Capítulo 01

TOPICOS CENTRALES EN UNA
ESTRATEGIA COMERCIAL CHILENA PARA
LA DECADA DE LOS 90
ANDREA BUTELMANN
PATRICIO MELLER
En los últimos años han ocurrido cambios profundos en la escena
internacional que no hubieran sido predecibles una década atrás. Algunos de
estos cambios son netamente económicos y otros se originan en alteraciones de
los equilibrios políticos, pero todos ellos contribuyen a conformar una nueva
escenaeconómica internacional. Chile, país integrado a los mercados mundiales y
expuesto a sus vaivenes, debe analizar estos cambios, identificar las nuevas
oportunidades, evaluarlas y tomar decisiones de política que hagan posible
capturar el beneficio que ellas ofrecen. Aún más, se requiere una mejor
comprensión del mundo futuro; el mayor intercambio comercial va generando
nuevos temas y nuevos problemas. Las nuevas negociaciones comerciales son
cada vez más complejas; se requiere saber y entender lo que se negocia, las
modalidades específicas de negociación, y las implicancias para el país de todo
esto.
En la década del 90 las condiciones difieren sustancialmentea las de quince
años atrás, cuando se inició la apertura comercial unilateral chilena. La mayoría
de los países latinoamericanos han aceptado implementar una estrategia menos
proteccionista y la discusión está centrada en torno a cuál es la mejor manera de
abrirse a los mercados internacionales. Entre las estrategias alternativas de
apertura se encuentran la apertura unilateral, la apertura dentro de una unión
aduanera en que la política comercial al resto del mundo se coordina con los
otros paísessocios y, por último, los acuerdo de libre comercio (ALC) que dejan
libertad a cada pafs socio para determinar la política comercial que adoptará
hacia el resto del mundo. En la mayoría de los casos latinoamericanos, sin
embargo, la reducción del proteccionismo se ha dado en forma unilateral usando
la estrategia bilateral como un complemento de la apertura comercial.
Esta nueva actitud de los países latinoamericanos frente a las opciones de
política comercial se ha dado en el momento en que Chile vive una transición
política que lo lleva a un régimen democrático. El cambio en la situación política
posibilita que Chile se integre a los nuevos esquemasde integracibn y que trate
de vincularse mas a los mercados más cercanos. La importancia de los paises
latinoamericanos en el comercio total chileno se habia visto disminuida en la
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A. BUTELMANN
-.
y P. MELLER
década del 80 por las recesiones y procesos de ajuste que ha sufrido América
Latina despuésde la crisis de la deuda externa.
Al mismo tiempo en que los paísesde Latinoamtka comienzan a adoptar
las polfticas aperturistas que los países desarrollados han promovido por anos,
comienza a ponerse cn duda el futuro funcionamiento del sistema mundial de
comercio. Estados Unidos, que fue el campcbn de la apertura comercial
auspiciando las rondas multilaterales de negociaciones, se siente ahora
amenazado por la competencia internacional. En efecto, por una parte hay un
claro estancamiento en las discusiones de la Ronda Uruguay; esto ha Uevado a
cuestionar al GATT como el mecanismo institucional más adecuado para
resolver vía el multilateralismo los problemas actuales del comercio
internacional. Por otra parte, la negociación bilateral o intrarregional se
presentaría como una alternativa más eficiente para la solución de las
controversias comerciales; esto pareciera estar conduciendo a la creación de
bloques económicos regionales. Ya es un lugar común la sugerenciade existencia
de un mundo de tres bloques económicos: la CEE (Comunidad Económica
Europea), ALCAN (Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte) y Japón
y el SudesteAsiático.
El bloque más claro en este mundo de tres bloques es el de Europa. La
CEE ya es una Unión Aduanera y sigue avanzando en el proceso de conformar
una unidad económica que unificaría en tal medida sus políticas que Europa se
asemejaría mucho a un solo país con un sistemafederal. Pronto se unirán a esta
Unión Aduanera algunos de los países europeos que hoy forman la Zona de
Libre Comercio Europeo, los cualesya firmaron un ALC para bienes industriales
con los 12 países de la CEE. En el futuro probablemente se irán integrando a
esta asociación los países de Europa del Este.
La integración de los países dc Europa del Este a los flujos de comercio
internacional, por otra parte, abre nuevasoportunidades, pero al mismo tiempo
cierra otras. Esto es especialmente cierto en el caso de Chile, cuya base de
recursos naturales es similar a la de algunos de estos países que, además,tienen
ventajas de cercanía a mercados desarrollados.
En este contexto de intenso cambio surge una variable más a considerar en
el diseño de la política comercial chilena de la década de los noventa. Estados
Unidos, con el ánimo de fortalecer el impulso aperturista que reina en
Latinoamérica, sugiere a través de su “Iniciativa para las Américas” la posibilidad
de conformar un área de libre comercio en todo el continente. A medida que
pasa cl tiempo se ve cada vez más claro que esta es una meta para el largo plazo y
que su concreción depende mucho de los vaivcncs políticos en Estados Unidos
como tambien de los avances que hagan los países latinoamericanos en su
proceso de reformas. A pesar dc ello, la posibilidad de que Chile Iirme un
acuerdo de libre comercio con Estados Unidos es menos remota. Existe un
compromiso del gobierno norteamericano del Presidente Bush cn el sentido que
Chile será el primer país con que negociará un ALC en el marco de la Iniciativa
para las Américas, una vez que cl acuerdo con México haya sido aprobado. Sin
embargo, cl plazo cn cuestión estará medido en años y no en meses.
ESTRAIEGIA
COMERCIAL
CHILENA
PARA LA DECADA
DE LOS 90
11
De todo este conjunto de cambios en la escena internacional se destacan
dos alternativas no necesariamente excluyentes, las cuales Chile debe evaluar
cuidadosamente para captar los beneficios que ellas ofrecen. Una de ellas es la
posibilidad de firmar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos, que ha
sido históricamente nuestro principal socio comercial, y la otra es la posibilidad
de buscar una mayor integración con nuestros socios naturales por ubicación
geográfica, es decir acercarnos a, o integrar, MERCOSUR. Argentina, Brasil,
Uruguay y Paraguay se han unido para formar el MERCOSUR que aspira a
transformarse en un mercado común. Estos paísesya están implementando las
rebajas arancelarias para el comercio entre ellos, aunque todavía no han
determinado la estructura del arancel externo común que regirá el comercio con
paísesque no pertenecen al área. Es importante señalar que Argentina y Brasil
representan alrededor del 60% del comercio que Chile mantiene con los países
de la ALADl.
Chile posee actualmente una estructura comercial bastante diversificada; las
exportaciones chilenas de 1991se distribuyen porccntualmente en 32% a la CEE,
alrededor de 18% hacia EE.UU. y Japón, respectivamente,y 14% hacia América
Latina. Aparentemente, no hay un socio comercial natural; luego, ies preferible
seguir así pensando que Chile es un país pequeño, que su mercado es el mundo y
que no se necesita un socio comercial específico? Dadas las invitaciones
específicasque ha recibido Chile, Iniciativa para las Américas y MERCOSUR, se
examinan y discuten los beneficios y costos de éstas, estimando las posibles
gananciasde bienestar que ellas generan.
La posibilidad de firmar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos
es percibida como un evento claramente positivo para la economía chilena. Sin
embargo, es necesario tener presente que este acuerdo no va a generar beneficios
espectaculares en términos de mejor acceso de nuestras exportaciones a ese
mercado ya que las actualesbarreras proteccionistas son relativamente bajas. En
efecto, en 1991 la tarifa promedio que afectaba las exportaciones chilenas a
Estados Unidos era sólo de lS%, prácticamente no estaban afectadas por
barreras cuantitativas y los mayores problemas de acceso se encontraban en
barreras tecnicas. Cabe destacar que algunas de estasbarreras técnicas han sido
solucionadas con el trabajo dc la comisión bilateral formada a la firma del
acuerdo-marco entre Chile y Estados Unidos. Otras, como es el caso dc los
marketing orders para las exportaciones Cruticolas,es improbable que se logren
eliminar en la negociacibn de un ALC.
Es necesario entonces explicar el entusiasmo que ha surgido en Chile ante
la posibilidad de la negociación de un ALC con los Estados Unidos. Existen
varias razones para ello. Algunas de tipo comercial y otras más intangibles pero
cuyosbeneficios podrían ser mayores que los de los efectos tradicionales.
Si bien es cierto que la tarifa promedio que enfrentan las exportaciones
chilenas es mínima, ella refleja el hecho de que Chile es un exportador de
recursos naturales sin un grado importante de procesamiento; en general, estos
bienes están poco protegidos por el arancel norteamericano. Pero al estudiar en
detalle la estructura de ese arancel se ve que en algunos sectores existe un fuerte
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A. BIJTJZLMANN
y P. MELLER
escalonamiento arancelario para proteger a la industria interna norteamericana.
Es así como algunos productos chilenos deben pagar tarifas de 35% y el arancel
muestra tarifas aún mas altas en otros rubros (Butehnann y Campero, en este
libro). En la medida que Chile continúe en el camino de la diversificacibn de sus
exportaciones, la que ha sido extremadamente exitosa en los últimos años,
(Campero y Escobar, en este libro) ese escalonamientopasará a ser un obstáculo
de cierta importancia. Es importante negociar esa reducción y eventual
eliminación de esosmayores aranceles,no simplemente por lograr mejor accesoa
ese mercado sino que fundamentalmente como una medida defensiva. En
muchos rubros México y Canadá son nuestros principales competidores en el
mercado estadounidense. Es preferible competir en la mayor igualdad de
condiciones posible; dado que México y Canadá van a lograr exportar a ese
mercado sin verse afectos a aranceles, Chile debería aspirar a un tratamiento
SilUil¿U.
Para evaluar los beneficios de un ALC con Estados Unidos o con ALCAN
no es suficiente considerar ~610las barreras que Chile enfrenta hoy en día, sino
que se debe valorar también la estabilidad en esasreglas de acceso. En efecto, se
ha comprobado una y otra vez que en cuanto las importaciones toman un ritmo
de crecimiento alto, surgen presiones en el país importador para incrementar las
barreras de acceso. La propensión de las autoridades estadounidenses para
ceder ante tales presiones ha aumentado en los últimos años. La razón principal
surge del déficit comercial que ha vivido EE.UU. en el período reciente y la
percepción de pérdida de hegemonía en el liderazgo económico mundial. Así
han aumentado fuertemente los casos de tarifas para compensar subsidios y
polfticas desleales de precios por parte de los exportadores, y otras medidas aún
menos transparentes en la forma de imponer “restricciones voluntarias de
exportaciones” a los países que han seguido una senda exitosa de promoción de
exportaciones.
En un mundo que pareciera dirigirse a una conformación de bloques y ante
la posibilidad de que el GATT se vea debilitado si la Ronda Uruguay no satisface
las expectativasiniciales, es importante asegurar que Chile no verá las reglas del
juego alteradas, al menos en el país que es uno de nuestros principales socios
comerciales y el único pafs desarrollado que nos esta ofreciendo la alternativa de
fumar un ALC.
Más allá de los beneficios directos o potenciales que un ALC pueda tener
en los flujos de comercio, creemos que es importante el solo hecho de firmarlo.
En efecto, a pesar de que Chile ya ha negociado otros convenios y ya firmó un
ALC con México, el acuerdo con Estados Unidos aporta algo que ningún pacto
con paíseslatinoamericanos le podrá dar. Es sabido que en un ALC con Estados
Unidos se incluirá una gama de temas mucho más amplia que el tratado con
cualquier otro país y en cada uno de ellos las demandas por transparencia y
predictibiidad en las reglas del juego serán mucho más exigentes. Aun más, la
condicionalidad que Estados Unidos exige para sentarse en la mesa de
negociaciones es a priori más estricta que la de países menos desarrollados.
Todas estas exigencias,que en algunos casossera algo costoso cumplir -como por
ESIRATEGIA
COMERCIAL CHILENA PARA LA DECADA DE LOS 90
13
ejemplo en el caso de medidas ambientales- le darán a Chile un sello de calidad,
que acrecentará sus probabilidades de captar inversiones externas. Ello es
relativamente importante ahora en que hay una gran competencia entre los países
latinoamericanos y países en desarrollo en general por atraer a la inversión
extranjera.
Por otra parte, cabe señalar que actualmente Chile goza de un excelente
“rating” entre los inversionistas en el contexto internacional. Esto se ha
conseguido sin existir un ALC entre Chile y EE.UU., lo cual sugiere que habría
que evaluar cuidadosamente el beneficio adicional que se lograrfa al establecer
dicho ALC, y comparar esto con el costo asociado a tratar de implementar, por
ejemplo, estándares y requerimientos ambientales vigentes en un pafs
desarrollado.
En otros esquemasde integración se han considerado los distintos niveles
de desarrollo de los socios para diseñar políticas de ajuste. Por ejemplo la CEE
ha otorgado a países de menor desarrollo relativo, como España, Portugal y
Grecia, recursos para hacer frente a los costos del ajuste. Estos mecanismosno
existen en las propuestas de integración hechaspor EE.UU.. Aún más, dado el
mayor poder relativo de negociación de EE.UU., las normas y estándares
vigentes de dicho país constituirán el patrón de referencia. Tratar de cumplir con
todo tipo de exigenciasque plantee EE.UU. pensando que siempre los beneficios
del eventual ALC serán positivos, podría ser una postura débil en un proceso de
negociación.
Estados Unidos ha puesto énfasis en el hecho de que Chile sería el único
pafs latinoamericano preparado para negociar un ALC. Ello contribuye
positivamente a la imagen de Chile, pero al mismo tiempo denota una
postergación de los beneficios globales más importantes de la Iniciativa para las
Américas. Es decir, posterga el ideal de tener un solo mercado desde Alaska a
Tierra del Fuego, que le aseguraría a Chile libre entrada a los mercados de
nuestros países vecinos que tienen un gran potencial de crecimiento y que
ofrecen a Chile una mejor oportunidad para exportar sus bienes industriales y
diversificar más el tipo de productos a exportar (Sáez,R. en estelibro).
Si esa posibilidad se percibe muy remota es necesario ver cómo se puede
expandir las exportaciones a esos mercados por otro camino. Una posibilidad
que pareciera estar a la vista es la incorporación de Chile al MERCOSUR. Sin
embargo, las autoridades chilenas han estado reticentes ante esaposibilidad. Las
razones son varias. Entre ellas se encuentra fundamentalmente la estabilidad
macroeconómica que estos países no han podido alcanzar. El arancel chileno
actual de 11% y las barreras al comercio de Argentina y Brasil no son suficientes
para aislarnos de las grandes variaciones que experimenta el tipo de cambio real
en esospaíses;en consecuencia,una mayor integración comercial que aumentaría
su importancia en nuestro comercio nos dejaría más vulnerables a esa
inestabilidad. La inestabilidad macroeconómica de Argentina y Brasil causa
fluctuaciones fuertes en el tipo de cambio real entre Chile yesos paises,alterando
el equilibrio comercial y agregando incertidumbre a los incentivos de los
productores nacionales.
14
A. BUTELMANN
y P. MELLER
Este problema de la inestabilidad macroeconómica constituye un elemento
negativo para la integración; sin embargo, también puede ser un elemento a
favor. Si pensamosque la inestabilidad macroeconómica puede eventualmente
revertir los esfuerzosaperturistas de estos países,es mejor asegurar el ingreso a
estosmercados a través de algún tratado comercial.
Otro factor que hace rechazar la idea de incorporarse a este futuro
mercado común se relaciona con la determinación del arancel externo común.
Los países del MERCOSUR no han podido todavía acordar cuál será la
estructura de este arancel pero es hoy bastante claro que será diferenciado y su
tasa mkxima será superior al 11% que mantiene Chile. Chile sufrió los costos de
un profundo cambio estructural cuando se abrió a los mercados internacionales
en los setenta y, más allá de la eficiencia de un arancel parejo, no existiría la
voluntad de enfrentar otro cambio radical en los precios relativos y en los
incentivos de largo plazo.
A pesar de las desventajas de unirse al MERCOSUR no se deben
desestimar las enormes posibilidades que ofrecen estos mercados. Estos son los
principales destinos de exportaciones chilenas a América Latina y, a pesar de su
reciente apertura, todavía presentan niveles de protección superiores a los de
Estados Unidos. Las ganancias en accesoserían más fuertes y las posibilidades
futuras de estospaísesen recuperación son cuantiosas.
Más allá de las ganancias en comercio, la alternativa dc MERCOSUR
podrfa acelerar el flujo de inversiones extranjeras. No es suficiente que Chile sea
un país eficiente y con infraestructura superior a la de sus paísesvecinos, también
es primordial que exista un mercado cn el que las empresas que SCinstalen en el
país puedan comerciar sus productos. Es claro que si, además de satisfacer el
pequeño mercado interno, se aseguraa las empresasel accesoa un mercado tan
importante como el de Argentina y Brasil el interés de aprovechar las ventajas
que ofrece Chile serán mayores. Este objetivo es más difícil alcanzarlo con el
ALC con EE.UU. puesto que México tiene las ventajas relativas geográficas y
además tendra la ventaja de ser el primer país latinoamericano que integrará
ALCAN.
Por último, dada la cercanía a esosmercados, especialmentecon Argentina,
la integración permitiría una mayor complementación para aumentar
productividad y competitividad en mercados foráneos y para permitir el comercio
intraindustrial que hace que los ajustes estructurales causadospor un ALC sean
menos traumáticos, comparado con los casos en que el aumento del comercio
interindustrial hace desaparecer algunos subscctores de la economía,
perdiéndose así capital y habilidades específicasa ellos.
NOS parece importante tratar de diseñar esquemas que nos permitan
aprovechar las ventajas que ofrecen los mercados de Argentina y Brasil y que al
mismo tiempo minimicen los costos antes expuestos. La cuestión central cs
poder lograr accesopreferencial a este mercado sin tener que adoptar cl arancel
común que los países miembros acuerden. Este no es un problema nuevo y en
otras instancias ha sido resuelto a través de la firma de un ALC con la unión
aduanera o mercado común. Así sucede entre los países pertenecientes al área
ESl-RATEGIA
COMERCIAL
CHILENA
PARA LA DECADA
DE LOS 90
15
de libre comercio europea y la CEE, y lo mismo sucederá si MERCOSUR
estableceel acuerdo de libre comercio con Estados Unidos dentro de la Iniciativa
para las Américas. Surge la duda si los países del MERCOSUR estarían
interesados en esta opción. Argentina ha demostrado interés en la incorporación
dc Chile como miembro del MERCOSUR, en parte por obtener más fuerza en la
negociación del arancel externo común en que su posición difiere de la de Brasil,
que insta por un arancel más elevado. Por otra parte, si el arancel externo común
que fijara MERCOSUR fuera parejo y cercano al ll%, idebiera entonces Chile
integrarse activamente al MERCOSUR? Esta es otra de las interrogantes que
debieran comenzar a analizarsemás profundamente.
En síntesis, tratando de mantener la presencia exportadora chilena lograda
hasta ahora en los distintos mercados, parece conveniente que el esfuerzo
diplomático comercia1 adopte específicamente una estrategia dual. Por una
parte, lograr la admisión a ALCAN, o en su defecto, establecer separadamente
ALC con cada uno de los 3 paísesmiembros. Ya existe el ALC con México, está
pendiente el ALC con EE.UU., y habría que promover un ALC con Canadá;
dado el elevado monto de inversiones canadiensesrealizadas recientemente en
Chile, el mayor intercambio comercial debiera constituir una secuencia natural
que convendría estimular activamente. Por otra parte, pensando en el mediano y
largo plazo, la evolución natural del intercambio comercial chileno estará
orientada hacia los países latinoamericanos vecinos y principalmente hacia
Argentina y Brasil; en consecuencia,Chile debiera adoptar una actitud más activa
y positiva de acercamiento a MERCOSUR, en que se evalúen posibilidades que
involucren acuerdos comerciales flexibles como, por ejemplo, un ALC con
MERCOSUR, o variantes más complejas.
iQué cambios genera el mayor intercambio comercial sobre la economía
local?, ida lo mismo cualquier estrategia comercial? En realidad, actualmcntc la
estrategia comercia1es la estrategia dc desarrollo que 10afecta todo; la estructura
productiva, los precios de los factores productivos, trabajo y capital, y, en
consecuencia, la situación distributiva. Pero además también incide sobre las
costumbres y los valores; un país pequen0 no sólo importa bienes y servicios;
también importa modos de vida. Es preciso tener esto presente. En este libro no
se contestan todas las preguntas planteadas, pero se proporcionan los elementos
para iniciar este debate, que esta conectado al tipo de sociedad futura que va a
prevalecer en Chile.
A continuación se presentarán esquemáticamentelos tópicos y conclusiones
centrales de los diez artículos contenidos en este libro.
La discusión conceptual y empírica en torno a un contexto internacional en
que prevalezcan bloques económicos (BE) es el tema central del artículo
“América Latina cn un eventual mundo de bloques económicos” de Patricio
Meller; esto implica el análisis de tópicos tales como el multilateralismo y el rol
del GATT, el regionalismo y bilateralismo y la lógica de constitución de un BE,
las alternativas y opciones de América Latina y de un país latinoamericano
específico en este eventual entorno externo.
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A. RUTELMANN
y P. MELLER
Despu6s de 30 años de discusión sobre integración latinoamericana, las
exportaciones intrarregionales alcanzan al 12% del total; esta evidencia lleva a
Meller a expresar escepticismorespecto a la prioridad y voluntad política que hay
en los países latinoamericanos respecto al tema de la integración. El aumento
reciente de acuerdos bilaterales y subregionalesparece constituir una alternativa
más eficiente, flexible y pragmática para dinamizar cl potencial exportador
intrarregional; a este respecto, la geografía pareciera ser una variable crucial que
determinaría cuáles debieran ser los acuerdos comerciales que un país específico
debiera privilegiar.
En el trabajo “Acuerdos de Libre Comercio. iQu6 se negocia?“, de Andrea
Butelmann, se hace una revisión de los temas que conforman la agenda en una
negociación de un ALC. Un acuerdo de esta naturaleza involucra mucho más
que una rebaja de los aranceles y relajación de barreras cuantitativas para el
comercio bilateral. En ella ademásse deben tratar temas como reglas de origen,
estándares técnicos, trato que se le da en la legislación interna a los bienes
importados, eliminación o reducción de discriminación en las compras
gubernamentales, leyes y procedimientos en casos de competencia desleal,
mecanismosde resolución dc controversias, etc. Recientemente, como resultado
de las rebajas arancelarias que se han logrado en las sucesivas rondas de
negociación del GATT y del aumento del comercio en servicios y los flujos
internacionales de capital, han surgido otros temas que se incluyen tanto en la
Ronda Uruguay del GATT como en las negociacionesbilaterales en las que se
involucran los paísesdesarrollados. Estos temas,denominados no tradicionales,
se refieren a inversión, comercio en servicios y derechos de propiedad intelectual.
En el trabajo se analiza lo que se estipula sobre cada uno de estos temas en
el GATT, en el último borrador que surgió de la ronda de negociación
multilateral del GA’IT a fines de 1991 y, por último, en el ALC entre Canadá y
Estados Unidos. Se concluye que Chile ha implementado la mayoría de las
potenciales exigencias de un ALC en lo que SC refiere a eliminar la
discriminación por nacionalidad del proveedor o inversionista. Sin embargo, aún
le queda algún camino por recorrer hacia lo que se demanda dentro de un ALC
en términos de transparencia y predictibilidad de su legislación.
Es interesante examinar la evolución y composición de las exportaciones
chilenas según mercados de destino; el artículo “Evolución y composición de las
exportaciones chilenas, 1986-1991”, de María Pilar Campero y Bernardita
Escobar, estudia este problema utilizando las exportaciones a EE.UU. como
patrón de referencia. En términos generales, hay cierta similitud en la
composición de las exportaciones chilenas a los países industriales; los recursos
naturales (RN) representan mas del 60% de las exportaciones dirigidas a
EE.UU., CEE y Japón, los recursos naturales procesados (RNP) a estos
mercados constituyen alrededor del 30%, y el resto corresponde a los otros
productos industriales (OPI); cabe señalar que estos OPI alcanzan al 10% del
total exportado a EE.UU., porcentaje que se reduce significativamente en los
casos de la CEE (4,6%) y Japón (1,3%). Por otra parte, las exportaciones
chilenas a ALADI tienen una composición más equilibrada entre los tres tipos de
ESRATEGIA
COMERCIAL CIIILENA PARA LA DECADA DE LOS 90
17
bienes: 34,7% para los RN, 38% para los RNP y 27,3% para OPI. Todos estos
porcentajes corresponden al año 1991.
Comparando la composición de las exportaciones chilenas de 1986y 1991se
observa una especie de sustitución entre las exportaciones RN y RNP, ix., hay
una correlación negativa de exportaciones sectoriales de RN y su equivalente
procesado tanto para el mercado norteamericano como para el resto del mundo;
esto sugiere que podría estarse generando cl proceso de aumento de valor
agregado a las exportaciones chilenas de RN.
Al analizar de manera más especifica el posible efecto de un ALC con
EE.UU. sobre el patrbn exportador chileno se observan dos fenómenos muy
diferentes: (1) Las exportaciones chilenas del tipo OPI han tenido una expansión
muy dinámica al mercado de EE.UU. sin que hubiera un ALC y a pesar de las
mayores barreras arancelarias que enfrentan; esto es particularmente válido para
el sector textil. Luego, un ALC con EE.UU. podría estimular aún más este tipo
de exportaciones, pero ello requeriría poder competir eficientemente con
exportaciones similares procedentes de países asiáticos y europeos. (2) Al
examinar a nivel de producto las canastasexportadoras a EE.UU. y las de la CEE
y Japón se han identificado aquellos bienes que estan incluidos o
subrepresentadosen el mercado norteamericano; en general éstos corresponden
a RN o RNP, en los cuales Canadá y México constituyen los principales
abastecedoresde EE.UU. Luego, la constitución de ALCAN dificultará aún más
la posibilidad dc que las exportaciones chilenas puedan competir en dichos
rubros en el mercado norteamericano. Esto sugiere cl rol que podría jugar un
ALC con EE.UU. para lograr neutralizar dicha eventualidad negativa.
El tema dc las barreras arancelarias es tratado por Andrea Butelmann y
María Pilar Campero en el trabajo “Medición del escalonamiento arancelario de
las exportaciones chilenas a los EE.UU.“. El escalonamiento arancelario que
otorga mayor protección a las industrias procesadoras de recursos naturales se
observa en la mayoría de los mercados. Específicamente, el arancel promedio a
las importaciones que aplica EE.UU. es bajo, siendo en el caso de las
importaciones provenientes de Chile sólo un 18% en 1991. Sin embargo, el
arancel de EE.UU. se caracteriza por tener una gran dispersión que tiende a
discriminar en contra de las importaciones de bienes más procesadosy, por tanto,
no es suficiente observar el promedio para saber cómo está afectando el arancel a
nuestra exportaciones hacia esemercado.
El foco principal del trabajo era descubrir cuáles son las barreras que
afectan las exportaciones chilenas y cuya eliminación sería un factor facilitador
para adentrarse en lo que se ha dado por llamar la segundaetapa del desarrollo
de exportaciones. Esta segunda etapa se diferenciaría de la primera al
incorporar más procesamiento a las exportaciones de recursos naturales. Es por
eso que se escogieron los cuatro sectores principales de recursos naturales
exportables (agrícola, pesquero, forestal y minero), y se siguieron sus procesos
productivos identificando cl arancel que gravaba los productos en las distintas
etapas de procesamiento. De estos cuatro sectores el que sufre de mayor
escalonamiento arancelario es la agricultura, variando las tarifas que la afectan
18
A. BIJTELMANN
Y P. MELLER
desde 0 hasta 35%. Además este sector no sebeneficia del Sistema Generalizado
de Preferencias (SGP). Se concluye entonces que la agroindustria podría verse
beneficiada de un ALC con Estados Unidos. En los otros sectores el
escalonamientoes menor y, en general, disminuye con el SGP.
En el trabajo “Una metodología para evaluar el impacto cuantitativo de una
liberalización comercial”, de Rodrigo Valdés, se utiliza una metodología simple
de equilibrio parcial para cuantificar los efectos que generaría un ALC entre
Chile y EE.UU.
Los principales resultados obtenidos indican que las
exportaciones chilenas a EE.UU. aumentarían en 4,4%, mientras que las
importaciones nacionales procedentes de EE.UU. se incrementarían en 27,5%;
este aumento de importaciones norteamericanas estaría constituido por 16,3%
debido a la creación de comercio y 11,2% generado por la desviación de
comercio. Estos cambios generan un aumento de bienestar equivalente a un 1%
del PGB (Producto Geográfico Bruto). Por otra parte, los efectos sobre el
empleo nacional son reducidos tanto por el lado dc la expansión de las
exportaciones como por el desplazamiento productivo interno generado por el
incremento de las importaciones norteamericanas.
Dada la metodología utilizada, los resultados son muy sensiblesal año base;
Rodrigo Valdés utiliza el año 1990 como base, con lo cual obtiene valores muy
superiores a un estudio previo del Banco Mundial que usa como base el año 1986.
Debido a los supuestossimplificatorios del modelo de equilibrio parcial en que se
proyecta linealmente la estructura presente de exportaciones e importaciones, los
resultados obtenidos subestimarían los efectos totales de un ALC; nuevos
productos exportados que podrían surgir en el futuro quedan excluidos en este
tipo de cálculo. Sin embargo, los valores obtenidos por Rodrigo Valdés
proporcionan un orden de magnitud que servirá como pauta de referencia.
Para maximizar el efecto neto de un ALC sobre el bienestar, a Chile le
convendría mantener un diferencial de 5 puntos porcentuales en la estructura
tarifaria entre el arancel preferencial que se proporcionaría a EE.UU. en
relacibn al del resto del mundo. Por último, Rodrigo Valdés evalúa
cuantitativamente los diferenciales sobre el bienestar y el empleo que generaría
una desgravación arancelaria gradual y selectiva en relación a una abrupta y
homogénea en el marco de un ALC Chile-EE.UU.; dado el tipo de resultados
obtenidos, resulta importante identiticar claramente aquellos sectores nacionales
que requerirían de mayor tiempo para implementar los ajustes requeridos para
enfrentar la competencia de los bienes importados.
La negociación de un ALC con Estados Unidos introducirá un tema de
creciente importancia en las relaciones económicas internacionales como es el
del medio ambiente. En el caso de ALCAN, uno de los focos de oposición más
fuertes en EE.UU. fue el de grupos ambientalistas. Andrés Gómez-Lobo analiza
en su trabajo “La cuestión ambiental en un acuerdo de libre comercio” cuáles son
los tópicos de este debate y cuáles de ellos tienen respaldo teórico y/o empírico.
En general, se concluye que no existe evidencia que indique que un ALC cause
una expansión importante de las industrias contaminadoras en un país en
desarrollo, o que diferencias en regulaciones ambientales perjudiquen a las
ESI’RATEGIA
COMERCIAL
CHILENA
PARA LA DECADA
DE LOS 90
19
industrias del país desarrollado. DC hecho, un analisis preliminar del posible
impacto comercial de un ALC entre Chile y Estados Unidos muestra que las
industrias favorecidas en Chile serían aquellas relativamente menos
contaminantes dentro del sector industrial. El posible impacto ambiental
negativo de un ALC es aún menor si Bste se da entre países distanciados
geográficamente y con barreras comercialesbajas antes del ALC.
Lo anterior no anula el tema como prioridad dentro de la agenda. Por un
lado habrá presión norteamericana en el sentido de aumentar las regulaciones y
su fiscalización en Chile. Por otro, independientemente del ALC, la tendencia
actual de usar condiciones ambientales como un requisito para el acceso a los
mercados de los paises desarrollados obligará a un país exportador como Chile a
poner más cuidado en los impactos ambientalesde sus procesosde producción.
Como se señalaba más arriba, América Latina ha estado viviendo un
proceso de apertura comercial. Este ha sido complementado, la mayoría de las
veces, con una reactivación de los esquemasde integracibn subregionales y la
suscripción de acuerdos bilaterales. Raúl Sáez en su trabajo “Chile y Amérida
Latina: Apertura comercial y acuerdos bilaterales” describe estos procesos
aperturistas e integracionistas que han surgido en America del Sur.
La descripción del panorama subcontinental sirve como elemento en el
análisis de las opciones de política comercial que se le ofrecen a Chile. Una de
las conclusiones que surgen del análisis es que Chile -a diferencia de México, por
ejemplo- no tiene un socio comercial natural, ya que sus flujos de comercio son
bastante diversificados geográficamente. Así la evaluación de un ALC debe ser
más cuidadosa ya que la probabilidad de que los costos por desviación de
comercio compensen los beneficios de aumento en el comercio no es
insignificante.
Advierte Raúl Sáez, además, sobre las restricciones institucionales que se
deben considerar al evaluar las distintas alternativas de integración. La ALADl
contiene una cláusula de nación más favorecida que obliga a extender a todos los
paísesmiembros las ventajas que uno de ellos otorgue en pactos comerciales con
países que no pertenecen a esa asociación. Al mismo tiempo, la invitación que
MERCOSUR ha hecho a Chile se basa cn la cláusula de ese acuerdo que
especifica que los países de ALADI podrán solicitar la incorporación a
MERCOSUR sólo despuésde cinco años de vigencia del Tratado. Sin embargo,
paísesde ALADI que no forman parte dc otros esquemasde integración podrían
incorporarse desde ya a MERCOSUR.
El artículo “Chile, Argentina y Brasil: Perspectivas dc su integración
económica”, de Alejandra Mizala, examina las relaciones comerciales bilaterales
y los movimientos de capital entre Chile y Argentina, y Chile y Brasil; además, se
estudia el proceso de integración entre Argentina y Brasil, así como las
posibilidades futuras y dificultades de MERCOSUR. Finalmente, desde la
perspectiva chilena, se plantean las opciones y alternativas frente a
MERCOSUR. Brasil y Argentina son los principales socios comerciales de Chile
dentro de AmCrica Latina; el comercio bilateral con estos países se ha
caracterizado últimamente por ser deficitario para Chile.
20
A. BUTELMANN
y P. MEI.LER
La efectiva constitución de MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay,
Uruguay) generaría un bloque económico con un PGB cercano a US$ 400 mil
millones, una población cercana a 190 millones de habitantes, una fuerza de
trabajo de 75 millones de personas y un nivel de exportaciones de US%44 mil
millones (datos de 1990). La posición oficial chilena frente a MERCOSUR ha
sido extremadamente cautelosa; existe interés en el éxito de esta iniciativa, pero
como observador externo. Alejandra Mizala plantea distintas opciones que
debieran analizarse sobre la no incorporación o incorporación de Chile a
MERCOSUR. La marginación de Chile de MERCOSUR podría implicar un
desplazamiento de las exportaciones competitivas chilenas por aquellas de los
socios comerciales que van a gozar de las preferencias arancelarias; suponiendo
que se sigue exportando sólo cobre, segúnA. Mizala, las exportaciones chilenas a
Argentina y Brasil se reducirían en US$ 81,6 millones y US$ 276 millones
respectivamente; esto representa una disminución conjunta del 4,3% del total de
las exportaciones chilenas (del año 1990). Por otra parte, la incorporación de
Chile a MERCOSUR genera problemas vinculados a la aceptación de un arancel
externo común más elevado y diferenciado que el actual nivel parejo del 11%;
adicionalmente, hay problemas asociados a neutralizar los efectos
macroeconómicos y microeconómicos que podrfa generar la inestabilidad
macroeconómica aún existente en la economía brasilera y potencialmente en la
argentina. Pero habría también algunos beneficios generados por la asociación a
MERCOSUR; posibilidad de expansión de las exportaciones chilenas, mayores
incentivos a la inversión extranjera ante el atractivo de poder operar en un
mercado ampliado, aumento de la capacidad de negociación del país al negociar
a nivel de bloque en vez que como país aislado. Por último, A. Mizala sugiere
estudiar la posibilidad de establecer un ALC con MERCOSUR y/o acuerdos
sectoriales (bilaterales) con los paísesmiembros de MERCOSUR.
A pesar de que este libro se centra en las alternativas de integración
comercial que Chile podría tener en el hemisferio occidental, es crucial analizar
las relaciones comerciales con otros mercados importantes. Los mercados de la
CEE y Japón absorben el 50% dc las exportaciones chilenas. La probabilidad de
fumar convenios comerciales que liberen el acceso de todas nuestras
exportaciones a estos países es baja; sin embargo, es útil identificar las barreras
existentesy políticas que ayuden a reducirlas. Este es el objetivo de los trabajos
de SebastiánSáezy Ricardo Vicufia rcspcctivamente.
Sebastián Sáez,cn su artículo “Chile y la Comunidad Económica Europea”,
describe el proceso de formación de la Comunidad y su política comercial y
agrícola. Dado que esta última es el asunto que más controversia ha causadoen
la Ronda Uruguay, S. Sáez presenta una síntesis de la discusión en este tema.
Sáez concluye que dadas las prioridades de la política comercial comunitaria es
difícil pensar en la firma de un ALC con Chile. Por ello, se debe confiar en el
GATT para solucionar las diferencias que surjan dc las relaciones comerciales
uniéndose a otros pafscs para lograr más fuerza negociadora. Por otra parte, es
necesario agotar las facilidades que la CEE otorga; por ejemplo, en la actualidad
FSIRATEGIA
-.COMERCIAL
CHILENA
PARA LA DECADA
DE LOS 90
21
Chile utiliza sólo el 60% dc las franquicias del sistema generalizado de
preferencias comunitario.
En cuanto a las relaciones comerciales con Chile se observaque la CEE cs
un socio importante (32% de las exportaciones chilenas y 17% de las
importaciones) pero su importancia ha decrecido en los últimos anos. En
promedio, las exportaciones chilenas no encuentran aranceles altos a su ingreso
al mercado comunitario pero, al igual que en otros mercados, existe
escalonamiento arancelario que afecta el ingreso de bienes con mayor valor
agregado. Las barreras no arancelarias son importantes y afectan especialmente
a los productos alimenticios.
En el trabajo “Chile y sus relaciones económicas con Japón”, Ricardo
Vicuña describe la política comercial de Japón y la preocupación de sus
principales socios comerciales al no poder penetrar mas efectivamente el
mercado japonés de bienes manufacturados. Chile no es una excepción; a pesar
de que en 1991 Japón superó a EE.UU. como destino de las exportaciones
chilenas, la importancia de las exportacionesde recursos naturales es más alta en
los embarques a Japón que a otros paísesdesarrollados. Es más, la composición
de las exportaciones de recursos naturales a Japón está más sesgada hacia
recursos minerales. Esto tiene varias explicaciones, entre ellas, está el
escalonamiento arancelario, las barreras titosanitarias y, probablemente, el
desconocimiento del mercado.
Las barreras fitosanitarias son la característica de la política comercial de
Japón que más difiere de las de otros países. En efecto, mientras que en general
se reconocen zonas libres de mosca de la fruta, Japón exige que todo el país esté
libre de esa plaga para permitir las importaciones. Algo se ha avanzado en
negociaciones caso a caso, así Chile puede exportar uvas y kiwis, pero la
importancia de este rubro es aún muy baja.
La inversión japonesa en Chile es relativamente escasa. Ella está
concentrada en sectores extractivos de materia prima que es envfada a Japón
para su procesamiento. R. Vicuña señala que esta concentración podría
disminuir si Chile entrara en procesos de integración cn el hemisferio que
hicieran más conveniente el procesamiento en el país de la materia prima para así
cumplir las reglas de origen del eventual acuerdo.