CTO-CE-921-1996

INCORA - Funciones / ADJUDICACION DE BALDIOS - Proceso administrativo
/ CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DEL INCORA - Contratación
directa
El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria puede vincular personas mediante
la modalidad de contratos de prestación de servicios, sólo para adelantar
actividades relacionadas con los procedimientos administrativos de adjudicación
de tierras baldías de la Nación, reglamentados por el Decreto 2664 de 1994,
modificado por el Decreto 982 de 1996, pero no para adelantar el procedimiento
en sí mismo, porque éste debe ser atendido por empleados públicos del
mencionado Instituto.
Nota de Relatoría: Autorizada su publicación el 97/01/09 con oficio 005
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: CESAR HOYOS SALAZAR
Santa Fe de Bogotá, D. C., dos (02) de diciembre de mil novecientos noventa y
seis (1996)
Radicación número: 921
Actor: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
Referencia: Incora. Contratos de prestación de servicios para adelantar
actividades relacionadas con adjudicación de baldíos.
La señora Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, doctora Cecilia López
Montaño, formula a la Sala la siguiente consulta:
A. “¿A la luz del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y del artículo 78
de la Ley 160 de 1994, se puede vincular personal por contrato de prestación de
servicios para que adelanten las actividades relacionadas con la adjudicación de
baldíos a las que se refiere el Decreto 2664 de 1994, modificado por el Decreto
0982 de 1996?
B. Si alguna o algunas de las actividades que comprende el proceso de
adjudicación de baldíos no fuere posible ejecutarlas mediante la vinculación de
personal por el sistema de prestación de servicios a que hace referencia el
numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sino por personal vinculado al
Incora a través de situación legal y reglamentaria o por contrato de trabajo cuáles
serían esas actividades?
1. CONSIDERACIONES
1.1 El contrato estatal de prestación de servicios. El estatuto general de
contratación de la Administración Pública, Ley 80 de 1993, en el artículo 32
enumeró, a título enunciativo, algunos contratos estatales y definió en el numeral
3º del mismo, el contrato de prestación de servicios en los siguientes términos:
“Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales
para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento
de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales
cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o
requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y
se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.
Como se aprecia, la celebración de estos contratos satisface la necesidad de las
entidades estatales de disponer transitoriamente de los recursos humanos
indispensables para desarrollar adecuadamente sus funciones y cumplir sus fines
a cabalidad.
Por otra parte, el numeral 1º del artículo 24 de la citada ley menciona diferentes
clases de contratos de prestación de servicios, como lo precisó esta Sala al
absolver la Consulta número 596 el 28 de abril de 1994, respecto de los cuales las
entidades estatales están facultadas para celebrarlos directamente, esto es, sin
licitación o concurso: la prestación de servicios profesionales, la ejecución de
trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas
naturales o jurídicas, el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas
y la prestación de servicios de salud (letras d y l). Por fuera de los anteriores
contratos de prestación de servicios quedan los del artículo 32, que pueden versar
sobre otras actividades y cuya celebración requiere licitación o concurso.
Una nota característica del contrato de prestación de servicios es que procede
exclusivamente para funciones transitorias, por cuanto el artículo 7º del Decreto
1950 de 1973 dispone que “en ningún caso podrán celebrarse contratos de
prestaciones de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter
permanente”. Por consiguiente, estos contratos no están previstos para sustituir la
institución de la “planta de personal”.
1.2 La Ley 160 de 1994, sobre reforma agraria. La Ley 160 del 3 de agosto de
1994 por la cual se crea el sistema nacional de Reforma Agraria y Desarrollo
Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se
reforma el Instituto Colombiano de Reforma Agraria y se dictan otras
disposiciones, estatuye en el numeral 13 del artículo 12, dentro de las funciones
del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, la de “Administrar en nombre del
Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar
contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de
acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta
Directiva”.
El Capítulo XII de la ley establece la normatividad referente a los baldíos
nacionales y las reglas para su adjudicación. El artículo 65 que hace parte de ese
capítulo señala en su primer inciso: “La propiedad de los terrenos baldíos
adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado
por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las
entidades públicas en las que delegue esta facultad”.
El artículo 78 que se encuentra en el mismo capítulo dispone:
“El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adelantará por medio de
funcionarios de su dependencia los procedimientos administrativos de
adjudicación de las tierras baldías de la Nación, cuando ejerza directamente esa
función. Para la identificación predial, tanto el Incora como las entidades públicas
en las que se delegue esta función podrán utilizar los planos elaborados por otros
organismos públicos o por particulares, cuando se ajusten a las normas técnicas
establecidas por la Junta Directiva del Instituto.
Las tarifas máximas que pueden cobrarse a los adjudicatarios de terrenos baldíos
por los servicios de titulación serán señalados por la Junta Directiva”.
La inquietud planteada en la consulta surge de la expresión “por medio de
funcionarios de su dependencia” empleada por esta norma: ¿significa que el
Incora debe adelantar los procedimientos administrativos de adjudicación de
baldíos únicamente con funcionarios de su planta de personal o puede celebrar
para ese propósito contratos de prestación de servicios?
Es conveniente anotar que tales procedimientos se encuentran regulados de
manera general en el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y reglamentados en su
detalle en el Decreto 2664 de 1994, modificado por el Decreto 982 de 1996.
1.3 La interpretación del artículo 78 de la Ley 160 de 1994. Desde hace algún
tiempo se reconoce que las normas jurídicas deben ser interpretadas conjugando,
en lo posible, los elementos literal o gramatical, histórico, lógico, sistemático y
teleológico.
Cuando el artículo mencionado dice “por medio de funcionarios de su
dependencia”, debe entenderse tal expresión en su sentido gramatical, esto es
que se trata de empleados públicos, de personas que acceden al Instituto
Colombiano de Reforma Agraria - Incora - bajo una modalidad estatutaria,
también llamada legal o reglamentaria, porque existe un ordenamiento jurídico
previo que, en forma general y abstracta, determina la naturaleza del empleo, sus
funciones, sistema de remuneración y demás condiciones. Dentro del vocablo
funcionarios, o empleados, no están comprendidos los contratistas de prestación
de servicios.
De acuerdo con el elemento teleológico hay que entender que la finalidad de la
norma, objeto de análisis, es impulsar el proceso de adjudicación de los terrenos
baldíos de la Nación, para lo cual admite que los procedimientos administrativos
pueden ser adelantados directamente por el Incora o por otra entidad pública, y
que la identificación predial puede hacerse con base en planos elaborados por
otros organismos o por particulares. El anterior es el verdadero propósito de la
norma y no el de fijar necesariamente una exigencia para ampliar la planta de
personal del Incora.
La adjudicación de tierras baldías de la Nación es uno de los fines esenciales de
la misión del Incora y por ende éste debe orientar su acción de manera eficaz
para cumplirlo, sea con empleados del mismo, nombrados dentro del marco
normativo establecido para el efecto, o a través de personas naturales
contratadas, bajo la modalidad de prestación de servicios, “para desarrollar
actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”.
La norma mencionada tiende a que el Incora lleve a la práctica el procedimiento
de adjudicación y si para cumplir algunas actividades relacionadas con tal fin
necesita acudir a contratistas de prestación de servicios, debe hacerlo, pues éste
es un medio admisible, conforme al numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de
1993, en orden a alcanzar el propósito perseguido por la Ley 160 de 1994, en
cuanto a baldíos se refiere. Como ejemplo de esas actividades relacionadas con
el procedimiento puede mencionarse la elaboración de proyectos de providencias,
que en definitiva deben ser expedidas y suscritas por funcionarios del Incora.
Es clara la norma aludida de la Ley 80 de 1993 cuando dispone que el contrato de
prestación de servicios se celebra para desarrollar actividades relacionadas con la
administración o funcionamiento de la entidad y luego cuando prescribe que dicho
contrato se realizará con personas naturales en el evento que dichas actividades
no puedan realizarse con personal de planta.
El Incora, como quedó dicho, tiene entre sus funciones, la de adjudicar las tierras
baldías de la Nación y por tanto es conducente, con fundamento en el artículo 78
de la Ley 160 de 1994 y el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, contratar personal
mediante la modalidad de prestación de servicios para llevar a cabo esa actividad,
en cuanto se trate de funciones transitorias, máxime cuando la entidad no dispone
del personal suficiente, como se lee en la consulta.
Por otra parte, con apoyo en el elemento sistemático, es pertinente relacionar el
artículo 78 de la Ley 160 de 1994 con el artículo 209 de la Constitución Política, el
cual dispone que la función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios, entre otros, de
eficacia y celeridad, lo cual debe buscar el Incora al vincular contratistas de
prestación de servicios, para “adelantar un programa ágil de titulación de predios
baldíos” como se dice en la misma consulta.
También se debe relacionar el citado artículo 78 con el artículo 2º de la Carta, que
señala entre los fines esenciales del Estado, los de “servir a la comunidad” y
“promover la prosperidad general”, fines que se pretenden alcanzar por el Incora
con un programa ágil y amplio de adjudicación de baldíos a los campesinos del
país.
Adicionalmente es oportuno indicar que un criterio imperante en la organización
del Estado moderno es el de propender a una reducción del tamaño del mismo en
cuanto al número de dependencias y de funcionarios, razón por la cual resulta
viable para las entidades estatales y en este evento, para el Incora, la contratación
de personal de prestación de servicios para una labor específica y temporal, de
manera que se cumpla con eficacia y prontitud.
En suma, para alcanzar sus fines, el Incora, como toda entidad estatal tiene una
estructura y unos medios; entre éstos está la posibilidad de contratar personas
para que, en forma temporal, le presten servicios, lo cual le permite que sin crecer
su estructura, pero sí adecuándola a necesidades transitorias, logre sus fines.
En síntesis, la disposición contenida en el artículo 78 de la Ley 160 de 1994 debe
interpretarse armónicamente con el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de
1993, y por tanto, debe entenderse en el sentido de que el Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria debe adelantar los procedimientos administrativos de
adjudicación de baldíos con funcionarios de su planta de personal, pero para
realizar otras actividades distintas del procedimiento en sí de adjudicación, pero
relacionadas con éste, podrá contratar personas bajo la modalidad de prestación
de servicios, y con arreglo a la ley de contratación.
2. LA SALA RESPONDE
El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria puede vincular personas mediante
la modalidad de contratos de prestación de servicios, sólo para adelantar
actividades relacionadas con los procedimientos administrativos de adjudicación
de tierras baldías de la Nación, reglamentadas por el Decreto 2664 de 1994,
modificado por el Decreto 982 de 1996, pero no para adelantar el procedimiento
en sí mismo, porque éste debe ser atendido por empleados públicos del
mencionado Instituto.
Transcríbase a la señora Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural. Igualmente,
envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
LUIS CAMILO OSORIO ISAZA, PRESIDENTE DE LA SALA; JAVIER HENAO
HIDRON, CESAR HOYOS SALAZAR, ROBERTO SUAREZ FRANCO,
ELIZABETH CASTRO REYES, SECRETARIA DE LA SALA