STS RECLASIFICACI 20 OCTUBRE 2006

SENTENCIA DE LA SECCIÓN 5 DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 10 DE OCTUBRE DE
2006
Asunto: modificación puntual del PGOU, por la que se procedía a desclasificar el suelo
(Clasificado como Urbano Industrial por el Plan, que pasa a Suelo No Urbanizable) al objeto de
ampliar el cementerio municipal.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los
Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que,
con el número 2817 de 2003, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Letrado
de la Generalidad Valenciana, en nombre y representación de la Administración de la
Comunidad Autónoma Valenciana, contra la sentencia pronunciada, con fecha 31 de
enero de 2003, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contenciosoadministrativo número 376 de 1999, sostenido por la representación procesal de Don
Juan Manuel contra la desestimación, por silencio, del recurso ordinario deducido ante
la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes frente a la resolución de la
Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante, de fecha 8 de junio de 1998, que
aprobó la modificación número 4, integrante con otras de la Modificación Puntual nº 9
del Plan General de Ordenación Urbana de San Vicente de Raspeig, en cuanto clasificó
como suelo no urbanizable, para la ampliación del cementerio municipal, una porción
del suelo de la UA/29, antes clasificado como urbano.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, Don Juan Manuel,
representado por la Procuradora Doña María Jesús Mateo Herranz.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 31 de enero
de 2003, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 376 de 1999, cuya
parte dispositiva es del tenor literal siguiente:
«FALLAMOS: Se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Juan
Manuel contra la desestimación, por silencio, del recurso ordinario interpuesto el 15 de
julio de 1.998 ante la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes contra la
Resolución de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de 8 de junio de 1.998,
que aprobó definitivamente las modificaciones 3, 4 y 5, integrantes de la Modificación
Puntual N° 9 del PGOU. de San Vicente del Raspeig, actos administrativos que se
anulan por ser contrarios a derecho en lo que se refieren al punto N° 4, concretado en el
cambio de clasificación de la parte de suelo de la UA/29 necesaria para la ampliación
del cementerio. No se hace expresa imposición de costas».
SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico
segundo: «Los argumentos esgrimidos por la parte recurrente en orden a la procedencia
de la ampliación del cementerio municipal pero sin cambio alguno en la clasificación
del suelo deben ser acogidos. Así, estima la Sala que el Ayuntamiento demandado está
plenamente legitimado para interesar la pertinente modificación urbanística para la
ampliación del cementerio por causa de las obras a realizar por Fomento en las vías
interurbanas a su cargo; igualmente la Generalidad Valenciana para aprobarla. Pero esa
modificación, plenamente integrada en el denominado ius variandi, no puede ir más allá
del cambio de calificación del suelo, pasando de urbano industrial a urbano dotacional y
manteniendo la clasificación del mismo como urbano; la modificación clasificatoria a
no urbanizable es contraria a derecho y, así, los informes que se contienen en el
expediente en orden a que debe tener la ampliación del cementerio la misma
clasificación que el cementerio actual no pueden aceptarse, como tampoco los que se
refieren a que la zona litigiosa, la UA/29, no ha consolidado edificación ni
aprovechamiento conforme a la Ley Valenciana 6/94 , pues no estamos ante un caso de
discusión de la clasificación de un terreno en función de lo que se ha realizado sobre él
sino ante uno que tiene clasificación de urbano, para destino industrial, y que se
pretende derivarla a no urbanizable en aras de una finalidad que no la permite, pues los
cementerios, como reiterada jurisprudencia ha declarado, no pueden construirse sobre
suelo no urbanizable, con independencia de la clasificación del suelo sobre el que se
asienta el actual, lo que no es objeto de controversia. Por ello, si se pretende ampliar el
existente, el suelo necesario no puede estar clasificado como no urbanizable. En lo que
se refiere a la expresión "a costa de parte de los terrenos ..", considera la Sala que, pese
a la poco afortunada redacción, ha de entenderse como lo necesario para la ampliación,
sin que ello implique perjuicio económico para la propiedad, como argumenta la misma
en la demanda».
TERCERO.- Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de
la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana presentó ante la Sala de
instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación
y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla
accedió por providencia de 11 de marzo de 2003 , en la que se ordenó emplazar a las
partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de
Casación.
CUARTO.- Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante eta Sala del
Tribunal Supremo, como recurrido, Don Juan Manuel , representado por la Procuradora
Doña María Jesús Mateo Herranz, y, como recurrente, la Administración de la
Comunidad Autónoma Valenciana, representada por el Letrado de la Generalidad
Valenciana, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de
casación, basándose en un solo motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la
Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala sentenciadora lo dispuesto en el
artículo 50 del Real Decreto 2263/74, de 20 de julio , en relación con lo dispuesto en el
artículo 19.2 de la Ley del Suelo no urbanizable de la Comunidad Valenciana y en el
artículo 44 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/78,
de 25 de agosto, porque la sentencia recurrida basa su decisión en una afirmación
errónea, cual es que los cementerios, como reiterada jurisprudencia ha declarado, no
pueden construirse sobre suelo no urbanizable, a pesar de que tal jurisprudencia no
existe, pues lo declarado por ésta es que tales instalaciones deben estar en suelo no
urbanizable, ya que, conforme al artículo 44 del Reglamento de Gestión Urbanística,
cabe autorizar en suelo no urbanizable edificaciones e instalaciones de utilidad pública e
interés social que hayan de emplazarse en este medio, siendo un cementerio una
instalación de utilidad pública o de interés social, señalando el artículo 50 del Decreto
2263/74 que los cementerios deben distar por lo menos quinientos metros de las zonas
pobladas, y así el artículo 19.2 E) de la Ley Autonómica prevé expresamente la
construcción de cementerios en el suelo no urbanizable, no habiendo quedado
acreditado a lo largo del proceso que el suelo en cuestión tenga las características
objetivas para ser considerado suelo urbano, lo que, como ha declarado la
jurisprudencia, constituye una materia reglada y una realidad atendiendo a los servicios
que tenga, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida.
QUINTO.- Planteada por esta Sala la posible inadmisión del recurso de casación por
incorrecta preparación, al no haberse efectuado el preceptivo juicio de relevancia, la
Administración recurrente se opuso a tal causa de inadmisión, mientras que el recurrido
sostuvo que concurría, habiendo dictado esta Sala auto, con fecha 11 de noviembre de
2004 , por el que se declaró admisible el recurso de casación interpuesto.
SEXTO.- Recibidas en esta Sección las actuaciones, se dio traslado por copia del
recurso interpuesto a la representación procesal del comparecido como recurrido para
que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo
que efectuó con fecha 31 de marzo de 2005, aduciendo que el recurso de casación es
inadmisible porque los preceptos invocados al prepararlo no fueron alegados por la
Administración autonómica al contestar la demanda ni usados por el Tribunal "a quo"
para resolver, y, además, porque carece manifiestamente de fundamento, dado que la
sentencia recurrida no ha infringido norma estatal alguna, resultando evidente que los
terrenos para ampliación del cementerio no tienen por qué estar clasificados como suelo
no urbanizable, obedeciendo la reclasificación del suelo para ampliación del cementerio
al único designio de abaratarlo para proceder a su expropiación, siendo la afirmación de
la Sala, relativa a la necesaria instalación de los cementerios en suelo urbanizable, una
mera declaración obiter dicta, pero no es la razón de decidir, que no fue otra que el
carácter reglado del suelo urbano, mientras que el precepto contenido en el citado
artículo 50 del Decreto 2263/74, de 20 de julio , lo único que establece es que los
cementerios deben quedar a una distancia mínima de las zonas pobladas de 500 metros,
debiéndose tener en cuenta que el suelo desclasificado tenía destino industrial y no
residencial, por lo que esa distancia resultaba irrelevante, sin que en casación quepa
discutir los hechos declarados probados por la Sala de instancia, que ha considerado
como urbano el suelo desclasificado para la ampliación del cementerio, ya que se
practicó una prueba pericial, de la que se deduce ese carácter urbano del suelo, a pesar
de lo cual la modificación impugnada del planeamiento lo clasifica como no
urbanizable, razón por la que no se han producido las infracciones esgrimidas al
articular el recurso de casación, terminando con la súplica de que se desestime dicho
recurso, confirmando la sentencia recurrida con imposición de costas a la
Administración recurrente.
SEPTIMO.- Formaliza la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones
pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para
votación y fallo el día 26 de septiembre de 2006, en que tuvo lugar con observancia en
su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El único motivo de casación, esgrimido al amparo del apartado d) del
artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se basa en que el
Tribunal a quo ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 50 del Decreto 2263/74, de 20 de
julio , por el que se aprueba el Reglamento de Policía Sanitaria y Mortuoria, en relación
con lo dispuesto en los artículos 19.2 de la Ley del Suelo no urbanizable de la
Comunidad Valenciana y 44 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real
Decreto 3288/78, de 25 de agosto, al declarar dicho Tribunal, como razón de su
decisión, que los cementerios no pueden construirse sobre suelo no urbanizable.
SEGUNDO.- La representación procesal del comparecido como recurrido aduce la
inadmisibilidad del recurso de casación por no haberse preparado correctamente, al no
haber sido las normas invocadas como infringidas alegadas en la instancia y carecer
manifiestamente de fundamento las infracciones denunciadas. La primera causa de
inadmisión esgrimida es rechazable por cuanto tal cuestión ya fue examinada por esta
Sala en la resolución que acordó admitir a trámite el recurso de casación interpuesto,
por lo que nos remitimos a las razones expresadas en dicho auto para desestimarla.
La falta de fundamento sólo podremos deducirla una vez examinado el motivo
invocado, aunque no parece tan manifiesta, en contra de lo sostenido por la
representación procesal del recurrido, si ha requerido un extenso razonamiento de su
parte para combatirlo.
TERCERO.- El motivo de casación alegado arranca de una premisa errónea, cual es que
la razón de la decisión jurisdiccional, estimatoria del recurso contenciosoadministrativo, está en la declaración contenida en el fundamento jurídico segundo de la
sentencia recurrida acerca de que «los cementerios no pueden construirse en suelo no
urbanizable», cuando lo cierto es que tal afirmación no pasa de ser un argumento a
mayor abundamiento, que hemos de admitir como inexacto e incorrecto, pero que no
constituye la ratio dicidendi de dicha sentencia, que está en la consideración de que el
terreno, clasificado como no urbanizable por la modificación del planeamiento anulada,
reúne las características de suelo urbano de acuerdo con su previa clasificación, como se
deduce, en contra de lo sostenido por la Administración recurrente, del dictamen
pericial emitido en la instancia por un doctor arquitecto y del acta notarial obrante en las
actuaciones.
CUARTO.- El conflicto, resuelto por la sentencia recurrida, se planteó porque la
Administración desclasificó parte del suelo de la Unidad de Actuación 29 del Plan
General de Ordenación Urbana de San Vicente del Raspeig, que en este planeamiento
venía clasificado como urbano para uso industrial, con la finalidad de destinarlo a la
ampliación del cementerio municipal debido a que el suelo en que éste se encuentra
emplazado es suelo no urbanizable, por lo que el destinado a su ampliación debería
tener la misma clasificación, dado que el artículo 19.2. E de la Ley autonómica 4/92, de
5 de junio, de suelo no urbanizable, prevé esta clase de instalaciones en suelo no
urbanizable. El que dicha norma autonómica contemple la posibilidad de instalar los
cementerios en suelo no urbanizable, no implica que haya que reclasificar como no
urbanizable un suelo, clasificado antes como urbano en el planeamiento municipal, a fín
de destinarlo a la ampliación del cementerio. Resulta altamente significativo que la
Administración se haya limitado a clasificar como no urbanizable en la modificación del
planeamiento impugnada sólo la porción de terreno de la Unidad de Actuación que va a
ser dedicada a la ampliación del cementerio, manteniendo la clasificación de urbano
para uso industrial del resto del suelo de la misma Unidad de Actuación.
Hay que entender, como hace la Sala sentenciadora, que las características de todo el
suelo delimitado por la Unidad de Actuación 29 son las mismas, por lo que resulta
inexplicable que sólo el suelo que va a ser destinado a la indicada ampliación del
cementerio se clasifique como no urbanizable. Si no es correcta la afirmación de que los
cementerios tienen que construirse sobre suelo urbanizable, tampoco lo es la contraria,
mantenida por la Administración autonómica recurrente, de que los cementerios tienen
que construirse necesariamente sobre suelo no urbanizable, pues a esta conclusión no se
puede llegar desde el artículo 19.2.E de la Ley autonómica 4/92, de 5 de junio , de suelo
no urbanizable, que se limita a contemplar la posibilidad de solicitar la declaración de
interés comunitario para construir un cementerio en suelo no urbanizable.
QUINTO.- Tampoco el artículo 50 del Reglamento de Policía Sanitaria y Mortuoria,
aprobado por Decreto 2263/74, de 20 de julio, impide la instalación de un cementerio en
suelo urbano, pues lo que este precepto prohíbe es que los cementerios se construyan o
amplíen a menos de quinientos metros de zonas pobladas, y la jurisprudencia lo ha
interpretado (Sentencias de esta Sala, de fechas 14 de febrero y 21 de mayo de 1997 y
18 de febrero de 2004, como una prohibición para construir viviendas a menos de
quinientos metros de los cementerios.
Ahora bien, el cementerio puede ampliarse sobre suelo urbano siempre, lógicamente,
que se respete el perímetro de protección a zona poblada, perímetro que puede dedicarse
a cualquier uso que no sea el residencial o de alojamiento.
Precisamente en el caso enjuiciado, el suelo restante de la Unidad de Actuación 29 no
destinado a la ampliación del cementerio y, por consiguiente, lindante con él sigue
estando clasificado como suelo urbano de uso industrial, razón por la que el Tribunal a
quo señala que habría bastado con cambiar la calificación del suelo, pasando de urbano
industrial a urbano dotacional, para permitir la ampliación del cementerio sobre el
terreno en cuestión.
En conclusión, la Sala de instancia, al anular el cambio de clasificación del suelo de una
porción del terreno de la Unidad de Actuación 29 para la ampliación del cementerio, no
ha incurrido en las infracciones aducidas como motivo de casación por la
Administración autonómica recurrente, por lo que dicho motivo de casación no puede
prosperar.
SEXTO.- La declaración de no haber lugar al recurso interpuesto comporta la
imposición de las costas procesales causadas a la Administración autonómica
recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien,
como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el
concepto de honorarios de abogado del comparecido como recurrido, a la cifra de cuatro
mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse a dicho recurso.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de
esta Jurisdicción.
FALLAMOS
Que, con desestimación del único motivo de casación alegado, debemos declarar y
declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por el Letrado de la Generalidad
Valenciana, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad
Autónoma Valenciana, contra la sentencia pronunciada, con fecha 31 de enero de 2003,
por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contenciosoadministrativo número 376 de 1999, con imposición a la referida Administración
autonómica recurrente de las costas procesales causadas hasta el límite, por el concepto
de honorarios de abogado del comparecido como recurrido, de cuatro mil euros.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose
hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario
alguno.