4-88 /1-96 (acumulados) Sala de lo Constitucional de la Corte

4-88 /1-96 (acumulados)
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Antiguo Cuscatlán, a las once
horas del día veinte de junio de mil novecientos noventa y nueve.
Los presentes procesos constitucionales acumulados han sido promovidos, el primero por el
ciudadano Carlos Luna Mejía, y el segundo por el ciudadano Felipe René Rodríguez, a fin
que este tribunal declare la inconstitucionalidad, en su forma y contenido, del Decreto-Ley
N° 296, emitido por la Junta Revolucionaria de Gobierno el veinticuatro de junio de mil
novecientos ochenta, publicado en el Diario Oficial N° 118, Tomo 267, correspondiente a
la misma fecha, mediante el cual se declara ilegal la huelga y el abandono colectivo de sus
cargos, realizados por los funcionarios y empleados del Estado y entes descentralizados, y,
se establece el procedimiento para la suspención o destitución de tales servidores en caso de
interrupción de una función o servicio público.
Han intervenido en el proceso, además de los mencionados ciudadanos, la Asamblea
Legislativa y el Fiscal General de la República.
Analizados los argumentos, y considerando:
I. En el trámite del proceso, los intervinientes expusieron respectivamente lo siguiente:
1. El ciudadano Carlos Luna Mejía, en su demanda, fundamentó la petición de
inconstitucionalidad del Decreto-Ley N° 296/80, en los siguientes argumentos:
A. Extensión de la prohibición de huelga y abandono colectivo de sus cargos a los
servidores públicos de los entes descentralizados.
El Art. 1 del cuerpo normativo impugnado, prescribe: "Declárase ilegal, de conformidad al
Art. 110 de la Constitución Política [de 19621, la huelga y el abandono colectivo de sus
cargos, realizados por los funcionarios y empleados del Estado, así como de los entes
descentralizados".
Al respecto, considera el demandante que, al incluir en la prohibición a funcionarios y
empleados de entes descentralizados, tal decreto-ley contraría al Art. 221 de la actual
Constitución, ya que la Ley Suprema no incluye a los servidores públicos de los referidos
entes; por tanto, el referido artículo sería inconstitucional por "extenderse más allá del
alcance constitucional".
B. Regulación de materias propias de la Ley del Servicio Civil.
En este motivo, el demandante impugnó los Arts. 3, letras a y b, 6 inc. 2°, 4 y 10 del
Decreto-ley 296/80.
a. El Art. 3 dispone: "Al ocurrir una interrupción de una función o servicio público,
motivado por cualquiera de las causas establecidas en el Art. 6 de esta Ley, el Director
General, jefe de División, Departamento o Sección y, en general, todo funcionario o
empleado que tenga personal bajo su mando, estará obligado a proceder de la siguiente
manera: a) Si el empleado o funcionario fuere de los organizadores de la interrupción, les
reconvendrá para que normalicen la prestación de sus servicios y si éstos no le obedecieren
inmediatamente después de ser reconvenidos, procederá a la destitución de los mismos sin
responsabilidad para el Estado; y b) Si el empleado o funcionario no fuere de los
organizadores de la interrupción pero participare de la huelga o abandono colectivo o no
participando se involucrare directa o indirectamente en la decisión de efectuarlos, los
reconvendrá para que normalicen la prestación de sus servicios y si éstos no le obedecieron
dentro de esa o la siguiente audiencia, procederá a la suspensión de los mismos por un
período de seis meses, sin goce de sueldo. En caso de reincidencia, procederá a la
destitución inmediata, sin responsabilidad para el Estado. La reconvención a que se refiere
este artículo, se les hará saber a los funcionarios y empleados por medio de edicto que se
colocará en el lugar de trabajo o se les hará saber por cualquier medio de comunicación".
Por su parte el Art. 6 dispone: "Las sanciones a que se refiere esta ley, se impondrán, ya sea
que los funcionarios o empleados no asistan al lugar de su trabajo, se retiren del mismo,
asistan y permanezcan sin trabajar, trabajen a desgano o causen perturbaciones de cualquier
naturaleza, que impidan o desmejoren la prestación de servicios. El funcionario que
impusiere sanciones en virtud de la presente ley, estará en la obligación de informarlo al
Ministerio de Hacienda y a la Corte de Cuentas de la República".
Sobre tales disposiciones, el ciudadano Luna Mejía afirmó que los procedimientos
administrativos para la suspensión, sanción y destitución de trabajadores públicos que
prescriben, contrarían el Art. 219 inc. 2° Cn., pues "el espíritu" de esta disposición de la
Ley Suprema es "que será la Ley del Servicio Civil vigente" la que establecerá tales
procedimientos; por lo cual, el decreto impugnado, al regular "materias propias de la Ley
del Servicio Civil", contravendría la citada disposición constitucional.
b. El Art. 4 prescribe: "Destituido un funcionario o empleado, de acuerdo a esta ley, se
procederá inmediatamente a nombrar al sustituto".
En este motivo el demandante impugnó la referida disposición, por considerar que contraría
al Art. 219 inc. 2° Cn., pues -según él- este artículo ordenaría que las condiciones de
ingreso a la administración "serán reguladas por la Ley del Servicio Civil"; por tanto, el
decreto-ley impugnado "no puede ipso jure establecer el ingreso a la Administración, ya
que la Constitución establece una ley secundaria específica para regular esta materia".
c. El Art. 10 prescribe: "Será competente para imponer las sanciones a que se refiere esta
ley, quien tenga facultad para nombrar o contratar al funcionario o empleado infractor, sin
que para ello tenga que sujetarse al procedimiento que señala la Ley del Servicio Civil".
Al respecto, sostuvo el demandante que esta disposición viola el artículo 219 inc. 2° Cn.,
"al sustraer de la Ley del Servicio Civil el procedimiento a seguir en materia de sanciones a
los trabajadores estatales".
C. Violación a la inalterabilidad de los principios constitucionales.
En cuanto a este motivo, argumentó que, tanto el Art. 10 como el cuerpo normativo
impugnado, en general, violan el artículo 246 inc. l° Cn., argumento que planteó en el
orden siguiente:
a. El Art. 10 violaría la mencionada disposición constitucional, por cuanto "altera los
principios establecidos por la Constitución", ya que, en su opinión, el Art. 219 inc. 2° Cn.,
"determinó que la Ley del Servicio Civil regularía el procedimiento en materia de sanciones
a los trabajadores estatales", y la disposición impugnada "viene a imponerse sobre la Ley
Primaria al establecer otro procedimiento en materia de sanciones a trabajadores estatales,
que no es el dado por la Constitución Política".
b. El decreto impugnado, en general, violaría también el Art. 246 inc. l° Cn., " en el sentido
de alterar los principios establecidos por la Constitución, al establecer procedimientos
especiales en materia de suspensión, destitución y sanciones a los trabajadores estatales,
cuando la ley fundamental se los atribuye a la Ley del Servicio Civil".
Por lo expuesto, el ciudadano Luna Mejía pidió a esta Sala que declare inconstitucional el
Decreto-Ley N° 296/80, por contravenir los Arts. 219 inc. 2° y 246 inc. l° Cn.
2. El ciudadano Felipe René Rodríguez fundamentó su pretensión, para que se declare
inconstitucional el decreto impugnado, en los siguientes argumentos:
A. Violación a los derechos de audiencia, defensa y presunción de inocencia.
En este motivo el demandante impugnó los Arts. 3 y 5 del Decreto-ley 296/80, por las
siguientes razones:
El Art. 3, citado, establece el mecanismo que debe seguir el Director General, Jefe de
División, Departamento o Sección y, en general, todo funcionario o empleado que tenga
personal bajo su mando, en caso de huelga o abandono colectivo de los cargos por
funcionarios y empleados del Estado y entes descentralizados; mecanismos que "quedan a
cargo del jefe o responsable inmediato o del superior jerárquico del funcionario o empleado
holgante o que abandonó el cargo", por lo que "dicho superior jerárquico se convierte en
juzgador de la situación y de las circunstancias en que se presenta", ya que "califica todos
los elementos y determina, con los parámetros que da la ley, si existe o no abandono del
cargo".
Por otra parte, dijo que la destitución del funcionario o empleado que se convierte en sujeto
pasivo de la ley, se precede únicamente de una reconvención hecha por el superior
jerárquico -por medio de edicto o cualquier otro medio de comunicación-, "sin que esto
signifique la existencia de un debido proceso previo, seguido ante juez o tribunal
competente, con imparcialidad y garantía de los derechos de audiencia y de defensa".
Lo anterior se robustecería con lo prescrito en el Art. 5, según el cual: "El funcionario o
empleado que se reintegre a su trabajo atendiendo a la reconvención, únicamente perderá el
salario correspondiente al día que haya interrumpido la prestación normal de sus servicios.
Los descuentos de los sueldos de los funcionarios y empleados que no se hagan en el mes
que ocurran tales circunstancias, se efectuarán en el mes o meses subsiguientes"; de lo cual
el demandante infiere que la pérdida del salario "se aplica de pleno derecho".
De lo manifestado concluye el demandante que, en los términos en que están redactados los
Arts. 3 y 5 del Decreto-ley 296/80, la pérdida del empleo y el salario quedan a criterio de
los superiores jerárquicos, "sin un procedimiento previo que garantice los derechos de
audiencia y de defensa, y que además aplique en la práctica el principio de inocencia".
Estas disposiciones -según él- contravienen el Art. 11 Cn., que establece que ninguna
persona puede ser privada de ninguno de sus derechos sin ser previamente oída y vencida
en juicio con arreglo a las leyes, y el Art. 12 Cn., "al ignorar absolutamente el principio de
inocencia de toda persona a quien se le impute la comisión de un hecho contrario a la ley,
pues por la simple inobservancia de la reconvención a cualquiera se le considera culpable,
atendiéndose más a la subjetividad del superior jerárquico que a la tutela de los derechos
fundamentales de las personas".
B. Violación al derecho a la estabilidad de los servidores públicos, y al derecho a recurrir
de las resoluciones que los afecten.
En este motivo, el peticionario impugnó los artículos 3, 5 y 11 del Decreto-ley N° 296/80.
En relación a las dos primeras disposiciones, el ciudadano Rodríguez argumentó que
también violan el artículo 219 Cn. "el cual, al establecer la carrera administrativa, garantiza
la estabilidad de los servidores públicos comprendidos en ella. Por tanto, éstos sólo pueden
ser destituidos y/o sancionados disciplinariamente, siguiendo un procedimiento que
garantice su defensa y con la posibilidad de interponer recursos contra las resoluciones que
los afecten".
Sobre el Art. 11 -el cual prescribe: "Las resoluciones pronunciadas de conformidad con esta
ley no admitirán recurso alguno"-, dijo que, al privar a funcionarios y empleados del Estado
y entes descentralizados de la posibilidad de recurrir contra las resoluciones que les afecten,
producidas por los superiores encargados de la aplicación de tal decreto, contraviene el
artículo 219 Cn., que consagra el derecho a recurrir de tales resoluciones.
C. Violación al derecho a la huelga de los servidores públicos.
En cuanto a este motivo dijo que el Art. 1 -ya citado- y el Art. 2 -que prescribe: "Se
presume de derecho, que hay huelga o abandono colectivo de labores, cuando el
funcionario o empleado abandone sus labores o presentándose a las mismas no las
desarrolle normalmente"-, violan el Art. 48 Cn., que consagra el derecho a la huelga, previa
regulación legal en cuanto a sus condiciones y ejercicio, a la cual "incluso tienen derecho
quienes laboran para los entes descentralizados o instituciones oficiales autónomas, en la
defensa de sus intereses, máxime cuando con las reformas al Código de Trabajo en abril de
mil novecientos noventa y cuatro, se amplió el ejercicio de ese derecho para los servicios
públicos, con las escasas limitaciones establecidas en el artículo quinientos quince" del
mismo Código.
Las mismas disposiciones del decreto impugnado también prohiben la huelga y el abandono
colectivo de sus cargos a los funcionarios y empleados del Estado, siendo que la vigente
Constitución -en el Art. 221- prohibe tales derechos a los trabajadores públicos y
municipales, por lo que no es equivalente a lo prescrito en el Art. 110 de la Constitución de
1962, que se los prohibía a los funcionarios y empleados públicos; por lo tanto, según el
demandante, "el Decreto en general y en particular los artículos uno y dos, son violatorios
del artículo ocho de la Constitución al privar a un colectivo de personas del ejercicio de
derechos o acciones que la Constitución no prohibe, ya que la prohibición expresa del
artículo doscientos veintiuno de la Constitución es aplicable a trabajadores públicos y
municipales, entendidos éstos como aquellos que están vinculados con el Estado y
Municipios por una relación laboral, regida por el Código de Trabajo, conforme lo
establece el artículo dos del mismo Código".
Por todo lo anterior, el demandante consideró que el Decreto-ley N° 296/80, "en su
integridad, y de modo particular" en los Arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 y 11, es violatorio de
los Arts. 8, 11, 12, 48, 219 y 221 Cn., y que, no obstante el Art. 249 Cn. deroga "de pleno
derecho" todas aquellas disposiciones contrarias a la Ley Suprema, el mismo se continúa
tomando como formalmente vigente y está siendo aplicado por funcionarios públicos y de
instituciones oficiales autónomas, "por no existir otro decreto específico que lo derogue o
una sentencia de esa Honorable Sala de lo Constitucional que de manera general y
obligatoria lo declare inconstitucional en su forma y contenido"; por lo cual pidió que esta
Sala lo declare inconstitucional en su integridad, y de modo particular en las disposiciones
señaladas.
3. La Asamblea Legislativa, al rendir los informes que le fueron solicitados de conformidad
a lo prescrito en el Art. 7 Pr. Cn., expuso lo siguiente:
En relación con la primera demanda, que "el Decreto antes relacionado, cuya
inconstitucionalidad, se solicita, fue emitido por la junta Revolucionaria de Gobierno de
conformidad a las facultades legislativas que le confirió el Decreto Número 1 de fecha
quince de octubre de mil novecientos setenta y nueve, razón por la que el Organo
Legislativo, no tiene en sus archivos los antecedentes correspondientes; no obstante es
necesario aclarar lo siguiente: I. Que el referido Decreto se emitió de conformidad al Art.
110 de la Constitución de 1962, según se expresa en el tercer considerando; II. Que el
recurrente confunde la terminología empleada en la Constitución de 1962 y en la
Constitución de 1983; III. Que efectivamente el Decreto N° 296, objeto del recurso,
aparece publicado en el Diario Oficial que se menciona; IV. Que no se agregan
certificaciones de actas, discusiones, antecedentes u otros comprobantes por carecer de
ellos, pues como ya se dijo, fue acto legislativo de un Gobierno de facto".
En relación con la segunda demanda, reiteró lo anterior, añadiendo que "al proclamar la
Constitución de la República de mil novecientos ochenta y tres, se estableció ese mismo
artículo [110 de la Ley Primaria de 1962] en el doscientos veintiuno, con la única variante
de incluir a los trabajadores municipales y suprimir a los funcionarios, ampliando de esa
manera el [concepto] que establece el Diccionario de la Academia sobre la persona que
trabaja"; manifestando además "que el Decreto antes relacionado, no está derogado, ni en
contra de ningún principio constitucional, sino por el contrario está vigente en todo su
contenido".
Por todo lo antes expuesto, la Asamblea Legislativa pidió a esta Sala "que en su
oportunidad la sobresea en el proceso que le ocupa".
4. El Fiscal General de la República, Dr. Roberto Girón Flores, al contestar el traslado que
le fue conferido en relación con el proceso de inconstitucionalidad promovido por el señor
Carlos Luna Mejía manifestó:
A. En primer lugar, hizo algunas consideraciones previas relativas a la descentralización
administrativa, exponiendo que, la misma, se expresa en la institución denominada
autarquía, la cual se caracteriza por ser administración propia, en virtud de un régimen legal
establecido por el poder central y bajo el control de éste. En ese sentido -sostuvo"denominase entidad autárquica a toda persona jurídica pública que dentro de los límites
del derecho objetivo y con capacidad para administrarse, es considerada respecto del
Estado como uno de sus órganos, porque el fin de la entidad autárquica es la realización de
sus propios intereses que son también intereses del Estado".
Lo esencial de la entidad autárquica- o autónoma -continuó, citando las ideas que Rafael
Bielsa expone en su Derecho Administrativo- "es la institución o prestación de un servicio
público a la comunidad o conglomerado social. La idea de servicio público en el ente es
dominante; su gestión no está regulada por los principios rectores de derecho privado; sus
trabajos son trabajos públicos; su dinero es dinero público; las contribuciones, cuando
existen, son contribuciones públicas".
B. En segundo orden, sostuvo que el Art. 221 Cn., emplea los términos trabajadores
públicos y municipales "para designar o comprender a los empleados, obreros, servidores
estatales y municipales"; para sustentar su posición, hizo referencia al concepto de
trabajador dado por el Diccionario de Derecho usual de Cabanellas, el cual define dicho
término como "común denominador de empleado y obrero", o sea que "trabajador público
es el funcionario técnico o profesional que presta sus servicios mediante una remuneración
o salario al Estado, para que éste pueda rechazar sus fines de interés público; fines que en
su mayoría se traducen en servicios públicos a la comunidad o conglomerado social". Y
teniendo en cuenta que el Gobierno Central "no puede realizar o prestar todos los servicios
públicos que son necesarios y urgentes a la comunidad" -dijo-, "tiene que requerir o crear
por medio de una ley especial, a un ente descentralizado o autónomo para que éste preste el
servicio público".
Argumentó además, que el mencionado Art. 221 Cn. no es nuevo en nuestra legislación,
sino que se introdujo en la Constitución de 1950, en el Título VI -Régimen Administrativo, Capítulo 11 -Servicio Civil-, como Art. 110, manteniéndose con la misma numeración en
la Constitución de 1962; en ambas Leyes Primarias tenía la misma redacción que la
Constitución actual, con la diferencia que decía: "se prohibe la huelga de los funcionarios y
empleados públicos" y en la Constitución vigente dice: "trabajadores públicos", por lo que según el Fiscal General-, "la terminología empleada por el legislador constituyente de 1983
es más amplia y categórica".
Sobre este punto citó a Ricardo Gallardo, quien en su obra Las Constituciones de El
Salvador afirma que la mencionada prohibición "se funda tanto en razones filosóficas como
en principios administrativos y hacendísticos; como el legislador considera la huelga como
un arma legal de lucha y si, conforme al principio democrático sustentado por el mismo, el
Gobierno representa al pueblo, no es posible emplear esa arma contra el Gobierno porque
ello equivaldría a insurgirse contra el pueblo mismo".
En consecuencia, concluyó que no es cierto lo manifestado por el peticionario, ya que, de
acuerdo a la doctrina de los expositores del derecho, "la descentralización o autonomía de
los entes no es una administración o un ente privado, no funciona como una empresa
particular; sino que por el contrario se considera al ente descentralizado o autónomo como
un Organo del Estado, es una administración indirecta del Estado, sus trabajos, dinero y
contribuciones son públicos o sea que pertenecen al pueblo"; asimismo, que "los entes
autónomos son creaciones del Gobierno Central y su función es la de prestar un servicio
público a la sociedad (... ), los cuales tienen una ley de creación pero pertenecen al Estado y
las personas que en ellas laboran son empleados públicos o funcionarios públicos y en
consecuencia el legislador en el Decreto N° 296 tenía que, comprenderlos y es por esa
razón que el artículo 1 dice: "Declárase ilegal, de conformidad al Artículo 110 de la
Constitución Política, la huelga y el abandono colectivo de sus cargos, realizados por los
funcionarios y empleados del Estado, así como de los entes descentralizados".
Y es que -acotó-, esta disposición del decreto-ley impugnado "desarrolla lo que el
legislador constituyente estableció y comprendió en el artículo 110 de la Constitución de
1962, que en la Constitución vigente es el artículo 221 y en nada lo contradice, pues el
artículo uno del Decreto al agregar la frase 'así como de los entes descentralizados', lo que
ha efectuado es una aclaración, pero bien pudo no hacerlo y siempre estarían incluidos los
trabajadores de los entes descentralizados o autónomos, ya que como se dijo anteriormente
no son empresas privadas".
C. Con respecto a la violación a los artículos 219 inc. 20 y 246 Cn., alegada por el
demandante Luna Mejía, el Fiscal General dijo que el peticionario tampoco tiene razón,
puesto que el inc. 2° del Art. 219 Cn. -que literalmente dispone: "La ley regulará el servicio
civil y en especial las condiciones de ingreso a la administración; las promociones y
ascensos con base en mérito y aptitud; los traslados, suspensiones y cesantías; los deberes
de los servidores públicos y los recursos contra las resoluciones que los afecten; asimismo
garantizará a los empleados públicos a la estabilidad en el cargo"- no establece que será la
Ley del Servicio Civil, la que regulará las diversas situaciones establecidas en dicho inciso,
sino que se refiere al Capítulo de la Constitución que se llama Servicio Civil, y
precisamente "no es sólo la Ley de Servicio Civil la que regula los procedimientos
administrativos de los trabajadores públicos, pues existe otra ley que regula otras
situaciones administrativas de los empleados públicos, que es la Ley del INPEP y no por
eso se va a decir que es inconstitucional".
Concluyó argumentando, entonces, que el decreto impugnado de inconstitucionalidad es
"ley de la República, que junto a otras leyes regulan las situaciones administrativas de los
trabajadores públicos y mientras no se derogue, debe cumplirse y acatarse por todos los
empleados y funcionarios públicos; dicho decreto desarrolla y clarifica el artículo 221 de la
Constitución vigente y en consecuencia no es cierto que viole el artículo 246 constitucional,
pues el mismo decreto establece excepciones en los artículos 10 y 12, manifestando el
artículo 12: 'Quedan en vigencia las disposiciones de la Ley del Servicio Civil y de las
demás leyes, en lo que no contraríen lo dispuesto en esta ley"".
Por lo dicho, el Dr. Girón Flores se pronunció por que en sentencia definitiva se declare que
el Decreto-ley 296/80 es constitucional y que, por lo tanto, no procede declarar la
inconstitucionalidad que se demanda.
5. Con respecto a la demanda de inconstitucionalidad planteada por el señor Felipe René
Rodríguez, el Fiscal General de la República, Dr. Romeo Melara Granillo, expuso lo
siguiente:
A. En relación con la inconstitucionalidad del Art. 1, dijo que el uso de la palabra
"trabajadores" en el Art. 221 Cn., "es una manifestación del impulso democrático que llevó
a los constituyentes a usar esa palabra", pero, según su criterio, dicho concepto "comprende
siempre a los funcionarios y empleados del Estado, inclusive a los que se ha hecho
referencia como que desempeñan cargos políticos o de confianza en los artículos 219 y 220
de la Constitución, porque todos son trabajadores del Estado, especialmente si tomamos en
cuenta que en el capítulo de la Constitución referente al trabajo y seguridad social, artículo
37, se habla del trabajador "manual o intelectual", por lo que, en el caso del artículo 221, se
comprendería a los trabajadores materiales pero también a empleados y funcionarios que
realizan una labor intelectual, mas aún si se considera que los funcionarios son los que
tienen representación del Estado y actúan en su nombre, por lo que el aparato estatal no
podría funcionar en caso de huelga o abandono colectivo de los cargos por parte de los
funcionarios".
Por ello, sobre este punto concluyó diciendo que el Art. 1 del Decreto-ley N° 296/80, "no
es de por sí inconstitucional, porque, haciendo una interpretación progresiva, el artículo 110
de la Constitución de 1962 se correspondería con el artículo 221 de la actual Constitución";
y como corolario de lo anterior, opinó que no es cierto que los funcionarios y empleados
públicos tengan derecho a huelga, de conformidad con el Art. 48 Cn., porque éste se refiere
a los trabajadores privados y el Art. 221 lo prohibe para aquéllos.
B. Respecto de los Arts. 2 y 3 del decreto-ley impugnado, expresó que "tampoco
contravienen a la Constitución, porque el principio de inocencia contenido en el artículo 12
de la Constitución hace referencia exclusivamente a la presunción que le asiste a toda
persona a quien se imputa un delito, y no es ese el caso del Decreto 296, en que se imponen
sanciones por huelga o abandono colectivo de los cargos y no por delito".
C. En cuanto al Art. 3 del Decreto 296/80, encontró fundado lo manifestado por el
demandante, por imponer al empleado, funcionario o trabajador, una sanción de suspensión
o cesantía sin que exista un procedimiento en el que se garantice el derecho de audiencia y
de defensa que le asiste al empleado público, de conformidad con el Art. 2 Cn. que le da
derecho a ser protegido en la conservación y defensa de su trabajo, y con el Art. 11 Cn., que
establece que no se puede privar a una persona de ninguno de sus derechos sin ser
previamente oída y vencida en juicio de acuerdo a las leyes, lo cual, de acuerdo con lo
dispuesto por el Decreto 296/80, artículos 3 y 10, no se cumple.
En igual forma, sostuvo que el Art. 11 del Decreto-ley en cuestión, niega el derecho a un
recurso efectivo, lo que es contrario a lo dispuesto por el Art. 219 inc. l° Cn., que establece
la carrera administrativa y señala que debe haber para los trabajadores de la administración
pública "recursos contra las resoluciones que los afecten"; existiendo, además,
disposiciones que señalan el derecho a un recurso en el Art. 8 DUDH, Art. 6 párrafo 4
PIDCP y Art. XVIII DADDH, que "según el artículo 144 de la Constitución, son leyes de la
República y prevalecen sobre cualquier ley de carácter interno, excepto la propia
Constitución, siendo por tanto inconstitucionales las disposiciones legales que los
contraríen".
En conclusión, el Fiscal General de la República dijo que el Decreto-Ley N° 296/80
"contiene inconstitucionalidad únicamente en el artículo 3 y 10, en cuanto se imponen
sanciones sin que se siga un procedimiento que permita la defensa del perjudicado con la
sanción y en artículo 11 en cuanto se niega recurso contra las resoluciones que hayan
impuesto tal sanción".
Finalmente, el Dr. Melara Granillo dijo que "es necesario considerar que, de conformidad
al Art. 249 de la Constitución, se derogó toda disposición legal que estuviera en contra de
ella y, por consiguiente, el Decreto N' 296 estaría derogado; pero dado el hecho que, como
lo afirma el solicitante (Rodríguez), en el numeral III de su demanda, 'se continúa tomando
como formalmente vigente', es decir que se pretende que puede tener aplicación, no
obstante la derogatoria dicha, es conveniente declarar su inconstitucionalidad"; por lo cual,
"en beneficio de la claridad y certidumbre que debe tener el derecho vigente, es procedente
declarar la inconstitucionalidad solicitada".
II. Expuestos los motivos de inconstitucionalidad argumentados por los demandantes, las
razones aducidas por la Asamblea Legislativa y la opinión del Fiscal General de la
República, se hacen las siguientes consideraciones previas para determinar el tipo de
pronunciamiento que esta Sala debe emitir en el presente proceso:
1. Los ciudadanos Carlos Luna Mejía y Felipe René Rodríguez, han demandado que esta
Sala declare inconstitucional el Decreto-ley N° 296, emitido por la Junta Revolucionaria de
Gobierno el veinticuatro de junio de mil novecientos ochenta, publicado en el Diario
Oficial N° 118, Tomo 267, correspondiente a la misma fecha. Es decir, el objeto de control
en este proceso es parte de la denominada normativa preconstitucional.
Es evidente que la Constitución, al entrar en vigencia el veinte de diciembre de mil
novecientos ochenta y tres, no apareció en un vacío jurídico, sino que se incardinó en un
ordenamiento preexistente, el cual no desapareció en su totalidad por la promulgación de la
nueva Ley Suprema, sino que pervivió, aunque afectado y modificado por la nueva
regulación constitucional; ello plantea lo que Luis López Guerra denomina el problema de
la inserción de la Constitución en un ordenamiento forzosamente preconstituido.
Para abordar el análisis y resolución de dicho problema, debe tenerse presente que la actual
Constitución se construye sobre un sustrato ideológico personalista o humanista, distinto al
de las Leyes Primarias bajo las cuales se promulgaron las disposiciones
preconstitucionales; esta circunstancia produce de suyo una incompatibilidad lógica entre
ciertas disposiciones o cuerpos normativos del ordenamiento preexistente y la nueva
Constitución, y hace necesario definir el efecto que tal incompatibilidad producirá.
Contrario a otras Leyes Primarias que, en el ámbito del derecho constitucional comparado,
no prescriben expresamente tal efecto, el Art. 249 de la vigente Constitución salvadoreña
dice: "Derógase (...) todas aquellas disposiciones que estuvieron en contra de cualquier
precepto de esta Constitución".
Esta disposición no tiene antecedente en las anteriores Constituciones que han regido El
Salvador, pues los artículos de tales, equivalentes al actual 249, se limitaban a derogar la
Constitución inmediatamente anterior, cualesquiera otras constituciones que hubieran
regido, las leyes constitutivas y los decretos adoptados por los gobiernos de facto al
producirse la ruptura que dio origen al proceso constituyente; pero nunca se había dispuesto
la derogación en la forma genérica que lo hace la vigente Ley Suprema.
El efecto, pues, que sobre todas las disposiciones preconstitucionales produce su
incompatibilidad con la vigente Constitución, es su derogación desde el veinte de diciembre
de mil novecientos ochenta y tres. Dicha inclusión de una derogatoria genérica en la
vigente Ley Suprema implica una decisión política fundamental: no diferir la extinción de
las disposiciones preconstitucionales incompatibles con la nueva Constitución, más allá de
la fecha de su vigencia.
2. Sin embargo, tal derogación sólo puede entenderse como resultado de la contravención a
la Constitución en sentido material o sustancial, es decir, lo que el Art. 183 Cn. denomina
inconstitucionalidad en su contenido. Sobre el particular, Eduardo García de Enterría -en el
estudio La Constitución como norma jurídica- sostiene que el efecto de derogación "ha de
referirse precisamente a la contradicción con los principios materiales de la Constitución,
no a las reglas formales de elaboración de las leyes que ésta establece hoy (...); no puede
reprocharse inconstitucionalidad a las leyes anteriores a la Constitución por la sola razón de
que la aprobación que en su momento les dio valor normativo sea contraria a las reglas
constitucionales actuales de aprobación de las leyes (...). El principio tempus regit actum
distribuye racionalmente en el tiempo esos dos efectos: la aprobación de la ley se hizo
conforme al orden constitucional vigente en su momento; la aplicación de la ley debe
respetar los principios constitucionales del ordenamiento que rigen en el momento en que
dicha aplicación tiene lugar".
En ese sentido, el análisis de la legitimidad constitucional de la normativa preconstitucional
-como es el caso del Decreto-ley 296/80-, ha de hacerse necesariamente sobre el contenido,
no sobre el procedimiento de formación o emisión de la misma, pues ello resultaría
irrazonable desde todo punto de vista.
3. El Art. 249 Cn. deja en claro que las disposiciones preconstitucionales que se opongan a
lo dispuesto por la nueva Constitución quedan derogadas, debiendo entenderse que tal
efecto se produce en virtud del propio mandato constitucional aseveración que, en
principio, pone fin al problema, en los términos antes expuestos.
Sin embargo, si se tiene en cuenta la existencia de múltiples órganos de control de
constitucionalidad de las disposiciones inferiores a la Constitución, sean previas o
posteriores a la vigencia de ésta -como es el caso salvadoreño, según lo establecen
claramente los Arts. 235, 149 y 185 Cn., y Arts. 10 inc. 2° y 12 inc. 3° Pr. Cn.-, resulta que
no siempre es posible que esos órganos coincidan en la interpretación del contenido de la
Constitución, y en la conformidad o no de la normativa preconstitucional con la Ley
Suprema.
Consecuencia de ello es que, existe la posibilidad que no siempre se considere derogada por
el mandato del Art. 249 Cn. una norma preconstitucional; que es lo que ha ocurrido en el
presente caso, en que el ciudadano Rodríguez ha señalado que el Decreto-ley N° 296/80 se
continúa tomando como formalmente vigente, y está siendo aplicado por funcionarios
públicos y de instituciones oficiales autónomas. Por lo cual, tratándose de un problema de
compatibilidad con las bases constitucionales del ordenamiento jurídico -suscitado en
ocasión de la aplicación actual de una norma jurídica, aunque la elaboración de ésta haya
sido anterior-, esta Sala, en su calidad de intérprete supremo de la Constitución, se
encuentra habilitada para conocer en el fondo de la pretensión planteada, y constatar con
efecto general y obligatorio, la derogatoria o no producida por el Art. 249 Cn.; ello "en
beneficio de la claridad y certidumbre que debe tener el derecho vigente", como expuso en
su opinión el Dr. Melara Granillo.
4. Sin embargo, es conveniente dejar en claro que el pronunciamiento que esta Sala realice
sobre la compatibilidad con la Constitución de una disposición o cuerpo normativo
preconstitucional es para el solo efecto de producir seguridad jurídica; pues la aplicación de
la derogatoria genérica del Art. 249 Cn. no es privativa de la Sala de lo Constitucional.
Cualquier juez o tribunal de la República tiene plena potestad para realizar -de oficio o
instado por las partes- un examen de compatibilidad entre la normativa preconstitucional y
la Ley Suprema, y constatar la derogación de tales disposiciones, si como resultado de
dicho examen encuentra contravención a la Constitución; todo ello, sin necesidad de
esperar un pronunciamiento general y obligatorio de esta Sala.
Es cierto que en sentencia de 26-VII-89, Inc. 3-85, la Sala de lo Constitucional sostuvo que
"el Art. 249 de la Constitución (... ) declaró, de manera expresa, clara y terminante, que por
la entrada en vigencia de la nueva Constitución, queda derogado cualquier estatuto
constitucional anterior, o disposiciones con pretensiones de rango constitucional", pero que
"respecto a la legislación secundaria, se estableció en el Art. 271 de la Constitución la
obligación de armonizarla al texto de la Constitución, fijando para la Asamblea Legislativa
el plazo de un año para realizarlo. Y, al no haber existido declaratoria expresa de parte de la
Constitución, en el sentido de qué leyes secundarias se estimaban derogadas, debe
considerarse vigentes y con presunción de constitucionalidad tales leyes, hasta que fueren
derogadas, por estimarse inconstitucionales, por la misma autoridad que las dictó, o mejor
dicho, por el órgano autorizado constitucionalmente para legislar, o que mediante sentencia
de esta Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, se declaren
inconstitucionales de un modo general y obligatorio". Pero tal criterio jurisprudencial no
puede entenderse como una negación a Magistrados y Jueces para realizar el control difuso
de constitucionalidad, pues ello conduce al pernicioso efecto de restarle fuerza normativa al
Art. 249 Cn., que es un elemento importante para el aseguramiento del carácter normativo y
la supremacía de la Constitución.
La solución adoptada en el mencionado precedente jurisprudencial anula el Art. 249 Cn., en
aras del Art. 271 Cn., lo cual es inaceptable desde el principio de concordancia práctica de
la interpretación constitucional. Cabe otra forma más adecuada de interpretar ambas
disposiciones, que consiste en entender que la primera disposición produjo efectos plenos
desde el día en que la Constitución entró en vigencia, y que la segunda implica una
exigencia de seguridad jurídica: la suplencia de los vacíos producidos a consecuencia de
dicha derogación, mediante la emisión de otras leyes conformes con la nueva Ley Suprema.
Y es que, la presunción de constitucionalidad de las leyes a que se refiere en la mencionada
sentencia sólo puede significar que el cumplimiento de las leyes no puede estar
condicionado a un previo pronunciamiento jurisdiccional que determine que las mismas son
conformes con la Ley Suprema, sino que deben acatarse desde su entrada en vigencia sin
esperar una previa autorización jurisdiccional; sin embargo, ello no obsta para que los
Magistrados y Jueces ejerzan el control difuso de constitucionalidad de las disposiciones
del ordenamiento, control que incluye la aplicación de la derogación genérica del Art. 249
Cn.
5. Lo anterior conduce a afirmar que el control de constitucionalidad realizado por esta Sala
sobre la normativa preconstitucional sólo obedece a razones de seguridad jurídica, pero la
sentencia de fondo en dicho proceso no produce la invalidación de la disposición o cuerpo
normativo objeto de control, sino que se limita a constatar de un modo general y obligatorio
la derogación producida por el Art. 249 Cn. el veinte de diciembre de mil novecientos
ochenta y tres.
De ello se derivan dos consecuencias importantes: la primera, que en tanto constatación, los
efectos de la sentencia que decide sobre la legitimidad constitucional de una disposición o
cuerpo normativo preconstitucional, se retrotraen siempre al veinte de diciembre de mil
novecientos ochenta y tres; es decir, no se trata de una constatación constitutiva como en el
caso de la sentencia de inconstitucionalidad, sino de una constatación declarativa.
La segunda consecuencia es que, constatada tal derogación por esta Sala, de un modo
general y obligatorio, la disposición sobre la cual recaiga dicha constatación ya no puede
ser aplicada por los funcionarios judiciales y administrativos, por haberse ya establecido
que es una disposición inexistente. En cuanto a las aplicaciones producidas entre el veinte
de diciembre de mil novecientos ochenta y tres y la fecha de la sentencia definitiva que
constate la derogación, debe entenderse que son inexistentes, por haber sido dictados con
base en una norma jurídica aparentemente vigente, pero realmente derogada.
Con base en lo anterior, se concluye que esta Sala se encuentra habilitada para examinar en
el fondo la conformidad con la Constitución de las disposiciones del Decreto-ley N° 296
impugnadas por los demandantes, para efecto de emitir un pronunciamiento que constate de
un modo general y obligatorio la derogación de aquellas que resulten disconformes con la
Ley Suprema.
III. A efecto de pronunciar la decisión de fondo que corresponda, es necesario examinar
previamente la adecuada configuración de la pretensión de inconstitucionalidad por los
demandantes.
1. Para ello, es oportuno reiterar lo expuesto en anterior jurisprudencia de esta Sala, en el
sentido que el proceso de inconstitucionalidad salvadoreño, dada su especial naturaleza de
control abstracto sobre la legitimidad constitucional de disposiciones generales, no requiere
-para el planteamiento de la pretensión- de una impugnación contra actos concretos a los
cuales el demandante atribuya efectos de vulneración a derechos constitucionales o a
principios constitucionales; por ello, ante la inexistencia de "hechos" concretos, el
fundamento material o sustrato fáctico de la pretensión está constituido por las
argumentaciones expuestas por el actor, tendentes a evidenciar las confrontaciones
internormativas -por él percibidas-, entre la disposición o cuerpo normativo sujeto a control
de constitucionalidad y las disposiciones de la Ley Suprema propuestas como parámetro de
dicho control. A este sustrato fáctico es al que se refiere el Art. 6 ord. 3° Pr. Cn., cuando
prescribe que la demanda debe contener los "motivos en que se haga descansar la
inconstitucionalidad expresada".
Aunado a lo anterior, y entendida la pretensión como uno de los componentes del objeto
procesal -el otro es la resistencia u oposición, realizada por el demandado-, es ineludible
concluir que aquélla no puede ser configurada y planteada más que por el demandante o
peticionario, pues los tribunales están sometidos a un estatuto constitucional que, entre
otros, comprende la imparcialidad a que se refiere el Art. 186 inc. 5° Cn; de ello se deduce
implícita la cualidad que los tribunales deben actuar respondiendo a peticiones, y no
configurar de oficio el objeto procesal sobre el cual deberán decidir. Estructurado el control
de constitucionalidad salvadoreño como un control jurisdiccional, le son aplicables
plenamente a esta Sala las consecuencias que se derivan del estatuto constitucional de los
tribunales.
También debe tenerse en cuenta que -tal como sostuvo esta Sala en la sentencia de 17-XII92, Inc. 3-92/6-92- "lo previsto en el artículo 33 [de la Ley de Procedimientos
Constitucionales] es aplicable también en materia de inconstitucionalidad, pues en realidad
se trata de un principio general del derecho que limita al juez en cualquier causa a conocer
nada más sobre lo pedido, principio que es inherente y de la esencia misma de la función
jurisdiccional. Por lo expuesto la Sala, tanto en materia de amparo como de
inconstitucionalidad de las leyes, tiene circunscrita su jurisdicción a conocer y resolver
dentro de los límites de lo pedido en la respectiva demanda y al análisis de los motivos,
razones y fundamentos de la inconstitucionalidad alegada por el peticionario, no pudiendo
por consiguiente suplir las omisiones de la queja o sustituir las razones o violaciones
alegadas".
Y es que, si bien el Art. 80 Pr. Cn. autoriza a esta Sala para suplir de oficio los errores u
omisiones pertenecientes al derecho en que incurrieren las partes, ello sólo es aplicable a
los procesos de amparo y exhibición de la persona, no así al de inconstitucionalidad; la
razón de ser de tal diferenciación radica en que, en los dos procesos mencionados -en que sí
se puede efectuar lo que la doctrina denomina la "suplencia de la queja deficiente"-, existen
"hechos", acontecimientos de la realidad táctica que juzgar, y lo que se exige de las partes
es que expongan la relación de los hechos en la forma en que se han producido, pudiendo
este tribunal -en virtud del principio iura novit curia- suplir los errores de derecho,
especialmente en lo relativo a la calificación jurídica del derecho o principio constitucional
invocado, la calidad de acto de autoridad que pueda tener el acto lesivo, y la susceptibilidad
de protección jurisdiccional para tales derechos o principios, en beneficio del demandante,
o su rechazo. Ello no puede hacerlo esta Sala en el proceso de inconstitucionalidad, pues,
ante la ausencia de tales hechos, la "suplencia" que el tribunal realizara en relación con las
confrontaciones internormativas que deben decidirse, en el fondo no sería otra cosa que la
configuración del objeto del proceso.
Por lo dicho, en el examen de los motivos de inconstitucionalidad planteadas por los
peticionarios, sólo puede entrarse al conocimiento y decisión en el fondo de aquellas que se
hayan configurado adecuadamente, para no violar el estatuto de imparcialidad que rige a
esta Sala y el principio de congruencia que rige al proceso de inconstitucionalidad.
2. El examen de las argumentaciones expuestas por los demandantes, permite advertir que
hay algunas de ellas que adolecen de deficiencia en su fundamento material o sustrato
fáctico, al plantear las confrontaciones normativas que esta Sala debe decidir.
Los peticionarios alegan violación a las siguientes disposiciones constitucionales: Arts. 8,
11 inc. l°, 12 inc. l°, 48 inc. l°, 219 incs. l° y 2°, 221 inc. l° y 246 inc. l°; de las cuales, no
configuran adecuadamente la pretensión de inconstitucionalidad en relación con los Arts. 8
y 246 inc. 1°, tal como adelante se señala.
A. Con respecto a la vulneración al Art. 8 Cn., el ciudadano Rodríguez se limita a decir que
los Arts. 1 y 2 del decreto en cuestión privan a un colectivo de personas -los funcionarios y
empleados públicos- del derecho a la huelga, derecho que la Constitución no prohibe; pero
no especifica en qué sentido tales violaciones producen la violación al derecho general de
libertad.
En relación con tal derecho, ya en la sentencia de 14-XII-95, Inc. 17-95, esta Sala afirmó
que "en la Constitución salvadoreña, el derecho general de libertad no otorga una permisión
ilimitada de hacer o no hacer lo que se quiera, sino que significa que toda persona puede
hacer u omitir lo que quiera en la medida en que razones suficientes -consagración
normativa de protección de terceros o de interés general- no justifiquen una restricción a la
libertad"; por lo que serán inconstitucionales las restricciones a la libertad que no
"evidencien una razón suficiente o justificada", es decir, aquellas "que sean arbitrarias o
carentes de fundamentación".
En cuanto el peticionario Rodríguez no especifica por qué la prohibición de huelga a
funcionarios y empleados públicos es arbitraria o injustificada, la invocación que hace del
Art. 8 Cn. no puede considerarse como fundamento jurídico de su pretensión, y respecto de
este motivo, es procedente sobreseer en la presente sentencia.
B. Por su parte, el ciudadano Luna Mejía afirma que el decreto-ley impugnado, en general,
altera los principios establecidos por la Constitución, sin especificar cuáles y en qué sentido
resultan vulnerados. El Art. 246 inc. l° Cn. es una cláusula general que requiere concreción
en el proceso de inconstitucionalidad, concreción que arranca desde la configuración de la
pretensión por el demandante.
Se concluye entonces que, en los términos expuestos por el peticionario, su argumentación
no configura adecuadamente la pretensión de inconstitucionalidad, por lo cual también es
procedente sobreseer en la presente sentencia respecto de este motivo.
IV. El ciudadano Carlos Luna Mejía ha argumentado que el Decreto-ley 296/80, estaría
regulando materias que por mandato constitucional han de ser reguladas por una ley
específica, la Ley de Servicio Civil; según el peticionario, cuando el cuerpo normativo
impugnado entra a regular la suspensión, sanción y destitución de los funcionarios y
empleados públicos, estaría contraviniendo el Art. 219 inc. 2° Cn., pues según el espíritu de
la mencionada disposición constitucional, la regulación de esos aspectos debe ser hecha por
una ley especial, calidad que no ostenta el mencionado decreto-ley. El aspecto básico que
ha de establecerse en el presente Considerando es, entonces, el relativo a que clase de ley es
la que, según la Constitución debe regular tales aspectos de la carrera administrativa.
Dentro de la regulación constitucional de la ley en el sistema de fuentes, se hace
usualmente una bifurcación básica entre dos clases de leyes, atendiendo a la preferencia de
una sobre otra para efectos de aplicación esas clases pueden denominarse -abstracción
hecha de las diferentes connotaciones que los autores puedan darle a estos vocablos- ley
especial y ley general u ordinaria; siendo los criterios principales que determinan el carácter
especial de una ley, el jerárquico y el de especialidad:
l. Según el criterio jerárquico, la ley es especial si la posición que ocupa dentro del sistema
de fuentes la hace ostentar una jerarquía normativa superior respecto del régimen legal
ordinario.
Las Constituciones salvadoreñas, desde 1871 hasta 1950, contemplaron la figura de las
llamadas Leyes Constitutivas o Leyes Complementarias, que eran concebidas -según se
expone en el estudio La Situación Excepcional, elaborado por la Comisión Revisora de la
Legislación Salvadoreña- como un tipo de disposiciones que debían regular ciertas materias
constitucionales que destacan por su importancia y vinculación con la Ley Suprema, por lo
cual se les excluía de la esfera de la legislación ordinaria; dichas leyes -que eran cuatro: la
de Imprenta, la de Estado de Sitio, la Electoral y la de Amparo-, se ubicaban en una
jerarquía normativa intermedia entre la Constitución y las leyes ordinarias, y su
procedimiento de formación, reforma y derogación, se encontraba dotado de cierta rigidez.
En el ámbito del derecho constitucional comparado, las Constituciones que disponen una
jerarquización entre las leyes secundarias, utilizan los dos elementos mencionados para
conferirle un rango de jerarquía a la ley especial. Así, v. gr., la Constitución española de
1978 prevé, en su Art. 81, cierta jerarquía normativa al regular la existencia de Leyes
Orgánicas, las cuales poseen un rango superior a las leyes ordinarias, no obstante ambas se
encuentran supeditadas a la Constitución. Javier Pérez Royo, en su estudio Las Fuentes del
Derecho, explica que este tipo de leyes "se definen mediante la combinación de dos
criterios: uno material, mediante el cual la Constitución establece [las] materias que han de
ser objeto de Ley Orgánica (... ); otro formal, por el cual se exige una mayoría absoluta en
el Congreso de los Diputados, en una votación final sobre la totalidad del proyecto de la
Ley Orgánica".
Del estudio de la vigente Constitución Salvadoreña se concluye que, a diferencia de las
Leyes Primarias precedentes, no prevé una jerarquización entre las leyes secundarias, ni por
el hecho de regular algunas materias, ni por tener establecido un procedimiento especial
para su formación, reforma y derogación.
En cuanto al criterio jerárquico, dos son las apreciaciones que cabe hacer respecto de la Ley
de Servicio Civil: la primera es que la Materia por ella regalada no la ubica en posición
jerárquica superior a otras leyes, pues si bien es cierto que regula parte del Servicio Civil
que la Constitución dispone en el Capítulo 1 de su Título VII -Régimen Administrativo-,
dicha Materia no está destinada por Mandato Constitucional implícito ni específico a ser
regulada exclusivamente por la Ley de Servicio Civil, ya que existen otras leyes que
también regulan algunos aspectos de esa materia, como bien señala el Dr. Girón Flores; la
segunda es que la Ley de Servicio Civil no tiene un procedimiento de formación diferente
al que se regula en el Titulo VI, Capitulo I, Sección Segunda -Arts. 133 a 143- de la
Constitución, lo que demuestra que no está excluida de la regulación que rige para todas las
leyes ordinarias.
En consecuencia, se concluye que, por el criterio jerárquico, la Ley de Servicio Civil no es
una ley especial dentro del sistema de fuentes de El Salvador, y que la regulación por el
Decreto-ley 296/80 de algunos aspectos regalados por aquella ley, no lo convierte en
formalmente inconstitucional.
2. Según el criterio material, se entiende que la ley general regula un ámbito amplio de
sujetos, situaciones o cosas, mientras que la ley especial regula un sector más reducido de
tales, sustrayéndola del ámbito general, en atención a valoraciones específicas que, según el
órgano legisferante, justifican el tratamiento diferente de la materia sustraída.
No obstante, la preferencia de una ley por razones de especialidad no otorga a la misma un
rango superior en el sistema de fuentes, ya que tal regla sirve únicamente como criterio para
el aplicador -judicial o administrativo-, a efecto de indicar la norma jurídica en que debe
fundar la decisión o actuación para el caso concreto, tal como lo prevé el Art. 4 del Código
Civil. En todo caso, la aplicación de la ley general con preferencia de la ley especial es un
vicio de la fundamentación del acto aplicador, pero ello no constituye per se una violación a
la Constitución.
Conforme al criterio de especialidad, se tiene que el Título VII de la Constitución regula el
Régimen Administrativo del Estado y, dentro de éste, en el Capítulo I -Servicio Civil- el
estatuto de los funcionarios y empleados públicos; los primeros dos artículos -218 y 219de tal capítulo sientan los principios básicos que rigen tal estatuto, y, para la configuración
normativa de aspectos como la estabilidad en el cargo de tales servidores públicos,
condiciones de ingreso a la carrera administrativa, promociones y ascensos, traslados,
suspensiones y cesantías, así como los medios de impugnación de los actos lesivos a sus
derechos, la Constitución se remite a la ley -219 inc. 2°-, sin calificarla; por lo tanto, no es
la Ley de Servicio Civil la que con carácter único y exclusivo regulará el servicio civil.
De ello se concluye que, respecto del motivo de inconstitucionalidad planteado por el
demandante Luna Mejía, en el sentido que el Decreto-Ley 296/80 transgrede el Art. 219
inc. 2° al regular materias propias de una ley especial, el mencionado cuerpo normativo no
ha sido derogado, y así debe declararse en la presente sentencia.
V. Para efecto de fallar en el fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones
impugnadas del Decreto-ley N° 296/80, es necesario previamente delimitar los siguientes
aspectos de la carrera administrativa:
1. El Art. 219 inc. 1° Cn. establece la carrera administrativa; y en el inciso 2° de dicha
disposición, se prescribe: "La Ley regulará el servicio civil y en especial las condiciones de
ingreso a la administración; las promociones y ascensos con base en mérito y aptitud; los
traslados, suspensiones y cesantías; los deberes de los servidores públicos y los recursos
contra las resoluciones que los afecten; asimismo garantizará a los empleados públicos la
estabilidad en el cargo."
La carrera administrativa no es la única que se ha establecido en la Ley Suprema, ya que el
poder constituyente elevó a rango constitucional otras carreras, tales como: las carreras
sanitarias, hospitalarias, paramédicas y de administración hospitalaria, en el servicio de
salud pública, carreras establecidas en el Art. 67 Cn., la carrera judicial, establecida en el
Art. 186 inc. l° Cn., y la carrera militar, establecida en el Art. 214 inc. l° Cn.; otras carreras,
en cambio, han sido establecidas por leyes secundarias, tales la carrera policial -D. L. N°
773/96, Ley de la carrera policial-, la carrera docente -D. L. N° 665/96, Ley de la carrera
docente-, la carrera diplomática -D. L. N° 574/52, Ley Orgánica del Cuerpo Diplomático de
El Salvador-, y la carrera consular -D. L. N° 33/48, Ley Orgánica del Servicio Consular de
la República de El Salvador-.
Al analizarse de forma sistemática la Constitución puede advertirse que, aun cuando ella ha
establecido otras carreras, la carrera administrativa tiene un ámbito de regulación de
carácter general, en tanto que establece los componentes esenciales y básicos que deberán
regir en todas aquellas áreas en las que el servicio personal al Estado se encuentre sometido
a un régimen de carrera, por ello, cuando las demás carreras concurren a regular, a través de
la ley, tales aspectos de forma más concreta a como lo hace la carrera administrativa, ello
conduce a que las mismas no se conciban como carreras ajenas e independientes a la
carrera administrativa, puesto que los parámetros que sirven de base a estas otras carreras,
son los mismos que se han sentado por aquella.
De lo dicho, cabe afirmar preliminarmente que, tanto las carreras reconocidas en los Arts.
67, 186 y 214 de la Constitución, como las establecidas por ley, son carreras que forman
parte de un solo género -la carrera administrativa-, ya que persiguen un mismo fin:
conseguir la eficiente realización de las funciones estatales por el elemento humano que
presta servicios personales al Estado y demás entes públicos en un régimen de suprasubordinación; finalidad que se pretende lograr mediante el establecimiento de un régimen
que comprende las condiciones de ingreso, los derechos y deberes, las promociones y
ascensos, los traslados, suspensiones y cesantías, y los recursos contra las resoluciones que
afecten a tales servidores.
Si la carrera administrativa rige en un ámbito general, va de suyo que tal régimen se aplica
a todo el elemento humano que realiza una función pública, sea directamente con el
gobierno central o con los entes descentralizados por criterio territorial -los municipios- o
por criterio funcional -las instituciones oficiales autónomas-.
2. Una más clara determinación del ámbito subjetivo que dicha carrera comprende, se
puede lograr mediante una configuración negativa -por la vía de exclusión-, de las personas
que se encuentran al margen de ella.
Al respecto, es preciso traer a cuenta que el elemento subjetivo -mejor aún, humano- en la
conformación de los órganos del Estado y entes públicos, está constituido por personas
naturales que físicamente actúan en cumplimiento de las funciones públicas que se les
encomiendan. Se puede comprender dentro de dicho elemento a los funcionarios,
empleados y trabajadores públicos.
A. Con respecto a los funcionarios públicos, Diego Cordero Rodríguez, en su obra Derecho
Administrativo, considera que son tales "las personas en quienes concurren la circunstancia
de estar incorporados a un organismo del Estado y cuya incorporación ha sido originada por
una determinación voluntaria, pero participando en la formación o ejecución de la voluntad
estatal"; mientras que Manuel María Diez, en su Manual de Derecho Administrativo,
entiende por funcionarios públicos "aquellas personas que tienen derecho de mando, de
iniciativa y de decisión y que ocupan, en consecuencia, los grados más elevados de la
jerarquía de la administración pública".
Sobre el referido tema, se ha sostenido por esta Sala en anterior jurisprudencia -sentencia
de 11-XII-97, Amp. 190-97-, que entre los elementos que deben concurrir en la figura del
funcionario público, se encuentran (a) que el nombramiento sea a través de autoridad
competente; (b) que desempeñe actividades cuyo fin directo es la realización de funciones
públicas; (c) que dichas actividades estén en relación a la estructura orgánica del Estado; y
(d) que en él concurra el derecho de mando, iniciativa y decisión respecto de un grupo de
personas y de un área específica de trabajo.
Teniendo en cuenta que los funcionarios pueden tener acceso al poder de distinta forma voto popular, elecciones de segundo grado y nombramiento-, dependiendo de la misma se
les puede clasificar así:
a. Funcionarios de elección popular; sobre los mismos, el inciso primero del Art. 80 Cn.,
prescribe: "El Presidente y Vicepresidente de la República, los Diputados a la Asamblea
Legislativa y al Parlamento Centroamericano y los Miembros de los Concejos Municipales,
son funcionarios de elección popular". Por desempeñar cargos fundados en los principios
de representatividad y alternabilidad en el poder -propios del régimen constitucional
democrático, según lo prescrito en el Art. 85 Cn.-, y por intervenir en la formación y
ejecución de la voluntad estatal en su más alto grado, se justifica que tales funcionarios no
se encuentren comprendidos en la carrera administrativa, ya que su legitimación deriva
directamente del voto popular.
b. Funcionarios políticos; se entiende por tales, las personas que desempeñan cargos
públicos en virtud de elección de segundo grado realizada por la Asamblea Legislativa o
nombramiento efectuado por el Presidente de la República, y que participan en la alta
dirección política para la ejecución del plan de gobierno. Estos funcionarios, igual que los
de la categoría anterior, también se encuentran investidos de poder de mando y decisión, y
aunque no gozan de la legitimación que deriva del voto popular, "es explicable -como
sostiene Teodosio Palomino en su trabajo ¿Trabajadores de Confianza... ?. Su situación
laboral- que el partido político que ha llegado al poder haga que ocupen [tales] cargos sus
afiliados, adeptos o simpatizantes, por cuanto debe seguirse el plan de gobierno" presentado
por dicho partido al cuerpo electoral, y que recibió la aprobación de éste en los comicios;
cuando los funcionarios políticos cumplen con las anteriores características, no se
encuentran comprendidos en la carrera administrativa, lo cual se deriva expresamente de lo
prescrito en el Art. 219 inc. 3° Cn.
No obstante, en este punto es pertinente señalar que existen funcionarios que también
tienen poder de mando y decisión, y tienen acceso al cargo en virtud de nombramiento de
un funcionario de elección popular o político, pero que no participan en la alta dirección
política; su deber de obediencia responde a los principios de constitucionalidad y legalidad,
de forma independiente a su identificación o vinculación con cualquier partido político o
corriente política. Tales funcionarios sí se encuentran comprendidos en la carrera
administrativa en general o, en su caso, en la carrera que fuere pertinente, pues su,
intervención en el cumplimiento de las funciones estatales es más de naturaleza técnica que
política.
Lo anterior no debe conducir a pensar que los funcionarios políticos no se encuentran
regidos por los principios de constitucionalidad y legalidad en el ejercicio de sus
atribuciones; ya que tales funcionarios, aunque poseen un amplio margen de
discrecionalidad -no arbitrariedad-, que resulta necesario para la ejecución de las líneas
macro y micro políticas de las fuerzas políticas que se encuentra en el manejo de los
órganos políticos del Estado, la misma deben ejercerla dentro del marco jurídico prescrito
por la Constitución y las leyes.
c. Funcionarios de confianza; son tales los que tienen acceso a un cargo público por medio
del nombramiento o aprobación de alguno de los funcionarios de elección popular o
político, debido al alto grado de confianza que les deposita el funcionario u órgano que los
nombra, basado en el elemento de fidelidad personal; dado que este elemento es esencial en
el nombramiento del funcionario, se justifica que se encuentren excluidos de la carrera
administrativa, como lo prescribe el Art. 219 inc. 3° Cn.
B. Los empleados públicos, a diferencia de los funcionarios, no aprueban un proceso de
elección popular ni de elección de segundo grado, sino que ingresan a la administración por
nombramiento de autoridad competente y desempeñan puestos por plaza; los puestos que
ocupan carecen de trascendencia dentro de la dirección política estatal, y además no están
investidos de poder de mando y de decisión, por lo cual, se encuentran en un nivel
jerárquico de menor importancia al de los funcionarios públicos.
El ya citado Teodosio Palomino sostiene que, dependiendo de a quien esté destinado el
servicio prestado, así se le calificará al empleado; así, cuando el servicio tiene por objeto
satisfacer los intereses de la colectividad -servicio de carácter general-, se denomina
empleado público de índole política; pero, cuando el servicio se presta para satisfacer
intereses particulares del jefe -tal es el caso del personal de seguridad, motoristas,
secretarías personales, ayudantes ejecutivos y administrativos, que en el fondo colaboran
para que el jefe cumpla con su función-, se denominan empleados públicos de confianza;
estos últimos se encuentran excluidos de la carrera administrativa, según lo dispuesto en el
Art. 219 inc. 3° Cn.
C. Los trabajadores públicos, son las personas que, igual que las pertenecientes a la última
categoría, se encuentran vinculadas por una relación laboral con el gobierno central o los
entes descentralizados, en virtud de contrato de trabajo, quienes carecen totalmente de
poder de mando y de decisión en el desempeño de su labor.
D. En reiterada jurisprudencia de esta Sala se ha sostenido que, entre las personas que
prestan sus servicios al Estado, es necesario distinguir los casos en que la relación entre
ambos se basa en un acuerdo de nombramiento -criterio formal- o implican el efectivo
ejercicio de una función o empleo público del particular en la administración pública criterio material-, en cuyo caso nos encontramos en presencia de una relación de empleo
público, de aquellos en que la relación se basa en un contrato de trabajo -relación laboral-, o
en un contrato de prestación de servicios profesionales o técnicos -relación civil-.
De estos tres casos, únicamente se encuentra comprendida en la ya mencionada carrera
administrativa aquella relación que surge del acuerdo de nombramiento de una persona en
una plaza determinada y cuyo objeto consiste en la prestación de servicios de carácter
público. La relación laboral se rige por el Derecho del Trabajo, siendo de competencia de
los tribunales de lo laboral el conocimiento de la pretensión correspondiente para hacer
valer los derechos y obligaciones que de ella derivan; y la relación civil se rige por el
Derecho Civil, siendo competentes para el conocimiento sobre los derechos y obligaciones
objeto de dicho contrato, los tribunales de lo civil correspondientes.
De lo expuesto, con base en el Art. 219 Cn., se concluye que no están comprendidos dentro
de la carrera administrativa, los funcionarios públicos de elección popular, los funcionarios
políticos y los de confianza, como además los empleados públicos de confianza, los
trabajadores vinculados por una relación laboral y las personas que contratan con el Estado
para la prestación de un servicio técnico o profesional, siempre que el servicio prestado no
sea de aquellos que forman parte de la organización y funcionamiento normal del órgano
estatal o ente público respectivo. Salvo tales sujetos excluidos, el resto de servidores
públicos se encuentran comprendidos en la carrera administrativa.
3. Teniendo como punto de enlace lo anterior -el ámbito de personas que están dentro de la
carrera administrativa-, corresponde analizar lo referente al ingreso del elemento humano
en dicha carrera.
La Constitución Salvadoreña, al regular el régimen administrativo del Estado y
concretamente el servicio civil, no prescribe en detalle cuáles serán los requisitos que
deberán cumplir las personas para ingresar a la carrera administrativa, pues únicamente
prescribe que será la ley la que los regulará; salvo cuando se trata de funcionarios de
elección popular y políticos, en que, por la naturaleza misma de sus cargos y por el alto
grado de poder de mando y de decisión que ostentan, la Constitución sí prescribe cuáles
serán esos requisitos -a excepción del Procurador para la Defensa de los Derechos
Humanos Art. 192 inc. final Cn.- Tal circunstancia no es equívoca, en tanto que la
Constitución, como se ha sostenido por la jurisprudencia de este Tribunal, no es un código
de situaciones concretas, sino que, como norma fundamental y fundamentadora del
ordenamiento jurídico, se limita a proporcionar los parámetros o directrices que deberán
tenerse en cuenta a la hora de concretar supuestos jurídicos.
Lo mismo sucede en el caso de las personas que están comprendidas en la carrera
administrativa -en la mayoría de los casos, servidores públicos que carecen de poder de
mando y de decisión-, quienes deben cumplir con ciertos requisitos que no los determina la
Constitución, sino que están determinados por la ley.
No obstante, teniendo en cuenta que los servidores públicos conforman el elemento
humano que concreta la función pública, se requiere de ellos un mínimo de habilidad e
idoneidad para el desempeño de la tarea que les corresponde; para la fijación de ese mínimo
de requisitos, el legislador tiene libertad de configuración o, en su caso, dejar a
discrecionalidad de los superiores administrativos la verificación del cumplimiento de tales
requisitos mínimos que demuestren la habilidad e idoneidad de una persona para el ingreso
a la carrera administrativa; ello porque, cumplir con dicho mínimo es exigible, teniendo en
cuenta que la tarea del servidor que ingresa a la carrera implicará la eficiente realización de
una función estatal.
4. El cumplimiento de las condiciones para ingresar a la carrera administrativa, confiere en
principio ciertos derechos y deberes que conforman el estatuto de los servidores públicos.
Entre los derechos que conforman dicho estatuto, y en lo que se refiere al presente caso, se
analizan los siguientes:
A. El derecho a la estabilidad en el cargo o puesto, establecido en la parte final del inc. 2°
del Art. 219 Cn.
El análisis de este derecho no puede hacerse sino partiendo de la distinción entre estabilidad
laboral y estabilidad en el puesto. La primera implica el derecho de conservar un trabajo o
empleo, independientemente que la persona esté sujeta a la posibilidad de traslado de
funciones o de un cargo a otro; la segunda comprende la permanencia en un determinado
cargo, puesto o función específicos, sin que se le pueda trasladar sin justa causa.
Sobre este mismo tema, Palomino considera que existen dos clases de estabilidad en el
puesto de trabajo: la absoluta y la relativa. En cuanto a la absoluta, sostiene que una
estabilidad de este tipo implicaría que el trabajador sería dueño de su puesto de trabajo, con
derecho a una completa inamovilidad, lo cual no es admisible en la actividad laboral actual,
por lo que concluye que la estabilidad en el cargo debe ser inevitablemente relativa,
teniendo el trabajador pleno derecho de conservar su cargo sin limitación de tiempo,
siempre que concurran los factores siguientes: que subsista la institución para la cual se
presta el servicio; que subsista el puesto de trabajo; que el trabajador no pierda su
capacidad física o mental para desempeñar el cargo; que el cargo se desempeñe con
eficiencia y, que no se cometa falta grave que la ley considere como causal de despido.
Lo expuesto en los párrafos precedentes no debe conducir a pensar que la estabilidad en el
puesto o cargo configura un derecho al trabajo, entendido como un derecho al empleo
público -del que serían titulares cada uno de los servidores públicos-. La periodicidad y
alternancia de los funcionarios en el desempeño de las funciones públicas -inherente a un
sistema republicano de gobierno-, implica que estos pueden hacer sustituciones de los
servidores públicos que estén bajo su dependencia; pero ello no significa una sustitución de
todo el cuerpo técnico de los órganos estatales y entes públicos, sino sólo de aquellos que
ocupen cargos políticos o en los que requiera confianza personal, pues en general, los
servidores públicos se deben al interés general y no particular, como lo prescribe el Art.
218 Cn.
Puede afirmarse, entonces, que la estabilidad en el puesto o cargo de los servidores públicos
consagrada en el inc. 2° del Art. 219 Cn., no es un derecho al empleo entendido como
derecho al mantenimiento permanente en la plaza, sino que es el derecho que tiende a
impedir la remoción arbitraria de los empleados y funcionarios públicos de las plazas que
ocupan, exigiendo un procedimiento, por las causas legales preestablecidas y por la
autoridad competente
B. Aclarado lo referente a la estabilidad en el cargo o puesto de los servidores públicos, es
procedente analizar lo relativo a las promociones y ascensos.
Aun cuando la Constitución no especifica el significado de tales, en su sentido primario las
primeras se pueden entender como las mejoras en las condiciones de servicio al Estado, ya
sean de naturaleza económica, social, académica, etc., y los segundos como los
escalamientos de posiciones dentro de la carrera administrativa.
Sobre el tema, Enrique Silva Cimma -en su Derecho Administrativo Chileno y Comparado.
La Función Pública- sostiene que "el derecho al ascenso es aquel que el funcionario tiene a
ser promovido al grado o escala superior cuando se ha producido una vacante, cumpliendo
naturalmente con los requisitos para que ello proceda y, en especial con los que se exigen
para el desempeño de dicho cargo superior (... ). El ascenso sólo puede tener por base
antecedentes administrativos vinculados a la idoneidad o capacidad exhibida por el
funcionario; en definitiva, serán solamente esos antecedentes los que determinen el
desarrollo de la carrera administrativa. El que el ascenso deba motivarse en antecedentes
administrativos, significa que ha de ponderarse, para que él proceda, todo aquello que está
en relación con la vida del funcionario en cuanto tal. Así, los méritos especiales que
acredite y que habrán de ser anotados o registrados en su hoja de vida de servicios. En los
mismos términos habrán de anotarse sus deméritos, responsabilidades en que hubiere
incurrido, materializadas en una sanción o medida disciplinaria y sus calificaciones, esto es
la apreciación de su conducta como funcionario que hayan debido hacer los superiores
encargados de calificar".
En suma, puede decirse que el derecho a las promociones y ascensos del que goza todo
servidor público implica la posibilidad de recibir mejoras en las condiciones de servicio o el
escalamiento de posiciones dentro de la carrera que se trate, por medio de un procedimiento
administrativo que permita medir o valorar la habilidad o actitud del servidor público o
funcionario judicial que se haya hecho acreedor a esas mejoras o ascensos.
C.- En cuanto a los traslados de los servidores públicos, además de la mencionada
periodicidad y alternancia de los funcionarios superiores en el desempeño de las funciones
públicas, la justificación constitucionalmente aceptada de tales se vincula necesariamente
con las necesidades del órgano estatal o ente público donde se presta el servicio público.
Como una manifestación del derecho a la estabilidad, son inaceptables los traslados
arbitrarios, discriminatorios o por motivaciones políticas. Pues, si bien la estabilidad en el
cargo no es un derecho al empleo público, es claro que tal derecho tiende a impedir el
traslado arbitrario de estas personas respecto de las plazas que ocupan, exigiendo una
justificación razonable de tal traslado.
D.- Corresponde ahora analizar si existe un derecho a la huelga de los funcionarios,
empleados públicos y trabajadores estatales.
El Art. 48 inc. l° Cn., en su primera parte dispone: "Los trabajadores tienen derecho a la
huelga y los patronos al paro"; mientras que el Art. 221 inc. 1° Cn., prescribe: "Se prohibe
la huelga de los trabajadores públicos y municipales, lo mismo que el abandono colectivo
de sus cargos". Se advierte, entonces que, por una parte, el Art. 48 Cn. reconoce el derecho
de huelga a los trabajadores sin distinción alguna, es decir, no especifica si se trata de
trabajador del sector privado o público; pero, por otra parte, el Art. 221 Cn., veda
categóricamente el derecho de huelga a los trabajadores públicos y municipales.
Para resolver dicha aparente contradicción, es necesario en primer lugar determinar el
alcance del concepto de trabajador utilizado en el Art. 48 Cn.; si se entiende que trabajador
es todo aquel que se encuentra vinculado con un patrono en virtud de un contrato de
trabajo, y que dicha vinculación puede ser con otro particular o con el Estado, se puede
decir que el mencionado artículo constitucional es una norma de carácter general, es decir,
una norma que constitucionalmente reconoce el derecho de huelga a todos los trabajadores,
quienes se encuentran comprendidos en una relación laboral en virtud de contrato de
trabajo.
No obstante, cuando se trata de los trabajadores del sector público, la situación debe ser
analizada con detenimiento, pues la relación laboral de éstos está fundada en la prestación
de un servicio de interés general y no particular -como ocurre con el trabajador privado-. La
misma situación de prestar servicios al Estado o a cualquier ente descentralizado, la
naturaleza de dicha prestación de servicio personal y la calidad de el ente para el cual
trabaja o despliega su fuerza laboral, hacen improcedente que exista un derecho de huelga
para estos trabajadores, ya que, si se admite tal situación, ello implicaría que la función
estatal se viera afectada cada vez que los servidores públicos decidan ir a huelga, trayendo
como consecuencia, el entorpecimiento de aquellas funciones de interés general. Por esa
razón, en la Constitución vigente no se consideró procedente otorgar el derecho de huelga a
los servidores públicos, prohibiéndoles el referido derecho en el artículo 221 de la
Constitución.
Es claro que, desde el punto de vista constitucional no existe el derecho a la huelga para los
servidores públicos, pues existe prohibición expresa en dicha normativa -Art. 221 Cn.- esta
disposición es de carácter excepcional en relación a la regla general prescrita en el Art. 48
Cn., y tal prohibición es extensiva a todo aquel que se encuentre vinculado por un contrato
de trabajo con el Estado o con cualquier ente público.
5. En cuanto a los deberes que deben cumplir los servidores públicos, y que también
forman parte de su estatuto, se hacen las siguientes consideraciones:
El servidor público, desde el momento que asume su función y en ciertos casos desde que
jura desempeñar fielmente el cargo, contrae múltiples deberes que son propios de su labor,
es decir, obligaciones que imperativamente debe cumplir y que se vinculan, en mayor o
menor medida, al correcto desempeño de su cometido, al máximo grado de dedicación y
eficacia que debe poner al realizarlo.
Sobre este tema, sostiene Silva Cimma que "el servicio público no es simplemente una
entidad burocrática que tenga por misión agrupar empleo en sí. Hay siempre un fin último
de interés de la colectividad toda que está subyacente en la función. Por eso se le concibe y
para eso se la crea". Los deberes del servidor público son de obligatorio cumplimiento, de
manera que si se incumplen generan responsabilidad administrativa o disciplinaria para él.
En ese sentido, entre los deberes pueden considerarse:
A. El deber de dedicación al cargo. El primer deber de un servidor público, un deber
elemental que es de su esencia, es la dedicación al cargo para el que ha sido designado.
Silva Cimma considera que "este deber se materializa, porque el funcionario está obligado
a servir su cargo directa y personalmente, y sin que pueda ni delegar ni desprenderse del
todo o parte de sus funciones, a menos que una ley expresamente lo autorice para ello".
B. El deber de obediencia. Siguiendo la postura del autor antes citado, se entiende como un
principio básico de toda organización administrativa, en virtud del cual el funcionario debe
cumplir las órdenes emanadas de sus superiores jerárquicos y, en general, las leyes
aplicables al ejercicio de su cargo o empleo.
C. Otros deberes morales e institucionales. Los primeros implican que el servicio público
no solo debe ser desempeñado con eficiencia y con subordinación, sino que también es
necesario que se acrediten también en el servicio una serie de valores morales o éticos, que
se engloban en una sola palabra: la probidad administrativa, es decir, rectitud y moral al
obrar. En cuanto a los segundos, se mencionan el de defensa institucional, el de desempeñar
comisiones, etc., los que, en definitiva, conducen a un correcto desempeño del servicio
público.
6. Finalmente, para perfilar adecuadamente la carrera administrativa, debe tenerse en cuenta
los requisitos constitucionalmente exigibles para las suspenciones y cesantías de los
servidores público, así como la posibilidad de recurrir de las resoluciones que los afecten.
A. En primer lugar, corresponde analizar el derecho de audiencia en relación a los
servidores públicos.
El Art. 11 Cn., en su inciso primero, establece que: "Ninguna persona puede ser privada del
derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus
derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes". La
jurisprudencia de este Tribunal -en el proceso constitucional de amparo-, ha sido constante
y uniforme en el sentido de expresar que el Art. 11 Cn. señala en esencia que la privación
de derechos -para ser válida normativamente- debe ser precedida de un proceso "conforme
a ley"; que tal referencia a la ley no supone que cualquier infracción procesal o
procedimental implique per se violación constitucional, pero sí que se respete el contenido
esencial del derecho de audiencia.
Por ello, entre los aspectos esenciales de dicho derecho, de modo genérico y sin carácter
taxativo, están: (a) que a la persona a quien se pretende privar de alguno de sus derechos se
le siga un proceso, que no necesariamente es especial, sino aquel establecido para cada caso
por las disposiciones infraconstitucionales respectivas; (b) que dicho proceso se ventile ante
entidades previamente establecidas, que en el caso administrativo supone la tramitación
ante autoridad competente; (c) que en el proceso se observen las formalidades esenciales
procesales o procedimentales; y (d) que la decisión se dicte conforme a las leyes existentes
en la época en que se realizó el hecho que la hubiere motivado.
La exigencia del proceso previo supone dar al demandado y a todos los intervinientes en el
proceso la posibilidad de exponer sus razonamientos y de defender sus derechos de manera
plena y amplia. Y es que, hacer saber al sujeto contra quien se realiza el proceso, la
infracción que se le reprocha, y facilitarle el ejercicio de los medios de defensa, constituyen
circunstancias ineludibles para el goce irrestricto del derecho de audiencia. Por todo ello,
puede concluirse que existe violación al derecho constitucional de audiencia cuando el
afectado por la decisión estatal no ha tenido la oportunidad real de defensa, privándole de
un derecho sin el correspondiente proceso, o cuando en el mismo no se cumplen -de forma
evidente- las formalidades esenciales -procesales o procedimentales- establecidas en las
leyes que desarrollan el derecho de audiencia.
B. Garantizar el derecho de audiencia no sólo es seguir un proceso previo, sino además, que
en éste existan los medios reales e idóneos para que la persona pueda controlar los actos de
decisión del funcionario, es decir, que pueda recurrir de las resoluciones que le afecten su
situación jurídica.
Se trata entonces, de que exista una concesión de oportunidades reales de defensa; por ello,
es pertinente retomar lo que esta Sala manifestó en la citada sentencia definitiva del proceso
de Amparo No 190-97, en el sentido que "el derecho de audiencia es un derecho de
contenido complejo, el mismo se concreta en la estructura de los procesos Y. por tanto,
también de instancias, recursos o medios impugnativos, de acuerdo con la naturaleza de las
pretensiones que se plantean y de las normas jurídicas que le sirven a ésta de basamento (...
) por lo cual, al no notificarse -al demandado- la sentencia definitiva, se le ha cerrado la
oportunidad de conocer del contenido de la misma, que por un lado, puede alterar su
situación jurídica, privándole de un derecho; y por otro, negándole el ejercicio de otros
derechos, como lo es el uso de los recursos previstos en la ley (...) reduciéndose en
consecuencia, su derecho de audiencia".
Y es que, aunque exista proceso previo, el derecho de audiencia se puede ver afectado en
dos situaciones: la primera, cuando los actos de comunicación no son practicados por el
funcionario a cargo del proceso, no obstante que la ley que sirve de fundamento jurídico los
contemple; la segunda, cuando el legislador al emitir la norma base para el proceso previo,
omite determinados actos de comunicación, como por ejemplo, no notificar cierta
resolución, o más grave aún, cuando veda el derecho de recurrir al afectado de las
resoluciones pronunciadas con base en esa norma.
En definitiva, para que la remoción de un funcionario, empleado o trabajador público comprendidos en la carrera administrativa- sea valida constitucionalmente, con carácter
previo a la decisión ha de tramitarse un procedimiento en el que se le conceda la
oportunidad de ejercer, la defensa de su derecho a la estabilidad en el cargo, incluyendo su
garantía de recurrir de toda resolución que le afecte; actuar de modo contrario, constituye
una transgresión a los Arts. 2 y 11 de la Constitución.
VI. Establecidas las anteriores consideraciones, se procede en la presente sentencia al
pronunciamiento de fondo sobre los motivos de inconstitucionalidad planteados.
l. El primer motivo de inconstitucionalidad argumentado por los demandantes, consiste en
la violación al Art. 221 inc. 1° Cn., que dispone "Se prohibe la huelga de los trabajadores
públicos y municipales, lo mismo que el abandono colectivo de sus cargos".
Dicho argumento se funda en que el Art. 1 del decreto-ley impugnado, que dispone:
"Declárase ilegal, de conformidad al Art. 110 de la Constitución Política [de 1962], la
huelga y el abandono colectivo de sus cargos, realizados por los funcionarios y empleados
del Estado, así como los de los entes descentralizados", transgrede el Art. 221 inc. 1° Cn.,
pues al incluir a funcionarios y empleados de los entes descentralizados, excede en su
regulación a la prohibición establecida en la mencionada disposición constitucional.
Con relación a este punto, como ya se expuso en el Considerando V, párrafo 4, letra D de la
presente sentencia, el Art. 221 Cn., que prohibe el derecho de huelga de los trabajadores
públicos, constituye una disposición de carácter excepcional a la regla general del Art. 48
Cn., y tal prohibición es extensiva a todos aquellos que se encuentran vinculados por un
contrato de trabajo con el Estado o con cualquier ente público, es decir, entes
descentralizados, sea por territorio -municipios- o por funciones -instituciones autónomas-.
Por lo expuesto, en vista que el concepto trabajador utilizado en el Art. 221 Cn. se refiere a
todos los trabajadores públicos, independientemente de si se encuentran al servicio del
gobierno central o de los entes descentralizados, se constata por este tribunal que, respecto
de la violación constitucional alegada por los demandantes, consistente en la supuesta
contravención al inc. 1° del Art. 221 Cn., el Art. 1 del Decreto-ley N° 296/80 no está
derogado, y así debe declararse en la presente sentencia.
2. El segundo motivo de inconstitucionalidad, es el argumentado por el ciudadano Felipe
René Rodríguez, en el sentido que el decreto-ley impugnado contraviene los Arts. 11, 12 y
219 inc. 2° Cn.
Dicho argumento se funda en cuatro aspectos básicos: (a) el artículo 3 del decreto en
referencia, prescribe que el funcionario o empleado que tenga personal bajo su mando, en
caso de huelga o abandono colectivo de los cargos por parte de éstos, procederá a su
destitución; con lo cual, el funcionario superior se convierte en juzgador de la situación,
pues califica todos los elementos y determina con los parámetros que da la ley, si existe o
no huelga o abandono del cargo; (b) bajo lo prescrito por los Arts. 3, 5 y 10 del decreto ya
mencionado, la pérdida del empleo y del salario quedan a criterio del superior jerárquico,
sin que se garantice un procedimiento previo en el que se cumpla con el derecho de
audiencia y de defensa prescrito por la Constitución en el Art. 11; además, se viola la
presunción de inocencia que tiene toda persona -Art. 12 Cn.-, pues por la simple
inobservancia a la reconvención hecha por el superior jerárquico, se le considera culpable al
trabajador; (c) de acuerdo a los Arts. 3, 5 y 10, al no garantizarse el derecho de audiencia y
defensa, se viola la estabilidad en el cargo o puesto que prescribe el Art. 219 inc. 2° Cn.; y
d) al estar prohibido por el Art. 11 del Decreto-ley 296/80, el derecho a recurrir de
cualquier resolución que se pronuncie con base a dicha ley, se vulnera el Art. 219 inc. 2°
Cn.
Sobre estos aspectos -igual que en el anterior motivo de inconstitucionalidad-, en el
Considerando V, párrafo 4, letra A, y párrafo 6, letras A y B, al hacer las consideraciones
pertinentes, este tribunal concluyó: si bien es cierto los funcionarios y empleados
comprendidos en la carrera administrativa no tienen derecho al trabajo, entendido como un
derecho al empleo público, la estabilidad prescrita por el Art. 219 inc. 2° de la Cn., les
garantiza que no podrán ser removidos o sustituidos de sus cargos de forma arbitraria, sino
es mediante un proceso previo, seguido ante la autoridad competente, en el que se observen
todas la formalidades esenciales procesales o procedimentales y que la decisión se dicte
conforme a las leyes, con lo cual, se les está garantizando su derecho de audiencia, defensa
y a recurrir de cualquier resolución que les perjudique.
Por las razones expuestas, puede concluirse que, en cuanto permite sancionar a funcionarios
y empleados públicos sin garantizarles su derecho de audiencia y sin poder recurrir de
cualquier resolución que les perjudique, el contenido de los artículos 3, 5, 10 y 11 del
Decreto-ley 296/80, contraviene lo dispuesto en los Arts. 11, 12 y 219 inc. 2° de la
Constitución, razón por la cual, los mismos son inconstitucionales; en consecuencia, se
constata por este Tribunal que las mencionadas disposiciones del referido decreto están
derogadas, y así debe declararse en la presente sentencia.
3. Como consecuencia del anterior motivo de inconstitucionalidad, se advierte lo siguiente:
el Art. 4 del decreto-ley impugnado, prescribe "Destituido un funcionario o empleado de
acuerdo a esta ley, se procederá inmediatamente a nombrar al sustituto".
Al respecto, en la presente sentencia -Considerando V, párrafo 3- se ha sostenido que,
efectivamente el elemento humano concreta la función pública estatal, por lo que se
requiere que dicho elemento tenga un mínimo de habilidad e idoneidad para el desempeño
de la tarea que le corresponde; y que para la fijación de ese mínimo de requisitos, el
legislador tiene libertad de configuración o, en su caso, dejar a discrecionalidad de los
superiores administrativos la verificación del cumplimiento de tales requisitos mínimos que
demuestren la habilidad e idoneidad de una persona para el ingreso a la carrera
administrativa de ello se concluye que, cuando no se ha establecido por el legislador tal
mínimo de requisitos, este tribunal no puede configurarlo por vía de su jurisprudencia, pues
hacerlo, es convertirse en legislador positivo, lo cual es contrario al principio corrección
funcional que rige a los órganos del Estado.
En ese sentido se concluye que el contenido del artículo 4 del Decreto-ley 296/80, al
prescribir que se nombrará de forma inmediata al funcionario o empleado sustituto, sin que
para ello se requiera de un proceso de selección, no es contrario al contenido esencial de la
carrera administrativa establecida por el Art. 219 inc. 1° Cn., por lo que se constata que no
está derogada, y así debe declararse en la presente sentencia.
Por tanto:
Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 9, 10 y
11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República esta Sala
falla:
l. Sobreséese en el presente proceso en relación a la inconstitucionalidad promovida contra
el Decreto-ley N° 296/80 por la supuesta violación al Art. 8 Cn., pues en cuanto a este
motivo el demandante Felipe René Rodríguez no especifica por qué la prohibición de
huelga a funcionarios y empleados públicos es arbitraria o injustificada; y esa deficiencia
de la pretensión imposibilita a este tribunal a emitir un pronunciamiento de fondo.
2. Sobreséese en el presente proceso en relación a la inconstitucionalidad contra el Decretoley N° 296/80 por la supuesta infracción al Art. 246 Cn., pues en su demanda, el ciudadano
Carlos Luna Mejía no especifica cuáles principios constitucionales resultan alterados y en
qué sentido; deficiencia de la pretensión que imposibilita a este tribunal a pronunciarse en
el fondo sobre tal motivo.
3. Declárase que el Decreto-ley N° 296/80 no contraviene el Art. 219 de la Constitución -y,
por tanto, no ha sido derogado por la Ley Suprema-, por el hecho de entrar a regular
materias que también regula la Ley de Servicio Civil; ya que este último cuerpo normativo
no goza de especialidad -ni por criterio jerárquico ni por criterio material- en el sistema de
fuentes del ordenamiento jurídico salvadoreño.
4. Declárase que en el artículo 1 del Decreto-ley N° 296/80 no existe la
inconstitucionalidad de fondo alegada, consistente en la supuesta contravención al Art. 221
inc. 1° Cn., pues el concepto trabajadores públicos, utilizado en esta disposición
constitucional, se refiere a todos los que se encuentren al servicio del gobierno central o de
los entes descentralizados -instituciones oficiales autónomas y municipios, en virtud de
contrato de trabajo-.
5. Declárase que en el artículo 4 del Decreto-ley N° 296/80 no existe la
inconstitucionalidad de fondo alegada, consistente en la supuesta contravención al Art. 219
inc. 1° Cn. por prescribir el ingreso inmediato del sustituto del funcionario o empleado
removido a la carrera administrativa, pues, al no haber establecido el legislador el mínimo
de requisitos para acreditar la habilidad e idoneidad, se entiende que ello queda a
discrecionalidad de los funcionarios administrativos superiores, no pudiendo este tribunal
configurar por vía de su jurisprudencia dicho mínimo de requisitos que no ha establecido el
legislador.
6. Declárase de un modo general y obligatorio que el contenido de los Arts. 3, 5, 10 y 11
del Decreto-ley N° 296/80, de veinticuatro de junio de mil novecientos ochenta, publicado
en el Diario Oficial No 118, Tomo 267, correspondiente a la misma fecha, contraviene lo
dispuesto en los Arts. 11, 12 y 219 inc. 2° de la vigente Constitución, al permitir la sanción
o remoción de funcionarios y empleados públicos sin audiencia y sin posibilidad de recurrir
de las resoluciones que les perjudiquen; por lo tanto, tales disposiciones se encuentran
derogadas desde el veinte de diciembre de mil novecientos ochenta y tres por la derogatoria
genérica del Art. 249 Cn., siendo inexistentes todos los actos de aplicación de tales
disposiciones, desde la entrada en vigencia de la Constitución hasta esta fecha.
7. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, debiendo remitirse copia de la misma al director de dicho órgano oficial.
8. Notifíquese la presente sentencia a los demandantes, a la Asamblea Legislativa y al
Fiscal General de la República.---HERNANDEZ VALIENTE---MARIO SOLANO---O.
BAÑOS---E. ARGUMEDO---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN---J ALBERT ORTIZ---RUBRICADAS.
IS000488.99/IS000196.99