos aquellos que de
conformidad con el artículo 71 tienen el derecho de iniciar
leyes y decretos ante el Congreso de la Unión, con
excepción de él, tienen vedado hacerlo; eso es lo que es
lógico inferir de la fórmula "...solamente el Presidente...",
que aparece en el texto constitucional. Se trata de una
facultad exclusiva que amerita una consideración
privativa.
Varias razones justifican la exclusividad; para Mariano
Coronado se trata de un funcionario que está en
posibilidad de conocer mejor la situación nacional que los
otros que componen los demás poderes;20 para Eduardo
Ruiz, ' 'el Presidente tiene la obligación de mantener la
seguridad interior de la República y la de defenderla de
todo ataque por parte del exterior, así como la de
conservar y fomentar la policía de salubridad y de orden
público, prestando una cuidadosa atención al bien de la
sociedad... Nada extraño es, en consecuencia, que,
llegado alguno de los casos señalados en el artículo 29, la
Constitución faculte al Presidente para expeditar su propia
acción, suspendiendo algunas de las garantías otorgadas
en aquella ley suprema*' .21 José Aguilar y Maya, por su
parte, afirma:' 'Y la doctrina unánimeferencia, se dice,
hace que tal acción corresponde legítimamente al
Ejecutivo, por hallarse éste en la posibilidad de contar con
los 'datos más seguros y prácticos', que los otros poderes,
'para juzgar con acierto una situación pública
determinada', y así lo han establecido Todas las
Constituciones de México".22
Es el Presidente quien legalmente formula la iniciativa;
es el único responsable de su contenido y de su
oportunidad política; también es él quien la debe
presentar ante el gabinete para su acuerdo, y, finalmente,
la hace llegar al órgano que debe aprobarla, sea el
Congreso o la Comisión Permanente. En la solicitud
correspondiente,
20.
21.
22.
Mariano Coronado, Elementos de Derecho constitucional mexicano, Guadalajara, Escuela de Artes y Oficios del Estado, 1899,
p. 81.
Ob. cit., p. 135.
Ob. cit, p. 53.
En teoría el proyecto presidencial puede ser aprobado
o reprobado por el Congreso de la Unión. La naturaleza
de la institución indica que es también factible que sea
alterado por el órgano legislativo; el que la Constitución
determine que su función es de aprobar, no significa que
lo deba hacer en su totalidad sin hacerle modificación
alguna. Como se afirma por separado, por lo que se
refiere al presupuesto, también se utiliza el término
aprobar y ello no ha impedido que la Cámara de
Diputados introduzca en el cuantas modificaciones estime
indispensables. Don Manuel Herrera y Lasso negaba la
posibilidad de introducir alteraciones:'' Concretando: en
virtud de lo dispuesto por el artículo 29, el Presidente de
la República y el Congreso intervienen en la suspensión,
con funciones invertidas: el Presidente legisla; el
Congreso veta. Pero en tanto que el veto presidencial,
susceptible de ser ejercitado 'en todo o en parte', puede
obtener del Congreso la modificación parcial de sus
resoluciones con la supresión de lo objetado, el veto
congresional que desecha la ley del Ejecutivo, sin
posibilidad de modificarla, surte siempre efectos de
nulificación total".23 En esta materia don Manuel seguía la
autorizada opinión de su maestro don Emilio Rabasa: "La
Cámara no tiene más que aprobar o reprobar, pero no
puede modificar".24 Ninguno de los dos funda su dicho.
Está en contra de su opinión el hecho de que ni la
Constitución ni la ley orgánica del Congreso impiden,
expresa o tácitamente, las modificaciones.
A la iniciativa del Presidente debe acompañarse el
documento público en el que se asiente que los
secretarios de Estado, los jefes de departamento y el
procurador general, acordaron solidarizarse con la
solicitud y firmaron aquél como señal de anuencia. Si la
iniciativa ha sido motivada por una invasión,
independientemente de que el secretario de relaciones
exteriores haya estampado su firma junto con los
restantes secretarios, debe hacerlo de nueva cuenta junto
a la firma del Presidente de la República; si se trata de
una perturbación grave de la paz pública, quien debe
hacerlo en los mismos términos es el secretario de
gobernación. En cada caso se trata de que se
23.
24.
Ob. cit., p. 160.
Curso que impartió don Emilio Rabasa en la Escuela Libre de
Derecho el año de 1928, según versión que tomó su alumno don
Juan José González Bustamante, en la obra Antología de Emilio
Rabasa, Ediciones Oasis, S.A., México, 1969, tomo II, p. 609.
asigne la responsabilidad al secretario competente, en los
términos del artículo 92 constitucional.
II.4.3. Secretarios de Estado y otros
El artículo 29 alude a un segundo elemento; su voluntad
debe ser tomada en consideración; no se trata de un
órgano , no lo puede ser por cuanto a que se trata de una
parte del Poder Ejecutivo que éste nombra y destituye a
su arbitrario; se trata de los secretarios de Estado, los
jefes de departamento y del procurador general de la
República; ellos participan en el proceso de suspensión
de
garantías,
y
por
su
anuencia
asumen
responsabilidades por las que, en teoría, pueden ser
encausados. Esta circunstancia es la que explica su
intervención; ante un Ejecutivo casi irresponsable se
imponía neutralizar su voluntad derivando las
consecuencias del acto en sus subordinados.
Ha desaparecido la institución consejo de ministros que
existió desde 1857; se eliminó por reforma introducida el
21 de abril de 1981. En esa virtud han desaparecido
algunos problemas que habían planteado la doctrina y la
práctica: el quorum del consejo de ministros, el criterio
para determinar quiénes lo integraban y si la resolución
de suspender las garantías debía ser adoptada por simple
mayoría o por unanimidad. La Constitución precisa que se
requiere al acuerdo unánime de secretarios de Estado,
jefes de departamento y procurador general de la
República. Quien no esté conforme con la medida debe
renunciar; de no hacerlo procede su destitución y su
substitución por alguien que la consienta.25 En este
sentido es terminante el texto: ".. .de acuerdo con los
titulares...",
25.
En el siglo pasado don José María Lozano ya había expuesto este
punto de vista: ".. .la gravedad del asunto hace que se exija el
acuerdo de todos los ministros; de manera que, si la mayoría de
éstos no estuviere conforme, el Presidente tendría necesidad de
reorganizar su gabinete con personas que estén de acuerdo con
sus ideas, haciendo que presente su dimisión de ministros
renuentes", Estudio del Derecho constitucional patrio, en lo relativo
a los derechos del hombre, 1876, en ediciones facsimilar, Editorial
Porrúa, S.A., México, 1987, p. 450. Posteriormente, en 1960, don
Manuel Herrera y Lasso reiteró la idea: "Ni el acuerdo del 'consejo
puede dictarse por mayoría, ni las renuncias de los secretarios
inconformes deben su- ceder, sino, en dado caso, anteceder, a la
decisión colectiva'
Lo es porque tratándose de una práctica
peculiar de los regímenes parlamentarios que 'demanda unidad
absoluta en la acción gubernamental', el acuerdo relativo, para ser
válido, requiere el asentamiento unánime del 'Consejo de Ministros'.
El quorum prescrito elude la ineludible intervención —real o
virtual— de todos ellos y la votación de mayoría de los asistentes
falsifica la decisión", Estudios constitucionales, segunda serie,
Editorial Jus, S.A., México, 1964, pp.161 y 162.
En contra, sin dar razón de su dicho, pero al parecer sin
fundamento está José Aguilar y Maya: "El acuerdo que tome este
Consejo puede ser por mayoría o por unanimidad; mas los
secretarios de Estado que nieguen su aprobación a la iniciativa
sujeta a su consideración, deben renunciar por su oposición a la
politica del gobierno, del cual dependen, precisamente en los
momentos en que la acción gubernamental demanda unidad
absoluta". La suspensión de garantías, México, 1960, p. 54.
deben ser todos; no puede excluirse a nadie. Por otra
parte, de esta disposición se desprende que sólo pueden
consentir con el acto los titulares; no es dable, a un
subsecretario encargado del despacho, intervenir; llegado
el caso, para dar cabal cumplimiento al texto
constitucional, debe ser cubierta la vacante.26
La Constitución utiliza el término acuerdo; lo toma más
como sinónimo de consentimiento, asentamiento o
conformidad, que como una determinación derivada de un
cuerpo colegiado. Nada hace suponer que para los
efectos de que se exprese la conformidad deban reunirse
en un sitio y en una hora determinada todos los
funcionarios a que alude el artículo 29; lo pueden hacer,
pero no existe impedimento para que expresen su
conformidad al momento de ser informados de la medida,
y requeridos para que estampen su firma en el documento
respectivo. Ciertamente sería ideal una asamblea en la
que, con asistencia de todos, se discutiera la moción, se
analizaran pros y contras y, finalmente, se adoptara una
determinación. Una eventual oposición tendría un valor
político y moral; no sería obstáculo legal a la voluntad
presidencial.
Si bien este tipo de funcionarios pueden sugerir
cambios, aconsejar y opinar, lo cierto es que finalmente
debe terminar por imponerse o por prevalecer la voluntad
del Presidente. No obstante lo anterior, difícilmente éste,
ante la oposición y renuncia de los más importantes de
sus secretarios, insistiría en la medida o en su alcance.
La intervención que se da a ellos, moral y políticamente,
puede ser determinante.
La conformidad puede emitirse en la junta en que se
tome el acuerdo, y quedar asentado el consentimiento por
medio de una certificación que haga quien funja como
secretario; puede emitirse también mediante la firma
26.
El artículo 6o. de la Ley orgánica de la Administración Pública
Federal, dispone lo siguiente: "Para los efectos del artículo 29 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el
Presidente de la República acordará con todos los secretarios de
Estado, los jefes de los departamentos administrativos y el
procurador general de la República".
pio compete a todos; éstos no pueden ser citados del
primero al último, por cuanto a que el hacerlo implicaría
una práctica dilatoria inadmisible, independientemente de
que, como se ha dicho, la iniciativa es competencia
exclusiva del Presidente.
El número de los secretarios y jefes de departamento ío
determina la ley orgánica de la Administración Pública
Federal. Es en función del texto vigente como debe
determinarse quiénes deben consentir con la iniciativa. La
lista puede ser aumentada o disminuida. No es factible
aumentar en la indicada ley el número de procuradores;
mientras exista el actual texto constitucional sólo puede
haber un procurador general de justicia. Si una secretaría
se encuentra acéfala es preciso hacer de inmediato la
designación del titular; un vacío de esta naturaleza puede
detener la iniciativa: la ausencia o incapacidad temporal
de uno de ellos tiene el mismo efecto.
del acta respectiva o —y eso es lo que pudiera ser más
convincente— a través de la firma de la iniciativa
presidencial que se presente al órgano legislativo.
La intervención que se reconoce a esos subordinados
del Ejecutivo no tiene la naturaleza de un refrendo; no lo
es por cuanto a que se trata de una iniciativa, no de un
reglamento, decreto, acuerdo u orden del Presidente, que
son los actos que requieren de la firma del secretario o
jefe de departamento para ser obedecidos. Tampoco lo
es por cuanto a que está obligado a manifestar su
conformidad el procurador general de la República, que
carece de la facultad de refrendar.
El procurador aludido interviene, no obstante no ser
secretario o jefe de departamento, por cuanto a que por
disposición constitucional es el consejero jurídico y
representante del gobierno (artículo 102). Tiene vedado
intervenir el procurador de justicia del Distrito Federal. Si
en la solicitud que formula el Presidente aparece la firma
de alguien que no sea uno de los servidores públicos
enumerados en el artículo 29, no anula el acto, ni puede
dar lugar a que no se le dé curso legal. En cambio, la falta
de conformidad o firma de uno de ellos sí impide el inicio
del trámite ante el Congreso o la Comisión Permanente.
Es obligación de los miembros de estos cuerpos el
certificar que en la solicitud respectiva aparezcan las
firmas de todos aquéllos. En el dictamen de las
comisiones se debe asentar que la iniciativa reúne todos
los requisitos previstos en la Constitución.
Una iniciativa de suspensión de garantías es
competencia exclusiva del Presidente de la República; la
intervención que se atribuye a los secretarios y demás
servidores públicos no desvirtúa el principio. La existencia
de éste tiene diversas implicaciones; algunas ya se han
considerado anteriormente. Resta referirse a una: las
cámaras no pueden ejercitar la facultad que para ellas
deriva del segundo párrafo del artículo 93, de citar a
secretarios o jefes de departamento para que informen
cuando se discuta una iniciativa de suspensión de
garantías. No se trata de un acto atribuible a un secretario
determinado; en princi-
Don José María Lozano, para el caso de que el
Congreso negara la aprobación a la solicitud del
Presidente, sus ministros debían renunciar: "...en caso
contrario, se revela que el cuerpo legislativo no tiene
confianza en los consejeros oficiales del Presidente,
quien debe removerlos, si después de aquella elocuente
manifestación tienen el poco pudor, o más bien dicho, la
desvergüenza bastante de continuar por un momento
más al frente de los ministerios".27
II.4.4. El Congreso de la Unión y la
Comisión Permanente
Concluida la primera fase, la confiada al órgano Ejecutivo,
la solicitud debe pasar al Legislativo. No existe norma que
prescriba que deba darse un tratamiento especial a la
iniciativa del Presidente; en principio debe estarse a lo
que disponen el artículo 71, último párrafo de la
Constitución y artículo 56 del Reglamento para el
gobierno interior: debe pasar a comisiones para su
estudio y dictamen. Los miembros de cada Cámara
pueden acordar dispensar un trámite especial; el
fundamento para que lo hagan es el artículo 60 del mismo
Reglamento: "Ninguna proposición o proyecto podrá
discutirse sin que primero pase a la comisión o
comisiones correspondientes y éstos hayan dictaminado.
Sólo podrá dispensarse este requisito en los asuntos en
que por acuerdo expreso de la Cámara se calificaren de
urgente o de obvia resolución ". En el caso no se requiere
reunir el voto de una mayoría especial, como sucede en
el supuesto previsto en el artículo 50 del Reglamento: se
trata de una mayoría simple.
El Congreso de la Unión debe conocer de la solicitud
observando los principios que regulan su actuación
ordinaria: en cámaras separadas, sucesiva e
independiente. No le es dable conocer en asamblea
única; para ello necesitaría texto expreso, que para el
caso no lo hay. Tam-
27.
Ob. cit., p. 406.
poco podría conocer en forma simultánea; sería contrario
a lo dispuesto por el artículo 72 constitucional. No se
requiere de un quorum especial; cada Cámara debe
atenerse al que dispone el artículo 63. La determinación
debe ser aprobada por mayoría en cada Cámara. Si en la
iniciativa se contempla la posibilidad de reclutar tropas,
de contratar empréstitos, o se crean impuestos
adicionales a los previstos en la ley anual de ingresos,
ella debe ser presentada en la de diputados como
Cámara de origen (artículo 72, inciso h); en los restantes
casos la presentación puede ser indistinta ante cualquiera
de ellas. Es suficiente para considerar desechada la
iniciativa el hecho de no aprobarla una de las cámaras.
En este supuesto no puede volver a ser presentada
durante al año (artículo 72, inciso g); en el precepto existe
un anacronismo; fue válido un principio de esa naturaleza
en los tiempos en que el Congreso tenía un periodo
ordinario de sesiones; no existe impedimento para que la
iniciativa sea presentada, aun en ese mismo año, a la
Comisión Permanente; tratándose de facultades que son
comunes al Congreso y a la Comisión Permanente, la
norma que prohibe la presentación no opera entre uno y
otra. Dada la tendencia que existe a desvirtuar el control
del órgano legislativo, esa intervención es una
manifestación adicional. Pudiera darse el caso de que
quienes, como minoría, hubieren estado a favor de la
iniciativa
presidencial
compongan
la
Comisión
Permanente; en este caso su aprobación sería algo de
mero trámite. Es obvio que no sería presentada en el
caso contrario. No hay norma que conmine a las cámaras
a conocer sólo de esa iniciativa y les prohiba estudiar otro
tipo de negocios; en cambio cada una de ellas puede
tomar la determinación de constituirse en sesión
permanente hasta no resolver de una u otra forma. Lo
aconsejable es que la discusión sea en sesión secreta.
El artículo 117 de la Ley orgánica del Congreso obliga
a la Comisión Permanente a ampliar el objeto de la
convocatoria en los casos en que estando reunido el
Congreso ocurra la falta, temporal o absoluta, del
Presidente de la República; aquélla no puede designar el
Presidente provisional o interino que corresponda. No
existe esta misma obligación cuando el órgano legislativo
se halla en un periodo extraordinario de sesiones y se
presenta una solicitud de suspensión de garantías; don
Manuel Herrera y Lasso aludía a ese absurdo: "El
comisionado predomina sobre el comitente y usurpa su
lugar. No es el Congreso —paradójicamente reunido y en
receso— sino la Comisión , el órgano capacitado para
resolver sobre la iniciativa presidencial".28
En los casos en que se ha dado una suspensión de
garantías se ha reiterado que se trata de un decreto; lo es
sólo en el sentido formal; materialmente se trata de un
acto legislativo: tiene las características de la ley: por
mandato de la Constitución debe contener prevenciones
generales, no se puede contraer a determinado individuo ,
es abstracta; pudiera estar sujeta a un lapso determinado,
como lo fue el decreto de suspensión de 7 de junio de
1861, yelde 16 de marzo de 1911, que tenían una
duración de seis meses; o sujeta a condición, como lo fue
el decreto de lo. de junio de 1942:' 'La suspensión a que
se refiere el artículo anterior, durará todo el tiempo que
México permanezca en estado de guerra con Alemania,
Italia y el Japón, o con cualquiera de estos países, y será
susceptible de prorrogarse, a juicio del Ejecutivo, hasta
treinta días después de la fecha de cesación de las
hostilidades".
Con mayor razón se tratará de un decreto cuanto la
suspensión haya sido aprobada por la Comisión
Permanente; así se reconoció en 1911; no obstante existir
ese reconocimiento formal, en el artículo 2o. del decreto
se disponía: "Quedan sujetos a las disposiciones de esta
ley..."; lo mismo se hacía en los artículos lo., 6o., 7o. y 8o.
Por disposición constitucional expresa, la suspensión
también puede ser aprobada por la Comisión
Permanente; está facultada a hacerlo desde 1857: ha
ejercido su facultad una vez, en 19H.
La Comisión Permanente se compone de treinta y siete
miembros; en la práctica sesiona con un quorum de más
de la mitad; son suficientes 10 votos para que se tenga
por aprobada una iniciativa en tal sentido. Previamente
debe pasar a una de las tres comisiones con la que
cuenta para su dictamen; es factible que sea discutida en
una sesión ordinaria o en una extraordinaria a la que
convoque su presidente (artículo 112 de hLey orgánica
del Congreso). Dado a que el Congreso en la actualidad
se reúne durante cinco meses del año y no cuatro como
lo hizo durante más de setenta años, se han reducido las
posibilidades de que ella conozca de una solicitud de esa
naturaleza. Sus resoluciones no son susceptibles de ser
vetadas.
El Congreso de la Unión, o la Comisión Permanente,
en su caso, con su intervención moderan la acción del
Ejecutivo y teóricamente frenan cualquier precipitación
que
28.
Ob. cit, p. 164.
ciertos principios, según los cuales debe operar la
institución. Se trata de auténticas barreras al ejercicio de
una autoridad temporalmente magnificada; ellos operan
incluso aun en circunstancias excepcionales; ellos limitan,
encauzan y aclaran la institución. No pueden dejar de
observarse. Pero cabe una pregunta: ¿se trata de la
únicas limitaciones, y aparte de ellas no puede haber
otras? La respuesta parece estar encaminada en el
sentido de que sí son operantes otro tipo de limitantes.
En principio permanece actuante el principio de
vigencia de la Constitución como documento
fundamental; los órganos constituidos no pueden, por vía
del artículo 29, derogarla parcial o totalmente o sustituirla
por otra.
pudiera darse en esta materia. "El gobierno, primer
responsable de la tranquilidad pública y conocedor de los
hechos, es el llamado por la Constitución a definir esta
cuestión de apreciación; pero como podría ser que al
resolverla en el sentido de suspender las garantías
individuales se dejara arrastrar, no por los intereses
públicos, sino por miras mezquinas de banderías, la
Constitución quiso, que su resolución se sometiera a la
aprobación del Congreso".29
En el primer decreto de suspensión de garantías dado
durante la vigencia de la Constitución de 1857, se
disponía: "Artículo único. Se aprueba el acuerdo
presentado por el Ejecutivo de la Unión, que dice a la
letra:1 Para pro -mover el restablecimiento del orden
público, a la defensa de la independencia y de las
instituciones se suspenden, desde la publicación de la
presente ley, hasta el 30 de abril próximo venidero, las
garantías consignadas en los artículos 7o., 9o., 10. 11; la.
parte del 13 16, la. y 2a. pane del 19, 21 y 26 de la
Constitución. El Ejecutivo dictará los reglamentos y
órdenes relativas a dicha suspensión en todos los casos
en que debe tener efecto' ''. Como es de observarse, en
dicho decreto aparece, por primera vez, a nivel de
derecho positivo, la idea de que en los casos de
suspensión de garantías es el Presidente de la República
quien legisla y el Congreso quien veta, que en 1960
desarrollaría don Manuel Herrera y Lasso y que se ha
citado anteriormente.
II.5. Principios
garantías
que
regulan
la
suspensión
de
Con el fin de evitar abusos de parte de las autoridades
encargadas de aplicar el decreto de suspensión de
garantías, excesos en el ejercicio del poder, con pretexto
de hacer frente a una contingencia grave, la Constitución
establece
29.
José Marta Lozano, ob. cit.. pp. 406 y 406.
Deben permanecer los principios fundamentales que
ella consigna: democracia, representatividad, división de
poderes, el sistema federal y la organización municipal,
con todo lo que ello significa. Un Presidente de la
República no puede pretender perpetuarse en el poder
alegando existir un estado de emergencia, y haberse
decretado la suspensión de garantías y el otorgamiento
de facultades extraordinarias. Aunque existieron hechos
que explican la permanencia en el poder del licenciado
Juárez más allá de su mandato constitucional, lo cierto es
que se actuó en violación de la propia Constitución de
1857 que él mismo decía defender.
Por otra parte, ¿es factible que por virtud de un decreto
de suspensión se aumenten o disminuyan las facultades
u obligaciones de los poderes de los estados? Aunque
esto se ha hecho anteriormente (artículos 2o. y 4o. del
decreto de 1861, y artículo 5o. del decreto de 1911), al
parecerse actuó sin fundamento jurídico: de conformidad
con el sistema fundamental, es función de la Constitución
el delimitar el campo de acción de los órganos cuya
existencia ella misma prevé; que el Congreso de la Unión
puede desempeñar esta función sólo en los casos en que
es autorizada expresamente (artículo 73, fracciones XVI y
XXV, por ejemplo); no existe norma que lo autorice en el
caso del artículo 29 constitucional; por lo que sería de
concluirse que no lo puede hacer.
Ciertamente en situaciones anormales, para salvar al
país, pudiera ser necesario rebasar el marco de
distribución de competencias que la Constitución
establece; se trataría de una situación de hecho, que
violaría su letra. Es una de las deficiencias del sistema
adoptado.
Es obligación de los órganos previstos en el artículo 29
el velar porque en un decreto de suspensión de garantías
se observen todos los requisitos, requerimientos e
imperativos con que la Constitución ha rodeado la
emisión de esa grave resolución.
Los errores u omisiones que pudieran darse no son
susceptibles de ser enmendados por vías ordinarias.
Aunque expresamente no existe limitante alguna, de
hecho el Poder Judicial Federal no se atrevería a conocer
de un juicio en el que se invocaran posibles omisiones o
violaciones, aun en el caso de que ellas fueran graves.
Son el Congreso
diera autorizar ese tipo de intervención» pero ésta
atentaría contra la autonomía estatal y la naturaleza del
gobierno federal; a éste le es confiado el conocimiento de
materias qué tienen que ver con la generalidad* con lo
qué es común a todos los mexicanos.
El Presidente de la República, al elaborar la iniciativa al
decreto dé suspensión de garantías cuando se trata de
un problema que sólo afecte a dos o más entidades
federativas, debe delimitar cotí toda precisión la zona alie
estafa sujeta al estado de excepción.
Pueden servir de base los límites que existen entre una
y otra entidad, entre los distritos de un estado e, incluso,
entre los municipios de dos o más entidades. Esto
significa que es factible que para hacer frente a un
problema, la suspensión sólo afecte a partes de dos o
más entidades.
Tratándose de un problema de esta naturaleza, cuando
el Presidente de la República no tiene la precaución de
delimitar el ámbito de aplicación de la suspensión, no
existe inconveniente para que las comisiones del
Congreso de la Unión lo hagan, supliendo la deficiencia
de la iniciativa.
Es obvio que no existe la obligación de delimitar
cuándo el decreto de suspensión comprende a todo el
país.
de la Unión y, en su caso, la Comisión Permanente, los
únicos que pueden, neutralizar la voluntad arrolladura del
Ejecutivo.
II.5.1. Límites en cuanto al territorio
El decreto de suspensión puede comprender todo el
territorio nacional o sólo parte de él; este principio está
encaminado a adecuar la medida extrema a las
circunstancias reales. Lo dilatado del territorio nacional, la
diversidad de climas y lo variado de la geografía del país
así lo aconsejaban. Por inundaciones que pudieran llegar
a presentarse en los estados del Golfo, no habría por qué
suspender garantías en estados, como los del norte del
país, en los que se carece de agua. La acción
extraordinaria que se enderece para hacer frente a los
estragos de un terremoto sólo debe comprender las
zonas afectadas. En países como México es común que
un problema se localice en dos o más estados.
Por otra parte, no es descabellado afirmar que hacer
frente a un problema o accidente que sólo afecte a una
entidad federativa es competencia exclusiva de los
poderes locales. No hay texto que así lo disponga; el
principio se deduce de la naturaleza del sistema federal;
todo lo que se circunscriba a una entidad, sin posibilidad
de trascender a otra, es del conocimiento de las
autoridades de ella. La intervención de los poderes
centrales se puede dar sólo a solicitud de las autoridades
locales y en la medida en que ellas lo hayan requerido.
Del artículo 29 no se desprende esta limitante; a primera
vista el precepto pu-
II. 5.2. Derechos susceptibles de
ser suspendidos
En el siglo pasado don Mariano Coronado alcanzó a
entrever que la fórmula genérica que consignaba el
artículo 29 de la Constitución de 1857, era susceptible de
algunas excepciones; "Se pueden suspender, en
principio, todas las garantías, excepto las que aseguran la
vida del hombre; pero parece que no puede cambiarse la
forma de gobierno ni la organización política de los
estados. También es evidente que ningún peligro nacional
o social exigiría la suspensión de ciertos derechos
reconocidos definitivamente por la cultura moderna, como
por ejemplo, el de que nadie puede ser esclavo30 Don
Emilio Rabasa era del mismo punto de vista.31
30.
31.
Ob. cit, p. 81. Sobre esa materia es preciso recordar que cuando
menos durante el periodo de la República, en Roma, los dictadores
gozaban de amplias facultades y actuaban sin dilaciones; Tito Livio
refiere que L. Quincio Cincinnato, al ser nombrado dictador
"...proclama la suspensión de los negocios, manda que se cierren
las tiendas de la ciudad, prohibe que nadie se ocupe de asuntos
particulares, ordena, a cuantos puedan servir en el ejército que se
presenten armados,...", Historia romana, primera década, libro
tercero, número 27; ver también el número 3 de ese mismo libro. En
1862, con motivo del estado de sitio en que se hallaba la ciudad de
México, el general Anastasio Parrodi, jefe militar del distrito,
decretó: "Artículo lo. Desde el día de la fecha, y mientras
permanezca el Distrito en estado de sitio, se prohibe toda clase de
diversiones públicas en la municipalidad de México. 2o. Se prohibe
igualmente la reunión de más de tres personas en los lugares
públicos después de las once de la noche. 3o. Los dueños o
encargados de establecimientos públicos, ios cerrarán a la hora
mencionada en el articulo anterior", Dublán y Lozano, tomo 9, p.
441.
Emilio Rabasa. Antología, tomo II. p. 612.
La Constitución no determina qué derechos, de los que
ella misma consagra, son susceptibles eje ser
suspendidos y cuáles no.
A lo que más llega es a fijar un criterio general; "Las
garantías que fuesen obstáculos para hacer frente, rápida
y fácilmente, 9, la situación;,,," Por lo que, en principio,
son susceptibles d§ sedo todos.
La fórmula, no obstante m apárcate- generalidad, es
susceptible de ser afinada y limitada Existen ciertos
principios que; circunscriben el campo de acción de las
partes que intervienen en el proceso respectivo; ellos no
aparecen en la Constitución, pero se desprenden de la
naturaleza de las cosas. Uno de ellos es el siguiente; en
observancia de los principios que consigna el artículo 29,
serán susceptible^ de ser suspendidos sólo aquellos que
por naturaleza puedan ser objeto de un control, más o
menos efectivo, real, de parte de las autoridades. No
podrá ser suspendido el derecho a creer; no le sería
factible a ninguna autoridad, por absoluta que fuera,
introducirse en la mente de todos 1Q§ habitantes para
obligarlos a desechar sus creencias o adquirir ciertos
credos.
Tampoco será posible impedir que todos los habitantes
del país escribieran, no suplicaran, sobre cualquier tema
que les venga en gana, II suspender el derecho de
asociarse no puede llegar al extremo de eliminar una de
las formas elementales de convivencia humana como es
la familia, In todos estos casos es la naturaleza del
derecho, y la imposibilidad de la autoridad, la que impide
se considere su suspensión temporal,
Otros derechos no son susceptibles de ser
suspendidos por cuanto a que, como afirmaba don
Mariano Coronado, en cita que se consigna
anteriormente, han sido reconocidos definitivamente por
la cultura moderna, como el de que nadie puede ser
esclavo.32 Debe tenerse presente que, por lo que toca a
la esclavitud, con propiedad gramatical, fue abolida, con
todo lo que el término significa: eliminada para siempre,
para la eternidad; de haberse pasado en restablecerla se
hubiera utilizado el término derogación o abrogación, Don
Emilio Rabasa no aludía a una imposibilidad al respecto;
observaba cuestiones de operatiyidad: "Hay algunas
garantías aquí difíciles de suspender, esto no lo dice
aquí, pero debe dejarse a la cordura del Congreso, Por
ejemplo el artículo 2o. no se puede suspender, y hay
muchos también que no se suspenden..,;" 33
de garantías. Cuáles son de imposible suspensión a pesar
de la amplitud
artículo 29 de la Constitución".34 Y él, en
1960, llega a la siguiente conclusión:
'Primero. No son susceptibles de suspensión o restricción:
a) Las garantías relativas a la proscripción de la
esclavitud
(artículo 2o.); al derecho de petición (artículo 8o.); a la
invalidez de los títulos nobiliarios (artículo 12); a la
prohibición general de tratados que alteren ' 'los derechos
del hombre y del ciudadano", y a la especial de tratados
que autoricen la extradición de delincuentes políticos o de
reos que hayan si- do esclavos en el país donde
cometieron el delito (artículo
15)
; a la prisión por deudas civiles, y a la gratuita y
expedita administración de justicia (artículo 17); al
número de instancias en los juicios criminales, a la
eficacia de la verdad legal y al carácter de las sentencias
(artículo 17); al número de instancias en los juicios
criminales, a la eficacia de la verdad legal y al carácter definitivo de las sentencias (artículo 23);
a la libertad religiosa en que están comprendidas la de
creencias y la de culto (artículo 24).
b)Las normas de artículo 3o., que es un estatuto
despótico sin contexto alguno de garantías.
c) La garantía de libertad de trabajo, en cuanto al
propósito y la preparación para realizarlo (artículo 4o.); la
de no ser juzgado por "leyes privativas" (artículo 13); la
que impide la aplicación retroactiva de las leyes, y la que
norma "el arbitrio del juzgador en las sentencias del orden
criminal y civil" (artículo 14); la de no "ser molestado en
su personal,fa-milia, domicilio, papeles o posesiones sino
en virtud de mandamiento escrito de la autoridad
competente" (artículo
16)
; la que impone al proceso penal carácter
específico deter»
11,5.3, Derechos que no son
susceptibles de ser suspendidos
Por su parte, don Manuel Herrera y Lasso, en 1937
retomó la idea de los licenciados Corona y Rabasa, y
propuso para su desarrollo el siguiente tema:' 'Ley de
suspensión
32.
33.
Ob. cit, p. 81.
Emilio Rabasa, ob. cit., anteriormente, p. 612.
34.
Manuel Herrera y Lasso, ob. cit, p. 165.
minado por el auto de formal prisión, y la que
salvaguarda al reo de maltratamiento, molestias
ilegales y contribuciones o gabelas en la prisión
(artículo 19); la de ser sometido a juicio, la de
defenderse en él, la que lo libera de compulsión para
declarar en su contra, la de conocer las circunstancias
del proceso, la de adoptar pruebas, la de ser careado
con los testigos de cargo, la que prohíbe la
prolongación de la detención por causas pecunarias y
la incluye el lapso en ella en el cómputo de la pena
(artículo 20); la que suprime las penas atroces, las
inusitadas, las trascendentales, la confiscación de
bienes y la muerte por "delitos políticos" (artículo 22); la
que sólo por causa de ' 'utilidad pública'' autoriza las
expropiaciones (artículo 27).
Segundo. Son susceptibles de suspensión o
restricción las garantías contenidas en los artículos
5o., 6o., 7o., 9o., 10, 11, 18, 21, 25, 26 y 28.
Tercero. Son también de suspensión o restricción,
con las excepciones antes precisadas respecto del
artículo 22, las garantías contenidas en éste y en los
artículos 4o., 13,14,16, 19, 20 y 27.
Vallarta denunció con severa requisitoria —
reproducida in externs por Aguilar y Maya— la amplitud
literal, " la generalidad alarmante" del artículo 29 de
1857, que sólo exceptuaba expresamente de
suspensión las garantías'' que aseguran la vida del
hombre " y la que lo pone a salvo de las' 'leyes
privativas''; opuso victoriosamente la lógica del'
'espíritu'' a la de la "letra", y propuso la reforma del
precepto de acuerdo con este básico postulado:' 'hay
garantías que nunca pueden limitarse sin atentar contra
la naturaleza del hombre (las relativas a la esclavitud, la
mutilación, el tormento, la condenación sin juicio, la
aplicación de leyes ex post/acto...); otras que pueden
restringirse (el derecho a no ser preso sino con ciertas
fórmulas legales, el de la ''previa'' indemnización para la
ocupación de la propiedad...). Algunas que son
susceptibles de supresión temporal (el derecho de
viajar sin pasaporte, el deportar armas, el de reunirse
para tratar asuntos políticos...)" {pp. cit., pp. 92 y 93).35
Si bien la terminología constitucional "...las garantías...''
pudiera ser considerada como amplia y sin restricciones,
lo cierto es que amerita una interpretación en función de
su contexto, y no hay duda de que éste es limitado, se
refiere sólo a las garantías individuales, que son las que
comprende, en términos generales, el título. Pero aquí
surge una dificultad; en el artículo 27, junto con el derecho
a la propiedad y a la posesión, que son individuales,
aparecen consignados ciertos derechos sociales. Lo
mismo puede decirse de otros derechos de la misma
especie que aparecen en otros artículos, como en el 4o.
reformado.
No hay duda de que ante alguna de las situaciones de
emergencia a que alude el artículo 29 constitucional, no
sólo sería recomendable sino necesario suspender
alguna de las garantías sociales. Ante una invasión
extranjera es evidente que uno de los derechos sociales
susceptibles de ser suspendidos es el de huelga.
En tales circunstancias una huelga generalizada sería
un acto que lindaría en la traición a la patria.
Cuando en 1857 fue discutido y aprobado el artículo 29
constitucional, sólo se reconocían como garantías o
derechos los individuales; las garantías sociales fueron
reconocidas y elevadas a nivel constitucional por los
legisladores de 1917; obviamente cuando el legislador
original disponía: ".. .las garantías que fuesen obstáculo
para hacer frente,...", por razones históricas sólo
comprendía los derechos individuales; corrobora este
punto de vista la circunstancia de que el artículo 29
estaba comprendido y cerraba el título primero de la
Constitución de 1857: de las garantías individuales.
Al precepto constitucional, por lo que se refiere a esta
materia, debe darse una interpretación amplia que facilite
y no obstaculice hacer frente a la emergencia. En el caso
se impone lo que se ha denominado una interpretación
dinámica, actual. El lo. de agosto de 1916, durante el
periodo conocido como pre constitucionalista, Venustiano
Carranza, en su carácter de encargado del Poder
Ejecutivo , decretó que se castigará con la pena de
muerte a:" Primero. A los que inciten a la suspensión del
trabajo en las fábricas o empresas destinadas aprestar
servicios públicos o la propaguen; a los que presidan las
reuniones en que se proponga, discuta o apruebe; a los
que la defiendan y sostengan; a los que la aprueben o
suscriban; a los que asistan a dichas reuniones o no se
separen de ellas tan pronto como sepan sus objeto, y a
los que procuren hacerla efectiva una vez que se hubiera
declarado".
El constituyente de 1917 incluyó las garantías sociales,
pero no tuvo la precaución de preveer si junto con las
individuales aquéllas eran susceptibles de ser
suspendidas vía el artículo 29 constitucional..
Los órganos que intervienen en la solicitud, trámite y
resolución de una iniciativa que tiende a acceder al
estado de emergencia, deben cuidar que en la misma,
llegado al
II.5.4.
Garantías
individuales
garantías sociales
35.
Ob. cit., pp. 165 y siguientes.
y
prorrogarse, a juicio del Ejecutivo, hasta treinta días
después de la fecha de cesación de las hostilidades''.
Lo relativo al tiempo de duración de la suspensión y del
ejercicio de facultades extraordinarias, aunado a la figura
del Presidente de la República, es una materia que tiene
diversas implicaciones.
caso, no se utilice la fórmula suspensión de garantías
individuales, que pudiera ser circunscrita; sino utilizar la
amplia de suspensión de garantías, que comprende las
de ambas especies.
No existe duda cjue respecto de las garantías sociales
a suspender es aplicable el criterio general que consigna
el artículo 29: sólo son susceptibles de serlo aquellas que
sean obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente, a la
situación de emergencia; no lo serán las que no entren en
ese supuesto.
Tito Livio refiere que L. Quincio Cincinnato, cuando
actuó como dictador, dispuso: "...proclama la suspensión
de los negocios, manda que se cierren las tiendas de la
ciudad, prohibe que nadie se ocupe de asuntos
particulares..."36
II. 5.5. Temporalidad de la suspensión
Independientemente de las limitaciones anteriores, la
vigencia del decreto de suspensión está circunscrita al
tiempo: su duración no puede ser permanente; la única
que lo puede ser es la Constitución y, como
consecuencia, el sistema normativo ordinario que de ella
deriva. El que una sociedad viva en perpetuo estado de
emergencia es algo anómalo, atribuible a injusticias
graves y persistentes, o a un defectuoso sistema
normativo.
La temporalidad de la medida puede ser determinada
de dos maneras: una, fijando un plazo preciso de
duración, así se hizo en 1861: "La suspensión dé estas
garantías durará el término de seis meses''. Lo mismo se
hizo en 1911, en que se fijó para el estado de excepción
idéntico plazo (artículo 7o.). En 1942, ante la incertidumbre respecto del fin de la segunda Guerra Mundial, se
dispuso: ' 'Artículo 2o. La suspensión a que se refiere el
artículo anterior, durará todo el tiempo que México
permanezca en estado de guerra con Alemania, Italia y
Japón , o con cualquiera de estos países, y sera
susceptible de
36.
Historia romana, primera década. Editorial Porrúa, S.A., México,
1985, libro III, capítulo 26.
Por lo que respecta al recurso de la dictadura, en el
derecho público romano de los primeros años de la
República, se observa que cuando menos existían dos
etapas principales: la primera cuando ante una
emergencia, el Senado acordaba solicitar a uno de los
cónsules la designación de un dictador, a quien se dotaba
de amplias facultades; la segunda, cuando el cónsul
requerido, tomando en consideración las características
personales del candidato a ocupar el cargo,
intuituspersonae, lo designaba.37 Dado a que se trataba
de una responsabilidad que se atribuían a un ciudadano
por sus características personales, si bien podían
continuar las causas que habían dado origen a la medida
extraordinaria, el estado de emergencia, la necesidad de
la dictadura, el no haber un suplente del nombrado, en
teoría volvía al cónsul, previa solicitud del Senado, el
derecho de hacer nueva designación.
Operaba un cese temporal en la función, por cuanto a
que desaparecía transitoriamente el titular. Es de
suponerse que las medidas que hubiere decretado
durante su ejercicio seguirían en vigor, mientras tanto no
fueran revocadas por el dictador substituto, venciera el
plazo de seis meses, que era el máximo de duración de
esa función excepcional. Mientras tanto no se
determinara otra cosa por el Senado, a la nueva autoridad
designada le debían corresponder las mismas facultades
que se le habían atribuido al dictador desaparecido.
En el sistema constitucional mexicano la falta de
Presidente de la República, por muerte, incapacidad o
renuncia, ha tenido diferentes implicaciones, las más de
ellas de carácter grave; una de ellas tiene que ver con el
estado de suspensión de garantías y el otorgamiento de
facultades extraordinarias. ¿En caso de falta absoluta del
Presidente de la República, cesan en forma automática
ellas, y para los efecto de que la persona que sea
designada para substituirlo las asuma, se requiere de
nuevas autorizaciones por parte del Congreso de la
Unión?
Sobre este particular es de hacerse notar que en el
sistema constitucional mexicano la suspensión de
garantías y
37.
Sobre este particular, de lo referido por Tito Livio, Historia romana,
primera década (libro tercero, 26), se desprende que habla una
etapa adicional: cuando los legados notificaban al nombrado,
debidamente togado, su designación, y lo instaban a asumir su
responsabilidad. Del mismo Tito Livio se desprende la información
de que, cuando menos por lo que hace a L. Quincio Cicinnato, la
designación la hizo el Senado por unanimidad de votos (lugar
citado); autores contemporáneos coinciden en que la designación la
hacía el cónsul: "Ed é sempre il consolé che nomina [dicit) il
dittatore, il quale alia sua volta nomina ¡I sou maestro di cavalieri
[magister equitum)", Pietro Bonfante, Storia deldirittoromano, tomo
1, página 102. Ver, también, a Cari Achmítt, La dictadura. Revista
de Occidente, Madrid, 1968, pp. 33 y siguientes.
la atribución de facultades extraordinarias, se hace a la
institución Presidente de la República y no a un individuo
determinado, no es por razones instuituspersonae: si bien
se llega al puesto por elección de la ciudadanía o
designación que hace el Congreso o la Comisión
Permanente,
tomando
en
consideración
las
características personales del nombrado, lo cierto es que
una vez que ha asumido el cargo, le corresponden tanto
las facultades ordinarias que a su favor señala la
Constitución, como las extraordinarias que hubieran sido
atribuidas a su antecesor; éstas no acaban con la vida del
originalmente facultado; subsisten y estarán en vigor,
exista o no una declaración expresa del Congreso,
mientras tanto no venza el plazo para el que fueron
otorgadas, o las condiciones que las motivaron no
desaparezcan. No hay argumento válido que haga
suponer lo contrario: que las facultades extraordinarias
acaban con el mandato o con la vida del autorización para
ejercerlas, y que a todo nuevo Presidente requiere de
diversas autorizaciones.
A iniciativa formulada por el presidente Porfirio Díaz, el
15 de marzo de 1911, la Comisión Permanente del
Congreso de la Unión, emitió un decreto de suspensión
de garantías individuales que tendría como plazo de
vigencia el de seis meses, y aunque carecía de facultades
para hacerlo dispuso lo siguiente:' 'Se autoriza al
Ejecutivo para que dentro de los límites que marca esta
ley, dice todos las medidas reglamentarias que juzgue
convenientes para su exacta aplicación". Posteriormente,
el 25 de mayo de ese mismo año, ante la renuncia al
cargo del señor Díaz, asumió la Presidencia de la
República, por ministerio de ley, el secretario de
Relaciones Exteriores, Francisco León de la Barra; a éste,
jurídicamente, al asumir el cargo, le correspondieron
todas las facultades que para el Presidente de la
República consignaba la Constitución de 1857,
especialmente las que aparecían en el artículo 85, así
como la reglamentaria de la ley y suspensión de
garantías, a que se ha hecho referencia anteriormente.
El plazo fijado por la Comisión Permanente venció el 16
de septiembre de 1911, por lo que, al haber asumido
Francisco I. Madero la Presidencia el día 6 de noviembre
de ese mismo año, no alcanzó a ejercer la facultad
reglamentaria que para el Presidente de la República
otorgó la Comisión Permanente.
Durante la vigencia de la Constitución de 1917, ha sido
frecuente que sin mediar suspensión de garantías
individuales se concedan facultades, para legislar, al
Presidente de la República; las más de las autorizaciones
han sido específicas, referidas a determinadas leyes; así,
el 7 de enero de 1962, siendo presidente de la República
Plutarco Elias Calles, el Congreso decretó:4 'Se faculta al
Poder Ejecutivo de la Unión para expedir las reformas al
Código Civil, al Código de Procedimientos Civiles, al
Código Penal, al Código de Procedimientos Penales, al
Código de Comercio, al Código Federal de
Procedimientos Civiles y al Código Federal de
Procedimientos Penales, en un pla-
zo que terminará el treinta de noviembre de 1926,
debiendo dar cuenta al Poder Legislativo del uso que
hubiere hecho de esas facultades". Es de observarse que
la facultad se atribuyó al Poder Ejecutivo de la Unión y no
a una persona determinada, por lo que, de haber faltado
el presidente Calles durante el plazo de vigencia de la
autorización, no hay duda de que quien lo substituyera en
el cargo habría asumido la facultad extraordinaria de
modificar las leyes de referencia.
11.5.6. Prevenciones generales
La ley no pierde su carácter de ser general y abstracta, ni
aun en los casos de suspensión de garantías; es un
principio válido en cualquier circunstancia; nada justifica
su derogación parcial o temporal. Una sociedad no puede
ser salvada aun a costa del principio de seguridad
jurídica. Don Mariano Coronado comentaba: "Ha de ser
igualmente decretada por medio de prevenciones
generales, y no debe referirse a individuo determinado,
porque el sacrificio ha de ser común; una media
excepcional tendría carácter odioso y no se justificaría por
las circunstancias anormales del país. Pero sí puede la
suspensión referirse a una clase o categoría de
criminales, como a los plagiarios, salteadores, etcétera''.38
Las prevenciones generales deben constar en el propio
decreto de suspensión, o en otros que promueva el
Ejecutivo ante el Congreso o la Comisión Permanente.
Ellas son diferentes, e incluso, antecedente y fundan, a
las facultades extraordinaras. Ellas dan el carácter de ley
a un acto que formalmente se presenta como un decreto.
11.5.7. Prohibición de leyes privativas
Don Eduardo Ruiz comentaba: "Lo expuesto explica la
prohibición de que el decreto que suspenda las garantías
se contraiga a determinado individuo. El Presi-
38.
Ob. cit., p. 81.
las leyes privativas, consignado en el artículo 13 como
vigente en cualquier circunstancia, sin importar que medie
una suspensión de garantías.
dente mismo, sus ministros, podrían, llegado el caso de
una crisis política, querer satisfacer venganzas
particulares u odios políticos, procurando deshacerse de
personas inocentes, de algún poderoso rival en las
elecciones o de algún individuo influyente en la opinión
pública''.39 El licenciado Ruiz se quedó corto; no incluyó a
los legisladores ni al Congreso de la Unión.
Desde la Constitución de 1857, en los casos de
suspensión de garantías, existe la prohibición de que ésta
pueda decretarse por lo que hace a una persona
determinada ''.. .sin que la suspensión pueda contraerse a
determinado individuo''. No obstante ello, el 4 de junio de
1861, a raíz del asesinato de Melchor Ocampo, el
Congreso de la Unión decretó:' 'Artículo lo. Quedan fuera
de la ley y de toda garantía en sus personas y
propiedades, los execrables asesinos Félix Zuloaga,
Leonardo Márquez, Tomás Mejía, José María Cobos,
Juan Vicario, Lindoro Cajiga y Manuel Lozada. Artículo
2o. El que libertare a la sociedad de cualquiera de estos
monstruos, ejecutará un acto meritorio ante la humanidad,
recibirá una recompensa de 10,000 pesos y, en el caso
de estar procesado por algún delito, será indultado de la
pena que conforme a las leyes se le debiera aplicar''.
Tomás Mejía, por virtud de ese decreto y por el apoyo
que había prestado al imperio, fue fusilado en Querétaro,
junto con Maximiliano; a Félix Zuloaga y a Leonardo
Márquez los salvó el hecho de haber salido al destierro;
aquél murió en el país en 1898, y éste en La Habana en
1913. Lozada fue fusilado en 1873.
El referido decreto fue emitido por el Congreso en
ejercicio de su facultad ordinaria para legislar, no lo hizo
en aplicación del artículo 29 constitucional; tres días
después, el 7 de junio de 1861, el mismo Congreso emitió
un decreto por virtud del cual se suspendieron garantías.
Cuando en el artículo 29 se consigna una prohibición
de esa naturaleza, se hace por razones de seguridad
jurídica; se confirma la validez del principio que prohibe
39.
Ob. cit., pp. 136 y 137.
El 17 de mayo de 1876 se emitió una ley de suspensión
de garantías que aparentemente violaba el artículo 29
constitucional; en estricto derecho no había tal violación;
se trató de una auténtica ley, pues era general, abstracta:
''Artículo lo: Quedan suspensas exclusivamente para los
salteadores de caminos las garantías otorgadas en la
parte primera del artículo 13, la primera del artículo 19, y
los artículos 20 y 21 de la Constitución Federal". Esa ley
castigaba con pena de muerte a quien fuera salteador de
caminos. Don Emilio Rabasa, en su cátedra, se refería a
dicha ley: "Recuerdo un caso en que fueron suspendidas
las garantías (año de 1880); dieron los campesinos, los
peones rurales, en la costumbre de quitar las señales de
los ferrocarriles y en romper alambre de telégrafo o
aisladores del mismo. Por cosa tan insignificante, se
producían descarrilamientos, y por un acto tan sencillo se
suspendieron las garantías individuales, expresamente
contra los que cometieron estos actos, con pena de
muerte; un procedimiento sumarísimo; si se quiere fue
exagerada la medida, pero desde que se publicó la ley, no
se volvió a dar un caso. No hubo un solo ejecutado y el
remedio fue eficaz".40
II. 6. Fuerzas armadas y suspensión de
garantías
Los textos constitucionales se' han encargado de
delimitar, con toda precisión, el papel que deben
desempeñar las fuerzas armadas, cuya existencia prevé
la propia Carta Magna, respecto de la población y el país.
No ha dejado lugar a dudas de su voluntad antimilitarista
y decididamente civilista. Esto reza con las tres ramas
que las componen: ejército terrestre, marina de guerra y
fuerza aérea.
El Presidente de la República manda y dispone de
fuerza armada permanente para la seguridad interior y
defensa exterior de la federación (artículo 89, fracción VI),
Esa es la regla general. Pero la norma no está aislada; no
es la única que regula el papel de las fuerzas armadas,
Existe un contexto. Éste se encarga de precisar la forma,
condiciones y términos en que se puede hacer uso de él,
En tiempos de paz ninguna autoridad militar puede
ejercer más funciones que las que tengan exacta
conexión con la disciplina militar, dispone el artículo 129,
De esta disposición se derivan diversas consecuencias:
que lo que permite el uso de las fuerzas armadas en
actividades que no tengan exacta conexión con la
disciplina militar es una declaración de guerra motivada
por una invasión, o una suspensión de garantías con vista
a una perturbación grave de la paz pública; en otras
palabras una guerra intestina.
40.
Antología, tomo II, p. 610.
Que en tiempos de paz las fuerzas armadas no pueden
ser utilizadas en actividades diversas como pudieran ser
persecución de delincuentes, actividades de salvamento,
control y sometimiento de la población, campañas
sanitarias ni en actividades de vigilancia. La persecución
de los delitos, según dispone el artículo 21 constitucional,
compete exclusivamente al ministerio público, federal y
local, y a la policía judicial que de ellos depende. No hay
fundamento constitucional para que en tiempos ordinarios
esa función la desempeñen las fuerzas armadas.
Lo relativo a sanidad compete a las autoridades de
salubridad a que alude la fracción XVI del artículo 73
constitucional, ya sean federales o estatales. La labor de
vigilancia está encomendada a los cuerpos de policía
preventiva previstos en los artículos 21 y 32. Las labores
de salvamento competen, en principio, a los estados, ya
que no existe norma que atribuya injerencia a la
federación en esa materia. Es el decreto de suspensión el
que le permite el acceso a ella. En virtud de que existe
norma constitucional expresa que atribuye a órganos
específicos las funciones de referencia, cuando sin existir
una declaración de guerra, el Presidente de la República
utiliza a los miembros de las fuerzas armadas en algunas
de ésas actividades, realiza una auténtica usurpación de
funciones y viola los textos constitucionales.
Que una suspensión de garantías que sea emitida por
el concepto genérico, es decir, por cualquier motivo que
no sea una invasión o una guerra intestina, por ningún
concepto puede dar lugar a la utilización del ejército para
hacer frente al conflicto. Lo prohíbe el artículo 129; es en
este contexto como debe ser interpretada la fracción VI
del artículo 89, que faculta al Presidente de la República a
disponer de las fuerzas armadas permanentes, para la
seguridad interior y exterior de la federación; ésta debe
ser interpretada en función de su contexto y éste es el
artículo 129: es cierto que las fuerzas armadas están para
garantizar la seguridad, pero sólo pueden intervenir
cuando exista una declaración de guerra.
Hay algo más; la fracción VI aludida precisa que el
Presidente de la República sólo puede utilizar a las
fuerzas armadas permanentes; pero este último término lo
inhibe a disponer de igual manera de la fuerza armada
temporal: la guardia nacional de cada uno de los estados
—de conformidad con la fracción XV del artículo 73—,
quienes las mandan dentro de sus respectivos territorios
son los gobernadores de los mismos; para que la guardia
nacional de un estado pueda salir del territorio se requiere
el consentimiento del Senado, quien, además, fija el
número de miembros que servirán; en estos caso sí
queda la guardia nacional bajo el mando del Presidente
de la República (artículos 76, fracción IV, y 89, fracción
VII). El otogamiento de facultades extraordinarias no
puede llegar a comprender la posibilidad de alterar la
distribución de competencias que hace la Constitución, ya
que el Congreso sólo puede atribuir al Ejecutivo algunas
de las
facultades que les corresponden, y carece por sí de la de
hacer alteraciones al margen del artículo 13 5, y la
facultad de disponer de la guarda nacional, en principio,
ha sido confiada a los gobernadores; el Poder Legislativo
federal no puede autorizar al Presidente a utilizar a la
guardia nacional al margen de lo que dispone el artículo
73, fracción XV; en otras palabras, en México, de
conformidad con la Constitución, no es factible, como lo
es en otros países, federalizar la guardia nacional cuando
ella opera dentro de sus propios estados.
III.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS
III. 1. Introducción
El decreto de suspensión de garantías puede tener, como
institución complementaria, el otorgamiento de facultades
extraordinarias; ello no es obligatorio. Pero éstas no
pueden ser concedidas sin existir previamente la
suspensión.
En la actualidad ya no existe duda de que se trata de
facultades legislativas;41 esa es la razón por la que es el
Congreso de la Unión el único que las puede otorgar. Se
trata de una de las dos excepciones que existen a los
principios de división de poderes, y de que la legislativa
es una función colegiada, que se deriva del artículo 49; la
otra es la prevista en el artículo 131.
II. Facultades extraordinarias. La delegación de
facultades legislativas en favor del Ejecutivo, es una
excepción al principio de división de poderes, y por su
carácter excepcional, esta delegación produce la
consecuencia de que, tanto la Legisla-
41.
Felipe Tena Ramírez, ob cit, pp. 226 y siguientes.
Tomo XL, p. 3630, Amparo administrativo en revisión
3044/33, Cía. Cigarrera Mexicana, S.A., 19 de abril de
1934, mayoría de 3 votos. Tomo I, pág. 553.
La Comisión Permanente no puede concederlas; para
el caso de haber emitido un decreto de suspensión de
garantías y requerirse de ellas, debe convocar al
Congreso para que conozca de la solicitud que formule
en tal sentido el Presidente.
No se ha respetado en forma escrupulosa este
principio; en 1911, la Comisión Permanente dispuso: "Se
autoriza al Ejecutivo para que dentro de los límites que
marca esta ley, dicte todas las medidas reglamentarias
que juzgue convenientes para su exacta aplicación''.
Carecía de facultades para hacerlo.
III. 2. Principios generales que regulan las
facultades extraordinarias
tura ai otorgarla, como el Ejecutivo al usar de ella, lo
hagan con la justa medida y con la conveniente precisión,
para no sobrepasar al margen de la excepción; por tanto,
si una Constitución local, fija los límites de la excepción;
los decretos que expida el Ejecutivo, rebasando esos
límites, y la aplicación que de esos decretos se haga,
constituyen una violación al artículo 16 constitucional.
Tomo XXV.
Págs.
Solano Atilano V .
106
Pastrana Luz y coags .
López Figueroa Felipe .
Hernández Dolores .
Vargas Antonio y coag .
2479
2479
2479
2479
Apéndice al tomo XXXVI, tesis 3 5 2, p. 663, Tomo I, página 433-
Facultades extraordinarias. La Constitución autoriza la
suspensión de las garantías individuales en casos graves
de excepción, admitiendo la delegación de facultades
extraordinarias legislativas en el Ejecutivo, y como esta
delegación constituye una derogación al principio de la
división de poderes y una limitación a las garantías
individuales, por su carácter excepcional, debe ejercerse
dentro de la justa medida y con la conveniente precisión,
concretándose a los términos en que dichas facultades se
han otorgado y siempre que esos términos se sujeten a
las bases constitucionales, puesto que cualquier exceso
en uno u otro sentido, importaría, por lo menos, la
violación del artículo 16 del Pacto Federal, por falta de
competencia de la autoridad de quien emanara el acto, y
así lo ha sostenido la Corte en diversas ejecutorias.
Las facultades extraordinarias concedidas al Ejecutivo
para introducir modificaciones en el presupuesto de
ingresos, por ningún concepto pueden entenderse que lo
capaciten para modificar, a su arbitrio, las condiciones de
la producción o del comercio, y para decretar los
impuestos sobre la base de esas modificaciones; puesto
que obrar en tal forma, sería invadir un campo amplísimo
de la administración pública y atentar contra las garantías
que consagra el artículo 4o. constitucional.
Las facultades extraordinarias se regulan por los
siguientes principios generales:
Por virtud del acto del Congreso de la Unión por medio
del cual concede facultades extraordinarias al Presidente
de la República, en los términos del artículo 29
constitucional, éste es autorizado en forma temporal,
transitoria, a ejercitar un cúmulo de facultades
expresamente determinadas, que ordinariamente son
confiadas a un órgano colegiado.
El Congreso de la Unión no desaparece como poder,
sigue existiendo y está facultado para ejercer las
facultades que le ha conferido la Constitución, incluso las
legislativas en las materias que no son susceptibles de
delegación o que no han sido concedidas al Ejecutivo;
aun, por lo que toca a éstas, no hay ninguna duda de que
esas facultades le siguen correspondiendo, sólo que en
forma temporal ha declinado su ejercicio; la titularidad que
para el Congreso deriva de la Constitución no se pierde
por el hecho de la concesión dada en los términos del
artículo 29 constitucional. Obviamente conserva su
facultad de vigilar y juzgar. * Del sistema que norma la
institución de las facultades extraordinarias es lícito inferir
que continúa siendo aplicable en el caso el principio de
legalidad: por ser el Presidente de la República una
autoridad, le corresponde, como campo de acción, todo
aquello que le confiere la Constitución y la autorización
del Congreso de la Unión; lo no conferido o autorizado lo
tiene prohibido.
Cuando se alude a facultades extraordinarias se hace
referencia sólo a un hecho simple: una traslación
temporal del ejercicio departe de la actividad legislativa.
No hay una desaparición de poderes ni una alteración de
la distribución de competencia que ha hecho la
Constitución. Ellas, siguiendo el modelo romano, están
encaminadas a salvar las instituciones; en el caso
concreto mexicano, la Constitución y el marco legislativo
ordinario que de ella emana, no a suplantarlo o destruirlo.
Las facultades extraordinarias, como acto accesorio, si*
gue la suerte de lo prineipaJ; éste lo es el decreto de sus*
pensión de garantías individuales; existirán y podrán serejercidas mientras tanto aquél esté en vigor,
Las leyes y decretos emitidos por el Presidente de ia
República, en uso de facultades extraordinarias, serán
válidas, estarán en vigor, mientras tanto subsista el
estado de suspensión de garantías individuales; e^te ia
origina y con él desaparecen, Se emite con el fin de hagei
frente a una emergencia; no tienen razón de ser cuando
ella ha cesado, se ha realizado la condición fijada o
vencido el plazo establecido para que tenga vigencia,
Ninguna circunstancia, grave o especial, puede motivar
que, sin existir una previa suspensión de garantías, se
Otorguen facultades extraordinarias al Presidente de la
República, Las que se han otorgado sin mediar esa
condición, han sido violatorias del artículo 29
constitucional, y el hecho de que la Corte haya declarado
constitucionales los actos legislativos del Presidente de la
República tienen como explicación un acto de servilismo y
dependencia,
II, facultades extraordinarias. §i bien es cierto que la
fácula tad de expedir leyes, corresponde al Poder
Legislativo, tan> bi^R Jo e§ que cuando por
circunstancias graves o especiales, no hace uso de esa
facultad, o de otras que le confiere la Constitución,
puede concedérselas al Ejecutivo, para la marcha
regular y el buen funcionamiento de la administración
pública, sin que se repute anticonstitucional, el uso de
dichas facultades, por pane de aquél; porque ello no
significa, ni la reunión de dos poderes en uno, pues no
pasan al último todas las atribuciones correspondientes
al primero, ni tampoco una delegación del Poder
Legislativo en el Ejecutivo, sino más bien, una
cooperación o auxilio de un poder a otro. El
otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo
no restringe las facultades del Legislativo para expedir
las leyes de ingreso y el presupuesto de egresos, sino
que sólo capacitan a aquel poder para expedir las
leyes que deben normar el funcionamiento de la
Hacienda Pública, y que no son únicamente las ya
dichas de ingresos y egresos; y si no obstante las
facultades extraordinarias, el Poder Legislativo expide
los presupuestos de ingresos y egresos, esto sólo
significa que el Ejecutivo a pesar de las facultades,
queda incapacitado para legislar respecto de dichos
presupuestos durante el año para el cual deben.
Tomo XXI
Págs.
Arellano Carlos B.
Domínguez Ismael
Jiménes María B.
Cruz Zeferino
Alvarado Filogonio
.1564
.1674
.1674
.1675
.1675
Apéndice al tomoXXXVI, tesis 351, p. 662. Tomo I, p. 432.
El Congreso de la Unión, siguiendo los trámites que indica
el artículo 72 constitucional, puede ratificar la vigen-
cia de la? leyes de emergencia dadas por el Presidente
de la República en uso de facultades extraordinarias,
siempre y cuando estén comprendidas dentro del ámbito
de su competencia. No es necesario publicarlas de nueva
cuenta, ya son conocidas; en cambio sí requiere de SU
publicación el acto del Congreso que hace la ratificación.
Leyes de emergencia, ratificación délas, por el
Congreso, La )ey de 28 de septiembre de 1945, que
incorporó a la legislación ordinaria las de emergencia,
no es otra cosa que la actuación del Congreso de la
Unión, como Poder Legislativo, que ratificó las
disposiciones de emergencia para crear una nueva ley
y convertirlas en legislación ordinaria formal y ma*
terialmente tal y como si hubieran sido expedidas por
el Congreso de la Unión en todos sus dispositivos, por
lo que el Congreso satisfizo las normas de expedición
de las leyes que consignan los artículo 71 y 72 de la
Constitución Federal.
Vols. 97-102, primer parte, p. 119, Amparo en revisión
2223/60, Juan Pastrana Palma y Alvino Manzanillo
Arce como socios de Autos Elegantes, S. de R.L.,
marzo de 1977, unanimidad de 16 votos.
Leyes de emergencia, ratificación de las, por el
Congreso, No es exacto que el Congreso de la Unión
careciera de facultades para ratificar, al través de su
decreto de 28 de septiembre de 1945, las disposiciones
que expidió el Presidente de la República en materia
hacendaría durante el periodo de suspensión de
garantías, puesto que al ratificar dichas disposiciones
de emergencia el Congreso de la Unión obró de
acuerdo con sus propias facultades legislativas, por lo
que no es exacto de que por virtud de esta ratificación
se prolongara el estad0 de suspensión de garantías,
sino que se cambió la naturaleza de los impuestos, que
ya quedaron en calidad de ordinarios además de que
no afecta a la negociación quejosa la circunstancia de
que la primera publicación del referido Decreto de 28
de septiembre de 1945, que se efectuó el primero de
octubre siguiente, no llevara el refrendo del Secretario
de Hacienda, ya que la misma promovente reconoce
que el mismo Decreto se publicó correctamente el 28
de diciembre
III. 3. Facultades que pueden ser delegadas
Existen ciertos principios que determinan los criterios
generales en relación con las materias que son
susceptibles de ser delegadas por el Congreso de la
Unión al Presidente de la República; ellos se desprenden
de los textos constitucionales y de la naturaleza de la
institución.
del mismo año, por lo que se subsanó la omisión que
reclama, y como se le aplica con posterioridad a esa
segunda publicación, la falta de refrendo de la primera
publicación no le causa perjuicio.
Vol. LIV, primera pane, p. 160, Amparo en revisión
1710/52, American Internacional Fueland Proleum
Co., 5 de diciembre de 1961, unanimidad 16 votos.
Tomo II, p. 1721.
Las facultades extraordinarias sólo pueden ser
conferidas al Presidente de la República, no pueden serlo
ni a los secretarios de Estado ni a los gobernadores de
los estados. Esa es la única salvedad que permiten los
artículos 29,49 y 131.
El artículo 131 constitucional, por cuanto a que
establece una excepción al principio general de división
de poderes que se desprende del artículo 49,
corresponde una interpretación restrictiva; no es
susceptible de comprender otras materias que no sean
las expresamente enumeradas en él.
Las leyes dadas por el Presidente de la República, en
uso de facultades extraordinarias, requieren para su
entrada en vigor de su publicación en el Diario Oficial de
la Federación (artículos 3o. y 4o. del Código Civil). Es el
conocimiento que se adquiere o presume por virtud de la
publicación de una ley que la hace obligatoria y aplicable.
La publicidad del acto legislativo es necesaria aun en los
casos de suspensión de garantías y tratándose de leyes
de emergencia. El cumplir con este requisito es más
indispensable por cuanto a que las consecuencias que
para los habitantes del país derivan de ese tipo de leyes,
son más nocivas, drásticas o graves.
Es factible que el Congreso de la Unión prorrogue la
vigencia de una suspensión de garantías una vez llegado
el plazo fijado o realizada la condición establecida; en
estos casos queda a su criterio el prorrogar o no la
concesión de facultades extraordinarias; en todo caso se
requerirá una declaración expresa para que éstas
continúen en vigor.
En principio es delegable sólo la actividad legislativa
que ha sido atribuida al Congreso; esta es, en principio, la
primera regla general, independientemente de que la
misma sea susceptible de ser afinada y pueda ser objeto
de excepciones. El artículo 29 alude a autorizaciones, sin
dar mayores detalles; pero el artículo 49 precisa que se
trata de leyes: "... En ningún caso, salvo lo dispuesto en
el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán
facultades extraordinarias para legislar''. Es lógico que
sea así; tenía que existir congruencia en los textos
fundamentales; el artículo 29 alude a prevenciones
generales en lo relativo a suspensión de garantías
individuales.
De conformidad con el artículo 70, la actividad del
Congreso de la Unión sólo puede derivar en una ley o en
un decreto; no existe constitucionalmente más alternativa;
corrobora ese punto de vista el artículo siguiente. De esas
dos formas en que puede manifestarse la acción del
Congreso son susceptibles de ser delegadas únicamente
las materias que, habiendo sido atribuidas al Congreso,
pueden derivar en una ley; esa es la inferencia lógica que
debe desprenderse del artículo 49 antes citado. No es
factible que el Congreso delegue el ejercicio de aquellas
materias que necesariamente deriven en un decreto. El
otorgamiento de facultades es una institución de
interpretación estricta, sólo puede estar referida a los
actos expresamente determinados por el propio texto
fundamental; éste alude únicamente a la actividad
legislativa.
Independientemente de la consideración anterior, es
preciso tomar en cuenta que las materias que son objeto
de decreto, por lo general están referidas a ciertos
momentos, circunstancias o materias, que no tienen el
atributo de ser generales ni abstractas; por lo mismo no
son susceptibles de auxiliar en los casos de una
emergencia o situación grave, que son los supuestos
previstos en el artículo 29, y que pueden motivar tanto la
suspensión como el otorgamiento de facultades
extraordinarias.
Lo anterior no impide que el Presidente de la
República, dentro de la órbita de su competencia
ordinaria, y de la competencia extraordinaria que se le
atribuye por virtud de las autorizaciones del Congreso,
emita decretos en los términos de lo dispuesto por el
artículo 92 constitucional.
Otro criterio que debe tomarse en cuenta es el
siguiente: el Congreso puede delegar en el Presidente de
la República el ejercicio temporal de todas aquellas
facultades que le corresponden y que sea necesario
ejercitar en forma unipersonal, rápida, discreta, enérgica y
sin delibera-
ciones, con objeto de hacer frente a una situación de
emergencia.
Las facultades a delegar serán sólo aquellas que en
forma directa y eficaz permitan hacer frente a la
emergencia; en tal virtud es la naturaleza de ésta la que
determina cuáles son las materias susceptibles de ser
delegadas; así, por ejemplo, para el caso de que se
recurra a la suspensión de garantías y otorgamiento de
facultades por virtud de una epidemia, es de suponerse
que deben ser transmitidas al Presidente las facultades
que tiene el Congreso en materia de salubridad.
Con vista a los criterios anteriores, en principio, de las
facultades que enumera el artículo 73, son susceptibles
de ser delegadas las siguientes: la de cambiar la
residencia de los poderes federales (V); en relación con el
Distrito Federal la de legislar en todo lo relativo a él, sin
comprender las facultades que se reconocen a la
Asamblea de Representantes (VI); la de decretar
impuestos (VII); la de contratar empréstitos sin
consentimiento del órgano legislativo (VIII); la de impedir
que en el comercio de estado se establezcan
restricciones (IX); todos los rubros consignados en la
fracción X, con excepción de la relativa a establecer el
banco único de emisión, dado a que la ley que prevé la
existencia de dicha institución ya ha sido expedida, a lo
que más pueda autorizarse al Ejecutivo es a modificarla y,
en su caso, suspender temporalmente su actuación; la de
crear y suprimir empleos, señalar, aumentar o disminuir
sus dotaciones (XI); la de dictar leyes relativas a presas
de mar y tierra, derecho marítimo de paz y guerra (XIII);
en relación con las fuerzas armadas puede ser delegada
la facultad de alterar las leyes que las organizan y
reglamentan (XIV); la de organizar y reglamentar la
guardia nacional, sin alterar su estructura democrática ni
su dependencia de los gobiernos de los estados, cuando
ella se encuentre dentro de sus respectivos territorios
(XV); la de alterar y aun derogar las leyes vigentes y
expedir otras nuevas en relación con nacionalidad,
condición
jurídica
de
extranjeros,
ciudadanía,
naturalización, colonización, emigración, inmigración y
salubridad general de la República; es de advertirse que
en casos de suspensión de garantías y de otorgamiento
de facultades extraordinarias, si las razones que las
ameritaron tienen que ver con materias de salubridad, el
consejo de salubridad general o el departamento de
salubridad, dado a que dependen directamente del
Presidente de la República, pueden cesar temporalmente
en el ejercicio de las funciones que la Constitución les
confiere (XVI); para alterar y aun substituir las leyes
vigentes sobre vías generales de comunicación, sobre
postas, correos y aguas de jurisdicción federal, el
Congreso de la Unión no le puede delegar la facultad de
legislar en materia de vías locales de comunicación ni en
lo relativo a aguas confiadas a los estados (XVII).
Son susceptibles de ser delegadas, igualmente, las
facultades que la Constitución le confiere al Congreso
para
legislar sobre el valor de la moneda y alterar las leyes
existentes sobre casa de moneda; aunque formalmente
no existe impedimento para que autorice al Presidente
para regular lo relativo a un sistema general de pesas y
medidas, existe un impedimento, de hecho, para que se
haga, no hay razón válida que permita suponer que con
una autorización de esa naturaleza se pueda hacer frente
a una contingencia grave que pudiera llegar a presentarse
en el país (XVIII); para alterar las reglas que legalmente
existan en relación con la ocupación y enajenación de
terrenos baldíos (XIX); la relativa a organizar el cuerpo
diplomático y consular (XX); la relativa a la creación de
tipos y sanciones penales (XXI); la de conceder amnistías
(XXII); las que le corresponden en lo relativo a establecer,
organizar,, y sostener instituciones educativas, y la de
unificar y coordinar la educación (XXV); la de establecer
contribuciones sobre los conceptos a que alude la fracción
XXLX; para modificar y aun suspender las leyes sobre
planeación nacional (XXIX-D); las que lo autorizan a
expedir leyes sobre programación (XXIX-E); las que lo
autorizan a expedir leyes sobre inversión extranjera,
transferencia de tecnología (XXIX-F); la de expedir leyes
que establezcan la concurrencia de la federación, estados
y municipios en lo relativo a protección y preservación del
ambiente (XXIX-G); si bien ni puede delegar su facultad
de instituir tribunales de lo contencioso administrativo, sí
puede transmitir la facultad que tiene de establecer las
normas que regulen los procedimientos y los recursos
(XXIX-H).
III. 4. Facultades que no pueden ser delegadas
Existen ciertas materias que no son susceptibles de ser
objeto de delegación al Ejecutivo por parte del Congreso
de la Unión; en algunos casos la negativa se desprende
de la naturaleza de ellas, en otros de la interpretación
rigurosa y técnica de la Constitución.
No pueden ser objeto de delegación las facultades que
constitucionalmente corresponden a los poderes de los
es-
presidente Benito Juárez, en uso de facultades
extraordinarias, dispuso la creación de los estados de
Campeche, Coahuila, Hidalgo y Morelos; carecía de
facultades para hacerlo, el Congreso no podía darle esa
autorización, incluso él no lo podía hacer; fue algo
excepcional, sólo la autoridad moral y política de que
gozaba el presidente Juárez le permitió llegar a ese
extremo.
tados; el Congreso de la Unión sólo puede conceder al
Ejecutivo el ejercicio temporal de aquellas facultades que
legalmente le corresponden; no está facultado para ir más
allá, no puede dar lo que no le ha sido asignado por la
Constitución.
El Presidente de la República no puede ser facultado
para expedir un código civil que regule las relaciones
entre particulares, y que substituya los que estén en vigor
en cada una de las entidades federativas. Lo anterior no
implica que, indirectamente, mediante la suspensión de
garantías individuales, se puedan afectar y alterar
vínculos jurídicos que se pudieran dar entre particulares.
En estricto derecho no pueden ser objeto de facultades
extraordinarias
todas
aquellas
aptitudes
que
corresponden al Congreso de la Unión, que no son de
naturaleza legislativa; así, no puede el Congreso delegar
sus facultades administrativas, como son las que para él
deriven de los artículos 84 y 85 de la Constitución, por lo
que hace a nombramiento de Presidente interino y
substituto; tampoco puede delegar sus facultades
jurisdiccionales y cuasi jurisdiccionales que derivan a su
favor de los artículos 110 y 111 de la Constitución.
El Congreso de la Unión no puede delegar su facultad
de admitir nuevos estados a la Unión federal (artículo 73,
fracción I); no impide hacerlo una circunstancia
aparentemente sin importancia: por virtud de la admisión
de un nuevo estado se modifica la Constitución y esta
función, si bien en términos generales se confía a la
combinación de órganos a que alude el artículo 135
constitucional, en forma excepcional, en casos
expresamente previstos y limitados, ella ha sido confiada
sólo al Congreso de la Unión; éste es uno de ellos, y el
único que la puede ejercer es el órgano previsto por la
Constitución.
El Presidente de la República no puede ser facultado
para formar nuevos estados dentro de los límites de los
existentes; esta es una función que ha sido confiada a
una combinación de órganos: Congreso de la Unión,
previa solicitud de los interesados, Presidente de la
República y legislaturas de los estados (artículo 73,
fracción III). El
Tampoco se le puede facultar para que en substitución
del Congreso arregle los problemas de límites que
pudieran darse entre los territorios de dos o más estados;
en principio se trata de una facultad administrativa, por
ella el Congreso certifica la ausencia de violencia, dolo o
daño para alguna de las partes contratantes, también de
que éstas han sido debidamente defendidas y
representadas; por otro lado, la intervención que se
confiere al Congreso siempre es a petición de las partes
contratantes y previo convenio que ellas han celebrado.
Esta es una posibilidad, la otra es la contenciosa; su
resolución ha sido confiada a los tribunales de la
federación, concretamente a la Suprema Corte de Justicia
(artículos 73, fracción IV; 104, fracción IV, y 105).
Si bien puede ser autorizado para legislar en lo relativo
al Distrito Federal, no existe la posibilidad de que altere la
forma de gobierno que, de conformidad con la fracción VI
del artículo 73, debe tener ese ente que ha sido
constituido como asiento de los poderes de la federación.
No es factible que se deleguen en el Presidente las
facultades que la Constitución confiere a la Asamblea de
Representantes; tampoco puede declararse desaparecido
dicho órgano, alterarse su composición y funcionamiento,
ni la del tribunal superior de justicia que ahí funciona.
No es factible que el Congreso de la Unión renuncie a
la intervención que la Constitución le confiere en materia
de guerra; siempre será necesaria su anuencia para que
exista una declaración de ella. Ésta puede derivar en
actos complementarios a los que deba corresponder la
forma y calidad de ley; pero, en esencia y principio, se
trata de un acto administrativo que para tener validez
requiere el concurso de la voluntad del Presidente y del
Congreso (artículo 73, fracción XII). No es delegable la
facultad que tiene el Congreso de dar la ley orgánica de
la contaduría mayor (artículo 73, fracción XXIV); sí puede
autorizarlo a alterar dicha ley. Tampoco la son sus
facultades administrativas de conceder licencias y aceptar
la renuncia del Presidente de la República (artículo 73,
fracciones XXVI y XXVII). No puede renunciar y delegar
temporalmente la función que se le confiere en lo relativo
a facultades implícitas (artículo 73, fracción XXX); si bien
se trata de una función legislativa, con el fin de impedir
que el campo federal se acreciente en forma indebida, la
Constitución confió la función de reconocer la necesidad
de aquéllas al Congreso, por cuanto a que en él se
encuentran los senadores funcionarios a los que durante
muchos años se consideró representantes de los
estados.
No son susceptibles de ser delegadas en el Presidente
de la República las facultades que en forma exclusiva se
han atribuido a cada una de las cámaras que integran el
Congreso de la Unión. En principio, por cuanto a que sólo
son susceptibles de serlo las de carácter legislativo, mas
no las administrativas que es la característica que
distingue a dichas facultades. Por otra parte, el delegarlas
sería desconocer el atributo de exclusividad que se les
asigna en los artículos 74 y 76. Impide también hacerlo la
naturaleza misma de las facultades: no es factible que se
atribuya al Presidente de la República la función que
corresponde a la Cámara de Diputados de constituirse en
colegio electoral para calificar de una elección
presidencial. En principio no existe impedimento
constitucional para que el Ejecutivo altere el presupuesto
anual de gastos; se trata de una función que ha sido
confiada al Congreso de la Unión (artículo 126), y que,
por lo mismo, éste le puede delegar; lo que no se puede
hacer es autorizarlo a él para que en sustitución de la
Cámara de Diputados lo estudie y apruebe. Tampoco son
transmisibles sus facultades en lo relacionado con la
vigilancia y nombramientos relativos a la contaduría
mayor.
No son delegables las facultades que en forma
exclusiva la Constitución atribuye al Senado; los tratados
siempre requerirán de su consentimiento;42 como también
para lo relativo a la ratificación de grados militares, la
autorización para la salida de tropas nacionales, y el paso
de tropas extranjeras, la desaparición de poderes de un
estado, la resolución de los conflictos que se dan entre los
poderes de ellos, el papel que se le asigna en el gran
jurado y su función de aprobar el nombramiento de
ministros de la suprema corte. Incluso, y por un defecto
de técnica de la Constitución, haya o no guerra siempre
se requerirá del consentimiento del Senado en los casos
en que sea necesario disponer de la guardia nacional de
un estado fuera de su territorio.
No son delegables, asimismo, las funciones
jurisdiccionales que se han conferido a los tribunales de la
federación y consignadas en los artículos 103 a 107
constitucionales. Es factible que el Presidente de la
República, por virtud del decreto de suspensión de
garantías individuales, y del otorgamiento de facultades
extraordinarias, altere las leyes procesales, pero el que lo
haga no implica ni la desaparición de la rama judicial ni el
que lo substituya en el ejercicio de sus funciones.
42.
En una sesión secreta del Congreso de la Unión celebrada el 13 de
diciembre de 1861, en contra de lo que aquí se sostiene, se acordó
lo siguiente: "...el gobierno está autorizado para celebrar tratados y
convenciones y ponerlos en vía de ejecución, sin necesitar la
aprobación del Congreso". Ver Dublán y Lozano, tomo9, p. 335.
Posteriormente los legisladores, tal vez percatándose de los
peligros que pudieran derivar de tan amplia autorización,
pretendieron limitarla y, al efecto, con fecha 27 de mayo de 1863,
dispusieron: "2. En lo relativo a tratados, convenios o convenciones
diplomáticas que el gobierno celebre, se tendrá entendido que no
podrá admitir ninguna especie de intervención", Dublán y Lozano,
tomo 9, p. 622.
Por lo que se refiere a la Comisión Permanente, el
artículo 79, que consigna el grueso de las facultades que
le corresponden, no dispone que ellas le son atribuidas en
forma exclusiva; no podía hacerse esta declaración por
cuanto a que su función es supletoria, tanto del Congreso
como de la Cámara de Senadores; no obstante ello, no
son susceptibles de ser delegables al Presidente de la
República. No lo pueden ser por cuanto a que se trata de
facultades administrativas; independientemente de esta
consideración es de hacerse notar que una de las
facultades más importantes que le han sido reconocidas,
la de convocar al Congreso o a cualquiera de las cámaras
a periodos extraordinarios de sesiones, es una función
que no corresponde al órgano legislativo, por lo mismo no
la puede delegar. Nada puede dispensar de la obligación
de recurrir a la Permanente para que, reuniendo el voto
de las dos terceras partes de las presentes, acuerde la
convocatoria por sí o a instancias del Presidente de la
República.
El reformar la Constitución es una función que ha sido
confiada a una combinación de órganos: el Congreso de
la Unión, contando con el voto aprobatorio de las dos
terceras partes de los legisladores presentes en cada
Cámara, y la anuencia de la mayoría de las legislaturas
de los estados. No es función privativa del Congreso; por
lo mismo no es susceptible de ser delegable en la
persona del Presidente de la República. A pesar del
impedimento constitucional, el presidente Juárez, en 1861
y en 1862 la reformó, recurriendo al expediente de ' 'en
uso de las amplias facultades de que me hallo investido"
(el artículo 124 de la Constitución de 1857, entre otros).
Como se afirmó anteriormente, el Congreso puede
delegar sólo facultades de naturaleza legislativa en
sentido estricto, por lo que no es transmisible la facultad
de emitir decretos; así, el conceder permiso para que un
mexicano acepte una condecoración que le otorgue un
gobierno extranjero, no es delegable.
En el siglo pasado fue común que, por virtud de
decretos de suspensión de garantías, se impusieran
obligaciones a los gobernadores de los estados, y,
asimismo, se
previeran facultades adicionales a las que a su favor
determinaba tanto la Constitución general como las
particulares de los estados. Sobre este particular
conviene consultar la circular de 12 de enero de 1861,
decreto de siete de junio de 1861 (artículos 2o. y 4o.),
circular de 11 de junio de 1861 y decreto de 8 de mayo
de 1868 (artículos lo., 4o. y 5o.). En estricto derecho no
es del todo claro este proceder. Sólo se explica en
función de las graves emergencias que lo propiciaron. El
Congreso de la Unión no tenía ni tiene facultades para
alterar la distribución de competencias que ha hecho la
Constitución. No lo puede hacer ni aun en uso de
facultades extraordinarias. Se trata de uno de los tantos
inconvenientes que tiene el artículo 29 constitucional.
III. 5. Facultades extraordinarias y los estados
Lo relativo a la suspensión de garantías y el otorgamiento
de facultades extraordinarias es competencia exclusiva
de los poderes federales; en la materia no tienen
intervención alguna los poderes de los estados. Como se
afirma en otra parte,43 a la suspensión de garantías que
decreten los poderes federales, pueden afectar tanto los
derechos consignados en la Constitución general, como
aquellos que en forma adicional conceden las
Constituciones locales a su habitantes. Éstos no pueden
embarazar la acción de los poderes federales cuando
hacen frente a una contingencia en los términos del
artículo 29; son limitaciones que los constituyentes
locales imponen a las autoridades de la entidad; no son
oponibles ni son válidos para las autoridades federales.
En otra parte se ha afirmado lo siguiente:
Para el caso de que exista en el territorio de un estado
o parte de él un motivo grave de intranquilidad, sólo el
gobierno federal puede suspender las garantías
individuales que consagra la Constitución (artículo 29).
El artículo 115 constitucional prevé que en los estados
debe establecerse un gobierno que tenga, entre otras
características, la de ser representativo. Por
43.
E. Arteaga, ob. cit., p. 49.
lo que toca a la función legislativa, ésta ha sido
confiada a una asamblea; las legislaturas locales no
pueden integrarse por un número de diputados menor
que el exigido; ni sus miembros reelectos para el
periodo inmediato; proceder de diferente manera es
atentar el principio representativo. El que el Congreso
de un estado renuncie a su función legislativa, aunque
sea parcialmente y otorgue al gobernador facultades
extraordinarias para legislar, significa un desacato al
mandato constitucional, una violación al principio de
representatividad, y un motivo de impugnación
concedida a particulares por tratarse de una autoridad
incompetente. El desacato puede ser mayor si se toma
en cuenta que para que opere tal delegación no existe
previamente una suspensión de garantías, que es el
presupuesto para que se otorguen a nivel nacional. Ni
aún para el caso de que se suspendieran las
ampliaciones a las garantías individuales procedería el
otorgamiento de facultades extraordinarias, ya que
existe el principio de representatividad al que se ha
aludido.
En el artículo 62 de la Constitución del estado de
Oaxaca se prevé la delegación de facultades, por parte
de la Legislatura local, a favor del gobernador en casos
excepcionales y por tiempo limitado; existen
disposiciones similares en las Constituciones de
Sonora y estado de México, sin que se llegue a
precisar qué entiende por casos excepcionales; por su
parte la Constitución del estado de Querétaro (artículos
63, fracción XXIII, y 64) prevé el otorgamiento de
facultades que fueren absolutamente indispensables
para salvar la situación en casos de invasión, alteración
del orden público o cualquier otro motivo grave, y sólo
respecto de facultades que no sean de la competencia
del Congreso de la Unión, lo que a todas luces es ilegal
e ilógico, ello con vista a la constitución y a la situación
geográfica del estado.44
Existen otros casos:
En el artículo 33, fracción XXI, de la Constitución de
Colima, se dispone:
Son facultades del Congreso:
XXI. Investir al gobernador de facultades
extraordinarias en el ramo de Hacienda; y en los de
guerra y gobernación en caso de invasión extranjera o
perturbación grave del orden público, y aprobar y
reprobar los actos emanados del ejercicio de dichas
facultades;
norma que es complementada por el artículo 59, fracción
II, de la misma.
Aunque se tiene la precaución de precisar los casos en
que se otorgarán las facultades extraordinarias, no por
ello salva el obstáculo constitucional. Cabría agregar que,
incluso, lo relativo a las facultades extraordinarias en el
ramo hacendarlo, que no es de la competencia federal,
sino puramente local, la Constitución viola el objetivo
constitucional que existe sobre tal materia.
44.
Ob. cit., anteriormente, pp. 49 y 50.
Desde el antecedente inglés, pasando por el
estadunidense, se ha considerado que lo relativo a
impuestos, empréstitos y reclutamiento de tropas, es algo
que afecta directamente a la población; no hay impuesto
sin representación —dice el principio sajón—, por lo
mismo sólo el pueblo representado por el Parlamento o el
Congreso, es el único que puede decretarlos. Una
Legislatura, cuerpo colegiado, no puede renunciar en
favor de un órgano unitario a una facultad que
constitucionalmente y por tradición se ha considerado de
naturaleza colegiada.
En la Constitución original del estado de Campeche del
5 de julio de 1971, artículo 109 disponía: "En caso de
invasión o perturbación grave de la paz o del orden
público, el Ejecutivo, con aprobación del Congreso, y en
receso de éste, con acuerdo de la diputación
permanente, podrá suspender por un tiempo limitado y
por medio de prevenciones generales, los efectos de la
presente Constitución, con excepción de las garantías
contenidas en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, y sin que la suspensión pueda
contraerse a determinado individuo. En éstos toca al
Congreso del estado otorgar al Ejecutivo las facultades
extraordinarias de que habla en el artículo 16".
El que existiera la posibilidad de que en términos
generales se suspendieran, aunque fuera en forma
temporal, los efectos de la Constitución campechana,
implicaba una violación a la Constitución General de la
República; en efecto, la suspensión podría haber
significado la posibilidad de que el Congreso estudie y
apruebe leyes, que el Judicial dicte sentencia con carácter
irrevocable en las causas que se someten a su
jurisdicción, que existieran autoridades intermedias entre
los poderes del estado y los ayuntamientos; esos y otros
extremos igualmente graves pudieron haberse dado con
una fórmula como la que existía en la Constitución del
estado de Campeche, todos ellos violatorios de la
Constitución General, que supone la existencia y regular
funcionamiento de los poderes locales. Lo que es más,
con vista al artículo 29 de la Constitución General,
concretamente con vista a la fórmula "...solamente el
Presidente...", quedan excluidos los poderes de los
estados tanto por lo que toca a la suspensión de
garantías, como de lo relativo a facultades
extraordinarias.
En efecto, si a la norma contenida en el artículo 29
citado se le dan todos los efectos y consecuencias
jurídicas que le corresponden, la exclusividad que
aparece a nombre del Presidente de la República no se
limita a sólo el derecho de iniciativa previsto en el artículo
71, sino, además, debe comprender la posibilidad de que
otros poderes, sobre todo los de los estados, de que
pretendan hacer nugatorios, por supuestos problemas
graves, los principios republicanos y de división de
poderes a que están constreñidos por mandato
constitucional. Él solamente, tiene que ver tanto con
excluir a los que en condiciones normales tienen el
derecho de iniciar leyes, ante el
Congreso de la Unión (artículo 71), como excluir a
cualquier otra autoridad de tan delicada materia. Lo
relativo a suspensión de garantías es facultad privativa
del Presidente iniciarla, seguidamente del Congreso de la
Unión y, en su caso, de la Comisión Permanente el
concederla.
También
era
inconstitucional
la
disposición
campechana por cuanto a que comprendía los casos de
invasión para que operara la suspensión. De conformidad
con la Constitución General (artículo 122), el repeler toda
invasión es facultad privativa de la federación.
En la actualidad, en el artículo 27 de la Constitución de
Campeche, a imitación de la Constitución General,
dispone : "No podrán reunirse dos o más Poderes en una
sola persona o corporación, ni depositarse lo Legislativo
en un solo individuo".
La Corte, al respecto, ha resuelto:
Ley moratoria del estado de Veracruz. Como esta ley
concede una moratoria de cinco años a todos los
deudores hipotecarios, para el pago de sus créditos,
aun cuando se encuentren ya sujetos a juicio y manda
suspender todo trámite judicial, es contraria, a no
dudarlo, al artículo 17 constitucional, que previene, de
manera clara y terminante, que los tribunales deberán
estar siempre expeditos para administrar justicia,
constituyendo esto una garantía individual; y de
acuerdo con lo que previene el artículo 29 de la
Constitución General, la suspensión de garantías
individuales es facultad privativa de la federación y los
estados, por lo mismo, no pueden tener semejante
facultad, que es de la que se hace uso en las leyes de
moratoria que dicen, al suspender los efectos de las
obligaciones
contraídas
entre
particulares,
obligaciones meramente contractuales, por las que
adquieren el derecho de que se cumplan en los plazos
estipulados. Cierto es que el citado artículo 17
constitucional establece que los tribunales estarán
siempre expeditos para administrar justicia en los
plazos y términos que fijen las leyes, pero
seguramente se refiere a los plazos y términos
meramente procesales y no a los derechos adquiridos
en virtud de los contratos que se quieren hacer
efectivos y que constituyen la ley que debe regir entre
las partes respecto de las obligaciones contraídas.
dispuso lo siguiente: "A los culpables aprehendidos in
fraganti delito y que tengan señalada la pena capital, se
les aplicará ésta sin más requisito que el levantamiento
de una acta por el jefe de la fuerza aprehensora, en que
se hará constar la comprobación del cuerpo del delito, el
hecho de la aprehensión in fraganti y la identificación de
las personas culpables".
Venustiano Carranza, en su decreto de lo. de agosto
de 1916, que sancionaba con la pena de muerte a
quienes promovieran o apoyaran una huelga, dispuso:'
'Los delitos de que habla esta ley serán de la
competencia de la misma autoridad militar que
corresponde conocer de las que define y castiga la ley de
2 5 de enero de 1862, y se perseguirán , y averiguarán, y
castigarán en los términos y con los procedimientos que
señala el decreto número 14, de 12 de diciembre de
1913".
Suplemento 1934, p. 293, Amparo civil directo 1/32 Crédito Español de
México, S.A.,21 de noviembre de 1933, unamidad de 4 votos. Tomo III. p.
601.
III. 6. Facultades
competencia judicial
extraordinarias
a
Durante la vigencia de la Constitución de 1857 fue factible
que el Presidente de la República, vía las autorizaciones
del Congreso, alterara la competencia de los tribunales; el
artículo 13 de ella, en su parte conducente, disponía:
"Subsiste el fuero de guerra solamente para los delitos y
faltas que tengan exacta conexión con la disciplina militar.
La ley fijará con toda claridad los casos de esta
excepción". Fue con vista a esta disposición que el
presidente Benito Juárez, recurriendo a la fórmula ".. .en
uso de las amplias facultades con que me hallo
investido...", con fecha 25 de enero de 1862, con el fin de
contar con elementos para perseguir y castigar a los
partidiarios de la intervención, fue que dio la Ley para
castigarlos delitos contra la nación, contra el orden, la paz
pública y las garantías individuales; en ella, por lo que
hace a las autoridades judiciales competentes para
aplicarla, se disponía lo siguiente: " 6. La autoridad militar
respectiva es la única competente para conocer de los
delitos especificados en esta ley, a cuyo efecto, luego que
dicha autoridad tenga conocimiento de que se ha
cometido cualesquiera de ellos, bien por la fama pública,
por denuncia o acusación o por cualquier otro motivo,
procederá a instruir la correspondiente averiguación con
arreglo a la ordenanza general del ejército, y a la ley del
15 de septiembre de 185 7, y la causa, cuando tenga
estado, se verá en consejo de guerra ordinario, sea cual
fuere la categoría, empleo o comisión del procesado. En
los lugares donde no hubiere comandantes militares o
generales en jefe, harán sus veces los gobernadores de
los estados".
Y también fue, con vista al indicado precepto, que el
presidente Porfirio Díaz, el 16 de marzo de 1911,
mediante decreto de suspensión de garantías
individuales,
Todas esas disposiciones, evidentemente, alteraban la
competencia judicial; privaban a los tribunales ordinarios
del conocimiento de delitos cometidos por civiles o '
'paisanos", como le denomina aun en la actualidad la
Constitución a quien no pertenece a las tuerzas armadas.
Esto ya no es factible en la actualidad; la nueva
redacción del artículo 13 lo impide, aun en los casos de
suspensión de garantías; su redacción no deja lugar a
dudas: "... pero los tribunales militares en ningún caso y
por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre
personas que no pertenezcan al Ejército. Cuando en un
delito o falta del orden militar estuviese complicado un
paisano, conocerá del caso la autoridad civil que
corresponda".
En 1917, como instituciones castrenses, sólo se
contaba con el ejército y la armada (artículo 89,
fracciones V y VI); se aludió por primera vez a la fuerza
aérea en 1944; no obstante ello, la prohibición a que
alude el artículo 13 antes citado comprende a las tres
ramas antes indicadas. La prohibición también
comprende a la guardia nacional; sus órganos de
autoridad, incluyendo sus tribunales, sólo tienen
competencia sobre sus miembros, pero no puede
hacerse extensiva a los miembros civiles de la sociedad.
El fuero militar, por ser una excepción al principio general
previsto en el artículo 13, debe ser de alcances limitados
y sólo puede comprender los casos específicamente
determinados, sin que pueda extenderse a otro tipo de
personas o supuestos.
III. 7. Revocabilidad del acto
¿Es revocable el acto del Congreso de la Unión por virtud
del cual concede al Presidente de la República facultades
extraordinarias? Es factible que el órgano legislativo
debido a una mala, inexacta o falseada información, se
vea orillado a emitir un acto de esa naturaleza; también es
factible que, no obstante haberlo emitido con vista a una
información real y exacta, una vez que haya entrado en
vigor, se dé cuenta de que el Presidente ha abusado de
las
facultades concedidas o ha excedido la autorización
dada, por lo que sea aconsejable frenarlo.
Independientemente de la responsabilidad en que
pudiera incurrir y que se analiza por separado, es preciso
determinar si se trata de un acto revocable o no.
En el sistema constitucional mexicano no existen actos
del Congreso que sean irrevocables; no se trata de un
tribunal de única o última instancia que sentencia con
fuerza de cosa juzgada; esta es la regla general que sólo
admite como excepción la materia de responsabilidad de
los servidores públicos: cuando se emite una declaración
de procedencia por la Cámara de Diputados, o se emite
una resolución de culpabilidad por la Cámara de
Senadores, por disposición constitucional expresa
(artículos 111, párrafo 6o., y 110, último párrafo), ambos
actos son inatacables; contra ellos no cabe recurso
alguno ni pueden ser revocado por el órgano que los
emitió. Se trata de un acto jurisdiccional que emite el
órgano legislativo en ejercicio de funciones judiciales.
Por otra parte, de conformidad con el artículo 72,inciso
f, en la reforma o derogación de las leyes o decretos se
deben observar los mismos trámites establecidos para su
formación, por lo que, en principio, cabría considerar co*
mo hipótesis la posibilidad de que es revocable el acto de
otorgamiento de facultades extraordinarias; pero surge
un primer problema: en la materia la Constitución
concede en forma exclusiva el derecho de iniciar sólo al
Presi» dente de la República, por lo que, a primera vista,
si no solicita dicho funcionario la reforma o derogación
del acto , siguiendo en forma literal lo dispuesto por el
inciso indicado, de que deben observar los mismos
trámites que se siguieron para su formación, no sería
factible.
Esta exclusividad en la iniciativa también se da en lo
relativo a presupuesto, ley de ingresos y cuenta anual.
¿No es factible que por virtud de una iniciativa
presentada por alguno de los titulares del derecho de
hacerlo, y a que alude el artículo 71, que no sea el
Presidente de la República, se reformen dichos actos ?
Sí es factible que se modifiquen a instancias de un
diputado o un senador, por ejemplo. La exclusividad que
existe para el Presidente de la República sólo opera por
lo que hace al acto global en sí, no comprende sus
reformas o su derogación.
Este es el punto de vista aplicable por lo que se refiere
al acto de suspensión de garantías individuales y
otorgamiento de facultades extraordinarias; las leyes y los
decretos correspondientes pueden ser revocados, o
modificados, por el órgano que los emitió a instancia de
cualquiera de los titulares del derecho de iniciar leyes
ante el Congreso de la Unión.45
Sobre esta materia se impone hacer ciertos distingos:
el Congreso de la Unión puede modificar y derogar el
acto por virtud del cual, tanto él, como la Comisión
Permanente, han acordado la suspensión de garantías
indivi-
45.
Eduardo Ruiz, ob. cit., p. 137.
duales; pero si bien la Comisión Permanente puede
revocar SU acto, no puede hace lo mismo por lo que hace
al acto del Congreso de la Unión; no existe texto que lo
impida; la prohibición se desprende de ia naturaleza de
las instituciones: nunca un delegado revoca los actos del
delegante, nunca un órgano subordinado está facultado
para revocar los actos de su superior, no es de aceptarse
que lo secundario substituya lo fundamental.
El que se derogue el acto por virtud del cual se
suspenden
garantías
individuales
implica,
necesariamente, aunque no se disponga así en forma
expresa, la derogación, cesación o retiro de las facultades
extraordinarias. En los casos en que la Comisión
Permanente hubiere acordado la suspensión, y el
Congreso el otorgamiento de facultades extraordinarias,
la Comisión Permanente, no obstante haber emitido el
acto aludido, por virtud de la intervención posterior del
Congreso, está imposibilitada a modificar su propio acto;
la materia queda confiada totalmente al órgano legislativo;
es éste el único que asume competencia, por lo que lo
relativo a la derogación o modificación del acto le
corresponde en forma exclusiva.
Cuando la Comisión Permanente es quien revoca o
modifica el decreto de suspensión de garantías plantea
problemas extremadamente delicados: un reducido
número de legisladores puede hacerlo sin que el
Presidente de la República pueda vetar esa
determinación; y, en cambio, cuando lo hace el Congreso
de la Unión sí existe esta instancia suspensoria. Sobre
este particular es de advertirse que, de conformidad con
el artículo 72 constitucional, el veto sólo procede por lo
que hace a actos del Congreso de la Unión cuando actúa
como legislador ordi-
III. 8. Informes y responsabilidad
Por virtud de una adición introducida al artículo 131
constitucional, en 1951, existe la obligación, para el
Presidente de la República, de informar anualmente del
uso que hubiere hecho de las facultades que para gravar
el comercio internacional le confiere el Congreso de la
Unión; lo debe hacer al presentar la iniciativa de
presupuesto. Con anterioridad a dicha adición no había
existido a nivel constitucional una obligación de esa
naturaleza.
nario y no es aplicable a actos derivados de diversos
tipos de actuación.
Es de observarse que, cuando menos en teoría, dado a
que en el sistema constitucional mexicano la facultad de
publicar las leyes ha sido confiada, en principio, y en
términos generales, al Presidente de la República, tanto
el Congreso, como la Comisión Permanente, estarían
imposibilitados de dar vigencia a un decreto derogatorio.
Pudiera servir como fórmula supletoria la contenida en el
artículo 120, que confía a los gobernadores de los
estados el publicar y hacer cumplir las leyes federales.
Es frecuente que las Constituciones de los estados
limiten el campo de acción de sus órganos de autoridad
más allá de los términos fijados por la general de la
República; en consecuencia, y esto es frecuente, que
aumenten los derechos de las personas que habitan
dentro de sus territorios; por tratarse de ampliaciones de
tipo local, únicamente obligan a las autoridades estatales,
pero que no son oponibles a las federales; por lo mismo
dichas ampliaciones o derechos adicionales no pueden
ser obstáculo en los casos de suspensión de garantías.
No se requiere de un apartado especial en el decreto
respectivo que aluda a ellos. No obstante el estado de
excepción, a nivel local, exclusivamente por lo que hace a
las autoridades estatales, seguirán siendo obligatorios.
En casos de emergencia a nivel local, si así lo dispone
una Constitución estatal, es factible suspender las
ampliaciones de los derechos que en forma adicional se
otorgan a los individuos; lo que no es posible hacer es
otorgar al gobernador facultades extraordinarias por las
razones que se invocan.
El 11 de diciembre de 1861 el Congreso de la Unión
reiteró la vigencia de la suspensión de garantías de fecha
7 de junio de 1861; hizo un agregado importante: facultó
ampliamente al Ejecutivo para actuar; la fórmula utilizada,
que llegó a formar parte de la historia, era generosa: ' 'Se
faculta omnímodamente al Ejecutivo para que dicte
cuantas providencias juzgue convenientes en las actuales
circunstancias, sin más restricciones que la de salvar la
independencia e integridad del territorio nacional, la forma
de gobierno establecida en la Constitución y los principios
y leyes de Reforma". En ese acto del Congreso, artículo
tercero, se obligaba al Presidente a dar cuenta del uso
que hubiera hecho de las facultades que se le conferían.
En el decreto de 3 de mayo de 1862, artículo 5o., se
insiste en la obligación de dar cuenta del uso de las
facultades, y lo mismo se hizo el 27 de octubre de 1862
(artículo 3o.)
Al parecer el presidente Juárez, una vez que venció al
imperio y resultó reelecto, no se apresuró a dar
cumplimiento con los dispuesto en los decretos de
referencia; en tal virtud, con fecha 18 de enero de 1868,
el Congreso acordó:' 'El Ejecutivo cumplirá con lo que
previene la ley de 27 de octubre y 27 de mayo de 1863,
de dar cuenta al Congreso del uso que hubiere hecho de
las facultades extraordinarias con que fue investido, en el
término de ocho días, contados desde esta fecha".
En el decreto de suspensión de garantías de lo. de
junio de 1942, se dispuso: "Artículo 6o. Al iniciarse cada
periodo de sesiones ordinarias del Congreso de la Unión,
el Ejecutivo dará cuenta del uso que haya hecho de las
facultades que se le otorgan en virtud del presente
decreto".
En esto, como en muchas otras materias de índole
constitucional, existen diversas interrogantes: ¿qué
sucede si el Presidente de la República no da cuenta del
uso de las facultades que se le confirieron? ¿Puede
exigírsele responsabilidad? ¿En cuál de las dos cámaras
debe presentirse el informe? De inicio es de advertirse
que en la Constitución no existen los instrumentos legales
para hacer efectiva esta obligación, ni la omisión puede
dar lugar al financiamiento de cierto tipo de
responsabilidad. Con la salvedad establecida en el
artículo 72, inciso h, los informes pueden ser presentados
indistintamente ante cualquiera de las dos cámaras.