La prorogatio en el Derecho Público uruguayo - FCEA

LA PROROGATIO EN EL DERECHO PUBLICO URUGUAYO1
Emilio Biasco2
Sumario.- Introducción.Capítulo I.- Admisión y negación del instituto
Capítulo II.- Origen y evolución de la prorogatio
Capítulo III.- El principio republicano de la duración limitada de los cargos públicos
Capítulo IV.- Concepto de prorogatrio.Capítulo V.- Diferencias con institutos afines: a) La suplencia.- b) El ejercicio de funciones de hecho.- c)
El provisoriato.- d) La prórroga.Capítulo VI.- Aspectos dogmáticos de la prorogatio.- A) Concepto.- B) Fines.- C) Fundamentos.- D)
Alcances de la prorogatio.- a) Poderes de los órganos durante la prorogatio.- b) Límites al ejercicio de los
poderes.Capítulo VII.- La prorogatio en el Derecho positivo uruguayo.- A) Poderes de Gobierno.- a) Poder
Legislativo.- b) Poder Ejecutivo.- Presidente.- c) Poder Judicial.- B) Organismos de contralor: a) Tribunal
de lo Contencioso Administrativo.- b) Tribunal de Cuentas.- c) Corte Electoral.- C) Gobiernos
Departamentales.- a) Juntas Departamentales.- c) Intendentes Municipales.- D) Entes Autónomos y
Servicios Descentralizados.- E) La prorogatio en la Ley Orgánica universitaria.-
Introducción
1.- Como principio general, los titulares de los órganos deben ejercer sus cargos por
1
Bibliografía general.- Balladore Pallieri, G.: Diritto costituzionale, Milano, 1972.- Biscaretti di Ruffìa, P.: Il rinvio presidenziale delle leggi dopo lo
scioglimento delle Camere, en RTDP, 1964, p. 12 y ss.- Cannada-Bartoli, E.: AProrogatio@ tacita di organi amministrativi ed art. 97 Costituzione, in Foro
amministrativo, 1971, II, 55 y ss.-Cianflone, A.: La supplenza nelle funzione amministrative, Milano, 1955.- D=Allesio, F.: Istituzioni di diritto amministrativo italiano,
t. I, Torino, 1932.- D=Orazio, G.: Considerazioni critiche sulla prorogatio nell=organizzazione costituzionale italiana, in RTDP, 1980, 817 y ss.; y Sulla prorogatio dei
giudici costituzionali, en RTDP, 1966, p. 502 y ss.- Elia, L.: Amministrazione ordinaria degli organi costituzionali.- Giannini, M. S.: Diritto amministrativo.-Goodnow,F.:
Derecho administrativo comparado.- Mortati, C.: Istituzioni di Diritto pubblico, Padova .- Romano, A:A.: Proroga e prorogatio, en EGT, t. XXV.- Virga,Pietro:Diritto
amministrativo, t. I, p. 99 y ss.-
2
Doctor en Derecho y Ciencias Sociales - Escribano Público - Doctor en Diplomacia - Profesor Titular (i) de Derecho Público en la Facultad de Ciencias
Económicas y de Administración - Profesor Adjunto (i) de Derechos Humanos en la Facultad de Derecho.-
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todo el tiempo preestablecido por las normas —constitucionales, legales o reglamentarias—; y,
a falta de término normativo, hasta que se designe al nuevo titular.No obstante, en la práctica, más a menudo de lo que pueda parecer, los nuevos titulares
de los órganos no están designados por el órgano competente, al momento de caducar el
término de duración del titular anterior; en cuya circunstancia, se plantea el problema de
decidir a quién corresponde mantener la continuidad del ejercicio de las funciones respectivas.2.- No existen dudas, cuando el ordenamiento jurídico proporciona una solución expresa
o implícita al respecto; pero cuando ello no ocurre, se plantea el problema de saber a quién
corresponde el ejercicio transitorio de las funciones del cargo en cuestión.A menudo se suele confundir la situación planteada, con la posibilidad de prorrogar la
duración normal del mandato del titular de un cargo; pero como se verá, esa posición no es de
recibo, toda vez que tal circunstancia difiere claramente del ejercicio de las funciones de un
cargo, una vez vencido el término que poseía el titular.3.- En general, dadas las causas de cese del titular de un cargo (por muerte, dimisión,
enfermedad, renuncia, etc.) durante el término de duración normal, se encuentran previstas
por el ordenamiento respectivo.En esos casos, los suplentes sustituyen a los titulares cesantes, hasta completar el
término del mandato.-3
4.- Otra situación se da cuando, al vencimiento del término del mandato, no se ha
designado al nuevo titular.Para esos casos se ha pergeñado un instituto peculiar, que ha recorrido la historia del
Derecho, desde el viejo Derecho romano: la denominada prorogatio.5.- Ignorada por nuestra doctrina, la prorogatio es un instituto destinado a asegurar la
continuidad del ejercicio de una función, permitiendo al titular de un órgano, cuyo término de
duración ha vencido, continuar en el ejercicio -total o parcial- de las funciones, hasta su
sustitución por el sucesor.-4
Se trata de una figura derivada, o fundada en un principio general de derecho, que
permite al titular o soporte de un órgano, continuar en el ejercicio de sus funciones, una vez
culminado el término del mandato, hasta la asunción del sucesor, con la finalidad de asegurar la
continuidad orgánica.6.- Durante mucho tiempo la prorogatio no estuvo regulada; por lo que, de hecho, los
soportes de los órganos solían permanecer lapsos prolongados como titulares de cargos cuyos
mandatos habían vencido.Para obviar esa situación en algunos países —como veremos— se dictaron normas
3
Vé. Valentini: La collegialità, p. 184.-
4
Vé. Antonio Augusto Romano: Proroga e prorogatio, en EGT, t. XXV, p. 1.-
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limitando la duración de esa permanencia posterior al mandato: tanto en el ámbito temporal,
como en el aspecto de los poderes jurídicos que pueden ejercerse en tales circunstancias.7.- La prorogatio es un instituto en base al cual, para dar continuidad al ejercicio de una
función pública, el titular de un órgano, aún después de caducar el mandato y hasta su
sustitución por el sucesor, continua ejerciendo sus funciones.8.- En ciertos países, la prorogatio de las funciones se admite sólo dentro de ciertos
términos prefijados (caso de Italia, donde en la actualidad, se limitan hasta 45 días), a cuyo
vencimiento irremediablemente se produce la caducidad del cargo.Pero además, para evitar excesos, se dispone que durante ese período de prorroga, la
actividad deber estar limitada a la administración ordinaria, así como los actos urgentes e
indiferibles.Finalmente, en caso de caducidad del término del soporte de un órgano, puede
incurrirse en responsabilidad, incluso penal, de aquellos cuya inercia, produjo la no renovación
del cargo (Vetritto).Capítulo I.- Admisión y negación del instituto
9.- A diferencia de las normas generales del ordenamiento jurídico objetivo que, en
general, están hechas para que duren en el tiempo —es decir que poseen una duración
indefinida—5; los cargos públicos —en especial en un régimen republicano— se encuentran
sometidos a plazos de duración y a ceses predeterminados, de tal manera que, en forma
anticipada y expresa, se establece en cada caso, el momento en que cesará el vigor.10.- Parte de la doctrina y la jurisprudencia tradicional, señalaban que era posible
individualizar un principio general por el cual, el titular de un órgano no sustituido
tempestivamente al término del mandato, continua ejerciendo legítimamente sus funciones,
hasta el nombramiento del sustituto.No obstante, no faltan autores que entienden que la prorogatio, tal como fue
comúnmente concebida, es nada más que una ficción con la que operaba la antigua, y ya
superada, ciencia jurídica.-6
11.- Es decir que en el ámbito doctrinario existen serias discrepancias en torno a la
existencia y a la configuración del denominado principio de la prorogatio:
a) Algunos autores señalan que se trata de una mera ficción, de escasa utilidad,
intrínsecamente contradictorio, fruto supérstite de una superada técnica jurídica.-7
b) Otros sostienen que, salvo límites expresos, atento a la potencial plenitud de los
5 Salvo casos excepcionales como la s leyes de guerra o determinadas por otros eventos de carácter extraordinario; casos de duración de la ley por
tiempo determinado; etc.—. (Messineo)
6
7
Vé. Balladore Pallieri: Diritto costituzionale, p. 234.Balladore- Pallieri: Diritto costituzionale, p . 236, 1972.-
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poderes, no es terminológicamente apropiado hablar de prorogatio.-8
c) Existen quienes conectan la figura a una general, comprensiva y autónoma categoría
dogmática, del ejercicio provisorio de las funciones.-9
d) Por último, se encuentran quienes contestan la validez dogmática y la existencia
misma de la figura en el ordenamiento jurídico positivo.-10
12.- Como culminación de estas breves incursiones en el tema, habrá que indagar si en
el Derecho positivo uruguayo, existe algún principio general aplicable a todos o parte de las
Entidades públicas, por el cual, durante el período que transcurre entre el vencimiento del
término del mandato del soporte del órgano y la toma de posesión del sucesor, el titular puede
encontrarse legitimado para desarrollar las funciones inherentes al cargo, no obstante la
conclusión del término en base al cual fuera investido.-11
Capítulo II.- Origen y evolución del instituto
13.- En el antiguo Derecho público romano, regía —aunque parcialmente— el principio
del cese automático del titular del cargo, al vencimiento del término.En el Derecho romano, la denominada prorogàtio impèrii (prórroga del imperio), fue
un instituto típico de la etapa republicana, consistente en la atribución reconocida a los
magistrados militares con término vencido, de la competencia de culminar las campañas bélicas
en curso, o de proseguir la administración de las provincias conquistadas.Es decir que la prorogatio del Derecho público romano, se daba exclusivamente en
favor del magistrado militar, habilitándolo a seguir ejerciendo el mando, aún después de cesar
en el cargo por vencimiento del término, y hasta la asunción del sucesor.-12
En esa época, la prorogatio se justificaba por los particulares estados de necesidad
inherentes al comando militar, en atención a que, un abandono o una solución de continuidad
en el mando de las tropas, podía generar conmoción interna, ante el peligro de posibles
ataques exteriores.14.- En un principio la prorogatio se concedía mediante plebiscitum13 de los concilia14, y
8
9
10
11
Livio Paladin: Lezioni di diritto costituzionale, 1977, p. 78-79.Giuseppe Ferrari: L=impedimento all=essercizio delle funzioni presidenziali e la categoría giuridica della provisorità, en RTDP, 1967, p. 858.R. Marrama: Titulari degli organi pubblici e principio di continuità (sul problema de la c.d. prorogatio dei poteri, Napoli, p. 71, 1969.Vé. Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. 1, p. 100 y 101.-
12
La Ley Cornelia estableció que el magistrado con poder caduco, transformado en promagistrado (ciudadano privado), continuase ejerciendo las
funciones del cargo, después del término del mandato, y hasta el arribo del sucesor (prorogatio imperii).- El imperium era el derecho al comando que tenían
algunos magistrados, pero que también podía ser atribuido a un privado.-
13
Según Gayo el plebiscito est quod plebs iúbet atque constìtuid.- A partir de la Lex Hortènsia los actos aprobados por plebiscito, quedaron
equiparados a las leyes.-
14
Se denominaban concilia plebis, a las asambleas de miembros de la plebe, que otorgaban el aval popular a ciertos actos políticos o normativos.-
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con la deliberación del Senado; pero posteriormente, se dispuso mediante senadoconsulto15; y
luego de otorgada la venia senaturial, los cónsules y los pretores, asumían el título de
procónsules o propretores.15.- Atendiendo esas necesidades elementales, se practicaban dos tipos de prorogatio:
a) la prorogatio formal, consistente en un acto del Senado o del pueblo, que confería al
magistrado la legitimación para continuar en el ejercicio del cargo; y
b) la prorogatio sustancial, que sobrevenía en forma automática por el hecho faltar el
nuevo titular del cargo o del órgano.Capítulo III.- El principio republicano de la duración limitada de todos los cargos
públicos.16.- A diferencia del ordenamiento jurídico objetivo y de las normas que lo componen
que, en general, están hechos para que duren en el tiempo —o que por lo menos son de
duración indefinida16—; en régimen republicano de gobierno, los cargos públicos poseen un
término de duración y un cese predeterminados.17.- La prorogatio tiene por finalidad evitar que la decadencia o el cese de los efectos
del acto de nombramiento o de investidura en el cargo, quede sin titular, mientras se espera la
toma de posesión del nuevo titular.18.- Por ello corresponde indagar si, bajo un régimen republicano, existe algún principio
general aplicable a todos o a algunos entes u órganos públicos, mediante el cual, durante el
período que transcurre entre la decadencia del término del mandato del soporte del órgano y
la toma de posesión del sucesor, el titular suele encontrarse legitimado por el ordenamiento a
desarrollar funciones inherentes al cargo, no obstante la caducidad del título en base al cual
fuera investido en el cargo.-17
19.- Desde ya corresponde señalar que prestigiosa doctrina —como Balladore Pallieri; y
más recientemente Giovanna Endrici18— sostiene que la prorogatio, tal como era comúnmente
concebida, es nada más que una ficción con la que operaba la vieja y ya superada ciencia
jurídica.-19
Capítulo IV.- Concepto de prorogatio
15
Senadoconsulto es lo que el Senado manda y dispone, con fuerza de ley.-
16 Sólo en ciertos casos, está expresa y anticipadamente establecido, el momento en que cesarán en su vigor —ejemplos: leyes de guerra o
determinadas por otros eventos de carácter extraordinario; o el caso de duración de una ley por tiempo determinado—(Messineo).17
Vé. Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. 1, p. 100 y 101.-
18
Vé. Giovanna Endrici: La prorogatio nell’organizzazione amministrativa: la fine di un principio, en RTDP, 1994, Nº 2, ps. 369 y ss.-
19
Vé. Balladore Pallieri: Diritto costituzionale, p. 234.-
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Como señaláramos con anterioridad, existen importantes discrepancias en la doctrina,
no sólo acerca de su procedencia en el Derecho positivo, sino respecto del concepto mismo de
prorogatio.20.- Para Amato-Barbera la prorogatio es un instituto de origen romano tendiente a
garantir la continuidad del funcionamiento de los distintos órganos, durante el intervalo que
puede verificarse cuando se procede a la sustitución de los soportes respectivos.Los autores consideran que en caso de admitirse la prorogatio, el órgano cuyos poderes
son prorrogados, debe limitarse tan sólo al despacho de la administración ordinaria (C. Italiana,
art. 61).-20
21.- Galateria-Stipo señalan que la figura de la prorogatio —de claro origen romano—,
es un instituto en base al cual, un órgano individual o colegiado nombrado en tiempo y forma,
pero cesado por caducidad del término, se encuentra legitimado para continuar en el ejercicio
provisional de su función, hasta la toma de posesión del sucesor.-21
Para estos autores, el instituto de la prorogatio se aplica no sólo en los casos
expresamente previstos por las leyes, sino también por analogía, o sea también cuando la
norma nada prevea, respecto de los titulares honorarios.Pero considerad que la prorogatio no puede se aplicada:
a) en los casos en que el derecho positivo disponga una solución contraria;
b) en todos los casos en que la continuidad de la Administración pueda ser asegurada de
otra manera (como en los casos de suplencias, vicariatos, interinatos, etc.);
c) cuando la interrupción de la actividad no produzca algún daño al buen
funcionamiento de la Administración;
d) cuando el cese se deba a sanciones disciplinarias consistentes en la pérdida del cargo
por destitución.-22
22.- Para Giuseppe Guarino por principio general, los titulares de un órgano, teniendo
calidad de administradores, cuyo mandato posea una duración prefijada por las normas, deben
quedar en el cargo, hasta el nombramiento de los sucesores.Este principio posee caracteres generalísimos; y para excluir su aplicación, se necesita
una disposición expresa, como la establecida para los consejos regionales por el art. 31 de la ley
n1 108 de 17.II.1968, que establece que ejercen sus funciones hasta el 461 día antes de la fecha
20
Vé. Giuliano Amato-Augusto Barbera: Manuale di diritto pubblico, p. 1035.-
21
Dicha regla encontraba fundamento en el art. 14 del T.U. ley Comunal y Provincial de 1934, que disponía: Los que son nombrados temporalmente
en un cargo público, aunque hubiere transcurrido el término fijado, permanecen en el mismo hasta la toma de posesión de los sucesores.- Dicha ley fue
derogada por la ley de reforma de las autonomías locales, en la que se establece que los consejos duran en el cargo hasta las elecciones de los nuevos.(art. 31,
inc. 31, L. 142/1990).-
22
Vé. Luigi Galateria -Massimo Stipo: Manuale di Diritto amministrativo, p. 171 y ss.-
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de las elecciones para su renovación.-23
23.- Para Rescigno la prorogatio de los poderes, es un instituto de Derecho público
mediante el cual, quien cesa en un cargo público, debe continuar ejerciendo los deberes del
cargo, mientras no fuere sustituído.No obstante lo cual —afirma el autor—, aunque la doctrina mayoritaria sostenía que se
trataba de un principio general aplicable toda vez que la Constitución o las leyes no
establecieran lo contrario; la Corte Constitucional italiana, en Sentencia n1 208 del año 1992,
negó que se tratara de un principio general, sosteniendo que, en el Derecho administrativo, la
prorogatio se aplica sólo cuando ha sido expresamente prevista por las leyes.24.- Para Sandulli, los titulares de los órganos se consideran en el cargo, teniendo la
obligación de continuar en el ejercicio de sus funciones, aún después de la terminación del
mandato para el que fueran nominados, y hasta la sustitución por parte de los sucesores; pero,
advierte que existen notables dudas acerca de los límites de operatividad de este instituto.-24
Por otra parte, cabe recordar que la reciente Ley italiana nº 444 de 15.VII.1994 —de
conversión del DL Nº 293 de 16.V.1994— referida a los órganos administrativos de todo tipo, los
entes públicos y las personas jurídicas con prevalente participación pública —con exclusión de
los órganos representativos de las regiones, de las provincias, de las comunas, de las
comunidades montanas y los órganos de relevancia constitucional—dispuso que la prorogatio
sólo es admitida por un período no superior a cuarenta y cinco días, desde la caducidad del
mandato.-25
Capítulo V.- Diferencias con institutos afines
25.- Prórroga y prorogatio
La prorogatio difiere de la prórroga, en cuanto ésta constituye la ultractividad de la
investidura, producida por determinado lapso, como consecuencia de una previa disposición
normativa.La prórroga se diferencia de la prorogatio, en que:
— la primera, se encuentra prevista para casos determinados (como para estados de
guerra; o cuando una ley la establezca), y consiste en la ampliación del término de duración del
ejercicio del cargo;
— mientras que la segunda, supone la prolongación automática del ejercicio de los
poderes de los titulares de los órganos, hasta que se designen los nuevos titulares.-26
23
24
Vé Giuseppe Guarino: Dizzionario amministrativo, t. I, p. 302.Vé. Aldo M. Sandulli: Manuale di diritto amministrativo, t. I, p. 200.-
25
Vé.: Giuseppe Ugo Rescigno: Corso di diritto pubblico, p. 441.-
26
Vé. Paolo Barile: Istituzioni di diritto pubblico, p. 200-201.-
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26.- El funcionario de hecho
Parte de la doctrina menos reciente, sostuvo que la continuidad del ejercicio de las
funciones, una vez caducado el plazo, se asimila a las denominadas funciones de hecho.No obstante, la mayoría de los autores entiende que existen importantes diferencias
entre ambas figuras; como ser:
a) el funcionario de hecho no está legitimado o posee una legitimación irregular
(Cianflone, Licifredi), quien continua desempeñando un cargo sometido a término, está
legitimado para ello, mientras no asuma el nuevo titular;
b) la validez de los actos del funcionario de hecho, depende de la convalidación
posterior; los actos del titular que permanece en el cargo hasta la incorporación del nuevo
titular, no requieren convalidación.También Sandulli ha rechazado la posición que considera como funciones de hecho los
actos emitidos por funcionarios respecto de los cuales ha caducado el término de duración del
cargo; pues sus actos son válidos aunque se refieran a funciones esenciales o indiferenciables,
por el hecho de tratarse de funcionarios efectivamente investidos en el cargo.-27
27.- La suplencia
La suplencia es una figura preventiva, que requiere una doble base normativa:
a) la que establece la existencia misma de la figura, y
b) la que regula la forma de designación del suplente, quien —a diferencia del
funcionario que actúa en ejercicio de la prorogatio, legitimado en forma primaria— actúa en
base a una legitimación secundaria.No obstante lo cual, cabe recordar que la doctrina decimonónica (Laferrière, Elia, Auby)
concebía a la prorogatio como una figura afín a la suplencia.Pero en la actualidad, la doctrina considera que, si bien se trata de figuras parecidas,
resultan claramente diferenciables, en dos diversos aspectos:
a) En general, la suplencia se produce dentro del lapso de duración del término del
cargo; mientras que la prorogatio, se materializa una vez culminado el término del ejercicio del
cargo.b) La suplencia sólo comprende situaciones de ausencia o impedimento del titular,
producidas dentro del mandato respectivo.28.- El provisoriato
27
Vé. Aldo M. Sandulli: Manuale di diritto amministrativo, t. I, p. 200.-
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El provisoriato es el ejercicio provisorio de funciones públicas, caracterizado por la
realización de actividades temporales, sustitutivas y discontinuas, pero desconectadas de la
duración de los cargos (Ferrari, RTDP, 1967, 815).VI.- Aspectos dogmáticos de la prorogatio
29.- Fundamentos
La doctrina tradicional sostuvo que la prorogatio constituye una regla implícita,
aplicable aún en caso de silencio del ordenamiento escrito, pues se encuentra fundada en la
costumbre (Caruso Inghilleri).-28
Stelio Valentini señala que es necesario distinguir entre la institución o fundación, la
constitución del órgano y la investidura del soporte del mismo.La constitución es la hipótesis de hecho de índole organizatoria, que concretiza la
previsión contenida en el acto institutivo, y tiene por efecto hacer al órgano, capaz de operar.Pero la eficacia de la hipótesis constitutiva está limitada en el tiempo, y sus efectos están
limitados hasta la caducidad del período prefijado.En el ámbito administrativo, el instituto de la prorogatio encuentra una aplicación
demasiado amplia, por una complacencia jurisdiccional; lo que crea situaciones confusas e
injustificadas, que se explican habitualmente con el principio de la continuidad de la función
pública, y aplicando, a lo más, una limitación a la actividad del órgano de cuyos miembros ha
caducado la duración del cargo: el consentir sólo los actos de administración ordinaria, con una
regla de incierta aplicación y de aún más incierto origen.-29
30.- Fines de la prorogatio
La prorogatio siempre tuvo una finalidad puramente preventiva y conservativa,
tendiendo a evitar el abandono o la paralización del ejercicio de las funciones del cargo o del
órgano, en espera de la toma de posesión del nuevo titular; y tuvo por objetivo primordial y
exclusivo, mantener la continuidad de las funciones del cargo u órgano, y atender las
circunstancias excepcionales y urgentes que interin se le planteen.-30
La prorogatio tiene por finalidad evitar que por efecto del vencimiento del término de
duración, o del cese de los efectos del acto de nombramiento o de investidura, mientras se
espera la toma de posesión por el nuevo titular, el cargo quede abandonado.-31
Asimismo se sostuvo que, en el ámbito parlamentario, la finalidad de la prorogatio, es la
28
La funzione amministrativa indiretta, Milano, 1909, p. 337 y ss.-
29
Vé. Stelio Valentini: La Collegialità nella teoria dell=organizzazione, p. 67 y ss.-
30
Vé. Salvatore Romano: La prorogatio negli organi costituzionali, p. 81 y ss.-
31
Vé. Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. I, p. 101.-
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de evitar las soluciones de continuidad entre las Cámaras caducas o disueltas anticipadamente, y
las nuevas cámaras electas (Temistocle Martines).Pero, como las Cámaras cesantes han perdido su representatividad, incluso formal, y los
nuevos representantes podrían expresar una voluntad política diferente, durante el régimen
de la prorogatio las Cámaras deben atenerse tan solo a la administración constitucional normal
—incluido el control político sobre el Gobierno—, así como el dictado de leyes indiferibles32 o
de urgencia.31.- Límites a la aplicación de la prorogatio
Se ha señalado que no existe ninguna limitación en el ejercicio de los poderes del
funcionario prorrogado, quien, mientras ejerza el cargo, puede cumplir todos los actos propios
del mismo, incluso los que exceden a la administración ordinaria (Pietro Virga).-33
Pero en todo caso, se considera que la prorogatio no puede se aplicada:
a) cuando el derecho positivo disponga una solución contraria;
b) cuando la continuidad de la Administración, pueda ser asegurada de otra manera
(casos de suplencias, vicariatos, interinatos, etc.);
c) cuando la interrupción de la actividad no produzca algún daño al buen
funcionamiento de la Administración;
d) cuando el cese se deba a sanciones disciplinarias consistentes en la pérdida del cargo
por destitución.-34
Para Cianflone existe prorrogatio cuando el titular, ha cesado en su cargo, por un evento
que actúa sobre la relación, haciéndola decaer -como en el caso de la caducidad del término, las
dimisiones, etc.-, continuando en el ejercicio de las funciones, hasta la asunción del sucesor.El titular del órgano, en régimen de prorogatio se encuentra legitimado por el
ordenamiento jurídico para el ulterior desarrollo de las funciones del cargo, no obstante el
cese del mandato, y aunque ya no posea la calidad de titular.El principio de la prorogatio constituye un canon pacífico de la organización
administrativa.32.- Prorogatio e inercia para proceder a la provisión titular del cargo
A menudo suele ocurrir que quienes deben designar o elegir a los titulares de los
órganos, demoran en realizar el acto correspondiente, generando una hipótesis de prorogatio
32
Así en 1992 se consideró que se trataba de una actuación indiferible la nueva deliberación exigida por el Presidente Cossiga, de la ley sobre la
objeción de conciencia, pues para las Cámaras electas, se trataría de una ley nueva.- Vé. Temistocle Martines: Diritto Costituzionale, p. 315 y ss.-
33
34
Vé Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. 1, p. 101.Vé. Luigi Galateria -Massimo Stipo: Manuale di Diritto amministrativo, p. 171 y ss.-
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sine die.-35
En esos casos surge la responsabilidad jurídica y política de los órganos designantes,
pero las razones que dieron origen a la prorogatio, no dejan de subsistir.Capítulo VII.- La prorogatio en el Derecho positivo uruguayo
A) Aplicación a los Poderes de Gobierno
33.- Para Pizzorusso la continuidad de los órganos parlamentarios, queda normalmente
asegurada mediante el instituto de la prorogatio, aplicado a las Cámaras por el art. 6136 de la
Constitución —hasta la primera reunión de las nuevas—, en cuya virtud se produce una teórica
superposición entre la última fase de la legislatura anterior y la etapa inicial de la siguiente,
pues el nuevo parlamento entra en funciones por el acto de proclamación (art. 11 del Reg. de la
Cámara y art. 11 del regl. del Senado); al Jefe de Estado por el art. 85.3 y al Gobierno por la
práctica seguida en la materia.Sin embargo esta técnicas no se plantea en el cado del tribunal Constitucional, art. 135.4,
en la redacción dada por el art. 11 de la ley constitucional de 22.I.1967 (DC. t. I. p. 251 y ss.).La Corte Constitucional sostuvo que a cada Asamblea corresponde, en la particular
composición propia de cada legislatura, la disponibilidad total de las atribuciones
constitucionales correspondientes a las mismas y a sus componentes, siempre que tales
atribuciones se encuentren comprendidas entre los actos indiferibles y necesarios, permitidos
en régimen de caducidad de la legislatura37.34.- Señala Bozzi que, a fin de garantizar la continuidad del funcionamiento de los
órganos legislativos y sobre todo el control del Parlamento sobre el gobierno, la Constitución
introdujo el instituto de la prorogatio (diverso de la prórroga prevista por el art. 60), según el
cual, hasta tanto no se encuentren reunidas las nuevas Cámaras, se prorrogan los poderes de las
precedentes (art. 61).Por regla general, esos poderes deben ser limitados por razones de corretezza, a los
actos necesarios y de administración ordinaria; como por ejemplo, para la conversión de los
decretos-leyes, las comisiones de dirección y vigilancia de organismos públicos y las comisiones
de investigación.-38
35.- Por su parte, Italia y Traverso señalan que el Cuerpo electoral elige las Cámaras por
un plazo determinado (denominado Legislatura) de cinco años; al término del cual, el
Presidente de la República disuelve las Cámaras y convoca a comicios electorales.Dentro de los setenta días necesarios para elegir las nuevas Cámaras, puede suceder que
se evidencien asuntos o incumbencias que exijan la intervención del Parlamento.35
36
37
38
Tal como ocurriera en la Facultad de Arquitectura, al finalizar el segundo mandato del Decano Reverdito.Constitución italiana art. 61: Hasta que no se reúnan las nuevas Cámaras, se prorrogan los poderes de las precedentes.Sentencia N11 468 del año 1991.Vé. Aldo Bozzi: Istituzioni di Diritto pubblico, p. 105.-
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Para evitar un período de parálisis, la Constitución previó que en tales casos se
convoquen las Cámaras disueltas, cuyos poderes se encuentran prorrogados, recurriendo a la
llamada prórroga de los poderes o prorogatio.36.- Caso diverso, ocurre con la prórroga de la legislatura: pues con la prolongación del
período del mandato, se tornaría vano el poder del cuerpo electoral de expresar su voluntad
soberana a plazos fijos, y por lo mismo, queda excluida por principio de la Constitución.37.- También en caso de guerra o mediante ley, la legislatura de las Cámaras puede ser
prorrogada. 39
38.- Pero cuando un gobierno decida dimitir, o se encuentre constreñido a hacerlo, a
dicho gobierno incumbe la obligación de la administración ordinaria.El gobierno dimitente queda en el cargo hasta el nombramiento de un nuevo
gobierno.Se habla en este caso de prorogatio del gobierno dimitente, y hasta entonces, no puede
emitir otros actos que los de administración ordinaria, y no actos de dirección política, siendo
venida a menos su legitimación jurídica, contenida en el vínculo fiduciario con el parlamento.-40
a) Poder Legislativo
39.- Señala Berti que en la vida de las Cámaras pesa el desdoblamiento entre colegio y
actividad, y el sustrato institucional u organizativo.Mientras que el colegio es intermitente, la institución es permanente, y como fruto de
la propia naturaleza organizativa, tiende a imponer sus reglas, a la parte vital o transeúnte.No obstante que la Cámara viva el tiempo de duración de la legislatura, ella se encuentra
ensamblada con el sustrato institucional, mediante la llamada prorogatio, de modo que no
exista fractura en la continuidad del órgano, y no se creen vacíos.La prorogatio es un instituto común a todos los órganos, precisamente en razón de su
necesaria continuidad, en el ejercicio de la función pública que cumplen.40.- La porróroga de las cámaras, como la de cualquier otro colegio o persona investida
de un cargo, se refiere a la supervivencia institucional del órgano, y no al ejercicio de sus
funciones a pleno título.En régimen de prorogatio, el colegio no puede cumplir actos que no sean de
administración ordinaria, conservativos de las propias funciones.-41
39
Vé. Vittorio Italia y Carlo Emilio Traverso: Elementi di diritto pubblico, p. 137.-
40
Vé. Gustavo Vignocchi y Giulio Ghetti: Corso di Diritto pubblico, p. 240-241.-
41
Vé. Giorgio Berti: Manuale di interpretazione costituzionale, p. 555.-
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41.- En la Constitución Nacional, el Art. 131 in fine, establece:
Si hubiesen caducado los poderes de los Senadores y Representantes por
expiración del plazo constitucional, sin que estuviesen proclamados los Senadores
y Representantes electos, o se hubiera hecho uso de la facultad del artículo 148,
inciso 71, la Comisión Permanente en ejercicio continuará en las funciones que en
este Capítulo se le confieren, hasta la constitución de las nuevas Cámaras.La norma citada, regula la prorogatio en el ámbito legislativo, pero sustancialmente
acotada al cumplimiento de las funciones propias de la Comisión Permanente.42.- En cuanto al caso de disolución de las Cámaras el Art. 148, inc. 14, establece:
“Si a los noventa días de realizada la elección, la Corte Electoral no hubiese
proclamado la mayoría de los miembros de cada una de las Cámaras, las Cámaras
disueltas también recobrarán sus derechos”.
La duración normal de las Cámaras legislativas es de cinco años; pero, si hubiesen
caducado los poderes de sus miembros por expiración del plazo constitucional, sin que
estuviesen proclamados los nuevos miembros electos, o se hubiera hecho uso de la facultad del
artículo 148, inc. 7º —disolución de las Cámaras—, se dispone que la Comisión Permanente en
ejercicio, continuará en sus funciones, hasta la constitución de las nuevas Cámaras.En esos casos, la prorogatio opera ope constitutionis, y supone la continuidad
automática de los poderes de control del Poder Legislativo.Difiere de la prórroga en que ésta es un acto voluntario, a plazo fijo, y es otorgada caso
por caso, por la autoridad competente, antes del vencimiento del mandato respectivo.43.- En nuestro país —a diferencia de lo que ocurre en otros países— el período de la
prorogatio carece de término preestablecido; pero a cambio de ello, se limita la prorogatio tan
solo a las actividades de control de uno de los órganos integrantes del Poder Legislativo; pero
no para las actividades de legislación.En nuestro caso el instituto de la prorogatio tiende a evitar la creación de vacíos del
desarrollo de la actividad de control a cargo de la Comisión Permanente.Pero al constituirse cada una de las Cámaras, se procederá a efectuar la designación de
los nuevos miembros de la Comisión Permanente.b) Presidente de la República
44.- Con respecto al Presidente de la República, la Constitución dispone a texto expreso
que:
“Art. 156.- Si en la fecha en que deban asumir sus funciones no estuvieran proclamados
por la Corte Electoral, el Presidente y el Vicepresidente de la República, o fuera anulada su
elección, el Presidente cesante delegará el mando en el Presidente de la Suprema Corte de
Justicia, quien actuará hasta que se efectúe la trasmisión quedando en tanto suspendido en sus
funciones judiciales”.
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Por lo que es la propia Carta la que da solución expresa y taxativa a la continuidad del
ejercicio del cargo, en los casos en que a la fecha en que deban asumir sus funciones, no
estuvieran proclamados por la Corte Electoral, el Presidente y el Vicepresidente de la República,
o fuera anulada su elección.Frente a un texto claro y terminante como el señalado, no cabe sostener o postular
otras soluciones alternativas.c) Poder Judicial
45.- En cuanto a la designación de los miembros del órgano máximo del Poder Judicial, la
Constitución dispone:
“Art. 236 - Los miembros de la Suprema Corte de Justicia serán designados por la
Asamblea General por dos tercios de votos del total de sus componentes.- La designación
deberá efectuarse dentro de los noventa días de producida la vacancia a cuyo fin la Asamblea
General será convocada especialmente.- Vencido dicho término sin que se haya realizado la
designación, quedará automáticamente designado como miembro de la Suprema Corte de
Justicia el miembro de los Tribunales de Apelaciones con mayor antigüedad en tal cargo por el
que tenga más años en el ejercicio de la Judicatura o del Ministerio Público o Fiscal.En los casos de vacancia y mientras éstas no sean provistas, y en los de recusación,
excusación o impedimento, para el cumplimiento de su función jurisdiccional, la Suprema Corte
de Justicia se integrará de oficio en la forma que establezca la ley”.
Es decir que, provisionalmente, la Suprema corte de Justicia se integra de oficio, por
sorteo entre los miembros de los Tribunales de Apelaciones.46.- Este artículo constitucional establece una hipótesis de acto administrativo ficto, que
se produce por el solo vencimiento del término de noventa días desde que se ha producido la
vacancia, en algún cargo de miembro de la Suprema Corte de Justicia.En consecuencia, la designación del miembro más antiguo de los Tribunales de
Apelaciones, constituye un acto ficto imputable a la Asamblea General.Interin no se obtenga el acuerdo, la Corte se integra de oficio en la forma que señale la
ley; o sea, mediante sorteo entre miembros de los Tribunales de Apelaciones.47.- Finalmente, y como limitación al principio de inamovilidad, se establece la edad del
cese de todo miembro del Poder Judicial:
“Art. 250 - Todo miembro del Poder Judicial cesará en el cargo al cumplir setenta años de
edad”.
El establecimiento de una edad límite para permanecer en el desempeño del cargo,
implica que su cumplimiento, hacer perder una de las calidades para ejercerlo.B) Organismos de contralor de la regularidad jurídica
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a) Tribunal de lo Contencioso Administrativo
48.- Al Tribunal de lo Contencioso Administrativo se le aplican las mismas normas que a la
Suprema Corte de Justicia, en lo referente a: “las calidades necesarias para ser miembro de este
Tribunal, la forma de su designación, las prohibiciones e incompatibilidades, la dotación y
duración del cargo..” (C Art. 308).-42
En consecuencia, cabe realizar las mismas consideraciones en cuanto a la duración de los
mandatos y lo referente a la prorogatio.b) Tribunal de Cuentas
49.- El Tribunal de Cuentas es un sistema orgánico de creación constitucional, que tiene
a su cargo el control externo de legalidad financiera de la actividad del Estado; y posee
cometidos que han de ejercitarse dentro del radio de acción en que otros poderes o entidades
pueden oponer jurisdicción propia.En cuanto al cese de sus miembros en el ejercicio de sus cargos, se dispone:
Artículo 208, inc. 4º: “Sus miembros cesarán en sus funciones cuando la Asamblea
General, que sustituya a la que los designó, efectúe los nombramientos para el nuevo período”.
La Constitución nada establece en cuanto al término de duración del mandato de sus
miembros.La Ley Nº 11.004 de 24.XII.1947, dispuso que los miembros de la Corte Electoral serían
elegidos al iniciarse cada Legislatura, durando en sus funciones hasta que la Legislatura
siguiente designe a los sustitutos (Art. 3º).-43
En consecuencia, se ha querido que la duración de los miembros de la Corte coincida,
con cada Legislatura, o con cada período de Gobierno.Pero no se establece un término preciso de su duración, ni una fecha fija de designación
de los nuevos miembros; sino que ésta debería hacerse al iniciarse cada Legislatura, por lo cual
los miembros de la Corte Electoral deben permanecer en sus cargos hasta que la legislatura
siguiente designe sus sustitutos; pero sin establecer un plazo determinado.Ello supone que los miembros de la Corte Electoral sólo pueden cesar por nueva
designación o mediando un juicio político.-44
c) Corte Electoral
42 En especial los arts. 235, 236, 237, 238, 250, 251 y 252.43 Anteriormente la Ley de 9.I.1924 determinó que los miembros de la Corte durarían tres años en el ejercicio de sus funciones (Art. 59), pero por
una disposición transitoria, se estableció que la primera Corte actuaría hasta el 15.IV.1929 (Art. X).- La Ley de 15.X.1930 integró la Corte p or disposición legal
expresa y dispuso que los miembros de la Corte designados en esta forma duraría en sus funciones hasta el 15.IV.1935 (Art. 2º).- La Ley de 9.V.1933 reorganizó
la forma de integración de la Corte y dispuso que los nuevos miembros actuarían hasta el 15.IV.1935 (Art. 2º).- La Lev Nº 9.645 estableció —como régimen
definitivo—, que durarían cuatro años en sus funciones (Art. 3º), solución d ada también por el decreto-ley Nº 10.390 (Art. 4º).
44
Vé. Héctor Gros Espiell: La Corte Electoral, p . 178 y ss.- Montevideo, 1960.-
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50.- Respecto de la Corte Electoral 45, la Constitución establece la integración y la forma
de designación de sus miembros por parte de la Asamblea General en reunión de ambas
Cámaras (C. Art. 85, ord. 18), en los siguientes términos:
“Art. 324.- La Corte Electoral se compondrá de nueve titulares que tendrán doble
número de suplentes. Cinco titulares y sus suplentes serán designados por la Asamblea General
en reunión de ambas Cámaras por dos tercios de votos del total de sus componentes debiendo
ser ciudadanos que, por su posición en la escena política, sean garantía de imparcialidad.
Los cuatro titulares restantes, representantes de los Partidos, serán elegidos por la
Asamblea General por doble voto simultáneo de acuerdo a un sistema de representación
proporcional”.
51.- Pero —a diferencia de lo que ocurre con otros órganos de creación constitucional—
la Constitución nada establece en cuanto al término de duración del mandato de sus
miembros.La Ley Nº 11.004 de 24.XII.1947, dispuso que los miembros de la Corte Electoral serían
elegidos al iniciarse cada Legislatura, durando en sus funciones hasta que la Legislatura
siguiente designe a los sustitutos (Art. 3º).-46
En consecuencia, se ha querido que la duración de los miembros de la Corte coincida,
con cada Legislatura, o con cada período de Gobierno.Pero no se establece un término de duración, ni una fecha fija de designación de los
nuevos miembros; sino que ésta debería hacerse al iniciarse cada Legislatura, por lo cual los
miembros de la Corte Electoral deben permanecer en sus cargos hasta que la legislatura
siguiente designe sus sustitutos; pero sin establecer un plazo determinado.Ello supone que los miembros de la Corte Electoral sólo pueden cesar por nueva
designación o mediando un juicio político.-47
C) Gobiernos Departamentales
52.- Los Gobiernos Departamentales son personas jurídicas estatales de Derecho público,
de carácter necesario, de base territorial, autónomas y con instituciones de gobierno directo,
que tienen a su cargo el gobierno y la administración de los Departamentos.-48
En cada Departamento hay necesariamente:
45 La evolución de la integración de la Corte Electoral, fue la siguiente: a) Todos partidarios (1924: 7 miembros elegidos mediante representación
proporcional integral).- b) Ley de lemas de 1937: tres deben ser neutrales (minoría).- c) Constitución de 1942: cinco neutrales (mayoría).- d) Decreto-ley de 1943: 5
neutrales y 4 partidarios.46 Anteriormente la Ley de 9.I.1924 determinó que los miembros de la Corte durarían tres años en el ejercicio de sus funciones (Art. 59), pero por
una disposición transitoria, se estableció que la primera Corte actuaría hasta el 15.IV.1929 (Art. X).- La Ley de 15.X.1930 integró la Corte por disposición legal
expresa y dispuso que los miembros de la Corte designados en esta forma duraría en sus funciones hasta el 15.IV.1935 (Art. 2º).- La Ley de 9.V.1933 reorganizó
la forma de integración de la Corte y dispuso que los nuevos miembros actuarían hasta el 15.IV.1935 (Art. 2º).- La Lev Nº 9.645 estableció —como régimen
definitivo—, que durarían cuatro años en sus funciones (Art. 3º), solución d ada también por el decreto-ley Nº 10.390 (Art. 4º).
47
Vé. Héctor Gros Espiell: La Corte Electoral, p. 178 y ss.- Montevideo, 1960.-
48 No son Municipios, sino más que eso, pues ejercen el gobierno de varios núcleos urbanos y de las zonas suburbanas y rurales que los circundan.Constituyen un tipo de gobierno regional; aunque distinto de las Regiones propiamente dichas, pues la demarcación territorial es caprichosa.-
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— un Intendente y
— una Junta Departamental —estos órganos son las "autoridades departamentales" de la
persona jurídica "Gobierno Departamental"—; y
— puede haber autoridades locales unipersonales o colegiadas —actualmente éstas son
Juntas Locales de cinco miembros—, las cuales pueden ser o no autónomas, y pueden ser o no
electivas.
a) Juntas Departamentales
53.- En cuando a la duración de los miembros de las Juntas Departamentales, la
Constitución establece:
“Art. 265 - Los miembros de las Juntas Departamentales durarán cinco años en el
ejercicio de sus funciones. Simultáneamente con los titulares se elegirá triple número de
suplentes”.49
Pero diferencia de lo establecido para el ámbito nacional, la Constitución nada dice
respecto a lo que ocurren cuando hubiesen caducado los poderes de los Ediles por expiración
del plazo constitucional, sin que estuviesen proclamados los nuevos Ediles electos.Con el agravante que, en la estructura orgánica Departamental, no se prevé la existencia
de un órgano con las atribuciones de la Comisión Permanente de la Asamblea General, que le
permita continuar en las funciones de contralor, hasta la constitución de la nueva Junta
Departamental.c) Intendentes Municipales
54.- Para el órgano ejecutivo y administrativo Departamental, de carácter unipersonal, la
Constitución Nacional prevé la hipótesis de la caducidad del mandato, sin la proclamación del
nuevo Intendente.Así, el Art. 268 inc. 3º, dispone:
“Si en la fecha en que deba asumir sus funciones no estuviese proclamado el
Intendente electo o fuese anulada la elección departamental quedará
prorrogado el período del Intendente cesante, hasta que se efectúe la
transmisión del mando”.
Como puede observarse, se trata de una clara hipótesis de prorogatio amplia: sine die, y
sin limitaciones en cuanto a los poderes jurídicos que se pueden ejercer durante dicho lapso.D) Entes Autónomos y Servicios Descentralizados
49 Por su parte, la Ley Nº 9515 establece: “Art 3º.- Los miembros de las Juntas durarán cuatro años en el ejercicio de sus funciones. Conjuntamente
con los titulares serán elegidos hasta el triple número de suplentes.- Art. 4.- Las Juntas Departamentales se reunirán inmediatamente después de ser
proclamadas, a fin de proceder a su instalación.- Una vez instaladas, nombrarán en carácter definitivo un Presidente y dos Vice Presidentes, los que durarán
un año en el ejercicio de sus cargos, pudiendo ser reelectos.- Art. 5.- En los casos de muerte, incapacidad, renuncia aceptada, inhabilidad o cese de los titulares,
los suplentes respectivos los reemplazarán con carácter permanente. En los de más casos reemplazarán automáticamente a los titulares por ausencia o
inasistencia de éstos, ocupando el cargo mientras dure dicha ausencia o inasistencia.”
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55.- Las constituciones de 1830 y 1918 no contenían disposiciones expresas
relacionadas con el tema que nos ocupa.Pero a partir de la C. de 1934 (art. 188 inc. 1º, reiterado en 1942, art. 185 inc. 1º) se
dispuso que los miembros de los Consejos o Directorios durarían cuatro años en su mandato,
debiendo continuar en el ejercicio de sus funciones hasta tanto fueren designados los que
hayan de reemplazarlos.56.- La norma contenía dos preceptos terminantes:
a) una duración fija del mandato de cada uno de los Directores o Consejeros: cuatro
años; y
b) el deber de cada Director o Consejero, de continuar en el ejercicio de sus funciones,
hasta la designación de los sustitutos.57.- No obstante la claridad de la norma, como los cargos de Consejeros o Directores se
designaban en forma individual y por separado, se planteó el problema de saber si el término
de duración debía contarse en forma conjunta o por separado; en este último caso, podía
ocurrir que durante cierto lapso, parte de los miembros de los Consejos o Directorios, no
coincidiera con el color político del nuevo Poder Ejecutivo; asimismo llegó a interpretarse que
quien era designado para cubrir una vacante definitiva, no ejercería el cargo tan sólo por el
período complementario, sino por un período completo de cuatro años.Al respecto se sostuvieron las dos posiciones:
1) El Fiscal de Gobierno Dr. Pittaluga, sostuvo que los cuatro años debían contarse para
cada Director, desde la fecha en la cual fue efectivamente designado.2) El Profesor Justino Jiménez de Aréchaga, sostuvo que todos los Directores debían
cesar cuando se produjera la terminación del período de ordinario de Gobierno; y que
solamente podían seguir actuando, hasta que se designare a quienes habrían de sustituirlos;
basado en tres grandes razones:
a) Todo el sistema de designación de Directores de EA y SD estaba dirigido a obtener en
dichos Directorios el predominio del mismo partido político que ha alcanzado la Presidencia de
la República, sin perjuicio deque la minoría esté representada en ellos.b) El informe de la Comisión de Constitución de 1934, demostraba que lo que se tuvo
presente fue la renovación total de los Directorios o Consejos, cada período normal de
gobierno de cuatro años.c) De la Disposición transitoria letra H) surgía que los Directores debían cesar a los 30 días
de iniciada la nueva legislatura, a los efectos de dejar en libertad al nuevo Presidente para la
integración de los Directorios.-50
50
Vé. Justino Jiménez de Aréchaga: La Constitución Nacional, t. VII, p. 115 y ss.-
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Afirma Sayagués que para solucionar la disputa, se dictó la Ley interpretativa N1 10917
de 31.VII.194751, declarando que el mandato de los Consejos o Directorios rentados, terminaría
necesariamente con el período constitucional del Gobierno durante el cual hubieren sido
designados.-52
58.- La Constitución de 1952, dispuso que los miembros de los Consejos o Directorios
cesarían en sus funciones, cuando el Consejo Nacional de Gobierno que sustituya al que los
nombró, efectuare las designaciones para un nuevo período (art. 196); norma aplicable -en lo
pertinente- a los Entes Autónomos de Enseñanza, por remisión expresa del entonces art. 207.En consecuencia, se modificaba el régimen anterior:
a) Eliminando la duración preceptiva e individual de cuatro años en el ejercicio del
cargo, para evitar las interpretaciones tendientes a sostener la permanencia cuadrienal de los
Directores o Consejeros, incluso cuando se cumplía un período complementario; y disponiendo
en su lugar, en qué momento debían cesar: cuando el órgano que los nombró, efectuare las
designaciones para un nuevo período de gobierno; por lo que todos los Directores y
Consejeros debían cesar junto al Consejo Nacional de Gobierno que los designara o durante el
cual fueren electos.O sea que para la Constitución de 1952, ya no existe plazo fijo de duración de los
Directores o Consejeros de los EA y SD; sino que ese plazo es variable, aunque pueden
renovarse dentro de los períodos de gobierno; por lo que quedaba elástico e indeterminado
el momento de cese en el ejercicio del cargo.b) Atribuyendo al Consejo Nacional de Gobierno que sustituyera al que los nombró, la
potestad de realizar las designaciones, cuando lo considerare conveniente.-53
c) Extendiendo -mediante remisión específica y condicionada- su aplicación, a los Entes
Autónomos de Enseñanza.59.- El referido régimen constitucional, fue interpretado de diversas formas:
a) Justino Jiménez de Aréchaga, luego de expresar que su aplicabilidad no era "tan
clara" como la de los Arts.197, 198, 200 y 203, y que el problema surgía en la medida en que no
habla designación por el Consejo Nacional de Gobierno, admitía que se pudiera sostener “que
los Directores de los entes de enseñanza durarán cuatro años en sus funciones”.-54
b) Por su parte, Sayagués Laso afirmaba la aplicabilidad plena a todos los miembros de
los Consejos Directivos designados por el Poder Ejecutivo; y, en cuanto a los demás —sin
perjuicio de admitir que el problema era discutible—, consideraba que la manera de aplicarlo
51
Para Justino Jiménez de Aréchaga, esa norma interpretativa no era necesaria.- Dicha norma dio origen al primer inciso del art. 196 de la
Constitución de 1952.-
52
Además se disponía que cuando se produjeran vacantes, los designados para ocuparlas, lo serían por el período legal complementario,
debiendo cesar al mismo tiempo que los demás Consejeros o Directores (art. 2 1).- Vé. Enrique Sayagués Laso: Tratado de Derecho Administrativo, t. II, p. 172173.- Jorge A. Silva Cencio: La descentralización por servicios en la Constitución de 1967, p. 59 y ss.-
53
54
Vé. Justino Jiménez de Aréchaga: La Constitución de 1952, T. III, p. 74 y s s.Vé. La Constitución de 1952, t. III, ps. 102 y ss.-
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"en lo pertinente" era la de comprender estos dos puntos:
1) ”el mandato por cuatro años” (que se deducía por ser el plazo de duración en sus
cargos de los miembros del Consejo Nacional de Gobierno, pero que no estaba expresado)
"debe considerarse como regla en todos los servicios de enseñanza”;
2) Por otro lado, no encontraba inconveniente en admitir que, a menos que la ley
establezca otra solución, la renovación convenía hacerla coincidiendo con cada período
gubernativo, aunque esa solución podía ser más impugnable.- 55
60.- Finalmente, Pérez Pérez considera que dichas interpretaciones no eran acertadas,
toda vez que:
“El Art. 196, 1ª oración, no tenía como finalidad establecer que los miembros de los
Consejos o Directorios durarían exactamente cuatro años, sino, precisamente, determinar que
no durarían exactamente cuatro años, para evitar que se considerara que cada uno tenía una
especie de derecho a cumplir cuatro años de actividad en tal carácter, aunque con ello se
excediera del período de gobierno del Poder Ejecutivo, tal como se habla sostenido por algunos
durante la vigencia de la Constitución de 1942, cuyo Art.185, inc.1º (Idéntico al Art.188 lnc.11 de
la Const. de 1934). disponía: "Los miembros de los Consejos o Directorios durarán cuatro años en
su mandato. Sin embargo, continuarán en el ejercicio de sus funciones hasta tanto fueren
designados los que hayan de reemplazarlos".
Obviamente, entonces, el Art. 196, 10 oración, de 1952, tuvo por objeto eliminar la regla
de los cuatro años, lo mismo que se la eliminaba en el Art.208, inc. 4º, para los miembros del
Tribunal de Cuentas.
Sostuve por lo tanto, -y mantengo tras haber examinado los posibles argumentos en
contrario-, con relación a los Arts. 196 y 207 de la Constitución de 1952, lo siguiente (B):
"Aplicables en lo pertinente quiere, obviamente, decir dos cosas:
a) que deben aplicarse a los Entes Autónomos de Enseñanza:
b) que, al aplicarse, deben adaptarse a las peculiaridades de esos Entes Autónomos.
En el caso de la primera parte del Art. 196, esta adaptación se obtiene sustituyendo la
mención del Consejo Nacional de Gobierno por una mención a cada uno de los órganos que, de
acuerdo con el Art. 205 inc.2º de la Constitución y el Art. 8º de la ley 12.549, designan a los
miembros del Consejo Directivo Central.
El término de cuatro años establecido (entre otros) por el Art. 15 de la ley 12.549 se
prolongará, conforme a los Arts. 196 y 207 de la Constitución, hasta que la nueva Asamblea
General del Claustro efectúe las designaciones para un nuevo período. De tal modo se aplica la
norma del Art. 196 con la adaptación dispuesta por el Art. 207, y se logra su finalidad: evitar la
acefalía de los Consejos Directivos de los Entes Autónomos os por demora en efectuar las
nuevas designaciones."
La referencia a "un nuevo período" no implicaba, necesariamente la coincidencia más o
55 Vé. Enrique Sayagués Laso: Derecho Administrativo, 20 Parte, t. II, “Servicios de Enseñanza.- Servicios de Asistencia, Higiene y Previsión Social”, p.
329; asimismo: Tratado de Derecho Administrativo, t. II, ps. 172 y ss.-
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menos perfecta con el del Consejo Nacional de Gobierno (nunca del todo perfecta, porque
siempre habría demora en las designaciones) cuando no era éste (o, mejor dicho, el Poder
Ejecutivo) el órgano con competencia para designar.
En esos casos habría que estar a lo que dispusieran las respectivas leyes dictadas
conforme con el Art. 205 (hoy Art. 203).
Aquí sí, pues, la referencia a la pertinencia de la remisión tenía cierta importancia -y esa
Importancia dependía del mismo hecho que Interesa para la tesis en estudio: la pertinencia
dependía de la competencia para designar
—pero aún en su ausencia— la solución habría
sido similar por la imposibilidad de trasladar la referencia al Consejo Nacional de Gobierno en
todos los casos.
En la Constitución vigente, en cambio, se incluye una disposición que soluciona el
problema interpretativo —porque indudablemente fue redactada con conocimiento del
mismo— en el sentido preconizado por nosotros.
Es una norma destinada a evitar acefalías, prolongando, en caso necesario, los
mandatos hasta el momento en que estén designados o electos los sucesores.
En tal carácter, es plena y perfectamente aplicable a los Entes Autónomos de Enseñanza.
Quiere decir, pues, que el actual Art. 192 sería aplicable en igual medida que ahora, a los
Entes Autónomos de Enseñanza aunque en el Art. 205 no estuviera la expresión "en lo
pertinente". 56
Estos Entes presentan la peculiaridad de que en el caso de la Universidad, los miembros
de su Consejo, eran —y continúan siendo— designados o electos por sus propios órganos o por
sus órdenes; mientras que para los restantes Entes, existían designaciones efectuadas por el
Poder Ejecutivo; por lo que, en el primer caso, no resultaba pertinente la aplicación del art.
196; mientras que en el segundo sí.-57
Por otra parte, la defectuosa redacción de la norma, podía llevar al absurdo de
interpretar que si el Consejo Nacional de Gobierno que sustituye al que nombró a los Directores
o Consejeros, no efectuara las nuevas designaciones, los cargos podrían tornarse vitalicios o
quedar eternamente vacantes, ya que ningún otro Consejo podría volver a designarlos.61.- Finalmente, la Constitución de 1967, vigente hasta la fecha, dispone que los
miembros de los Directorios o Directores generales cesarán en sus funciones cuando estén
designados o electos, conforme a las normas respectivas -anteriores o posteriores-, quienes
hayan de sucederlos (art. 192 inc. 11).-58 59
56
Vé. Alberto Pérez Pérez: Los Entes Autónomos de enseñanza en la Constitución Nacional, Montevideo, 1990, p. 289 y ss.-
57
Vé. El planteo que realizaba Enrique Sayagués Laso: Derecho Administrativo, t. II, p. 331 y ss.-
58
Recuerda Alberto Pérez Pérez que AEl proyecto I, art. 201, 10 cláusula disponía: Los miembros de los Consejos o Directorios cesarán en sus
funciones cuando tomen posesión los designados para un nuevo período de [email protected]é. Constitución de la República Oriental del Uruguay de 1967,
t. I, p. 225.-
59
La Reforma Constitucional, aprobada por plebiscito de fecha 8.XII.1996, dispuso: Art. 175.- El Presidente de la República podrá declarar, si así lo
entendiere, que el Consejo de Ministros carece de respaldo parlamentario.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 174, esa declaración lo facultará a
sustituir uno o más Ministros. Si así lo hiciere, el Poder Ejecutivo podrá sustituir total o parcialmente a los miembros no electivos de los Directorios de los Entes
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Por su parte la disposición transitoria Letra Q, dispone:
“Todos los directorios y autoridades cuya forma de integración se modifica por
estas enmiendas, continuarán en funciones hasta que estén designados o electos
sus sucesores”.
El actual art. 192, inc. 1º, introduce modificaciones y genera algunas confusiones:
a) no establece un plazo de duración de los mandatos;
b) remite a las normas respectivas, pero sólo a los efectos de la designación o elección
de los miembros, no en cuanto a la duración de los mandatos;60
c) mejora la redacción anterior, en cuanto elimina la referencia al órgano que suceda al
que los designó;
d) se refiere expresamente sólo a los miembros de los Directorios o Directores Generales;
pero por remisión del art. 205, resulta aplicable -en lo pertinente- incluso a los Entes
Autónomos de Enseñanza.F.- La prorogatio en la Ley Orgánica universitaria
62.- Se denomina duración de mandato al tiempo que transcurre entre el comienzo y el
fin del ejercicio de un cargo renovable periódicamente.Todo cargo —cualquiera fuere su naturaleza— no puede ejercerse o desempeñarse
efectivamente, sino desde el momento de la toma de posesión.En los casos de elección, el elegido queda investido en el cargo electo, inmediatamente
después de realizada la elección, momento en que se adquiere la calidad de electo; pero el
ejercicio efectivo recién se producirá —como se dijo— a partir de la toma de posesión del
cargo.63.- La Ley Orgánica de la Universidad refiere indistintamente a la duración del cargo
(arts. 10, 13, 15 y 18) o a la duración en el ejercicio del cargo (arts. 11, 32, 34 y 37); por lo que
cabe asimilar sendas expresiones e interpretarlas en el sentido señalado.Autónomos y de los Servicios Descentralizados, así como, en su caso, a los Directores Generales de estos últimos, no siendo estas sustituciones impugnables
ante el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo. El Poder Ejecutivo, actuando en Consejo de Ministros, deberá solicitar la venia de la Cámara de Senadores,
de acuerdo con el artículo 187, para designar a los nuevos Directores o, en su caso, Directores Generales. Obtenida la venia, podrá proceder a la sustitución. Las
facultades otorgadas en este artículo no podrán ser ejercidas durante el primer año del mandato del gobierno ni dentro de los doce meses anteriores a la
asunción del gobierno siguiente. Dichas facultades tampoco podrán ejercerse respecto de las autoridades de la Universidad de la República.60
Barbé Pérez entendía que la frase “conforme a las normas respectivas”, puede entenderse como que la Constitución habilita a la Ley a
establecer un término de duración.- Vé. Aspectos administrativos en la reforma constitucional uruguaya, p. 37, Montevideo, 1967.-
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O sea que cuando se establecen plazos de 2 o 4 años de duración de los distintos cargos
electivos —de administración, gobierno o asesoramiento— los términos respectivos se deben
computar desde la fecha de toma efectiva de la posesión de los titulares
originarios —es
decir, los que inauguraron el mandato o período respectivo—; y se cumplen, al vencimiento del
plazo correspondiente, cualquiera fuere el número de titulares que ínterin —y por diversas
causas— lo desempeñaran.64.- No obstante, podría ocurrir que al finalizar el mandato, aún no se encuentren
electos él o los titulares que inauguran el nuevo período o mandato, hipótesis no prevista
expresamente por la Ley Orgánica de la Universidad, ni aún en los casos de pérdida automática
de la calidad de Consejero, referida en los arts. 13 y 15 de dicha norma; en virtud de que la
solución propuesta, sólo comprende las situaciones generadas durante su mandato, y no fuera
del mismo, como ocurriría en la situación supuesta.65.- Al respecto cabe recordar que el art. 66 del anteproyecto de Ley Orgánica
elaborado por la Universidad de la República establecía a texto expreso, el principio de la
prórroga interina de todos los mandatos de los cargos universitarios electivos, en los siguientes
términos:
"Art. 66.- Fechas de las designaciones o elecciones.- La designación o elección de los
titulares y suplentes de los órganos que establece la presente ley, se hará en la fecha
que determine la ordenanza respectiva, pero de tal manera, que los nuevos electos o
designados, entren a ejercer sus cargos el 11 de octubre del año correspondiente.- En la
misma fecha cesarán los salientes.- Si los designados o electos no pudiesen entrar a
desempeñar sus cargos en la fecha indicada, continuarán interinamente los salientes;
pero el mandato de aquéllos se contará siempre a partir del 11 de octubre respectivo".66.- En consecuencia, originalmente, la Universidad había adoptado la posición de la
prórroga automática de los mandatos de los miembros salientes de todos sus órganos, hasta el
momento que tomaran posesión de los cargos, los Consejeros electos; pero advirtiendo que el
mandato de aquéllos siempre se contará a partir del 11 de octubre respectivo.No obstante, en el seno de la Comisión de Legislación y Administración integrada, de la
Cámara de Representantes, la mayoría propuso la sustitución del referido texto, por el que en
definitiva resultara sancionado.En la sesión de la referida Cámara, la legisladora E. Fernández de Borges fundamentó la
sustitución propuesta, en que era más simple (!) la fórmula que establecía la Comisión, pues no
hay porqué precisar en el texto de la ley, la fecha de toma de posesión de los cargos.-61
Peor, en realidad, el texto aprobado por la Universidad era más racional, y acorde con las
soluciones previstas para los principales órganos nacionales.67.- En la Asamblea General del Claustro del 7.X.1959, el claustrista Dr. Eduardo Jiménez
de Aréchaga expresó que la Universidad impugnó las modificaciones de la ley realizadas por la
referida Comisión parlamentaria, agregando que las disposiciones no impugnadas, quedaban
61
Vé. Diario de Sesiones de la CR, 13.X.1958, p. 414.-
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tácitamente consentidas; y precisamente ésta, fue una de las modificaciones que quedaron
tácitamente consentidas.-62
Por último, la prueba definitiva acerca de que los casos de prórroga de mandado no se
consideraron comprendidos en las hipótesis de vacancias, es la coexistencia de ambas
disposiciones en el anteproyecto universitario enviado al parlamento, cuya modificación
parcial, no incide en la interpretación que se postula.68.- Por otro lado —y desde un punto de vista teórico— cabe advertir que no pueden ni
deben confundirse los casos de terminación del mandato, con los casos de vacancia63,
impedimento o ausencia temporal 64 de quienes ocupen los cargos; por que, como veremos, no
habilita a ello, el propio ordenamiento positivo.En efecto, las diversas normas universitarias hacen referencia a las vacancias,
impedimentos o ausencias temporales, calificando como tales solamente a las situaciones
derivadas de la ausencias temporales (licencias, enfermedades) o definitivas (renuncia, muerte)
del titular del cargo; pero no a la situación producida por el vencimiento del mandato, sin que
estuviere designado o electo el nuevo titular.-65
De la normativa universitaria se desprende que se denomina vacancia a la suspensión
provisional o definitiva del ejercicio de un mandato, dentro del término legal del mismo; los
vencimientos de mandatos, constituyen un fenómeno distinto, dando lugar al instituto de la
prorogatio.69.- Puede afirmarse que, históricamente, la Universidad conoció y practicó el instituto
de la prórroga de mandato: así, ya la primera Ley Orgánica universitaria establecía a texto
expreso que mientras no se efectúe la elección definitiva, continuará desempeñando las
funciones de Rector, el que se encuentre en ejercicio, aunque haya terminado el tiempo del
mandato respectivo (Ley Nº 1825 de 14.VII.1885, art. 20, inc. 4º).-66
En su mérito, en las hipótesis señaladas, es necesario y lícito recurrir simultánea o
sucesivamente a los fundamentos de leyes análogas, a los principios generales de derecho y a
las doctrinas generalmente admitidas (C. art. 332 y CC. art. 16).70.- El punto de partida de todo raciocinio jurídico al respecto, debe ubicarse en la
fuerza vinculante del principio de continuidad de los servicios y su corolario natural: el
principio de continuidad de las autoridades que los dirigen, recogidos expresamente por la
Constitución (art. 65 in fine y 192 inc. 1º), y aplicables e inherentes a todo organismo estatal,
cualquiera fuere la naturaleza de sus cometidos (cometidos esenciales, servicios públicos,
62
Vé. Repartido n1 809/1959, p. 17.-
63
Constituyen casos de vacancia definitiva: la muerte, la incapacidad permanente, la renuncia, etc.- Vé. A. Pérez Pérez: Los Entes Autónomos de
Enseñanza en la Constitución Nacional, p. 345.-
64
Constituyen casos de vacancia temporal: las licencias, los impedimentos temporales, las enfermedades, las incapacidades temporales, las
recusaciones o excusaciones, etc.- Vé. A. Pérez Pérez: Los Entes Autónomos de Enseñanza en la Constitución Nacional, p. 347.-
65
Vé. A. Pérez Pérez: Los Entes Autónomos de Enseñanza en la Constitución Nacional, p. 346.-
66
Corresponde tener presente que en virtud de la casi inexistencia de derogaciones expresas, la normativa centenaria de la Universidad de la
República, debe entenderse vigente, salvo los numerosos casos de derogación tácita.-
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servicios sociales, etc.).En la tradición románica, la prorogatio es la expresión de un principio de aplicación
general, por el cual, la necesidad de la renovación periódica de los órganos, se acompaña con la
exigencia de evitar o de colmar peligrosos vacíos de poder, garantizando la continuidad de los
órganos, y su supervivencia hasta la incorporación de los sucesores (Del Giudice).Esa continuidad no se asegura a través de quienes ejercen suplencias por enfermedad,
licencia o impedimento, sino por quienes han transitado por los mecanismos de designación en
titularidad.Como vimos, en doctrina67 se discute acerca de la existencia o no de tal principio
general; y en su caso, respecto del alcance del mismo, atento a la mera referencia existente en
algunas normas legales parciales; pero en el Uruguay, existe un texto constitucional expreso y
claro (el art. 192, inc. 1º), que no admite cuestionar la existencia del principio de la prorogatio,
sino —en todo caso— sólo el alcance del mismo 68.71.- Como quedó consignado, en lo que a Entes Autónomos y Servicios Descentralizados
se refiere, dicho principio se encuentra explicitado por el constituyente, al establecer que "los
miembros de los Directores o directores Generales cesarán en sus funciones cuando estén
designados o electos, conforme a las normas respectivas, quienes hayan de sucederlos" (C. art.
192, inc. 1º) 69, norma aplicable en lo pertinente a la Universidad de la República (C. art. 205);
impidiendo toda solución de continuidad entre autoridades salientes y autoridades entrantes.Dicha norma regula lo referente a la expiración del mandato de los consejeros actuales,
que deberá producirse cuando estén designados o electos los nuevos consejeros; separándolo
de los casos de vacancias temporales o definitivas.-70
Existe vacancia en los casos en que el titular del cargo no puede —enfermedades,
licencias, impedimentos— o no desee ejercerlo —renuncia—; pero el vencimiento del mandato,
no constituye un caso de vacancia.71.- Esos principios generales resultan aplicables no sólo a los Directorios, Directores
Generales y Consejos Directivos, sino a los restantes órganos electivos -de gobierno,
administración o asesoramiento- que eventualmente integren los organismos públicos; en
especial, cuando no existan normas expresas que dispongan lo contrario.73.- Si bien es cierto que varias normas de la Ley Orgánica de la Universidad (arts. 10, 11,
13, 15, 18, 32, 34 y 37) establecen disposiciones relativas a la duración de los mandatos,
constituyendo en este caso, las normas respectivas a que alude el art. 192. inc. 1º de la
Constitución; no cabe duda que:
67
Vé. Giustino D'Orazio: Considerazioni critiche sulla prorogatio nellorganizzazione costituzionale italiana, en RTDP, 1980, t. 3, p. 817 y ss.-
68
Cuando no existen sino normas legales parciales, la doctrina discute acerca del alcance del principio; o sea: respecto de si la prórroga del
mandato autoriza a ejercer todas o sólo algunas de las atribuciones del órgano, como por ejemplo, sólo aquellas estrictamente indispensables para atender
las necesidades, pero sin introducir innovaciones de alcances permanentes.-
69
Vé. Jorge A. Silva Cencio: La descentralización por servicios en la Constitución de 1967, p. 59.-
70
Concomitantemente y respect o de los Intendentes, la Constitución vigente establece: Si en la fecha en que deba asumir sus funciones no
estuviese proclamado el Intendente electo o fuese anulada la elección departamental quedará prorrogado el período del Intendente cesante, hasta que se
efectúe la transmisión del mando (art. 268. inc. 3 1).-
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a) no regulan las situaciones posteriores a la conclusión normal de los mandatos; y
b) contienen previsiones respecto de los casos de vacancia, impedimento o ausencia
temporal del titular (arts. 10 inc. 2º y 3º) o pérdida de alguna calidad necesaria para su ejercicio
(arts. 13 y 15), producidas durante el desempeño del cargo.74.- En forma coadyuvante con lo anteriormente sostenido, la Ley Orgánica de la
Universidad dispone que las vacancias producidas durante los respectivos mandatos, se
cubrirán por los períodos complementarios correspondientes (arts. 10, inc. 2º, 18 inc. 2º, 3º y
37); es decir que parten del supuesto de que existe un mandato global, vigente.75.- Habida cuenta de la existencia del texto constitucional (C. Art. 192, inc. 1º) y de los
antecedentes normativos señalados (Ley Nº 1825, art. 20, inc. 3º), parece razonable admitir que
en la Ley Orgánica de la Universidad no existan previsiones expresas que regulen los casos en
que hubieren vencido los mandatos respectivos, sin que estuvieren electos los titulares de los
cargos del nuevo período o mandato.76.- Respecto de los miembros del CDC que lo integran en representación (art. 8º, lit. b y
c) de los Consejos de Facultad o de la Asamblea General del Claustro (Arts. 13, 2ª oración y art.
15, inc. 2º), ocurre que:
a) actúan como delegados de los referidos órganos universitarios;
b) duran 4 años en los respectivos cargos de consejero;
c) los delegados de la Asamblea General del Claustro sólo duran 2 años, como miembros
de dicho órgano;
d) durante su mandato como miembros del CDC, los delegados de la Asamblea General
del Claustro podrían no ser reelectos en los cargos que ocupan en este último órgano.Durante el mandato, tanto los delegados de la Asamblea General del Claustro como los
delegados de los Consejos de Facultad, podrían —además— perder alguna de las otras calidades
necesarias para su ejercicio.77.- Para tales supuestos, la Ley Orgánica de la Universidad dispone que perderán
automáticamente la calidad de consejeros, todo lo cual, sin perjuicio alguno para la
integración y funcionamiento normal del CDC, por cuanto pueden ser sustituidos
inmediatamente por otros miembros aptos; excepto en los casos de vencimiento de los
mandatos, sin que se encuentren electos los nuevos delegados, en cuyo caso, no se les aplican
los principios generales señalados, pues la prorogatio sólo cubre la falta de designación del
nuevo titular, y no la falta de requisitos para el acceso o el mantenimiento en el cargo.78.- A los efectos de integrar la normativa universitaria, corresponde pues, aplicar la
solución proporcionada por el texto constitucional y considerar que los consejeros en
ejercicio, que hubieren concluido su mandato, sólo cesarán, en sus funciones, cuando
estén designados o electos, conforme a las normas respectivas, quienes hayan de
sucederlos.
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79.- Ello ocurrirá cuando, conforme a las normas respectivas, la nueva Asamblea General
del Claustro o el nuevo Consejo de Facultad designen a los delegados que actuarán durante el
próximo cuadrienio.80.- En otros términos, la calidad de miembro delegado de la Asamblea General del
Claustro o de los Consejos de Facultad al Consejo Directivo Central, se pierde automáticamente,
al dejar de pertenecer a dichos órganos durante el término de duración del mandato de 4 años,
porque no se puede ser delegado de un órgano que no se puede integrar en titularidad,
estando dicho órgano en condiciones de elegir o designar delegados.Pero en general, los soportes elegibles o designables, de los distintos órganos
universitarios —fuera de los casos de vacancia, impedimento o ausencia temporal,
expresamente previstos—, en caso de vencimiento del mandato, deben permanecer en sus
cargos hasta que resulten electos o designados quienes habrán de sucederlos.81.- En cuanto a la duración del mandato de los miembros designados en forma
tardía, no puede ser la proyectada por la Universidad —desde una fecha predeterminada—,
porque esa norma no fue incorporada al proyecto; debiendo cumplir, en su totalidad, el
término correspondiente al cargo respectivo.-71
71
Una solución concordante, aunque por diversos fundamentos, fue dada por el Dr. Alberto Pérez Pérez, en el expediente D. J. 4013/965.-
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