Un criterio propuesto para distinguir las

N. º 8, Primer Semestre 2009
ISSN: 1659-2069
Un criterio propuesto para distinguir las competencias de
control de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones en el caso de las
normas sometidas a referéndum en Costa Rica
Alejandro Robles Leal∗
Nota del Consejo Editorial
Recepción: 1 de junio de 2009.
Revisión, corrección y aprobación: 25 de junio de 2009.
Resumen: El proceso referendario de 2007, previo a la aprobación del Tratado de Libre
Comercio entre Centroamérica, significó una gran fiesta cívica para nuestro país, fue la
primera vez que, a nivel nacional, el pueblo fue llamado a decidir sobre una propuesta
normativa. Sin embargo, entrañó también enormes dudas respecto de las competencias
para controlar la constitucionalidad de las normas sometidas a referéndum, y hasta que
punto ese control podría acarrear una invasión en el ámbito de competencias por parte
de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia al Tribunal Supremo de
Elecciones, o viceversa. En este breve trabajo se pretende esbozar un posible criterio
para distinguir las competencias de control de ambos órganos, en aras de evitar una
invasión, por parte de cualquiera de los dos órganos, en la esfera competencial del otro.
Palabras claves: Control de constitucionalidad / Conflicto de competencias / Consulta
popular / Referéndum / Sala Constitucional / Tribunal Supremo de Elecciones /
Jurisdicción constitucional / Jurisdicción electoral.
Abstract: The referendum process of 2007, prior to the approval of The Central
America-Dominican Republic-United States Free Trade Agreement (CAFTA) signified a
major civic celebration for our country; it was the first time that nationally, the People
was called to decide a legal policy proposal. However, it also entailed enormous doubts
respect the competences to control the constitutionality of the Agreement’s legal rules
submitted to referendum, and the extent to which such control could lead to an invasion
of said competences by the Constitutional Chamber of the Supreme Court into those of
the Supreme Electoral Tribunal, or vice versa. This brief article is meant to outline a
possible criterion for distinguishing the control powers of both bodies, in order to impede
an invasion of one in the jurisdictional sphere of the other.
Keys words: Control of constitutionality / Conflict of Powers/ Popular Consultation /
Referendum / Constitutional Chamber / Supreme Electoral Tribunal / Constitutional
Jurisdiction / Electoral jurisdiction.
* Estudiante de Derecho, Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica,
[email protected].
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“Es eso una teoría, exactamente como una caja de
herramientas... Es preciso que eso sirva, que
funcione. Y no [que ella sirva] para sí misma.”.
DELEUZE
“Para la dogmática europea, quizá algunos de los
problemas que pretendemos hacer visibles [...]
puedan parecerles realismo mágico, pero creemos
que los fantasmas que recorren América Latina
sólo pueden ser exorcizados cuando se los muestra
en toda su crudeza.”
ARMIJO SANCHO.
El proceso referendario de 2007, previo a la aprobación del Tratado
de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados
Unidos de América nos dejó grandes enseñanzas; pero, también, grandes
dudas. El pueblo mostró un gran nivel de madurez al participar en el
desarrollo de ese referéndum, pues, aun cuando las discusiones en algún
momento se tornaron acaloradas, lo cierto es que el respeto por el Estado
Democrático de Derecho, de una u otra forma, prevaleció. Al fin y al cabo,
vencedores y vencidos aceptaron los resultados respectivos dados a
conocer por el Tribunal Supremo de Elecciones. Sin embargo, en el
camino, se hizo muy visible la escasa y laxa regulación legal del
referéndum en nuestro país1. Esas carencias fueron subsanadas, en parte,
por los esfuerzos del Tribunal Supremo de Elecciones que, por vía
reglamentaria, completó la escasa previsión normativa.
No obstante, en esa campaña referendaria también observamos que
la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en una primera
resolución, la 2007-02159, dejó de controlar, a profundidad, el Tratado de
Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados
Unidos de América, eximiéndolo de todo examen previo al referéndum deL
1
Al respecto, véanse las acertadas críticas en RUEDA LEAL, Paul (2007).
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7 de octubre de 2007 y, en un segundo fallo, el 2007-09469, controlando
el proyecto, únicamente, en cuanto a su contenido, mas no en cuanto al
procedimiento seguido, pues, a juicio de la mayoría del Alto Tribunal, “...
no [se encontraba] nada que revisar...” respecto de las cuestiones
procedimentales.
Ese criterio imbrica un grave riesgo para el Estado Democrático de
Derecho, y, adicionalmente, significó un vaciamiento del concepto de
supremacía constitucional. Esas razones conducen a sostener que parece
necesaria la variación de los criterios citados respecto del control de las
normas sometidas a referéndum, para lo cual se esbozan algunos
elementos
de
juicio
para
deslindar
las
competencias
de
la
Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de
Elecciones, los cuales, se considera, permitirían alcanzar el cometido de
realizar un estricto control de constitucionalidad sobre las normas que se
pretenden someter a este mecanismo de la democracia directa, en
defensa del Estado Democrático de Derecho.
I. La supremacía constitucional2: límite infranqueable para el
referéndum
Una norma sometida a referéndum, a pesar de la decisión de
oportunidad y conveniencia que el pueblo pueda tomar, sigue estando
sujeta a la jerarquía de las fuentes, y en tal sentido, ya KELSEN lo sostuvo,
la fuente de fuentes es la Constitución, que es norma suprema, y a ella
deben someterse todas las demás disposiciones que se insertan en el
ordenamiento.
2
Ciertamente, no se pretende agotar ni presentar exhaustivamente este tema, lo que se desea es hacer una
breve reflexión sobre su significado, en el tanto se estime útil para esta investigación, si lo que se quiere es
profundizar en ese tópico, se aconseja al lector acudir, entre muchos otros textos, a GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo
(1983); HESS HERRERA, Ingrid (1993); KELSEN, Hans (1974); LOEWENSTEIN, Karl (1983); MOLAS BATLLORI, Isidre (1998);
MUÑOZ MACHADO, Santiago (2004).
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En la doctrina europea continental, así como en toda la americana,
hoy existe consenso en torno a la calidad de norma jurídica de la
Constitución Política, la cual es exigible a los poderes públicos y aplicable
en el tanto regula su actividad y los limita. En ese sentido, GARCÍA
DE
ENTERRÍA, con gran certeza, ya ha sostenido que:
“...en todos esos contenidos la Constitución se presenta como
un sistema preceptivo que emana del pueblo como titular de la
soberanía, en su función constituyente, preceptos dirigidos
tanto a los diversos órganos del poder por la propia
Constitución establecidos como a los ciudadanos...”3.
Entonces, no puede existir duda del carácter normativo del texto
constitucional, esta, de inmediato, se vuelve aplicable por todos los
órganos estatales. En tal sentido, acertadamente, HESS HERRERA considera
que:
“La Constitución se caracteriza, además de los elementos
mencionados por ser un conjunto de normas, que comparte,
por tanto, las peculiaridades comunes a toda norma jurídica.
Así, entre esas características podemos decir que la
Constitución es aplicable...”4.
Ahora bien, la Constitución para ser tal, y, por ende, ser norma
suprema, debe cumplir unos determinados requisitos, de lo contrario
podrá llamársele de esa forma, pero solo, en los términos de LOEWENSTEIN, lo
será en un sentido nominalista o semántico. Esos requisitos que debe
llenar toda Constitución, para serlo realmente, grosso modo, se puede
decir que son: (a) el establecimiento de un orden político determinado,
definido en su estructura básica y en su función5; (b) que esa estructura
3
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (1983: 49).
HESS HERRERA, Ingrid (1993: 46.)
5
OROZCO SOLANO, citando a HESSE, afirma: “Pues bien, de acuerdo con Konrad Hesse, el derecho constitucional (la
Constitución) se encuentra en una situación de primacía con respecto de todo el ordenamiento, en cuanto
constituye un orden jurídico fundamental de la comunidad.”. OROZCO SOLANO, Víctor (2009: 34).
4
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fije un ejercicio limitado del poder; y, (c) esa limitación del poder debe
estar determinada por el reconocimiento de una serie de libertades,
derechos y garantías a los individuos, que se reconocen como producto de
la dignidad6 que, se entiende, le es inherente a todo ser humano7.
Evidentemente, la historia nos ha demostrado que cualquier poder
ilimitado conduce al menosprecio del ser humano, producto, en buena
parte, de los efectos que ese poder puede tener en su detentador. De
manera muy gráfica Lord ACTON resumió esta cuestión en su célebre frase:
“El poder corrompe, y el poder absoluto corrompe absolutamente.”8. En
ese sentido, se estima que, con razón, GARCÍA
DE
ENTERRÍA afirma que el
poder ilimitado es un contrasentido, pues conduce a la cosificación de
alguna de las partes de la relación, de tal suerte, sostiene que:
“El principio limitativo del poder y de definición de zonas
exentas o de libertad individual es, en efecto, un principio
esencial del constitucionalismo. Por una parte, porque la
libertad es consustancial a la idea misma del poder como
relación entre hombres; el concepto de un poder absoluto o
ilimitado es intrínsecamente contradictorio, puesto que nadie
puede estar sometido íntegramente a otro semejante sin negar
su propia esencia humana, sin cosificarse. Todo poder social es,
y no puede dejar de ser, si ha de respetarse a los hombres
sobre los que se ejerce, esencialmente ilimitado.”9.
Pues bien, la Constitución es norma jurídica, por ende, es exigible y
aplicable; no obstante, para ser calificada como tal, debe definir una
estructura de Estado, un orden; debe limitar los poderes; y, esa limitación
debe estar en función de la dignidad intrínseca a todo ser humano10.
6
Se advierte desde ya, el concepto de “dignidad” es de los más indeterminados que conoce la ciencia jurídica,
por lo que es difícil dar, si acaso, una aproximación, más o menos, adecuada de lo que ese término significa.
7
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (1983: 44).
8
La frase, originalmente, fue expresada en estos términos: “Power tends to corrupt, and absolute power
corrupts absolutely.”.
9
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (1983: 46).
10
ARAGÓN REYES afirma que: “[...] Aquí reside la base teórica de la supralegalidad constitucional, que no es otra
que el genuino concepto de Constitución: la limitación de los poderes del Estado encaminada a garantizar la
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Ahora, no solo es norma, sino que es la primera y más importante, es la
que se ubica en la cúspide del ordenamiento y ninguna otra puede
oponérsele, debido a que es la “la ley suprema de la tierra”11, en los
términos de la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de
América. Esa expresión, y esa forma de entender la Constitución, hoy es
compartida, prácticamente, por todo el constitucionalismo continental.
Esto implicó el abandono de las ideas de MONTESQUIEU y de BLACKSTONE12 sobre
la ley como expresión de la soberanía popular, y la construcción del
concepto de soberanía parlamentaria13, concepciones asentadas en buena
parte en la equivocada creencia de la infalibilidad del legislador, su
omnisciencia y su capacidad de aprehender las necesidades de la sociedad
y plasmarlas en un texto legal. En ese tanto, hoy, en doctrina, muy pocos
cuestionan que la Constitución es norma, por ende, produce efectos
jurídicos, así, ningún poder constituido puede colocarse por encima de
ella14.
Ahora, como se señaló, el ordenamiento jurídico está presidido por
la Constitución, esta fija las fuentes del Derecho positivo. Pero, además,
esta es la fuente de las fuentes del Derecho, pues establece cuáles son los
actos o hechos capaces de producir normas jurídicas15. Entonces, solo si
una norma se dicta con apego a lo dispuesto por la Constitución (en lo
referente al órgano que la decreta, que debe ser diseñado por el propio
libertad de los ciudadanos.”. ARAGÓN REYES Manuel (1986: 20).
11
Esa expresión corresponde al caso Cooper vs. Aaron, conocido en 1958 por la Suprema Corte de Justicia de
los Estados Unidos, ella es recogida por SAGÜÉS, citado por OROZCO SOLANO, Víctor (2009, p. 25).
12
BLACKSTONE afirmaba que “[...] el poder del Parlamento es absoluto y sin control; «tiene autoridad soberana e
incontrolable para hacer, confirmar, ampliar, abrogar, revocar, restablecer, interpretar cualquier Ley... En
verdad lo que hace el Parlamento ninguna otra autoridad sobre la tierra puede deshacerlo»; es, por tanto, el
verdadero soberano, esto es, «la autoridad suprema, irresistible, absoluta, incontrolada»” BLACKSTONE citado por
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (1983: 53).
13
ARMIJO SANCHO, de forma ilustrativa y aclaradora, agrega: “[...] Sin embargo, el siglo XX nos señala el fin del
sueño en la incapacidad de errar del legislador y en la confianza absoluta del derecho positivo como su
resultado. En consecuencia: la ley y el derecho, para gran parte de la doctrina, dejaban de ser ciencia
respetable.”. ARMIJO SANCHO, Gilbert (2007:. 17).
14
Véanse a ARMIJO SANCHO, Gilbert (2007: 17), y, para un tratamiento más amplio del tema, a HESS HERRERA, Ingrid
(1993, p. 28 y ss.).
15
MOLAS BATLLORI, Isidre (1998: 199).
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Texto
Fundamental,
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fijando
su
composición,
competencia
y
el
procedimiento que debe seguir) esta será válida y vinculante. En efecto, la
Constitución “...es la primera de las «normas de producción», es la norma
normatorum, la fuente de las fuentes...”16.
De esta manera, y, específicamente, al tratar la obligación de que,
en nuestro país, las leyes se adecuen, procedimental y sustancialmente, al
Derecho de la Constitución ya la doctrina nacional ha tenido la oportunidad
de pronunciarse. De tal forma, se ha indicado que:
“...En este sentido, [...] el contenido del principio de supremacía de
la Constitución supone en el ordenamiento jurídico costarricense:
...La obligación de que las leyes y, en general, las demás
normas del ordenamiento jurídico se adecuen a la Constitución
Política, lo que comprende la necesidad de que sean dictadas
conforme a los criterios que la Constitución establece, y en el
caso costarricense, también conforme al Reglamento de la
Asamblea Legislativa, para que su contenido no sea contrario a
los principios que componen el Derecho de la Constitución.”17.
Eso le permitió, en su momento, a GARCÍA
DE
ENTERRÍA afirmar que la
supremacía constitucional, y la especial fortaleza con la que esta vincula al
juez, además, de la obligación que tiene el legislador de no contradecir el
Texto Fundamental, provocan que la noción de soberanía del órgano
legislativo ordinario desaparezca de manera automática, debido a “...que
no puede ser soberano un cuerpo creador de Derecho que está
subordinado a otro cuerpo creador de Derecho...”18.
Pues bien, lo dicho hasta acá, sobre la supremacía constitucional, y
la
exigencia
que
esta
impone
de
16
que
todas
las
disposiciones
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (1983: 49).
PIZA ESCALANTE, GARCÍA DE ENTERRÍA, GONZÁLEZ RIVAS y VILLAVERDE MENÉNDEZ, citados por PATIÑO CRUZ, S.; y OROZCO SOLANO,
V. (2004, ps. 35 y 37).
18
CORWIN, citado por GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (1983: 49).
17
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infraconstitucionales se adecuen, procedimental y sustancialmente, al
texto fundamental, es aplicable, por igual, a las leyes sometidas a
conocimiento del Parlamento o la Asamblea Legislativa; y a las leyes
llevadas a la decisión del pueblo en un referéndum. Esto es así, pues en
ambos casos se trata de poderes constituidos por la Carta Política.
Parafraseando a SOBRADO GONZÁLEZ, el pueblo, cuando actúa en un
referéndum legislativo, en lo único que se convierte es en una Asamblea
Legislativa ampliada. Por esta razón, la justicia constitucional, al momento
de ejercitar el control de constitucionalidad, no debería poner atención en
quién emite un acto, sino que debería fijarse simplemente en el acto de
que se trata y en su jerarquía. Al fin y al cabo, lo que se debe hacer es
revisar la validez normativa del acto, sin tomar en cuenta, para nada, la
calidad de su autor, debido a que el control responde a la necesidad de
asegurar la supremacía de la Constitución y de hacer respetar la jerarquía
de normas que esta impone, nunca a otra cosa. Se debe tomar en cuenta
que la actuación del pueblo, como legislador, en un referéndum, le puede
dar una plusvalía o superlegitimidad política a la decisión adoptada
respecto de la norma que ha sido sometida al mecanismo. Sin embargo,
jurídicamente, el acto y la decisión que se adopten seguirán teniendo el
mismo valor que si los hubiera adoptado un Parlamento o una Asamblea
Legislativa19.
Entonces, nada debería obstar para que la jurisdicción constitucional
pueda controlar, procedimental y sustancialmente, las normas sometidas a
referéndum, pues parte de la legitimidad de un texto positivo deviene de
la observancia de las formas y del respeto de la legalidad. Se entiende que
las teorías democráticas más maduras, y más trabajadas, no se contentan
19
FATIN-ROUGE STÉFANINI, Marthe (2004:223 y 51). Al respecto, la autora clarifica que: “[...] En efecto, cualquiera
que sea el autor del acto, la jurisdicción constitucional no tiene que pronunciarse sobre la oportunidad de la
decisión, sino, simplemente, sobre su constitucionalidad. La gente no es infalible desde el punto de vista
jurídico, las leyes referendarias no tienen, entonces, que ser sacralizadas. En consecuencia, el juez
constitucional debería poder controlarlas.”.
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con un poder sólidamente legitimado, pues estas entienden que el núcleo
de la democracia radica en el hecho de que ese poder esté al mismo
tiempo limitado de forma adecuada20. Esa limitación se encuentra, sobre
todo, en el respeto de las formas y de las reglas, es decir, de la
legalidad21.
Por todo lo anterior, BURDEAU sostiene que:
“...decir que “la expresión directa de la soberanía nacional” no
puede ser sometida a ningún control, es rebajar la Constitución
al rango de una colección de fórmulas técnicas, válidas,
solamente, para las actividades de los representantes. Es
también, y más gravemente, confundir dos calidades del
pueblo, según las cuales actúa como soberano o como
gobernante. En el tanto que soberano, él es absolutamente
libre, pues es la fuerza política que se expresa a través de su
voluntad. Pero como gobernante -y este es el caso en la
democracia directa [y, por ende, en el referéndum]- su
actividad es, de la misma forma que los demás gobernantes,
dominada por el estatuto que la Constitución le impone a los
agentes de ejercicio del poder.”22.
Lo dicho hasta ahora parece conducir, inexorablemente, a diversas
conclusiones respecto de nuestra jurisprudencia constitucional, pues esta
confunde las nociones de soberanía y limitación del poder, lo cual es
incongruente desde el punto de vista argumental, y parece haber vaciado
por completo el núcleo del principio de supremacía constitucional. En ese
sentido, es preciso recordar la sentencia 2007-09469 de las 10:00 horas
20
Sobre la cuestión, criticando la llamada “soberanía del pueblo” FATIN-ROUGE STÉFANINI argumenta que “Por otro
lado, en la época en la cual las teorías absolutistas de ROUSSEAU, SIEYÈS y el mismo SCHMITT fueron desarrolladas, la
soberanía del pueblo era más un objetivo que una realidad. Durante muchos años, después de la revolución, las
asambleas fueron sacralizadas, puesto que ellas ilustraban el final del absolutismo monárquico. Posteriormente,
el sistema de la democracia exclusivamente representativa se debilitó; los procesos de democracia directa
fueron introducidos, a fin de controlar la acción de los representantes. La decisión popular era considerada
como justa y sabia, y el principio de la soberanía del pueblo conoció sus horas de gloria. Sin embargo, en
nuestros días, esta última no puede ser, simplemente, tomada como un poder absoluto e ilimitado,
al punto que permitiría a la gente actuar de manera arbitraria. [...]”.FATIN-ROUGE STÉFANINI, Marthe (2004:
296).
21
LUCIANI citado por FATIN-ROUGE STÉFANINI, Marthe (2004: 296).
22
BURDEAU, citado por FATIN-ROUGE STÉFANINI, Marthe (2004 : 81).
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de 3 de julio de 2007, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, en la que se consideró:
“III.- Sobre la improcedencia de revisar los vicios
legislativos de procedimiento. En lo que respecta al
procedimiento seguido en el caso concreto, es evidente que al
haberse suspendido el trámite legislativo en razón de la
convocatoria que realizará el Tribunal Supremo de Elecciones
donde la ciudadanía decidirá la aprobación o rechazo del
proyecto en consulta, no debe esta Sala entrar a revisar las
actuaciones llevadas a cabo en el seno de la Comisión de
Asuntos Internacionales y Comercio Exterior de la Asamblea
Legislativa y en general durante el procedimiento legislativo
abandonado. Nótese que la voluntad de la Asamblea
Legislativa no se ha manifestado, pues al no haberse aprobado
el proyecto en primer debate lo único que existe en cuanto a
procedimiento, es lo relativo a las actuaciones preliminares de
la Comisión, sin que el Plenario haya acogido dichas
actuaciones. Por tal razón, cualquier eventual vicio existente
en el seno de la Comisión podría ser enmendado durante la
discusión en el Plenario si ésta se llegara a dar. Por ello, la
posibilidad de revisar el procedimiento queda reservada
únicamente en el caso de que el referéndum que se realizará
no logre alcanzar el porcentaje requerido para ser vinculante,
y en consecuencia, la discusión retorne al trámite legislativo,
pues en este caso se encuentra prevista la consulta preceptiva
ante la Sala una vez aprobado en primer debate. A pesar de lo
anterior, tal como se indicó, esta Sala no desconoce que
también el pueblo como soberano debe someterse a la
Constitución Política, y es por ello que aun frente a la
existencia de una consulta popular esta Sala no pierde su
competencia
para
realizar
el
respectivo
control
de
constitucionalidad. Por esta razón, en la presente consulta se
analizarán únicamente los temas de fondo consultados, sin
embargo, en lo que respecta al procedimiento, la Sala no
encuentra nada que revisar, pues esa posibilidad no existe
desde el momento en que se abandona el trámite legislativo.
Por supuesto, que ello no enerva la posibilidad, de que este
Tribunal revise el procedimiento llevado a cabo en el caso de
que el referéndum convocado no logre alcanzar el porcentaje
requerido para ser vinculante, y en consecuencia, la discusión
retorne al trámite legislativo, pues en este caso se encuentra
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prevista la consulta preceptiva ante la Sala una vez aprobado
en primer debate. ”
Lo primero que se debe anotar respecto de ese fallo es que el
trámite legislativo no se suspendió, tampoco se abandonó. Lo que sucedió
fue que, en realidad, el plenario de la Asamblea Legislativa decidió que el
Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y
Estados Unidos de América debía continuar su tramitación ante el pueblo,
que, en un referéndum, decidiría si este se aprobaba o improbaba.
Sostener una posición contraria tendría la importante consecuencia
práctica de calificar al referéndum como una vía inepta para continuar el
trámite legislativo, no pudiendo generar efectos jurídicos. Claro está que
el mecanismo produce efectos, justamente, porque el propio artículo 105
de la Constitución Política lo incluye como una de las formas de finalizar el
camino seguido por una propuesta de ley. En este caso, lo único que varía
es que el órgano que termina decidiendo y ejerciendo la potestad de
legislar es el pueblo directamente, no sus representantes, y el pueblo
actúa, como se explicará en la siguiente sección, como un poder
constituido, es decir, como un órgano legislativo23. En ese caso lo que
sucedió fue que la Asamblea Legislativa, como producto de una gestión del
Poder Ejecutivo, nada más, trasladó la responsabilidad de tomar la
decisión final, sobre el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica,
República Dominicana y Estados Unidos de América, al pueblo. Esta última
fue, precisamente, la voluntad de la Asamblea, que el colegio electoral
tuviera la última palabra respecto de ese tratado.
23
No obstante, en un planteamiento ligeramente distinto, AUER afirma que “[...] la democracia, sobre todo
referendaria, confiere al cuerpo electoral la calidad de órgano del Estado, la gente que elige, que “toma la
iniciativa” y que vota, debe, así, ser considerada como una especie de “cuarto poder” separado de los otros
tres. Este tiene una composición particular y funciona a su manera; este tiene competencias propias, las cuales,
su ejercicio, lo ponen, inevitablemente, en relación con otros órganos.”. AUER citado por FATIN-ROUGE STÉFANINI,
Marthe (2004 : 83). Sin embargo, cabe agregar que no hay duda sobre la condición de poder constituido que
ostenta el pueblo o el colegio electoral cuando acude a las urnas para decidir, en referéndum, sobre una
propuesta de ley ordinaria.
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Por otro lado, las afirmaciones de la mayoría de la Sala en el sentido
de que “... no debe esta Sala entrar a revisar las actuaciones llevadas a
cabo en el seno de la Comisión de Asuntos Internacionales y Comercio
Exterior de la Asamblea Legislativa y en general durante el procedimiento
legislativo
abandonado…,”
que
“...la
posibilidad
de
revisar
el
procedimiento queda reservada únicamente en el caso de que el
referéndum que se realizará no logre alcanzar el porcentaje requerido
para ser vinculante...”, y que “...en lo que respecta al procedimiento, la
Sala no encuentra nada que revisar...”, vacían el núcleo, o contenido
esencial, del principio de la supremacía de la Constitución. Como se vio,
ese principio impone, por igual, el respeto de las formas y de los
contenidos del Texto Fundamental. Esto debido a que, solo si una norma
se dicta con apego a lo dispuesto por la Constitución (en lo referente al
órgano que la decreta, que debe ser diseñado por el propio Texto
Fundamental, fijando su composición, competencia y el procedimiento que
debe seguir), será válida y vinculante24. Nótese que, en el caso de nuestra
única experiencia referendaria, para lo que, al fin y al cabo, el Tribunal
Supremo de Elecciones convocó al pueblo a las urnas fue para que
concurriera
“[...] a las respectivas juntas receptoras de votos, con la
finalidad de decidir sobre la aprobación o improbación del
proyecto de ley tramitado bajo el expediente legislativo n.º
16.047, que por el estado de tramitación alcanzado,
incluye el tratado internacional al que se refiere y las
cláusulas acordadas por la respectiva comisión
legislativa. En consecuencia, la pregunta que se formulará a
la ciudadanía y que aparecerá en la respectiva papeleta será la
siguiente: “¿Aprueba usted el “Tratado de Libre Comercio
República Dominicana, Centroamérica-Estados Unidos”
(TLC), expediente legislativo n.º 16.047, según el texto
acordado por la Comisión Especial de Asuntos
Internacionales y Comercio Exterior de la Asamblea
24
GARCÍA
DE
ENTERRÍA, Eduardo (1983: 49).
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Legislativa, publicado en el Alcance n.º 2 a La Gaceta n.º
19 del 26 de enero del 2007?”.”25.
Entonces, la tramitación tenía que ser revisada, pues en esta se
pudo haber incurrido en vicios de procedimiento, sobre todo, en la
comisión legislativa. Véase la adecuada interpretación del Tribunal
Supremo de Elecciones en el sentido de que el pueblo tomaba el asunto en
el estado alcanzado en la tramitación legislativa. En este sentido, con total
acierto, los magistrados de la Sala Constitucional ARMIJO SANCHO y CRUZ
CASTRO, en su voto salvado a la sentencia 2007-09469, sostuvieron que el
trámite del referéndum puede ser controlado en virtud del principio de
supremacía constitucional.
Si el procedimiento es tan importante, como el contenido de una
propuesta de ley, en un Estado Democrático de Derecho, en virtud del
principio
de
supremacía
constitucional,
la
mayoría
de
la
Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al rehusarse a controlar el
procedimiento seguido por el proyecto que se pretendía someter a
referéndum, vació ese principio en uno de sus contenidos medulares. La
primer consecuencia práctica que se sigue, de esa decisión, es que, en
materia referendaria, no importa qué tan inconstitucional y violatoria de
los principios democrático, pluralista y de respeto de las minorías haya
sido la tramitación de un proyecto, esta no será analizada por la Sala,
pues, en materia de procedimiento, no existe “...nada que revisar...”.
La otra consecuencia que se sigue de esa -inconsistente con el
Estado Democrático de Derecho, y con el principio de supremacía
constitucional- postura es que la Sala Constitucional se autoimpidió, o
autoeliminó la posibilidad de detener y hacer retrotraer, con motivo de
analizar una consulta previa de constitucionalidad, un proyecto cuyo
25
Decreto del Tribunal Supremo de Elecciones número 13-2007 de 12 de julio de 2007, Decreto de convocatoria
al referéndum, publicado en La Gaceta número 139 de 19 de julio de 2007.
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trámite fuera abiertamente inconstitucional, y que sea sometido a
referéndum.
En
efecto,
en
materia
de
consultas
legislativas
de
constitucionalidad, la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone,
claramente, en su artículo 101, que “El dictamen de la Sala sólo será
vinculante
en
cuanto
establezca
la
existencia
de
trámites
inconstitucionales del proyecto consultado.”. Por ende, su criterio nunca
será vinculante cuando encuentre inconstitucionalidades en el contenido,
y, en el caso del referéndum, según la sentencia 2007-09469, la Sala
Constitucional
solo
referendaria
podría
revisa
ser
el
contenido.
Entonces,
[¡absolutamente
y
una
propuesta
absurdamente!]
inconstitucional, procedimental y sustancialmente; sin embargo, la Sala no
podría, con sus criterios actuales, revisar el proyecto en cuanto al trámite
seguido, y en cuanto al contenido del plan, su opinión no vinculará a
ningún órgano (por supuesto, tampoco al pueblo), por lo que, si el
Tribunal Supremo de Elecciones decide organizar el referéndum, la
ciudadanía podría aprobar una norma contraria al Derecho de la
Constitución, la cual solo desaparecería del ordenamiento si fuera
impugnada y sometida al control a posteriori. Este control, por cierto, solo
es admitido, expresamente, por los magistrados ARMIJO SANCHO y CRUZ
CASTRO.
Así, piénsese, por ejemplo, en un plan de ley que proponga la
eliminación del sistema de seguro social; no obstante, no se toque, para
nada, las cuestiones relativas a pensiones, supóngase que ese plan se
hubiera tramitado sin consultar, o estuviera en una fase en que aún no se
hubiera consultado a la Caja Costarricense de Seguro Social, y de un
momento a otro la Asamblea Legislativa decide someterlo a referéndum.
Este padecería, al menos así se juzga, un vicio muy grosero de
procedimiento, pues no se habría realizado la consulta que ordena el
artículo 190 de la Constitución Política, y la Sala, con su actual criterio del
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control de las normas sometidas a referéndum, no podría, ni siquiera,
juzgar ese vicio, menos aún tendría la posibilidad de detener el proyecto,
y ordenar su retrotracción para que se llevara a cabo la consulta
respectiva. Lo mismo podría suceder con proyectos que afecten a
cualquier institución autónoma, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de
Elecciones, o a cualquiera de las universidades estatales.
Del principio de supremacía constitucional, derivan, directamente, la
jerarquía de fuentes del derecho o jerarquía de normas, y el principio de
regularidad jurídica. La jerarquía de fuentes implica, grosso modo, que en
un ordenamiento jurídico las disposiciones no se encuentran en un plano
horizontal,
sino
que,
más
piramidalmente
sostendría
encuentran
un
en
nivel
bien,
están
KELSEN-,
por
inferior
deben
ubicadas
lo
tanto,
respetar,
verticalmente
-o
aquellas
se
que
procedimental
y
sustancialmente, todas las que estén en un plano superior. Mientras, el
principio de regularidad jurídica implica que una norma sólo será válida,
vinculante y eficaz si ha sido decretada por el órgano que en una
determinada composición es competente para hacerlo y siguiendo el
procedimiento dispuesto para ese fin26. Lo dicho respecto de esas dos
cuestiones permite derivar una conclusión, y es que una norma, mientras
no se oponga a ninguna superior en el sistema de jerarquía de fuentes, y
se haya dictado en apego al principio de regularidad jurídica, puede
oponerse, modificar, eliminar o complementar una norma de su mismo
rango.
En el caso de una norma que es parte del ordenamiento, y fue
incorporada a este a través de un referéndum, sucede, exactamente, lo
mismo. Esta, en virtud de los principios de supremacía de la Constitución,
regularidad jurídica y respeto al sistema de jerarquía de fuentes, debe ser
26
GARCÍA
DE
ENTERRÍA, Eduardo (1983: 49).
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aprobada siguiendo el trámite correspondiente y debe, además, respetar
las normas de jerarquía superior27. Sin embargo, esa norma puede ser,
también, modificada, eliminada o complementada por otra del mismo
rango, tanto por el pueblo, como por el legislador. Claro, siempre que el
segundo no pretenda, en un plazo excesivamente corto, vaciar la voluntad
del pueblo28. Ahora, en nuestro sistema de Derecho positivo, ni el
constituyente ni el legislador previeron vedas temporales; a pesar de ello,
se puede interpretar que, para preservar, por algún lapso razonable, la
voluntad del pueblo, estas existen, pero, se reitera, solo por algún periodo
razonable, luego el legislador parlamentario podría manipular lo decidido
por el legislador referendario. Así se entiende en las jurisdicciones
constitucionales con una mayor experiencia en el tema29. No obstante, en
nuestro país, ni bien había transcurrido un año desde que el pueblo había
aprobado un texto determinado para el Tratado de Libre Comercio entre
Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos de América,
cuando la Asamblea Legislativa ya estaba modificando y aprobando
enmiendas a este, lo cual hizo mediante la Ley de Aprobación de Varias
Enmiendas
al
Tratado
de
Libre
Comercio
República
Dominicana-
Centroamérica-Estados Unidos. Aprobación del Protocolo de Adiciones en
Materia de Acumulación Textil al Tratado de Libre Comercio entre Costa
Rica y México, número 8664, del 03 de septiembre de 2008, publicada en
La Gaceta número 177 del 12 de septiembre de 2008. Esta situación ni
siquiera se la planteó la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia al resolver la consulta preceptiva de constitucionalidad que se
27
Muy adrede no se dice nada del órgano competente, es obvio que es el pueblo, sea como legislador (poder
constituido) o como constituyente (poder constituyente).
28
En este sentido se ha explicado que “En Italia y en algunos estados [norte]americanos, se estableció un
principio de “prelación legislativa” (“préemption législative”), a fin de evitar una usurpación bastante importante
del poder legislativo sobre los poderes del pueblo, que conduciría, necesariamente, al descrédito del primero
que obtiene su legitimidad del segundo. La prelación legislativa significa que la materia que fue objeto de una
iniciativa popular o de un referéndum cae en el dominio reservado, exclusivamente, a las competencias del
pueblo. La mayor parte del tiempo la reserva legislativa del pueblo solo es temporal. [...].”. (El destacado
se suplió). FATIN-ROUGE STÉFANINI, Marthe (2004, p. 105).
29
El Consejo Constitucional francés, la Corte Constitucional italiana, y diversas jurisdicciones estatales
norteamericanas. Sobre el punto se puede consultar a FATIN-ROUGE STÉFANINI, Marthe (2004, ps. 95 y ss).
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formuló en torno a esa norma, cuando aún era un proyecto de ley.
Lo dicho hasta ahora sirve para afirmar que una norma sometida a
referéndum, a pesar de que goza de una superlegitimidad o plusvalía
política, por haber sido la decisión adoptada por más personas que las que
conforman una Asamblea Legislativa30, no goza de un mayor valor jurídico,
porque esa disposición sometida a referéndum es, justa y solamente, una
norma jurídica, que se inserta dentro de la jerarquía de fuentes del
ordenamiento jurídico, que debe cumplir el principio de regularidad
jurídica,
y
que,
por
encima
de
todo,
debe
ajustarse
al
Texto
Constitucional, en virtud del principio de supremacía de la Constitución.
II. Una propuesta para una distinción entre las competencias de
control de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones en el caso de las
normas sometidas a referéndum en Costa Rica
“La despolitización que la teoría pura del derecho
exige, se refiere a la ciencia del derecho: no a su
objeto, el derecho. El derecho no puede ser separado
de la política, pues es esencialmente un instrumento
de la política. Tanto su creación como su aplicación son
funciones políticas, es decir, funciones determinadas
por juicios de valor.”.
KELSEN
Lo sostenido hasta ahora en este trabajo, permite proponer un
criterio que permita realizar un estricto control de constitucionalidad del
procedimiento seguido por las normas sometidas a referéndum en nuestro
30
Las normas que se votan favorablemente por el pueblo en un referéndum, en ocasiones, ni siquiera alcanzan
la mayoría del padrón electoral, menos aún la de todo el pueblo, así, nótese que, en el caso del proceso de
referéndum sobre el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos
de América, el padrón electoral estaba compuesto por 2.654.627 personas, de estas, fueron a votar 1.572.684
personas (un 59,24% del padrón), mientras que dejaron de hacerlo 1.081.943 personas (un 40.76%), votaron
por el “Sí” al tratado 805.658 personas (un 30,35% en relación con el total del padrón, y 51,23% en relación
con las personas que fueron a votar), y por el “No” al tratado votaron 756.814 personas (un 28,51% en
relación con el total del padrón, y 48,12% en relación con las personas que fueron a votar). Datos en: <http://
www.tse.go.cr/pdf/res_eje_informe2007.pdf?zoom_highlight=refer%E9ndum#search="referéndum">, página
consultada el 1º de marzo de 2009.
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país, sin que ello implique una invasión de competencias por parte de la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en las del Tribunal
Supremo de Elecciones, y que tampoco signifique una confiscación -en los
términos de FATIN-ROUGE STÉFANINI- de la soberanía popular. Sería, nada más,
el criterio que se propone, un medio para ejecutar la defensa de los
principios de supremacía de la Constitución, de eficacia normativa
inmediata y directa de esta y de eficacia de la garantía jurisdiccional de la
Norma Suprema.
En buena parte, este criterio viene sustentado por la necesidad de
defender el Estado Democrático de Derecho y de preservar su continuidad;
pero, además, por la obligación de hacer avanzar el referéndum, para que,
a través de él, se adopten decisiones conscientes e informadas y no
pasionales. La idea, en suma, es evitar que este instrumento se convierta
en un mecanismo de legitimación o desviación del poder.
1.
Efectos o consecuencias incontrolables en
razón de sus consecuencias estrictamente electorales
De acuerdo con lo que se ha dicho, y tomando como punto de
partida la acertada clasificación hecha por los magistrados ARMIJO SANCHO y
CRUZ CASTRO en su voto salvado a la sentencia 2007-09469 de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, quienes afirman que el
referéndum contiene actos que, por su función, se pueden clasificar en
estrictamente electorales y estrictamente legislativos, se propone los
segundos puedan ser sometidos al control de constitucionalidad. No
obstante, igualmente, se plantea un ligero ajuste, este consistiría en
entender que lo incontrolable no son los actos, sino las consecuencias o
los efectos que de ellos deriven. Así, las consecuencias o los efectos
estrictamente electorales que deriven de cualquier acto dentro del
procedimiento referendario, escaparían al control de la Sala Constitucional
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de la Corte Suprema de Justicia, esto de acuerdo con el contenido del
artículo 103 de la Constitución Política.
Los actos cuyas consecuencias sean estrictamente electorales
escaparían al control de la Sala, sin importar el órgano que los dicte, es
decir, sin interesar si el órgano del cual ellos dimanan son el Tribunal
Supremo de Elecciones o cualquier otro, pues estas cuestiones estarían
dentro de la competencia exclusiva y excluyente del Alto Órgano Electoral,
sin que el Tribunal Constitucional tenga potestad ni competencia para
conocer de ellos.
Estos
efectos
tienen
que
ver
con
la
autorización,
dirección,
organización, fiscalización y escrutinio del sufragio ciudadano en un asunto
que resulta de relevancia para la vida política nacional. Ese voto implicará,
por cierto, la improbación, aprobación o derogación de una norma jurídica,
de acuerdo con la regulación que tiene en nuestro ordenamiento el
referéndum.
Tales efectos o consecuencias escapan al control de la Sala
Constitucional, debido a que la tarea de velar por su conformidad con el
ordenamiento está, como se ha explicado, asignada al Tribunal Supremo
de Elecciones, regla que no admite excepciones o, al menos, parece no
admitirlas si se observa el contenido del artículo 103 de la Constitución
Política.
Ahora, en nuestro país, podríamos entender que son consecuencias
o efectos estrictamente electorales, derivados de actos dictados o
conductas adoptadas dentro de un proceso referendario, las siguientes:
•
La autorización para recolectar firmas en el marco de un referéndum
ciudadano.
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•
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La determinación que haga el Tribunal Supremo de Elecciones de la
procedencia
del
referéndum,
en
virtud
de
que
las
firmas
recolectadas, tratándose de uno ciudadano, alcanzaron el 5% del
padrón electoral que exigen la Constitución Política y la Ley sobre
Regulación del Referéndum.
•
La convocatoria a referéndum que hagan las dos terceras partes de
los miembros de la Asamblea Legislativa, en el marco de uno a
iniciativa del Poder Legislativo. En este sentido, es al Tribunal
Supremo de Elecciones al que le compete determinar si se
recogieron los votos necesarios para alcanzar esos dos tercios y
convocar el referéndum.
•
La convocatoria a referéndum que haga la mayoría absoluta de los
miembros de la Asamblea Legislativa al votar la gestión propuesta
por el Poder Ejecutivo, en el marco de uno por gestión de este Poder
de la República. De nuevo, es al Tribunal Supremo de Elecciones al
que le compete determinar si votaron los diputados necesarios para
alcanzar la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea
Legislativa.
•
El llamamiento que el Tribunal Supremo de Elecciones haga al
pueblo para que concurra a las urnas a pronunciarse sobre una
norma jurídica sometida a referéndum.
•
El señalamiento de la fecha para celebrar el referéndum.
•
La fijación del horario para la recepción de votos.
•
Las prohibiciones o limitaciones que el Tribunal Supremo de
Elecciones
entienda
que
existen
dentro
de
un
procedimiento
referendario, concernientes a la participación del Estado en la
campaña referendaria, a los aportes económicos a los movimientos
enfrentados, a la publicidad que se pretenda difundir en los días
previos al referéndum,
a la difusión de encuestas y
concentraciones públicas de personas.
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a las
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•
El traspaso de la Fuerza Pública al Tribunal Supremo de Elecciones.
•
La integración de las juntas receptoras de votos que hace el Tribunal
Supremo
de
Elecciones,
generalmente,
en
su
decreto
de
convocatoria a votar.
•
La declaratoria del resultado del escrutinio de los votos en el marco
del referéndum.
2.
En
El órgano competente
control de constitucionalidad
nuestro
funcionamiento
de
país,
la
al
interpretar
jurisdicción
las
normas
constitucional,
para
que
las
ejercer
el
regulan
el
labores
que
desempeña la justicia constitucional, y, sobre todo, la tarea del control de
constitucionalidad; la jurisprudencia ha entendido que existe un control de
constitucionalidad concentrado en un grado máximo31, pues es un único
órgano el encargado de llevar adelante esas funciones. En efecto, los
artículos 10 de la Constitución Política; y 1, 2 inciso b)32, 3 y 7 de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional, le atribuyen tales competencias, de
manera exclusiva, a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia.
Ese control de constitucionalidad la Sala lo puede llevar a cabo de
manera previa -a priori- o de forma posterior -a posteriori-. No obstante,
existen algunos actos que escapan por completo al control de la Sala, y
como ya se dijo, las consecuencias o efectos estrictamente electorales que
deriven de los actos dictados o las conductas adoptadas dentro de un
procedimiento referendario, sean realizados o no por el Tribunal Supremo
31
Véase en ese sentido la sentencia 1995-01185 de las 14:33 horas de 2 de marzo de 1995, de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
32
El contenido de este artículo sin duda alguna que le otorga total competencia a la Sala sobre las normas
sometidas a referéndum al disponer:
“Articulo 2. Le corresponde específicamente a la jurisdicción constitucional:
[...]
b) Ejercer el control de la constitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos
sujetos al Derecho Público, así como la conformidad del ordenamiento interno con el Derecho Internacional o
Comunitario, mediante la acción de inconstitucionalidad y demás cuestiones de constitucionalidad.” (El énfasis
se suplió).
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de Elecciones, son, por completo, incontrolables por la Sala, pues existe
una veda dispuesta en los numerales 103 de la Constitución Política; y 30
inciso d) y 74 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Acá nace la
dificultad en el referéndum, pues qué es lo que se puede entender como
una consecuencia o un efecto estrictamente electoral de un acto o
conducta adoptada en el marco del ejercicio del mecanismo de democracia
directa bajo estudio, sin importar quién haya ejecutado la conducta. Se
estima que el artículo 102 inciso 9), de la Constitución Política ofrece una
guía apropiada, pues ya vemos que serían consecuencias o efectos
estrictamente electorales aquellos que están destinados a “Organizar,
dirigir, fiscalizar, escrutar y declarar los resultados de los procesos de
referéndum.”33.
Ahora bien, lo dicho hasta ahora en esta sección y lo sostenido en la
anterior, plantean una interrogante: ¿cuáles actos se pueden impugnar
ante la Sala Constitucional? Al respecto, se retoma el criterio sostenido por
los magistrados ARMIJO SANCHO y CRUZ CASTRO en su voto salvado a la
sentencia 2007-09469 de la Sala Constitucional, donde
los juristas
sostuvieron que:
“XIII.- A mayor abundamiento, es claro que el proceso de
referéndum, contiene una doble vertiente o naturaleza, pues
por un lado involucra la potestad del pueblo aprobar o
derogar leyes y hacer reformas parciales de la
Constitución Política (función estrictamente legislativa)
y, por otro, el ejercicio del sufragio (función
estrictamente electoral), mientras que el artículo 102 inciso
33
A este respecto SOBRADO GONZÁLEZ sostiene: “a) Competencia de Tribunal Supremo de Elecciones: A éste le
corresponde “Organizar, dirigir, fiscalizar, escrutar y declarar los resultados de los procesos de referéndum”. La
jurisprudencia electoral ha precisado que dicha competencia comprende su atribución de constatar, como
cuestión de admisibilidad, la observancia de las indicadas restricciones materiales y de las de corte temporal
[...].”.SOBRADO GONZÁLEZ, Luis Antonio (2007, p. 6). En esa misma ponencia el magistrado SOBRADO GONZÁLEZ
sostiene que el referéndum tiene un carácter electoral. Se estima que esa afirmación es, parcialmente, correcta,
pues este mecanismo, por un lado, sin duda alguna, tiene una clara vertiente electoral, pues implica el ejercicio
del sufragio en el marco de una decisión política tomada por el pueblo. Pero, también, tiene una clara vertiente
legislativa y normativa, pues el referéndum lo que pretende es que el pueblo apruebe, impruebe o derogue una
propuesta normativa.
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9) de la Constitución Política le asigna al Tribunal Supremo de
Elecciones la facultad de
“9) Organizar, dirigir, fiscalizar, escrutar y declarar los
resultados de los procesos de referéndum. No podrá
convocarse a más de un referéndum al año; tampoco durante
los seis meses anteriores ni posteriores a la elección
presidencial. Los resultados serán vinculantes para el Estado si
participa, al menos, el treinta por ciento (30%) de los
ciudadanos inscritos en el padrón electoral, para la legislación
ordinaria, y el cuarenta por ciento (40%) como mínimo, para
las reformas parciales de la Constitución y los asuntos que
requieran aprobación legislativa por mayoría calificada”
Además de las otras funciones que le encomienda
expresamente la Ley N°8492 de 23 de febrero de 2006; de ahí
que las decisiones que adopte el Tribunal Supremo de
Supremo de Elecciones en esta materia eventualmente
pueden ser objeto de control a través de sus distintas
modalidades, siempre que el acto adoptado no
constituya función estrictamente electoral, todo lo cual
deberá ser examinado por la Sala en el caso concreto, quien
tiene la potestad para resolver sobre su propia competencia
(artículo 10 de la Constitución Política y 7° de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional).” (El destacado se suplió).
De tal forma, se puede concluir que, en el caso de una norma
sometida a
Justicia
referéndum, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
será
el
órgano
competente
para
ejecutar
el
control
de
constitucionalidad de todos aquellos actos o conductas que no impliquen el
ejercicio de funciones estrictamente electorales por parte del Tribunal
Supremo de Elecciones; de la misma forma, la Sala, tampoco, podrá
controlar las consecuencias y efectos estrictamente electorales que
deriven de los actos dictados dentro de un procedimiento referendario.
Entonces, de acá se sigue que la Sala Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia sí tendrá la potestad de controlar los actos estrictamente
legislativos dictados dentro del procedimiento referendario, e, incluso, las
consecuencias y efectos de carácter estrictamente legislativo que deriven
de los actos del Alto Órgano Electoral. Lo anterior debido a que, en
nuestro país, el máximo intérprete de la Constitución y el encargado de
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velar por la supremacía y eficacia normativa del Texto Supremo es la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
Ahora bien, puede surgir la inquietud, acerca de cómo determinar,
dentro de un proceso de referéndum, bajo cuáles circunstancias un acto,
efecto o consecuencia es estrictamente electoral. La primera respuesta
que surge es que, sin duda, se requiere una interpretación de la
Constitución Política por parte de ambos órganos (el electoral y el
constitucional), y, sobre todo, por parte de la Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia, por ser la encargada de velar por la
supremacía del Texto Fundamental. Pero, no se debe olvidar, esa
interpretación es realizada por seres humanos de carne y hueso.
Entonces, lo que se puede exigir, para que ellos resuelvan de la manera
más adecuada34 posible, es que estos tengan un apropiado conocimiento
de la teoría y el Derecho de la Constitución; que, además, manejen de
manera apropiada las bases teorético-científicas, y los instrumentos de
carácter positivo que regulan el Derecho Electoral; que sean personas con
un
enorme
talante
jurídico,
abonado
por
su
excelente
formación
académico-profesional; y que sean jueces independientes, objetivos e
imparciales. Si se reúnen esas características, la interpretación de qué es
un acto, una consecuencia o un efecto estrictamente electoral (en el tanto
se trate del ejercicio del sufragio) o legislativo (en el tanto se trate de
encaminar un procedimiento de producción normativa), teniendo a la vista
el contenido de la Constitución Política, no presentará mayores dificultades
y de seguro será aceptada sin mayores cuestionamientos.
III. Conclusiones
34
Hágase notar que muy adrede NO se utiliza el calificativo de correcto.
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En nuestro país, si nos atenemos a los criterios de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, el control se reduce al
contenido de la norma que se pretende someter a referéndum y, debido a
que no se admite expresamente la posibilidad de un control a posteriori,
esta postura, implica que, según la mayoría de los integrantes de la Sala,
el procedimiento seguido, por una norma llevada a referéndum, no puede
ser controlado. Lo anterior, sin reparar en que el trámite puede violentar,
de manera flagrante, el Derecho de la Constitución.
Esa postura, por cierto, implica un vaciamiento del principio de
supremacía
constitucional,
pues
este
exige
que
las
normas
sean
promulgadas respetando el contenido y procedimientos que impone la
Constitución Política. Sin embargo, en el caso de las normas sometidas a
referéndum, la Sala entiende que no tienen por qué acatar el trámite
exigido por el Texto Supremo.
En virtud del principio de supremacía de la Constitución, no queda
ninguna duda de que los tribunales constitucionales pueden controlar las
normas
sometidas
a
referéndum,
sobre
todo,
cuando
se
trata,
simplemente, de una ley ordinaria, aunque una reforma constitucional
puede, también, ser revisada.
Lo cierto es que el procedimiento referendario implica la producción
de actos o conductas cuyos efectos pueden ser estrictamente legislativos,
o
estrictamente
electorales.
Estos
últimos,
en
nuestro
país,
son
incontrolables por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia,
debido a que el encargado de velar por la conformidad de ellos con la
Constitución, en única instancia, es el Tribunal Supremo de Elecciones, con
una competencia exclusiva y excluyente. Sin embargo, los primeros
pueden ser controlados por la Sala, sin importar el órgano que hubiera
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dictado el acto que acarreó tales consecuencias, es decir, se debe
examinar la materialidad del efecto producido, y no conformarse con
revisar el autor de la conducta de la cual se desprende la consecuencia.
IV. Literatura consultada.
Libros:
FATIN-ROUGE STÉFANINI, Marthe. Le contrôle du référendum par la justice
constitutionnelle.
París:
Economica-Presses
universitaires
Marseille, 2004.
GARCÍA
d’Aix-
ENTERRÍA, Eduardo. La Constitución como norma y el Tribunal
Constitucional, 3ª ed. Madrid: Civitas, 1983.
DE
KELSEN, Hans. La Teoría Pura del Derecho, 2ª ed. México D.F.: Editora
Nacional, 1974.
LOEWENSTEIN, Karl. Teoría de la Constitución. Barcelona: Ariel, 1983.
MOLAS BATLLORI, Isidre. Derecho Constitucional. Madrid: Tecnos 1998.
MUÑOZ MACHADO, Santiago. Constitución. Madrid: Iustel, 2004.
PATIÑO CRUZ, S.; y OROZCO SOLANO, V. La inconstitucionalidad por omisión.
San José: Investigaciones Jurídicas S.A., 2004.
Artículos de anuarios:
ARMIJO SANCHO, Gilbert. Conflictos entre la Sala Constitucional y la Asamblea
Legislativa. En: Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano
2007, tomo I: 15-36. Montevideo: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2007.
Artículos de revistas:
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ISSN: 1659-2069
ARAGÓN REYES, Manuel. Sobre las nociones de supremacía y supralegalidad
constitucional. En: Revista de Estudios Políticos, (50): 9-30, (marzoabril, 1986).
SOBRADO GONZÁLEZ, Luis Antonio. “Primera experiencia de referéndum en Costa
Rica: regulación y alcances”. En: Revista Digital de Derecho Electoral,
Tribunal Supremo de Elecciones, n.º 4, Segundo Semestre, 2007.
(http://www.tse.go.cr/revista/art/4/sobrado_num4_2.pdf). Visita: 16 de
mayo de 2008.
Trabajos finales de graduación:
HESS HERRERA, Ingrid. Relaciones Políticas y Jurídicas entre la Sala
Constitucional y la Asamblea Legislativa. Tesis de Graduación para
optar por el grado de Licenciatura en Derecho, Campus Rodrigo Facio:
Universidad de Costa Rica, 1993.
OROZCO SOLANO, Víctor. La fuerza normativa de la Constitución frente a las
normas preconstitucionales. Tesis de Graduación para optar por el
grado de Master sobre Justicia Constitucional, Campus Rodrigo Facio:
Universidad de Costa Rica, 2009.
Sitios web:
RUEDA LEAL, Paul (2007). “Sorpresas legales”. Tomado de:
[http://www.nacion.com/ln_ee/2007/mayo/01/opinion1080378.html],
de marzo de 2009.
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