abc para jueces en materia de restitucion de tierras

ABC PARA JUECES
EN MATERIA DE
RESTITUCION DE TIERRAS
LEY 1448 DE 2011
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Ministro
Juan Camilo Restrepo Salazar
Viceministro
Ricardo Sánchez López
Secretaría General
Elizabeth Gómez Sánchez
Asesores Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Alejandro Reyes Posada
Juanita Arango Restrepo
Amal Kalid
Jairo Alberto Corredor Matus
Joao Salcedo Figueroa
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
Director
Ricardo Sabogal Urrego
Asesores Nacionales
Angela Andrea Forero Mojica
Camilo Pardo Herrera
Catalina Riveros Gómez
Doris Elena Alzate Gómez
Ivonne Astrid Moreno Horta
Jorge Augusto Bonil Cubides
Liliana Duica Amaya
Luis Alberto Clavijo Cuineme
Luis Horacio Muñoz Criollo
María del Pilar Valencia
María Juliana Gómez
Raquel Victorino Cubillos
Asesores Regionales
Alvaro Rafael Tapia Castelli
César Augusto Acosta Restrepo
David Fernando Narváez Gómez
Elina María Riveros López
Hernando Andrés Enríquez Ruiz
José René García Colmenares
Juan Antonio Espinosa Moreno
Lucy Estella Espitia Martínez
María Elena Flórez Noriega
Mónica Johanna Rueda Rincón
Nelson Enrique Silva Niño
Rodrigo Arteaga de Brigard
Sergio Enrique Rodríguez Tovar
Participaron en la elaboración de la cartilla:
Andrés González Vesga
Doris Elena Alzate Gómez
Fabio Andrés Camargo Gualdrón
Rubén Darío Revelo Jiménez
Fotografías
Archivo Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
Coordinación Editorial
Oficina Asesora de Comunicaciones
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
Doris Elena Alzate Gómez
María Claudia Díaz Mora
Impresión
www.servioffset.com
Cel: 310 6972268
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Carrera 10 No. 27-27, Edificio Bachué, Oficina 702
Teléfonos (57 1) 5998227 – 5661164 – 5661596
Correo electrónico: [email protected]
Bogotá, Colombia. Enero de 2012
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN..................................................................................................................7
NUEVA INSTITUCIONALIDAD.............................................................................................11
1. Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas (Art. 103)...................................................................13
2. Jueces y Magistrados Especializados
en Restitución (Art. 79).....................................................................................................17
PROCEDIMIENTO DE RESTITUCIÓN Y FORMALIZACIÓN.....................................................21
A. Etapa Administrativa.........................................................................................................23
B. La Etapa Judicial................................................................................................................33
C. Justicia Transicional CiviL..................................................................................................43
INTRODUCCIÓN
La ley 1448 de 2011, conocida como Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras, en su título IV capítulo II, crea un procedimiento legal para restituir y formalizar la tierra de las víctimas del despojo y
abandono forzoso que se hubieren presentado desde el 1 de enero
de 1991 con ocasión del conflicto armado interno. El procedimiento
es mixto en cuanto se compone de una etapa administrativa (inscripción en el registro de tierras despojadas) y de un recurso judicial
(acción de restitución).
Para lograr la restitución jurídica y material de las tierras despojadas,
la Ley crea la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras (en adelante la Unidad o UGRT) que será la encargada de diseñar y administrar
el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas, en donde además
del predio, se inscribirán las personas sujeto de restitución, su relación jurídica con la tierra y su núcleo familiar.
Además de lo anterior, la Unidad llevará, a nombre de las víctimas,
las solicitudes o demandas de restitución ante los Jueces y/o Magistrados de Restitución de Tierras y, en el caso que no sea posible la
restitución, y previa orden judicial, compensará a la víctima y a los
terceros de buena fe exenta de culpa. Para estos efectos, la Unidad
contará con un Fondo a través del cual cumplirá sus funciones y las
órdenes judiciales.
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
Por otro lado, los Jueces y Magistrados Especializados en Restitución
de Tierras, serán los responsables de conocer y decidir los procesos en única instancia y de manera definitiva. Asimismo conservarán
la competencia hasta tanto se garantice la restitución material del
bien despojado, esto es, el goce efectivo del derecho restituido. La
sentencia constituirá pleno título de propiedad. Este proceso de restitución de tierras despojadas y abandonadas se hace bajo los postulados de la justicia transicional, los cuales buscan que la sociedad
colombiana pase de un contexto de violencia a uno de paz con una
democracia vigorosa e incluyente. Generar las condiciones para el
uso, goce y disposición de los derechos sobre la tierra es un buen
paso para ello.
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Los procesos de justicia transicional en el mundo han estado orientados a dejar atrás como sociedad, escenarios de violación masiva y
sistemática de los derechos humanos, garantizando los derechos a la
verdad, la justicia y la reparación. Por lo general, dicha transición se
hace flexibilizando los criterios de justicia, por tanto muchos de los
perpetradores o victimarios se ven beneficiados por disposiciones
como indulto, amnistía o reducción de penas. Es decir, para lograr el
tan anhelado tránsito hacia la paz, se sacrifica la justicia. Pero a su
vez, también se generan mecanismos tales como: purgas al interior
de los Estados, rendición de cuentas, instrumentos para conocer la
verdad como procesos penales especiales, comisiones de la verdad,
entre otras.
C
Empero, para la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras uno de
los factores más importantes para lograr la transición es respetar y
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Ley 1448 de 2011
garantizar los derechos de las víctimas, pues ellas son las más afectadas por la violencia indiscriminada y generalizada. En efecto, se han
diseñado mecanismos de flexibilización de las rigurosidades procesales y probatorias de la justicia civil, para que a la víctima le sea más
fácil acreditar lo que ha perdido y lograr el restablecimiento de sus
derechos.
Por último, la restitución jurídica y material de las tierras abandonadas y despojadas por el conflicto armado interno, permitirá no solo
responder a la deuda histórica con las víctimas (justicia restaurativa
y reparadora), sino lograr que Colombia transite de un contexto de
violencia a uno de paz (justicia transicional), con desarrollo económico e inclusión social democrática (justicia social).
Para Jueces
en
Materia
de
Restitución
NUEVA
INSTITUCIONALIDAD
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1. Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas
(Art. 103)
Para Jueces
en
Materia
de
Restitución
Entidad adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cuyo propósito
esencial es servir como órgano administrativo del Gobierno Nacional para la restitución y formalización de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, con
ocasión del conflicto armado interno.
Esta Entidad es de carácter temporal (10
años) y su régimen legal corresponde al
de los establecimientos públicos, en los
asuntos que no dispuso la Ley.
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
A. Fondo de la Unidad de Restitución
(Art. 111)
Instrumento financiero principal para restitución de tierras y pago
de compensaciones ordenadas en el marco de la Ley 1448 de 2011.
Este Fondo estará adscrito a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
Administración del Fondo (Art. 112)
La Ley 1448 de 2011 dispuso que la administración de los bienes
que conforman el Fondo se realice a través de fiducia comercial, es
decir, entre Sociedades Fiduciarias constituidas como sociedades
anónimas, sujetas a inspección y vigilancia de la Superintendencia
Financiera, y la Unidad en calidad de beneficiaria. La administración
de los recursos del Fondo estará sometida al régimen de la sociedad
fiduciaria administradora del Fondo.
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Objeto del Fondo
* Entregar un bien inmueble de similares características al despojado, en aquellos casos en que la restitución material del
bien sea imposible (Art.97)
* Pagar el valor de las compensaciones que decrete la sentencia a favor de los opositores que probaron la buena fe exenta
de culpa (Art.98)
* Pagar a los despojados y desplazados las compensaciones a
que haya lugar cuando, en casos particulares, no sea posible
restituirles los predios (Art. 105, num.5)
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Ley 1448 de 2011
Composición:
Los recursos del Fondo provendrán de:
* Presupuesto General de la Nación
* Donaciones: públicas, privadas o de cooperación internacional
* Transferencia de otras entidades: Bienes entregados por La
Central de Inversiones S. A. – CISA S. A, Bienes entregados
por las Sociedades de Activos Especiales –SAE-, bienes de la
Dirección Nacional de Estupefacientes –DNE* Enajenación de bienes del Fondo
Para Jueces
en
Materia
de
Restitución
* Ingresos y rendimientos producto de la administración de los
recursos y bienes del Fondo.
* Cesiones de predios rurales por parte de los restituidos cuando se les haya ofrecido alternativa de restitución por equivalente para acceder a terrenos de similares características y
condiciones en otra ubicación (Art. 72).
B. Registro de Tierras Presuntamente Despojadas y
Abandonadas Forzosamente (Art. 76)
El Registro de Tierras es un instrumento técnico para la restitución
y la formalización, creado y administrado por la Unidad Especial de
Gestión de Restitución de Tierras. En él se inscribirá el predio obje-
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
to del despojo o abandono, las personas despojadas o desplazadas
forzosamente, su relación jurídica con el predio y el período sobre el
cual se ejerció influencia armada.
La inscripción en el Registro es de suma importancia, toda vez que
para acudir ante la administración de justicia en ejercicio de la acción de restitución, el Legislador dispuso que la certificación de la
Unidad de la inscripción del predio, es requisito de procedibilidad.
Este requisito es constitucionalmente razonable y se impone por la
potestad de la libre configuración legislativa del Constituyente Derivado. Al respecto, es importante resaltar la Sentencia C-1195 de
2001, en la cual la Corte Constitucional declaró exequible la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, dispuesto en la
Ley 640 de 2001, para acceder a la Jurisdicciones Civil y Contenciosa
Administrativa. No obstante, si la víctima acude ante la jurisdicción
civil sin el requisito de procedibilidad de inscripción en el Registro, la
demanda deberá ser rechazada de plano.
Por otra parte, la implementación del Registro se hará de manera
paulatina atendiendo los criterios de gradualidad y progresividad.
Para tal efecto, se tendrán en cuenta las condiciones de seguridad, el
contexto para el retorno y la densidad del despojo y abandono forzado. Con base en lo anterior, el Gobierno definirá las zonas priorizadas
de implementación del Registro a través de decreto reglamentario.
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2. Jueces y Magistrados Especializados en
Restitución (Art. 79)
Para Jueces
en
Materia
de
Restitución
La Ley dispuso que los competentes para
conocer de los procesos de restitución y
formalización, en única instancia, sean
los Jueces Civiles del Circuito y Magistrados del Tribunal Superior de Distrito Judicial Especializados en Restitución.
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
COMPETENCIA:
Los jueces conocerán y decidirán las solicitudes en aquellos casos
en que no se reconozca personería jurídica a opositores, y en los
eventos en que se reconociera tal oposición, el Juez únicamente tramitará la solicitud hasta antes de proferir fallo, es decir, agotada la
etapa probatoria.
Por su parte, los Magistrados dictarán la sentencia de las solicitudes
que tramitaron los Jueces del Circuito. Así mismo, conocerán de los
recursos de consulta contra las sentencias proferidas por los Jueces
que no decreten la restitución a favor de la víctima.
Es pertinente agregar que en los casos en los que no exista Juez Civil
del Circuito Especializado en Restitución, podrá presentarse la demanda ante cualquier Juez civil municipal, del circuito o promiscuo,
quien lo remitirá al competente dentro de los 2 días siguientes.
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FACTOR TERRITORIAL:
Por último es importante agregar que el Legislador definió una competencia territorial de modo privativo a los Jueces Civiles del Circuito
y Magistrados del Tribunal Superior de Distrito Judicial Especializados en Restitución, del lugar donde se hallen ubicados los predios
objeto de la solicitud. Si estos se encuentran en varios municipios
con distintas jurisdicciones, serán competentes el juez y los magistrados del municipio de la respectiva jurisdicción donde se presente
la demanda.
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Para Jueces
en
Materia
de
Restitución
PROCEDIMIENTO
DE RESTITUCIÓN Y
FORMALIZACIÓN
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
La Ley 1448 de 2011 definió un procedimiento mixto para acceder a
la restitución y a la formalización de los predios despojados y abandonados forzosamente. Así, la primera etapa tiene un carácter administrativo y se adelantará ante la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución, la cual, de oficio o a solicitud de parte,
certificará si un predio es inscrito o no, en el Registro de Tierras Presuntamente Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Una vez la
Unidad emita la certificación, la víctima podrá acudir ante la etapa
judicial a través de la acción de restitución.
Con este procedimiento de carácter mixto, se pretende que el Juez
o Magistrado al momento de dictar sentencia, cuente con un acervo
probatorio sólido y suficiente, construido desde la etapa administrativa, para que de esta manera su decisión esté dotada de certeza y
seguridad jurídica.
Este proceso mixto, se desarrolla bajo los postulados del debido proceso, las garantías judiciales y una acción judicial efectiva.
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B
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A continuación se desarrollan cada una de las etapas:
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A. ETAPA ADMINISTRATIVA
1. Recepción de solicitudes de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas:
La inscripción en el Registro podrá hacerse de oficio o a solicitud de parte.
Solicitud de parte en el primer caso, podrán hacerla:
a. Los titulares del derecho, esto es, el directo propietario, poseedor u ocupante.
(art 75 de la ley 1448 de 2011)
b. Los legitimados para ejercer la acción de
restitución: cónyuges o compañeros permanentes al momento de los hechos, sucesores y menores de edad a través de
la Unidad. (artículo 81 de la ley 1448 de
2011).
c. Un abogado con poder otorgado por la
víctima.
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
Al respecto, es importante señalar que familiares que no estén legitimados para llevar la acción de restitución, podrán hacer la solicitud
de inscripción en el Registro sin necesidad de un poder en los casos
en que el titular del derecho se encuentre (i) desaparecido, (ii) secuestrado, o (iii) fallecido.
Por otro lado, la inscripción en el Registro también procederá de
oficio.
El trámite oficioso se hará conforme a las prescripciones del debido
proceso administrativo (ley 1437 de 2011 artículo 4, numeral 4,). La
inscripción del bien en el Registro puede hacerse de esta manera por
decisión autónoma de la Unidad o cuando la noticia del despojo o
abandono llegue por cualquier medioejemplo, cuando un funcionario del Ministerio Público pone en conocimiento de los hechos a la
Unidad a través de la remisión (art. 76 parágrafo 1).
Por otro lado, es importante señalar que la etapa administrativa de
inscripción en el Registro respetará y garantizará el derecho de defensa y contradicción del interesado o quien se halle sobre el predio. Para tal efecto, se deberá comunicar al habitante del bien para
que aporte las pruebas documentales que considere pertinente en
el curso del procedimiento, a fin de acreditar la legalidad en la adquisición del predio, o que está en los supuestos de tercero de buena fe
exenta de culpa.
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2. Gradualidad y Progresividad del Proceso de Restitución
El proceso de restitución se llevará a cabo de manera gradual y progresiva a través de una focalización que inicia por las zonas más afectadas por despojo y abandono de tierras. En este sentido entre la
Unidad de Restitución y el Ministerio de Defensa se definieron las
primeras doce (12) zonas que son: Catatumbo, Cauca y Valle, Magdalena Medio, Magdalena y Cesar, Montes de María, Nariño, Putumayo, Sur de Córdoba y Bajo Cauca Antioqueño, Resto de Antioquia,
Sur del Meta, Tolima y Urabá.
Para Jueces
en
Materia
de
Restitución
Al interior de estas zonas la fuerza pública, la Unidad de Restitución y los entes territoriales definirán en que municipios o veredas
se dará inicio al trámite de restitución. Esto para facilitar además
de la restitución jurídica, la restitución material en condiciones de
seguridad y dignidad, que involucra la coordinación entre nación y
territorio para acercar toda la oferta institucional a las familias restituidas en pro del restablecimiento de su proyecto de vida.
3. Análisis preliminar.
El análisis preliminar es un paso orientado a establecer las condiciones de procedibilidad de las reclamaciones, de conformidad con los
requisitos mínimos que exigen los artículos 3, 75 y 81 de la ley 1448
de 2001, en el sentido de determinar si el caso es susceptible de ser
llevado al procedimiento de restitución y formalización de la referida
Ley. Por consiguiente, es pertinente determinar quién es víctima del
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
conflicto armado interno, tener la calidad jurídica exigida por la normativa, y haber sido afectada por el despojo y/o abandono forzoso
como consecuencia del conflicto armado con posterioridad al 1 de
enero de 1991.
Por ejemplo, si una persona fue despojada o abandonó su predio
por delincuencia común, o con posterioridad al 1 de enero de 1991,
o tiene la calidad de tenedor, estos casos no llenan las condiciones
de procedibilidad para la Ley, y la única manera de lograr el restablecimiento de sus derechos será por medio de las vías jurídicas ordinarias, o, incluso por la vía de indemnización administrativa para
población desplazada.
En suma, los requisitos mínimos de aplicabilidad de la Ley son:
1. Ser víctima de violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH en el marco del conflicto armado interno.
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2. Haber sido despojado o haber tenido que abandonar su predio como consecuencia de las violaciones del numeral anterior, con posterioridad al 1 de enero de 1991.
3. Tener la calidad de propietario, poseedor u ocupante.
Nota: Cualquier duda respecto a los requisitos mínimos para que el
caso sea aplicable a la Ley deberá ser resuelta a favor de la víctima
(in dubio pro víctima).
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, tendrá un término de 20 días para obtener los elementos pro-
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batorios y adelantar las diligencias preliminares que le permitan realizar de manera satisfactoria este análisis inicial.
4. Acto de acometimiento formal del estudio del
caso.
Esta etapa es de suprema importancia, pues es a partir de este acto
administrativo que la Unidad cuenta con 60 días (prorrogables por
30 a través de decisión motivada) para emitir su decisión final respecto a la inclusión o no del bien en el Registro.
Para Jueces
en
Materia
de
Restitución
A través de este acto las partes (víctima y el virtual opositor) tendrán seguridad que se da apertura formal a los términos de la etapa
administrativa de inclusión en el Registro. Al respecto, el artículo 76
de la Ley 1448 de 2011, establece que la “Unidad tiene un término
de 60 días, contado a partir del momento en que acometa el estudio
conforme con el inciso segundo de este artículo, para decidir sobre
la inclusión en el Registro”.
5. Etapa de estudio del caso.
Una vez acometido el caso, la Unidad deberá proceder a analizar y
valorar los hechos y las pruebas aportadas por las partes (víctima y
virtual opositor) y las encontradas por ella en su labor de acopio de
medios probatorios.
Para tal efecto, tendrá en cuenta los fundamentos fácticos y probatorios aportados por: instituciones, víctimas, habitantes de los pre-
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
dios, o el trabajo de campo, cartografía social, avalúos, etc. Al finalizar esta valoración de hechos y pruebas, la Unidad deberá adoptar
la determinación de inscribir o no el predio objeto de la solicitud,
las personas que fueron despojadas u obligadas a abandonarlos y su
relación jurídica con estos, según lo establecido por el primer inciso
del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011.
6. Acto administrativo de inscripción, en el Registro
de Tierras Despojadas.
Agotada la etapa de valoración de hechos y pruebas, el funcionario
de la Unidad deberá adoptar mediante acto administrativo suficientemente motivado, la decisión de incluir el bien, la persona y su relación jurídica con el predio. La Inscripción en el Registro es una decisión muy relevante, pues es requisito de procedibilidad para acudir
ante los Jueces de Restitución, es decir, que sin la certificación de la
inscripción en el Registro, la demanda o solicitud de restitución será
rechazada.
Es importante resaltar que si una persona obtiene el Registro alterando o simulando reunir las condiciones de víctima de despojo y/o
abandono forzoso, incurrirá en una pena de 8 a 12 años. De igual
manera, el servidor público que sabiendo de alteración o simulación
facilite o efectúe la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas,
incurrirá en una pena de 10 a 20 años. (art. 120 de la ley 1448 de
2011)
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La decisión tomada a través de acto administrativo de inscribir, o
no, el predio en el Registro puede ser objeto de recursos en la vía
gubernativa de conformidad con los artículos 74 a 82 del Código
Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). O, incluso, de ser
demandado ante la jurisdicción contencioso administrativo, a través
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del nuevo Código Contencioso Administrativo. Las impugnaciones de los registros de predios en el Registro
de Tierras Despojadas, serán objeto de acumulación al proceso que
se adelante ante los Jueces Especializados en Restitución (Art. 95 Ley
1448).
Aspectos a tener en cuenta en la etapa administrativa de inclusión
en el Registro.
Comunicación a la persona que habita el predio.
Este paso se orienta a respetar y garantizar el derecho al debido proceso administrativo1 en la etapa de inclusión en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas de manera forzada y, en particular,
el derecho de contradicción y de defensa que le asiste a la persona
que se encuentra en el predio bien sea de buena o mala fe. El ar1 Según la sentencia T 653 de 2006 de la Corte Constitucional, el derecho fundamental
al debido proceso administrativo es “el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de
actos por parte de la autoridad administrativa; (ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y
legal. Por último, el objeto de esta garantía superior es (i) procurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus actuaciones, y (iii) salvaguardar el
derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”.
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
tículo 76 de la Ley 1448 de 2011, establece que “una vez recibida
la solicitud de inscripción de un predio en el registro por la parte
interesada o, iniciado el trámite de oficio, la Unidad administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras comunicará de dicho
trámite al propietario, poseedor u ocupante que se encuentre en el
predio objeto del registro”. Por lo tanto, esta comunicación avisará
a la persona que esté en el predio que su bien es objeto del Registro
y que tendrá la posibilidad de presentar su versión de los hechos y
las pruebas que considere pertinentes para que la Unidad tome la
decisión de inscribir o no el predio en el referido Registro.
Esta comunicación deberá hacerse por la vía más expedita posible
según lo establecido por los artículos 65 a 73 del nuevo Código Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).
Focalización en zonas de intervención.
El artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, establece que “el registro se
implementará en forma gradual y progresiva, de conformidad con el
reglamento, teniendo en cuenta la situación de seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia para el retorno”. En ese
orden de ideas, es evidente que el Registro de Tierras Despojadas y
Abandonadas de manera forzosa, no entrará a funcionar en todo el
país de manera simultánea, sino que se focalizará en zonas donde
estén garantizadas las condiciones de seguridad, se puedan hacer retornos y en donde se han presentado el mayor número de despojos.
Para ese efecto, se coordinará el trabajo con todos los poderes públicos con el fin de hacer efectiva la política de restitución y formaliza-
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ción de manera paulatina a la luz de los principios de progresividad y
gradualidad (arts. 16 y 17 de la ley 1448 de 2011).
Priorización sujetos de especial protección constitucional.
Para Jueces
en
Materia
de
Restitución
Los artículos 13, 85, 114, 115 y 118 de la Ley 1448 de 2011, establecen que tanto la política de reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno como los trámites de restitución de tierras
deben tener un insoslayable enfoque diferencial y, por ende, prelación en las solicitudes de inclusión en el Registro de Tierras Despojadas y en las solicitudes de restitución de tierras. Por lo tanto,
mujeres, niños, adolescentes, personas de la tercera edad deberán
recibir un trato diferencial y preferencial no solo en la atención sino
también en los trámites administrativos y judiciales, en los cuales
deberán tener prelación. En consecuencia, la Unidad deberá filtrar
las solicitudes para que este enfoque diferencial se haga realidad en
la práctica y no quede solo en el discurso.
El conflicto armado interno y los fenómenos de despojo y abandono
forzoso han tenido un impacto desproporcionado en mujeres, niños, adolescentes personas con alguna discapacidad, y de la tercera
edad, quienes han sufrido daños que no estaban en la obligación ni
en la capacidad de soportar. En efecto, le asiste al Estado el deber de
tutelar con mayor énfasis los derechos de estos ciudadanos, lo cual
justifica este trato diferencial.
B. LA ETAPA JUDICIAL
En esta segunda etapa, la víctima puede
presentar la solicitud con o sin apoderado judicial. La Unidad de Restitución está
facultada para representar al titular de la
acción, en los casos previsto en la Ley.
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
1. Presentación de la solicitud individual o colectiva
de restitución
La Unidad de Gestión de Restitución de Tierras podrá solicitar a través
de demanda de solicitud de restitución y formalización, la titulación
y entrega del predio incluido en el Registro de Tierras Despojadas.
La solicitud de restitución y formalización podrá ser presentada de
manera oral o escrita a través de la misma víctima, su apoderado o
la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras (art. 83 de la Ley 1448
de 2011).
La solicitud de restitución deberá tener un contenido mínimo, esto
es: (i) identificación del bien, (ii) constancia de inscripción, (iii) fundamentos fácticos y jurídicos, (iv) certificado de tradición y libertad
de matrícula inmobiliaria, (v) certificación de avalúo catastral. Empero, en el caso de no existencia de esos presupuestos, se podrá acreditar a través de otros medios probatorios. (art. 84 de la Ley 1448 de
2011).
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1.1 Oposiciones.
Las oposiciones podrán formularse dentro de los 15 días siguientes a
la solicitud de restitución y formalización y solo serán admitidas por
el juez si son pertinentes, es decir, si llenan unos requisitos mínimos
para que sea tenida en cuenta, tales como hechos, pretensiones y
pruebas que acrediten un despojo, buena fe exenta de culpa, justo
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Ley 1448 de 2011
título del derecho o que tachen la calidad de despojado de quien
solicitó el Registro. Las oposiciones se presentan bajo la gravedad de
juramento. Cuando la Unidad no presente la solicitud de restitución
y formalización podrá oponerse a ésta.
Por otro lado, cuando no se presenten opositores, el Juez de Restitución procederá a dictar sentencia con las pruebas aportadas por la
Unidad. Quien presente oposiciones a través de medios fraudulentos y o documentos falsos incurrirá en penas que oscilan entre los 8
a 12 años de prisión (art 120 de la ley 1448 de 2011) .
Para Jueces
en
Materia
de
Restitución
Cuando se reconozca personería a los opositores, el Juez del Circuito de Restitución sustanciará o llevará el caso hasta antes de emitir
fallo, para lo cual lo deberá remitir al Magistrado de Restitución del
Tribunal de Distrito Judicial.
2. Auto de admisión de la solicitud
de restitución.
Presentada la solicitud de restitución de tierras por parte de la víctima, su apoderado o la Unidad, el juez deberá estudiar si la demanda
es rechazada, inadmitida o admitida.
El rechazo procede cuando quiera que el Juez de Restitución carezca
de jurisdicción, competencia o no se haya cumplido con el requisito
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
de procedibilidad de inscribir el bien en el Registro. Así mismo, podrá
rechazarla cuando ordena subsanar la demanda y no se haga en el
término otorgado.
El rechazo de la demanda no tiene efectos de cosa juzgada y no es
obstáculo para que se vuelva a presentar la misma.
La inadmisión procede cuando quiera que la solicitud no llena los
requisitos de contenido establecidos en el artículo 84 de la Ley 1448
de 2011. Por ejemplo, cuando se presenta una solicitud sin fundamentos de hecho y de derecho o sin los datos básicos del titular del
derecho, domicilio, núcleo familiar, etc. En casos de inadmisión, el
juez otorgará un término de 5 días para que la demanda sea subsanada, de lo contrario será rechazada. (Ver artículos 85 y 86 del C.P.C).
Cuando se admita la solicitud, el juez deberá proferir auto admisorio
que deberá contener: la inscripción de la solicitud en la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos, la sustracción provisional del predio del comercio, la suspensión de procesos, la notificación al representante legal del municipio donde esté el predio, la publicación de
la admisión de la solicitud en un diario de amplia circulación nacional (artículo 86 de la Ley 1448 de 2011). En este auto o en cualquier
parte del proceso el juez podrá decretar medidas cautelares, tales
como embargo, secuestro, etc.
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3. Traslado de la Solicitud
Esta etapa busca publicitar el inicio del proceso judicial de restitución y se surte para quienes figuran como titulares del predio objeto
de restitución en el folio de matrícula inmobiliaria para cuando la
solicitud se haya hecho sin su intervención.
No obstante, con la publicidad de la admisión, hecha en el auto admisorio de la solicitud se entenderá surtido el traslado a las personas
indeterminadas.
Para Jueces
en
Materia
de
Restitución
Si los terceros determinados por el folio de matrícula inmobiliaria no
comparecen en los 5 días siguientes al traslado se les designará un
representante judicial (art 87 de la ley 1448 de 2011).
4. Período probatorio
El período probatorio será de treinta días en el cual el juez deberá
practicar las pruebas decretadas en el proceso.
No obstante en el evento que el Juez o Magistrado considere que las
pruebas aportadas por las partes (unidad y opositor) son suficientes
para sustentar los hechos sometidos a litigio, podrá proferir el fallo
sin necesidad de decretar o practicar pruebas. (art 89 de la Ley 1448
de 2011).
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
En el proceso de restitución se pueden utilizar todos los medios probatorios establecidos por el Código de Procedimiento Civil. En efecto, “sirven como pruebas, la declaración de parte, el juramento, el
testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial,
los documentos, los indicios y cualesquiera otros medios que sean
útiles para la formación del convencimiento del juez”2
Las presunciones3 de derecho o legales establecidas por la Ley 1448
de 2011, son medios probatorios. Sin embargo, para que procedan,
los hechos en que se fundan deben estar debidamente probados.
Por ejemplo, para que proceda la presunción legal de ausencia del
consentimiento y causa ilícita del negocio jurídico de que trata el
artículo 77 numeral 2 literal a, de la Ley 1448 de 2011, es necesario
probar que el bien objeto del Registro fue protegido a través de la
Ruta Individual o Colectiva, bien sea mediante el documento RUPTA
que certifica el INCODER o el acto administrativo de declaratoria de
desplazamiento o riesgo del mismo.
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5. Fallo
Agotada la etapa probatoria o cuando las pruebas aportadas por las
partes (Unidad y opositor) son suficientes para sustentar los hechos
2
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Artículo 175 del Código de Procedimiento Civil.
Artículo 176 del Código de Procedimiento Civil. Presunciones establecidas por la ley. Las presunciones establecidas por la ley serán procedentes, siempre que los hechos en que se funden
estén debidamente probados. El hecho legalmente presumido se tendrá por cierto, pero admitirá
prueba en contrario cuando la ley lo autorice.
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sometidos a litigio, el Juez o Magistrado deberá proferir fallo dentro
de los 4 meses siguientes a la solicitud.
En el fallo deberán solucionarse de fondo, con base en las pruebas
aportadas, las pretensiones del solicitante, las excepciones del opositor y las peticiones de terceros.
Para Jueces
en
Materia
de
Restitución
La sentencia decidirá de manera definitiva sobre la propiedad, posesión u ocupación y decretará las compensaciones a que hubiere
lugar en eventos en donde se pruebe la buena fe exenta de culpa.
El fallo constituye título de propiedad suficiente. Este título también deberá entregarse al cónyuge o compañera(o) permanente con
quien se convivía al momento de los hechos, independientemente si
al momento de la restitución estén unidos.
Sin embargo, el Juez conservará competencia para el efectivo goce
del derecho restituido y formalizado.
Es importante señalar que el fallo es de única instancia por lo tanto
no se puede impugnar a través del recurso de apelación.
Consulta.
La consulta solo procede contra fallos del juez del circuito que aún
contando con la certificación de la Unidad, no decreten la restitución
a favor de la víctima.
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
La consulta no es un recurso judicial para impugnar las decisiones del
Juez o Magistrado de Restitución. La consulta es un mecanismo de
“revisión oficiosa” de la sentencia del Juez del Circuito de Restitución
cuando quiera que se haya fallado en contra de las pretensiones de
restitución de la presunta víctima de despojo o abandono forzoso.
El grado jurisdiccional de consulta es un instituto jurídico cuyo objetivo es proteger la vigencia del ordenamiento jurídico, especialmente, los fines y principios de la Ley 1448 de 2011. Así como también,
la defensa de los derechos y garantías de las víctimas, tales como la
verdad colectiva e individual, el acceso a la administración de justicia en el marco del debido proceso y la reparación integral. (Art. 73
inciso 4 y artículo 336 del C.P.C.).
En efecto, cuando el fallo del Juez sea desfavorable a las pretensiones de la víctima, el Magistrado estudiará oficiosamente dicho proceso para verificar su legalidad y podrá: revocar la sentencia consultada y dictar la que en derecho corresponde; dejar en firme el fallo
consultado o modificar el fallo.
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Recurso extraordinario de Revisión.
El Recurso extraordinario de revisión solo procede por las causales
taxativas definidas en el art. 380 del C.P.C. Por lo tanto, no siempre
se presentará este recurso en contra de las sentencias del Juez o Magistrado de Restitución.
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Ley 1448 de 2011
Son causales de revisión, por ejemplo: 1. “Haberse encontrado después de pronunciada la sentencia documentos que habrían variado
la decisión contenida en ella, y que el recurrente no pudo aportarlos
al proceso por fuerza mayor o caso fortuito, o por obra de la parte
contraria”. 2. “Haberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueren decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida”, etc.
El hecho de que contra las sentencias del Juez y del Magistrado proceda el recurso de revisión, no quiere decir que el fallo no esté en
firme, ya que el recurso de revisión es una limitación al principio de
cosa juzgada.
Para Jueces
en
Materia
de
Restitución
La sentencia de la Corte Suprema de Justicia que decide el recurso
de revisión podrá: declarar la nulidad de lo actuado y devolver el
proceso al Tribunal o al Juez para subsanar, declarar sin valor la sentencia revisada y devuelve al Juez o al Magistrado para que dicte una
nueva sentencia, invalida la sentencia revisada y dicta la sentencia
que en derecho corresponde o deja la sentencia en firme.
C.JUSTICIA TRANSICIONAL CIVIL
1.
Concepto
Es un sistema excepcional de aplicación de
justicia por medio del cual se busca resolver conflictos civiles con base en principios
constitucionales y figuras extraordinarias,
dejando a un lado la rigidez y rigurosidad
de las normas procesales que regulan los
procedimientos civiles, de modo que considere y favorezca a la parte débil del proceso. Este sistema se caracteriza por su
temporalidad, prontitud y flexibilidad, y
hace parte de la puesta en marcha de políticas públicas de justicia transicional, que
pretenden reparar los daños ocasionados
a las víctimas en contextos de violaciones
continuas y generalizadas a los derechos
humanos.
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
Con la Ley 1448 de 2011, el Estado crea el marco jurídico para la restitución de tierras de las personas víctimas del despojo y abandono
forzado de sus predios, como la medida preferente de reparación.
En esta norma, se definieron figuras e institutos jurídicos que hacen parte del sistema de justicia transicional civil como: acumulación
procesal, flexibilidad probatoria, presunciones, inversión de la carga
de la prueba, entre otros.
2.
Acumulación Procesal
• Se entiende como acumulación procesal la facultad concedida por la Ley al Juez y Magistrado especializado en Restitución, para que en el trámite de la solicitud de restitución
o formalización pueda concentrar todos los procesos o actos
judiciales que tengan relación con el predio objeto de la acción, con el propósito de emitir decisiones integrales, uniformes y dotadas de seguridad jurídica.
• Como se advierte, es una facultad amplia del administrador
de justicia, que le permite avocar conocimiento de procesos
y trámites en curso, o incluso revisar aquellos finiquitados,
con el propósito de resolver definitivamente los conflictos
y problemáticas que versan sobre el predio. El derecho a la
restitución en su faceta jurídica implica entregar un predio a
la víctima debidamente saneado, sin pleitos judiciales o administrativos pendientes.
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3.
Presunción de despojo e inversión de la carga de
la prueba.
Otro elemento que caracteriza el proceso de justicia transicional civil, es el relativo a las presunciones, las cuales materializan la inversión de la carga de la prueba. Las presunciones relevan a la víctima
de probar y desplazan la carga de la prueba hacia la contraparte.
Para Jueces
en
Materia
de
Restitución
Las presunciones establecidas por la Ley 1448 de 2011 son medios
para lograr la convicción del Juez. Sin embargo, para que procedan,
los hechos en que se fundan deben estar debidamente probados.
Por ejemplo, para que proceda la presunción de derecho de ausencia
del consentimiento y causa ilícita del negocio jurídico de que trata el
artículo 77 numeral 1 de la ley 1448 de 2011, es necesario probar a
través de la sentencia condenatoria o de un certificado de la Fiscalía,
que la persona con quien se realizó el negocio jurídico fue condenada por pertenencia, colaboración o financiación de grupos armados
ilegales (concierto para delinquir, terrorismo, rebelión, etc.), por narcotráfico o delitos conexos.
Quiere decir lo anterior, que se flexibiliza el principio en materia probatoria consagrado en el artículo 177 del Código de Procedimiento
Civil según el cual, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho
de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, y
en su lugar, se invierte la carga de la prueba a quien se oponga a las
pretensiones de la víctima.
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
Otras presunciones en el proceso judicial.
Otro principio clásico, es la inmutabilidad del fallo, de forma tal que
ante la existencia de una sentencia judicial ejecutoriada, su efecto
de cosa juzgada, impide que con posterioridad se reviva la controversia, otorgando seguridad jurídica conforme al principio de “non
bis in ídem”, a quien en caso de volver a ser demandado por los mismos hechos, tiene la excepción de mérito de cosa juzgada.
Por su parte también existe en materia de derecho administrativo, la
presunción de legalidad de los actos administrativos, la misma solo
puede ser rebatida por vía de revocatoria directa del acto, o por su
declaratoria de nulidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las acciones consagradas en el Código.
Pues bien, a la hora de aplicar el proceso de restitución de Ley 1448,
es necesario flexibilizar ambos principios, en atención a que en el
contexto especial del conflicto armado interno, fue precisamente a
través de sentencias judiciales o actos administrativos que se materializó el despojo jurídico de la tierra, luego, ambos merecen ser revisados para examinar si deben perder valor, siendo este último fallo
del Juez de Restitución de Tierras, el que gozará de inmutabilidad
una vez ejecutoriado, salvo las excepciones previstas por el recurso
extraordinario de revisión, que también aplica en este procedimiento y está contemplado en el artículo 92 que remite de manera expresa al artículo 379 del Código de Procedimiento Civil.
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Ley 1448 de 2011
En la ley 1448 de 2011 existe una presunción de derecho y cuatro
presunciones legales que se resumen a continuación:
Se presume de derecho que cualquier acto o contrato está viciado
de nulidad absoluta, por ausencia de consentimiento, si dentro del
período de aplicación de la ley, esto es a partir del primero de enero
de 1991, se realizó una transferencia de dominio entre quien alega
ser víctima y personas que hayan sido condenadas por pertenencia,
colaboración o financiación de grupos armados que actúan por fuera de la ley cualquiera que sea su denominación, o por narcotráfico
o delitos conexos.
Para Jueces
en
Materia
de
Restitución
Existe la presunción legal de que hay ausencia de consentimiento o
de causa lícita y por ende son nulos de manera absoluta, cualquier
negocio jurídico celebrado en el período de aplicación de la Ley, cuando se hubiere transferido un derecho real en lugares de ocurrencia
de actos de violencia generalizados, fenómenos de desplazamiento
forzado colectivo, violaciones graves a los derechos humanos, en casos de lesión enorme, o en que el valor formalmente consagrado en
el contrato sea inferior a la mitad del valor realmente pagado.
Existe la presunción legal de que son nulos los actos administrativos
que hubieren legalizado el despojo de la víctima, como también nulas las sentencias judiciales en el mismo caso si el respectivo proceso
judicial fue iniciado entre la época de las amenazas o hechos de violencia que originaron el desplazamiento y la de la sentencia que da
por terminado el proceso de Ley 1448.
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
Existe la presunción legal de que es inexistente la posesión que se
hubiere realizado sobre un predio presuntamente despojado, también en el término ya señalado.
4.
Facultades amplias del juez en materia
probatoria.
Sumado al tema de presunciones, que de por sí implica grandes avances en materia probatoria, es importante tener en cuenta que en el
proceso de restitución, no necesariamente hay que agotar todas las
etapas procesales hasta su culminación, pues el Juez cuenta con la
facultad para que tan pronto exista certeza sobre el asunto, decida
de fondo. En consonancia con lo anterior , el Artículo 89 de la Ley
1448 de 2011 establece que “tan pronto el Juez o Magistrado llegue
al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el
fallo sin necesidad de decretar o practicar las pruebas solicitadas”, lo
cual puede suceder perfectamente sin desmedro de principios constitucionales y legales sobre la necesidad de existencia de pruebas,
cuando ellas, han sido aportadas por la Unidad y no se ha presentado oposición alguna, o de presentarse, ésta solicita pruebas a todas
luces inconducentes e impertinentes que permiten al Juez concluir
que no vale la pena practicarlas, para evitar dilaciones del proceso
en casos donde el despojo es evidente.
El administrador de justicia puede valorar los hechos y convencerse
por cualquier medio probatorio admitido en la Ley. No existe sistema
de tarifa legal, por eso hay una amplia facultad del Juez y Magistrado
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Ley 1448 de 2011
Especializado en Restitución para valorar las pruebas. En articulación
con lo anterior, la víctima puede probar el despojo y su calidad jurídica con pruebas sumarias. Todo lo anterior hace parte del concepto de flexibilidad probatoria, tanto para el administrador de justicia
como para la víctima.
5.
Para Jueces
en
Materia
de
Restitución
Facultades amplias del juez al dictar fallo.
El principio de congruencia del fallo, según el cual, el Juez se debe
limitar a fallar conforme a los hechos y pretensiones de la demanda, no aplica con estricto rigor en el proceso de restitución de Ley
1448 de 2011, toda vez, que el Juez goza de amplias facultades, que
ordinariamente no posee, para pronunciarse y ordenar los asuntos
y medidas necesarias que permitan la efectividad del derecho a la
restitución, tanto jurídica como material.
El contenido del fallo aparece regulado en el artículo 91 de la Ley,
pero puntualmente se referirán elementos especialmente transicionales que se apartan de los esquemas ordinarios y por tal razón serían impensables en otras actuaciones, pero que pueden ser ordenados por el Juez en el fallo, tales como:
1. Declarar la pertenencia por prescripción adquisitiva de dominio a favor del restituido si se trata de un poseedor que
cumple con los términos exigidos en cuanto a usucapión,
teniendo presentes las normas especiales que protegen la
ABC para Jueces en Materia de Restitución de Tierras
posesión del desplazado. En tal sentido, no es necesario que
el demandante interponga acción de pertenencia, basta con
que el Juez de Restitución observe que en el caso planteado
procede para poder declararla.
2. De la misma forma para el caso de ocupantes, ordenar al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- que titule el baldío a favor del restituido. Si bien la adjudicación de
baldíos es una competencia exclusiva de dicha entidad, y es
una función de tipo administrativa, el Juez de Restitución en
virtud de sus amplias facultades, tiene la potestad de ordenarlo, caso en el cual el INCODER debe simplement e obedecer y expedir la resolución de adjudicación, sin realizar todo
el trámite ordinario de adjudicación.
3. Declarar la nulidad de decisiones judiciales, que perderán validez jurídica como se señaló en apartes anteriores.
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4. Declarar la nulidad de actos administrativos. Suena extraño
que un Juez Civil del Circuito Especializado en Restitución
pueda declarar la nulidad de un acto administrativo, pues
tradicionalmente dicha competencia estaría a cargo de un
Juez Contencioso Administrativo, pero en el proceso de restitución de Ley 1448 es posible, por obra y gracia de la varias
veces nombrada Justicia Transicional.
Cuando la solicitud haya sido presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y no se
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presenten opositores, el Juez o Magistrado procederá a dictar sentencia con base en el acervo probatorio presentado con la solicitud.
6.
Mantenimiento de la competencia
después del fallo
La restitución además de jurídica debe ser material, luego en el mismo fallo debe ordenar la entrega física del predio restituido solicitando el apoyo de la fuerza pública en los casos que se requiera,
pues el objetivo es garantizar a la víctima el goce efectivo de sus
derechos sobre la tierra.
Para Jueces
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Materia
de
Restitución
Lo anterior implica, que el papel del Juez no termina con la expedición de la sentencia, si posterior a la entrega del inmueble surgen
dificultades que amenacen el goce efectivo del derecho a la restitución; a manera de ejemplo, si durante un determinado proceso, el
Juez ordena un desalojo y la entrega material del predio restituido,
y ésta se lleva a cabo satisfactoriamente, pero a los cuatro meses
regresan las personas desalojadas a retomar por la fuerza la posesión del predio y desplazan nuevamente a la persona restituida, naturalmente no debe éste, iniciar un proceso ordinario reivindicatorio
o posesorio, ni iniciar un nuevo proceso de restitución, sino acudir
al mismo Juez para que proteja sus derechos y ordene las medidas
pertinentes, que busquen amparar el pacífico disfrute a la víctima
del predio restituido, como lo ordena el artículo 102 de la Ley 1448
de 2011.