Indebida_escogencia01_32578_

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. ACCION DE
REPARACION DIRECTA - Concepto. Características
El Código Contencioso Administrativo consagra como indemnizatorias tanto las
acciones de reparación directa como las de nulidad y restablecimiento del
derecho, aunque cada una con unos fines, móviles y motivos diferentes, en la
medida en que la actuación generadora del daño cuya reparación se demanda es
en la primera la acción, omisión, operación administrativa u ocupación de
inmueble, mientras que en la segunda el daño proviene directamente del acto
administrativo, siendo necesario para predicarse la antijuridicidad de aquel, la
nulidad del acto. Con la acción de reparación directa en los términos del artículo
86 del C. C. Administrativo se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado,
cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o
permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa
se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el
deber jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además,
como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por
el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas
públicas. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es
procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su
reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el
daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad
patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo
con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad,
ésta será la acción correcta.
RESOLUCIONES DE LA ADMINISTRACION - La vía idónea para su
cuestionamiento es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Indebida escogencia de la acción
En el sub júdice, debe concluirse que la actora debió presentar demanda en
ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la
resolución expedida por la entidad demandada y que directamente le causó el
perjuicio por el cual se demanda indemnización. Como la acción escogida por la
actora -reparación directa- no tiene dentro de sus fines, móviles o motivos la
anulación de actos administrativos y el consecuente restablecimiento del derecho,
finalidades que le son propias a la acción consagrada en el artículo 85 del C. C.
Administrativo, considera la Sala que la demanda es inepta por indebida
escogencia de la acción, sin que haya lugar a permitirle a la actora su corrección
habida consideración al hecho de que frente a la misma operó el fenómeno de la
caducidad, toda vez que el término de que disponía para intentar la acción idónea,
se venció mucho antes de su presentación.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil seis (2006)
Radicación número: 25000-23-26-000-2005-02081-01(32578)
Actor: GLORIA ESTHER PULIDO DE PINZON
Demandado: NACION - MINISTERIO DE PROTECCION SOCIAL
Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA - APELACION AUTO
Resuelve la sala el recurso de apelación interpuesto por la señora Gloria Esther
Pulido de Pinzón, en su calidad de parte demandante, contra el auto proferido por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 25 de noviembre de 2005, el cual
será confirmado.
Mediante el auto recurrido se rechazó la demanda por indebida escogencia de la
acción.
I. ANTECEDENTES
1. En escrito presentado el 7 de septiembre de 2005, la actora formuló demanda
en ejercicio de la acción de reparación directa, para que se declarara la
responsabilidad patrimonial del Estado por los perjuicios sufridos por “los hechos
administrativos que rodearon la expedición de la Resolución #02629, de
septiembre 16 de 2003, mediante la cual se declaró insubsistente su
nombramiento”
2. La demanda se fundamentó en los siguientes hechos:
i. Que la demandante estuvo vinculada con la entidad demandada desde
diciembre de 1998 como profesional especializado 3010 grado 18.
ii. Que mediante Resolución No. 747 de 4 de mayo de 2001, fue nombrada en el
cargo de asesor del Despacho, ratificada mediante comunicación 01393 de
febrero 7 de 2003 y resolución 00008 de 6 de febrero de 2003.
iii. Que mediante Resolución No. 02629 de 16 de septiembre de 2003, se declaró
la insubsistencia de su nombramiento.
iv. Que como la resolución mencionada anteriormente “revestía en su oportunidad
condiciones de legalidad no fue cuestionado (sic) administrativamente o (sic) a
través de acción contenciosa”.
v. Que “tiempo después de haber cumplido el acto su objetivo, la doctora Gloria
Esther Pulido de Pinzón estableció que lo que aparentemente contenía simple y
llana declaratoria de insubsistencia originada en la facultad discrecional de la
administración, no lo era así sino que tenía como razón de ser motivos concretos,
aducidos por el Coordinador General del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión
del Pasivo Social de Puertos de Colombia” quien manifestó mediante memorando
No. 00026296 de septiembre 5 de 2003, que por causa de la actora “casi se
lesiona el patrimonio del Estado en cerca de $110.000.000 al ordenar un doble
pago y que fue retirada para lograr una mayor productividad”.
vi. Que con la actuación de la administración se le vulneraron derechos a la actora
por cuanto no se le siguió el procedimiento establecido en el Código Disciplinario
Único, toda vez que, la mencionada resolución no fue producto de la facultad
discrecional de la administración.
3. Mediante auto de 28 de septiembre aclarado a través de providencia de 25 de
noviembre de 2005, el a quo rechazó la demanda por indebida escogencia de la
acción, al considerar que la demanda busca demostrar una falsa motivación del
acto administrativo que declaró insubsistente a la actora, razón por la cual la
acción correcta es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la acción de
reparación directa.
4. El actor interpuso recurso de apelación contra este auto, en consideración a que
en la demanda se mencionó que la fuente del daño fueron los hechos
administrativos que rodearon la expedición de la resolución No. 02629, dado que
en ningún momento se hizo referencia a falsa motivación o vicio de nulidad.
Además manifestó que esos hechos se conocieron de manera posterior a la
expedición de la resolución de insubsistencia.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Para dotar de eficacia al derecho de acción, el legislador ha consagrado diferentes
tipos de acciones que podrán ser impetradas ante la jurisdicción por los
interesados en impulsar un litigio, sin que esto signifique que su escogencia queda
al arbitrio del actor sino que dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a
su ejercicio, los cuales deben coincidir con aquellos que permite la acción.
El Código Contencioso Administrativo consagra como indemnizatorias tanto las
acciones de reparación directa como las de nulidad y restablecimiento del
derecho, aunque cada una con unos fines, móviles y motivos diferentes, en la
medida en que la actuación generadora del daño cuya reparación se demanda es
en la primera la acción, omisión, operación administrativa u ocupación de
inmueble, mientras que en la segunda el daño proviene directamente del acto
administrativo, siendo necesario para predicarse la antijuridicidad de aquel, la
nulidad del acto.
Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C. C.
Administrativo se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con
un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o
permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa
se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el
deber jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además,
como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por
el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas
públicas.
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente
cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación
es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado
por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del
Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se
afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la
acción correcta.
En el presente caso, la demandante consideró que se le causó daño por los
hechos administrativos que rodearon la expedición de la Resolución No. 02629, la
cual la declaró insubsistente en el cargo de Asesora del Despacho, motivo por el
cual interpuso demandada en contra de la Nación Ministerio de Protección Social.
A pesar de que en la demanda se haga alusión a hechos administrativos que
rodearon la expedición de la Resolución No. 02629 de septiembre 16 de 2003, la
Sala infiere de los hechos y consideraciones realizadas en la misma, que el daño
se configuró con la Resolución mencionada, por la cual se le declaró insubsistente
en el cargo de asesora que venía desempeñando. En efecto, la actora manifestó
como argumento para que proceda la reparación directa, que el acto
administrativo mediante el cual se le declaró insubsistente realmente no fue
producto de la facultad discrecional de la administración, sino que tenía motivos
concretos- establecidos en el memorando No. 0002629 de 5 de septiembre de
2003-, razón por la cual el procedimiento que se le debía seguir era el estipulado
en Código Único Disciplinario, afirmación que encierra una acusación de violación
al debido proceso, en contra del acto administrativo que decretó su insubsistencia.
Así las cosas, en el sub júdice, debe concluirse que la actora debió presentar
demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
contra la resolución expedida por la entidad demandada y que directamente le
causó el perjuicio por el cual se demanda indemnización. Como la acción escogida
por la actora -reparación directa- no tiene dentro de sus fines, móviles o motivos la
anulación de actos administrativos y el consecuente restablecimiento del derecho,
finalidades que le son propias a la acción consagrada en el artículo 85 del C. C.
Administrativo, considera la Sala que la demanda es inepta por indebida
escogencia de la acción, sin que haya lugar a permitirle a la actora su corrección
habida consideración al hecho de que frente a la misma operó el fenómeno de la
caducidad, toda vez que el término de que disponía para intentar la acción idónea,
se venció mucho antes de su presentación.
Por las consideraciones anteriores el auto recurrido por la parte demandante se
confirmará.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera,
RESUELVE
Confirmase el auto apelado, esto es, aquel proferido por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, el 25 de noviembre de 2005.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Presidenta de la Sala
ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ
RUTH STELLA CORREA PALACIO
FREDDY IBARRA MARTINEZ
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA