5. Régimen Municipal

Defensoría de los Habitantes
5.
Régimen Municipal
a.
Justificación
En el marco coyuntural de la primera elección popular de alcalde de los 81 municipios a finales
del año 2002, el seguimiento de las reformas constitucional del artículo 170 de la Constitución
Política que le asigna a las Municipalidades una suma no inferior a un 10% de los ingresos
ordinarios calculados para el año económico correspondiente y la experiencia acumulada
durante estos ocho años de labores por parte de la Dirección de Control de Gestión
Administrativa, ha permitido a la Defensoría abordar el tema de la Gestión Municipal,
específicamente en tres aspectos básicos: la experiencia casuística; el enfoque sobre el
porcentaje de presupuesto dedicado a gastos corrientes y de capital; y el fomento a los
procesos de rendición de cuentas, democratización, descentralización y la necesaria
participación de grupos organizados de la sociedad civil.
Se debe tener presente que el Régimen Municipal costarricense, se ha caracterizado por lo
siguiente:

Bajos niveles de profesionalización del personal y falta de capacitación.

Deficientes sistemas y controles en la recaudación de sus rentas.

Servicios subsidiados.

Ineficientes sistemas de información.

Desconocimiento de la normativa vigente.

Predominio de criterios político-electorales en detrimento de los Parámetros de
buen gobierno.

Ausencia de una verdadera rendición de cuentas.

Limitada participación ciudadana.
Asimismo, es importante resaltar el reclamo reiterado de las municipalidades respecto al
principio de autonomía municipal, invocando lo establecido en el artículo 170 de la Constitución
Política en donde se establece que: “Las Corporaciones municipales son autónomas”. Desde el
punto de vista de autonomía política o de gobierno, según lo dispuesto en el supracitado artículo
170 constitucional, se debe entender que el ente, en este caso las municipalidades, pueden
definir libremente sus fines, objetivos, metas y líneas de acción. Sobre este punto, la Sala
Constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos:
“… Aparece claro, entonces, que la Asamblea Nacional Constituyente al ocuparse del
tema de la autonomía municipal, lo hace como una reacción evidente a la experiencia
histórica de la intervención del Poder Ejecutivo en los asuntos locales. Es decir, si lo
que privaba en los años anteriores al proceso constituyente, era un sistema municipal
intervenido directamente por el Poder Ejecutivo, lo que se quiso fue concebir uno
distinto, que se desligara por completo de esa interferencia. En esa misma acta No. 80
se cita la moción presentada por el representante Leiva Quirós, que decía
textualmente : "Las Corporaciones Municipales son órganos de la soberanía,
autónomos y de elección popular", lo que desató una calurosa discusión, encabezada
Informe Anual 2001-2002
por la intervención del representante Ortíz Martín (pgs. 222 y 223), quien expresó :
"[...] que la soberanía la tiene fundamentalmente el pueblo y la delega en la Asamblea
Legislativa. De ninguna manera puede atribuirse esa soberanía a las corporaciones
municipales, que son órganos administrativos de los intereses comunales [...] Una
municipalidad, es decir, muchas municipalidades soberanas constituyen pequeños
Estados dentro de un Estado, lo que viene a ser técnicamente imposible."
En la siguiente sesión --acta No. 81-- se pidió revisión del texto que se había aprobado con el
concepto de soberanía incluido y el representante Esquivel Fernández indicó
"[...] que votaría la revisión planteada, ya que la completa autonomía municipal, tal
como la propone el artículo 135, ha dado en Costa Rica los más desastrosos resultados
[...] No se puede otorgar esa autonomía en una forma absoluta [...]"; y la revisión fue
aprobada, pero durante el debate, el representante Leiva Quirós, proponente del texto
que fue revisado, expresó (pág. 229): "[...] que la autonomía otorgada a las
municipalidades no es absoluta, sino relativa, pues está sometida a cierto tutelaje por
parte del Estado. Los presupuestos de las corporaciones municipales estarán
sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República."
En síntesis, al aprobar la Asamblea Nacional Constituyente el texto del actual artículo
170, que señala que las corporaciones municipales son autónomas, creó un sistema de
administración local tal, que lo sacó, o por lo menos pretendió sacarlo, formalmente,
de las influencias e injerencias del Poder Ejecutivo, pero a la vez, esa autonomía no se
otorgó en forma plena o ilimitada, sino que la concepción de gobierno local autónomo,
implicó que quedaba sujeta a ciertos límites (tutelajes, llamó el constituyente)… ” (Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Exp. 94-000757-0007-CO. Resolución:
1999-05445)
Queda claro que la autonomía municipal también tiene límites, pues según lo dispuesto en el
artículo 169 de la Constitución Política, el gobierno local tiene a cargo la administración de los
intereses y servicios del cantón. Dicho artículo establece la cobertura territorial total de un
régimen que tiene asignada la responsabilidad de promover el desarrollo de las comunidades y
debe observarse como instrumento transformador de la realidad, muchas veces contrastante, en
los diferentes cantones del país.
La Defensoría considera que con la reforma al Código Municipal en el año 1998, unido a algunos
proyectos de ley que se encuentran en la corriente legislativa, es posible coadyuvar en la
transformación integral que requiere el régimen municipal; sin embargo, hace falta más que una
reforma jurídica para establecer las condiciones necesarias, desde el punto de vista organizativo
y operacional, para que las municipalidades puedan operativizar un proceso planificado en la
toma de decisiones que logren superar los problemas administrativos y financieros a los cuales
están expuestas.
Es necesario enfrentar los problemas del régimen municipal, dirigiendo esfuerzos hacia un
desarrollo del recurso humano, un mejoramiento de los sistemas de información y de control
interno, que complementado con los procesos necesarios de planificación y de participación
ciudadana, establecería una ventaja considerable en la atención de los retos que se avecinan
como consecuencia de la propuesta legislativa de un mayor traslado de recursos y competencias
al Régimen Municipal, con el objetivo de que la acción municipal se oriente al cumplimiento
primordial de los objetivos del servicio público en beneficio de la mayoría de la población.
119
Defensoría de los Habitantes
Así la cosas, la Defensoría de los Habitantes considera importante insistir en el tema del régimen
municipal desde una perspectiva más integral, de manera que se puedan tener claros algunos
aspectos de la descentralización del Estado. Las quejas o denuncias que se tramitan por la
Dirección permite concluir que entre los aspectos mas importantes se encuentran aquellos
relativos al orden financiero y presupuestario, que se derivan del desequilibrio económico y
social de las distintas zonas geográficas del país que eventualmente repercuten en la
planificación territorial, tanto en el ámbito urbano como en la zona marítimo terrestre.
Finalmente, se incluyen una serie de conclusiones y recomendaciones cuyo objetivo pretende
incidir en el abordaje de una temática, que por su complejidad e importancia, a nivel de
cobertura nacional debe involucrar el nuevo enfoque de participación ciudadana, que logre la
atención de las demandas de los habitantes con mejores criterios de eficiencia, eficacia,
economicidad y consecuentemente, con mejores resultados financieros y de rendición de
cuentas a la ciudadanía.
b.
Algunas consideraciones en relación con la descentralización municipal
El manejo de los asuntos de interés público por parte de las comunidades utilizando las
corporaciones municipales, constituye un viejo resabio de la época colonial heredado de los
españoles luego de la conquista y que se realizaba a través de la figura del cabildo, que era el
conjunto de personas destacadas de la población, que se reunían para tomar las decisiones que
competían a la comunidad. Esta figura dio origen al ayuntamiento que posteriormente se llamó
concejo o municipalidad y originalmente tuvo responsabilidad en lo relativo a los acueductos,
alcantarillados, alumbrado público, construcción y mantenimiento de caminos y limpieza de vías
y parques públicos.
Al desarrollarse las poblaciones en áreas más extensas, mejorarse notablemente la red vial y
crearse algunos medios fluidos de comunicación, se fueron delegando las responsabilidades en
entes estatales de superior rango y finalmente, las decisiones se trasladaron a niveles superiores
hasta quedar prácticamente en manos de instituciones centralizadas, con lo cual los gobiernos
locales fueron perdiendo hegemonía en su accionar.
Una de las grandes modificaciones al modelo político económico que se está desarrollando en
Costa Rica, en lo que nos interesa, es el fortalecimiento de la descentralización del Estado en el
Régimen Municipal. El traslado de mayores responsabilidades a las comunidades para que, a
través de organizaciones locales, manejen sus propias rentas y administren en forma directa sus
instituciones en procura de una más justa distribución de la riqueza que garantice un mayor
bienestar social.
El procedimiento que se está llevando a cabo para la descentralización es fortalecer los
gobiernos municipales mediante modificaciones a la carta magna y otras normas que permitan
crear un marco jurídico acorde con los propósitos de trasladar deberes y responsabilidades a los
ayuntamientos.
La reforma a la Constitución Política, que modifica el artículo 170, permite asigna a las
municipalidades del país una suma no inferior a un 10% de los ingresos ordinarios, calculados
para el año económico correspondiente. Además se agrega que la ley determinará las
competencias que se trasladarán al régimen y, en el transitorio, se dispone que la asignación
presupuestaria será progresiva a razón de 1,5% por año, hasta completar el 10% total.
Otra modificación se refiere el artículo 172, mediante la cual se autoriza a ciertos distritos que
reúnen los requisitos establecidos, a crear su propio concejo (concejos de distrito), facultad con
120
Informe Anual 2001-2002
la que ahora cuentan únicamente los cantones. Esto les permitirá dar autonomía de operación y
manejo de su propio presupuesto.
Se debe recordar que en tiempos pasados se había fortalecido la centralización del Estado y por,
ello la red vial nacional formó parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes; el manejo de
los acueductos y alcantarillados se concentró en el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, la administración de la educación pública recayó en manos del Ministerio del
ramo y lo correspondiente al alumbrado público se concentró en el Instituto Costarricense de
Electricidad o alguna otra empresa estatal; finalmente, la seguridad se centralizó en el Ministerio
de Gobernación y Seguridad Pública. Esto originó una disminución de las responsabilidades
municipales.
Posteriormente el modelo fue cambiando y se empezó a delegar más funciones a los
ayuntamientos y se tomaron otras acciones como la división de la red vial entre carreteras
nacionales, a cargo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y caminos vecinales bajo la
responsabilidad de las municipalidades; los servicios de acueductos y alcantarillados en muchos
cantones pasaron a ser administrados por los gobiernos locales; se han creado policías
municipales y otros servicios públicos se han transferido o serán trasladados oportunamente a
las comunidades, en razón de lo cual se ha modificado la Constitución Política para darles a
estas organizaciones locales mayores recursos para que puedan asumir nuevas
responsabilidades.
Tradicionalmente los ingresos económicos de estas organizaciones se limitaban al cobro de los
servicios, generalmente a tarifas más bajas que el costo; al cobro de cánones por el uso de
terrenos de naturaleza pública, lo cual se hacía por plazos específicos y denominados como
concesiones y al cobro de patentes a las actividades de naturaleza comercial. Estas rentas han
resultado insuficientes para los requerimientos de las comunidades, aunado a otras situaciones
relacionadas con el modelo centralista y por ello los servicios han sido deficitarios.
Más recientemente se trasladó a las municipalidades el impuesto sobre los bienes inmuebles –
llamado anteriormente Impuesto Territorial-- pero el producto obtenido no ha sido el esperado
en razón de que se redujo el monto porcentual inicialmente acordado, la insuficiente estructura
administrativa y la ausencia de una gestión de cobro, ha impedido una adecuada recaudación.
i.
Expectativas sobre el régimen municipal
El problema que deberán afrontar las municipalidades a partir de la modificación legislación
mencionada que le garantizan mayores rentas, se puede analizar de la siguiente manera:

Naturaleza política de la organización. Los concejos municipales, y a partir de
diciembre del del 2002, los alcaldes, serán de elección popular, los primeros por
medio de partidos políticos y los segundos por la vía de la elección directa. Esta
forma de nombramiento de las jerarquías municipales demanda la búsqueda de
votos a través de las campañas políticas, pero implica también la devolución de
favores, complacencias y preferencias a cambio del voto, lo que reduce la
posibilidad de que las acciones administrativas puedan ser priorizadas en
función de las necesidades. Esta problemática ha existido por muchos años y es
una de las razones de descrédito de los gobiernos locales, por los favoritismos
que se denotan con mucha frecuencia en el resultado de las acciones, por las
decisiones en función político partidista y por los frecuentes enfrentamientos de
naturaleza política en las sesiones municipales y otras actividades, de manera
que si ahora se podrá disponer de mayores recursos económicos, no se
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Defensoría de los Habitantes
garantiza que la inversión sea idónea en función de los intereses de la
colectividad.

Selección de los servidores administrativos. La escogencia y nombramiento de
personal, en muchos casos, no obedece a un proceso de reclutamiento y
selección idóneo, lo cual va en detrimento de la calidad del servicio y del
desempeño en el trabajo, trayendo como consecuencia una administración
menos comprometida con las verdaderas necesidades de la comunidad. El
Código Municipal, en el Capítulo IV, otorga a los Alcaldes la facultad de nombrar
al personal previo informe técnico respecto a la idoneidad, pero ello se ha
prestado para que en muchos casos se escoja pensando, más en favorecer a
una persona que en seleccionar al servidor idóneo, reduciendo con ello la
eficiencia y eficacia de la labor que debe desempeñar en beneficio de la
comunidad. Aunado a lo anterior, en los cantones más alejados del país las
personas disponibles con formación y experiencia para desempeñar estos cargos
son pocas y por ello el producto de la gestión es inferior en resultado respecto
de los cantones más cercanos a la capital.
De acuerdo con lo anterior, a criterio de la Defensoría, es importante valorar la
posibilidad de incorporar en el Código Municipal los ajustes necesarios para
desarrollar la carrera administrativa dentro del régimen municipal.

Un aspecto importante que también ha incidido en el resultado de la gestión
municipal, es la incorrecta distribución de los recursos económicos ya que se
tiende a gastar los fondos con criterios particulares con escasa planificación y
que no necesariamente van en beneficio de la colectividad. Deben considerarse
los riesgos de que, ante el manejo de sumas considerables, se comentan
abusos, injusticias o actos de corrupción, lo cual incidiría perjudicialmente en los
objetivos que se espera cumplir con la implantación de la nueva normativa
planteada.
c.
Aspectos financieros-presupuestarios
i.
Ingresos
De acuerdo con la Memora Anual 2001 de la Contraloría General de la República, resulta muy
interesante constatar que 15 corporaciones municipales y el Instituto de Fomento y Asesoría
Municipal (IFAM), administran alrededor del 65% de los ingresos totales del régimen; 25
municipalidades manejan alrededor el 23%; y 53 entidades municipales donde se incluyen 41
municipalidades, los concejos de distrito y uniones, federaciones, y ligas municipales, se
relacionan con únicamente alrededor de un 12% del total de los ingresos presupuestarios que
se han venido administrando por parte de los gobiernos locales y que en términos reales
significó -en el año 2001- la suma de 58.708 millones.
Dentro de este panorama resalta también el hecho de que sólo la Municipalidad de San José
administró ingresos reales por más de once mil millones de colones, siguiendo en orden de
importancia --desde el punto de vista financiero-- la Municipalidad de Cartago, con alrededor de
dos mil ciento treinta cinco millones y un grupo de ocho gobiernos locales administraron
recursos que oscilaron entre los mil y los dos mil millones de colones anuales.
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Informe Anual 2001-2002
Es interesante observar también que las municipalidades que manejan mayor número de
recursos y que curiosamente se encuentran en la periferia de la capital, resultan ser las más
denunciadas ante la Defensoría de los Habitantes.
Un análisis más detallado de las diez municipalidades con mayor número de quejas, según
ingresos reales, reflejan la siguiente situación:
Los ingresos corrientes de las corporaciones municipales representaron, en promedio, el 81%
del total de ingresos reales del período (impuestos, tasas, patentes) y el 19% restante obedeció
a ingresos de capital, básicamente referido a superávit de ejercicios anteriores.
Más específicamente, en lo que respecta al ingreso corriente de las municipalidades, se observa
una evolución del ingreso tributario (impuesto sobre bienes inmuebles) que representa, en
promedio, el 53% del total, seguido por los ingresos no tributarios con un 46% y que sumados
representan el 99% del total de los ingresos corrientes reales del período.
Llama la atención que dentro de los ingresos tributarios el rubro por concepto de impuesto de
bienes inmuebles se ubique, desde el punto de recaudación, por debajo del impuesto sobre
patentes. Esto considerando las expectativas que se crearon con la promulgación de la Ley N°
7509 del Impuesto sobre bienes Inmuebles publicada el 19 de junio de 1995 y cuyo objetivo
principal consistía en fortalecer financieramente el régimen municipal mediante el traspaso a los
gobiernos locales el cobro de lo que anteriormente se definía como Impuesto Territorial. Sobre
el particular es importante hacer mención a algunas conclusiones a las que llegó el Área de
Ingresos de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la
República, como consecuencia del estudio realizado en el año 2001, sobre el caso específico del
Impuesto de Bienes Inmuebles en el cantón central de Heredia. A saber:
“…En 1995, como parte de la reforma integral que se estaba realizando en los
gobiernos locales, mediante la ley 7509 sobre el Impuesto de Bienes Inmuebles, se
trasladó la administración de tal a las municipalidades, con el fin de dotarlas de
recursos sanos, que les permitieran mejorar su estructura administrativa, y a la vez
cumplir con las obras de infraestructura y otros servicios que necesitan las
comunidades para su desarrollo adecuado. Se procura con este traslado inyectar
dinamismo en el sector municipal, y convertir a este impuesto en un instrumento real
que modernice el ordenamiento productivo de cada cantón, mediante la introducción
de sistemas y controles eficientes y una adecuada planificación del gasto y las
inversiones.
No obstante, en el estudio realizado, en esa municipalidad, sobre la administración del
IBI, se determinaron una serie de situaciones y debilidades que se contraponen y
limitan el alcance de los propósitos que dieron origen a la referida Ley 7509, y que
ocasionan, en este caso, un debilitamiento muy importante del sistema de control
interno, crea riesgos que podrían eventualmente lesionar los intereses económicos y la
imagen de la Municipalidad, y afectan el potencial de ese impuesto, la eficiencia en la
recaudación, a pesar de que constituye la principal fuente de ingresos de esa
corporación.
Entre otros aspectos, en el estudio efectuado se determinó que los ingresos
recaudados no han alcanzado en los últimos años los niveles presupuestados, la
recaudación creció solamente un 1%, en términos reales, en los últimos dos años, y
de acuerdo con una valoración de los terrenos, efectuada por esa municipalidad, sin
considerar edificaciones, se podría, eventualmente, producir un ingreso mayor al que
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Defensoría de los Habitantes
se presupuestó para el 2002, el cual incluyó el valor de los terrenos y las edificaciones,
lo cual evidencia el potencial que tiene este impuesto, y la posibilidad de recaudar una
mayor cantidad de recursos, que posibilite subsanar limitaciones de recursos y la
realización de más obras y servicios, en beneficio de la comunidad.
Se observó también que existe una cantidad importante de contribuyentes que no han
presentado su declaración de bienes en 1999, 2000 y el 2001, han realizado 49, 19 y 1
avalúos, respectivamente, lo cual obviamente es una cantidad muy baja; los valores de
los inmuebles no se actualizan automáticamente, con base en la información de los
permisos de construcción y los traslados de dominio y los gravámenes hipotecarios; y
existen problemas asociados al cobro del impuesto, ya que hay un pendiente
significativo, en la que una parte, podría prescribir, situación que obviamente, afecta la
recaudación, y contraviene la normativa aplicable.
Asimismo, el sistema de facturación presenta debilidades e inconsistencias que
originan riesgos importantes y no aseguran la confiabilidad, integridad y exactitud de
los datos y registros relativos a la recaudación del impuesto sobre bienes inmuebles,
situación que amerita un estudio exhaustivo de las operaciones relacionadas con dicho
tributo, con el fin de que se adopten las medidas correspondientes y se cobren los
impuestos respectivos, en los casos en que proceda.
Por otra parte, en los últimos cuatro años ha habido una gran rotación de funcionarios
claves en la Municipalidad, incluidos alcaldes, directores, y jefes; una ausencia de un
conjunto integrado de políticas y lineamientos que guíen la administración del IBI; así
como la falta de recursos de toda naturaleza, lo cual ha debilitado la gestión de esa
entidad.
Con respecto a lo anterior, esa corporación inició algunas acciones, para subsanar las
situaciones comentadas, que comprenden, la actualización de valores de los
inmuebles, mejoras en la gestión de cobro, así como la implementación de un nuevo
sistema de facturación, entre otras cosas.
Estas situaciones tienen una enorme relevancia, no sólo por las razones anteriormente
apuntadas, sino porque las municipalidades deberán enfrentar nuevos retos en el
futuro. (...)
Por otra parte, mediante la ley 8154, publicada, en el Diario Oficial La Gaceta, el 10 de
diciembre del 2001, se aprobó el convenio de préstamo 1284/OC-CR, denominado
programa de regularización del catastro y registro, entre la república de Costa Rica y el
Banco Interamericano de Desarrollo, para ejecutar un “Programa de regularización del
Catastro y Registro”, quién persigue apoyar la recaudación del impuesto sobre bienes
inmuebles y la sostenibilidad fiscal de las municipalidades.
Debe indicarse, además, que la recaudación del impuesto territorial posteriormente
denominado impuesto sobre bienes inmuebles, representaba, aproximadamente, un
0,47% del PIB, en 1973 mientras que en el 2000 era de, alrededor, un 0,11%, lo cual
hace evidente la necesidad de que las municipalidades procuren maximizar el potencial
de este tributo.” (Informe FOE-IP-14/2001 del 20 de diciembre del 2001)
No obstante lo anterior, es importante tomar en cuenta que algunas municipalidades han
iniciado procesos de actualización de los valores inmuebles que lógicamente permitirán
incrementar sus ingresos, afectando de manera desproporcionada los presupuestos de los
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Informe Anual 2001-2002
contribuyentes, sobre todo a aquellos de estratos medios, medios bajos, con la práctica de
utilizar valores presentes sobre construcciones edificadas hace más de una década.
La Defensoría de los Habitantes, reconoce los esfuerzos del Órgano de Normalización Técnica
del Ministerio de Hacienda, en el sentido de individualizar el valor de las propiedades de acuerdo
con sus características particulares y no permitir la actualización de esos valores sobre la base
de generalidades que perjudiquen y conduzcan a injusticias o ilegalidades en el cobro del
Impuesto de Bienes Inmuebles.
ii.
Egresos
Los presupuestos municipales en su sección de egresos, de conformidad con las disposiciones
de la Contraloría General de la República, están clasificados por objeto del gasto y por
programas de actividad. Los rubros del objeto del gasto son: servicios personales; servicios no
personales; materiales y suministros; maquinaria y equipo; construcciones, adiciones y mejoras;
transferencias corrientes y de capital; deuda interna; desembolsos financieros; y asignaciones
globales.
Los programas que se manejan dentro del régimen municipal son únicamente tres:

Programa I “Dirección y Administración Generales”, en donde se incluyen todos
aquellos gastos de administración previstos para la corporación, así como el
total de la deuda y de los aportes que deberá realizar en el transcurso del
período presupuestario.

Programa II “Servicios Comunales” contempla un detalle de la asignación
presupuestaria de los diferentes servicios que brinda la corporación municipal.

Programa III “Inversiones”, refleja el detalle de la asignación presupuestaria de
los diferentes proyectos y obras que se pretenden realizar ya sea por
administración o por contrato con terceros.
Un análisis del presupuesto de gastos de las municipalidades que más fueron denunciadas en el
Área de Control de Gestión Administrativa de la Defensoría de los Habitantes, en el presente
período, refleja que los rubros que consumen el mayor número de recursos dentro del régimen
son precisamente los Servicios Personales y los Servicios no personales (en promedio, la suma
de estos dos rubros representa alrededor de un 73% del total).
Esto es complemento a la situación que se ha venido observando respecto a la evolución del
gasto clasificado económicamente en donde se ha mantenido una tendencia de alrededor de un
77% en gasto corriente y únicamente un 23% en gasto de capital. En el informe de la
Defensoría 1999-2000 se advirtió que la variación relativa del gasto de capital ha sido
sustancialmente menor a la experimentada por el gasto corriente, lo cual afecta directamente
las necesidades de obras en todo el territorio nacional.
Otro dato interesante se refleja en el siguiente cuadro:
125
Defensoría de los Habitantes
DISTRIBUCIÓN DEL GASTO POR PROGRAMAS DE ACTIVIDAD EN CANTONES
CON MAYOR NÚMERO DE DENUNCIAS
PRESUPUESTO ORDINARIO 2002
En millones de colones
Cantón
101-San José
201-Ctral. Alajuela
103-Desamparados
301-Ctral. Cartago
401-Ctral. Heredia
115-Montes de Oca
Dirección y
Administración
Servicios
Comunales
Inversiones
5061,0
1194,5
592,5
867,4
602,1
463,2
5579,4
1117,6
595,3
1106,9
677,7
318,6
552,0
118,3
196,8
106,0
257,4
102,2
Fuente: Contraloría General de la República
Como se puede observar, los recursos presupuestarios asignados al programa III “Inversiones”,
son sustancialmente menores a los otros dos programas (Administración y Servicios comunales),
lo cual representa un reto importante para las mismas municipalidades y los órganos de control
como es el caso de la Contraloría General de la República y la Defensoría, para que a partir de
las quejas y las demandas de las comunidades, se pueda lograr un mayor equilibrio en la
asignación del gasto.
En el informe anual 1999-2000 la Defensoría también destacó la necesidad de que los gobiernos
locales tuvieran presentes la búsqueda de opciones para una mayor y mejor generación y
distribución de recursos por medio de una gestión más eficiente y efectiva, en relación con los
tributos que administran en sus respectivas jurisdicciones.
Ante esta situación se deben tomar muy en serio, las reiteradas llamadas de atención del órgano
de fiscalización superior en el sentido de que “…los gobiernos locales presentan serias
dificultades para cumplir con eficiencia y efectividad su mandato constitucional. Muchos carecen
de capacidad gerencial, administrativa y operacional elemental para ofrecer y garantizar a sus
administrados, servicios de calidad y un desarrollo armónico, sostenido y sostenible del
respectivo cantón.”
La Defensoría de los Habitantes insiste en la necesidad de coordinar esfuerzos para que la
temática relacionada con el régimen municipal se analice desde una perspectiva integral,
mediante la cual se tenga clara la disponibilidad de recursos, su crecimiento natural y
circunstancial en los diferentes ejercicios presupuestarios y, lo más importante, la satisfacción
de las necesidades de los pobladores en cada uno de los cantones del país.
iii.
Desequilibrios económicos y sociales
Resulta importante repasar algunos índices de las municipalidades más denunciadas a la
Defensoría de los Habitantes con el fin de realizar comparaciones entre sí y tener claras las
diferencias con respecto a otras que no fueron sujeto de denuncias y que presentan una
situación, desde el punto de vista económico y social, sustancialmente diferente.
Según el Censo 2000, en la provincia de San José reside el 35% de la población del país y en las
otras tres provincias centrales (Alajuela, Cartago, Heredia) habita alrededor del 40%. El otro
25% se encuentra distribuido en Guanacaste, Puntarenas y Limón.
126
Informe Anual 2001-2002
En lo que respecta a la densidad de la población (indicador que mide la ocupación que la
población hace del territorio) y de acuerdo con las cifras del Instituto Nacional de Estadísticas y
Censos, se observa que en el Valle Central hay cantones con densidades que superan los 1000
habitantes por kilómetro cuadrado, mientras que otros de zonas rurales apenas superan los 10
habitantes por kilómetro cuadrado.
Curiosamente los 14 cantones que muestran una densidad superior a los 1000 habitantes por
kilómetro cuadrado están distribuidos de la siguiente forma: diez pertenecen a la provincia de
San José, tres a Heredia y uno a Cartago. De los once cantones que tienen una densidad de
población menor o igual a 20 habitantes por kilómetro cuadrado, siete se ubican fuera de la
zona central del país, más específicamente en las provincias de Limón, Puntarenas y
Guanacaste.
Otro aspecto que llama la atención es el nivel de alfabetismo y analfabetismo en diferentes
zonas geográficas del país. De acuerdo con los resultados del supracitado Censo, el porcentaje
de la población de 10 o más años que sabe leer y escribir fue del 95,2% y dentro de ese
contexto se hace referencia a que las provincias en donde se refleja el mayor grado de
alfabetismo son San José y Heredia y las que tienen un mayor grado de analfabetismo son
Puntarenas, Limón y Guanacaste.
Se puede determinar además, que los cantones que muestran mayores niveles de alfabetismo
son Montes de Oca y Moravia y los que tienen mayor porcentaje de población analfabeta son los
cantones de Talamanca en la provincia de Limón y Los Chiles de la provincia de Alajuela, cuyos
pobladores precisamente no presentaron denuncias ante el Área de Control de Gestión
Administrativa de la Defensoría de los Habitantes.
De acuerdo con lo anterior se puede considerar que hay una relación directa entre el número y
la procedencia de quejas o denuncias admitidas en la Defensoría de los Habitantes sobre
aspectos de orden administrativo y financiero, la densidad de la población y los altos índices de
alfabetismo del país que precisamente se encuentran en la capital y en los cantones
circunvecinos.
Lo anterior representa información sumamente valiosa que necesariamente está relacionada con
una alta concentración de recursos en las municipalidades del centro del país. Además, se debe
considerar lo establecido en el Índice de Desarrollo Social, en lo referente a las áreas de mayor
y menor desarrollo relativo que definió 3 categorías de indicadores (demográfico-sanitario;
educativo-cultural; y económico), elaborado por MIDEPLAN, según el cual:
“… las áreas más alejadas del centro del país son las que enfrentan los mayores
niveles de carencias, en especial las zonas fronterizas del norte y sur de país. (…)
“… tales regiones son las más grandes en extensión geográfica, tienen una densidad
poblacional muy baja, tasa de mortalidad por diarrea más elevada, un menor
porcentaje de estudiantes de primero y segundo ciclo que han aprobado el curso
lectivo, tienen los más altos grados de deserción educativa, lo menores niveles de
cobertura eléctrica y los menores niveles de gasto per cápita municipal.”
Ante este panorama, de características sumamente preocupantes, la Defensoría de los
Habitantes hace un llamado a los funcionarios públicos directa o indirectamente relacionados
con el tema, para que se redoblen esfuerzos y se apliquen los mecanismos dispuestos en el
ordenamiento jurídico para incrementar las rentas municipales y se coordinen acciones para
127
Defensoría de los Habitantes
lograr una mayor y mejor distribución de la riqueza, de conformidad con las realidades
socioeconómicas de los distintos cantones del país.
d.
Características de las quejas
La Defensoría de los Habitantes, en lo que respecta al tema del régimen municipal, tiene
establecido alrededor de 32 tipologías de quejas en relación con algún tipo de anomalía en la
prestación de servicios por parte de los gobiernos locales.
En el presente período, de esos 32 tipos de quejas o reclamos, cinco tipologías (dilación en
trámites administrativos, deber de fiscalización, falta de limpieza y mantenimiento de vías
públicas, otorgamiento de patentes, y problemas en pagos de impuestos, tarifas y tasas)
representan el 60% del total de las denuncias.
Asimismo, es importante señalar que de las 81 municipalidades del país, sólo 56 fueron
denunciadas ante la Defensoría y llama poderosamente la atención que en este mismo período
25 municipalidades1 no fueron sujeto de quejas por parte de los vecinos de sus respectivas
comunidades.
Otro dato interesante es que en 10 municipalidades se registran el 55% del total de quejas
(dentro de ese grupo, 6 fueron objeto de 76 quejas o denuncias: San José con 34, Alajuela y
Desamparados con 9, Cartago, Heredia y Montes de Oca con 8 cada una). El restante 45% se
recibió de 46 gobiernos locales.
En el presente período 2001-2002, Defensoría de los Habitantes, admitió para su estudio e
investigación alrededor de 406 quejas o denuncias para la Dirección de Control de Gestión
Administrativa. De ese total 184 correspondieron al régimen municipal.
Esta situación
representó -en términos porcentuales- un 45% del total del trabajo del Área en lo que respecta
a atención de quejas admitidas y asignadas a esta unidad administrativa.
e.
Aspectos de planificación territorial
i.
En el ámbito urbano
La Defensoría ha analizando el tema de la planificación urbana como uno de los componentes
primordiales del régimen municipal. Esta materia se constituye en un importante factor para el
desarrollo urbano de nuestro país, razón por la cual, la formulación oportuna de planes y
reglamentos sobre la temática estimula un ordenado desarrollo de los principales centros
urbanos.
Cabe destacar que la normativa 2 pretende la promoción de un equilibrio entre el
desenvolvimiento urbano y el rural, por medio de una adecuada distribución de la población y
sus actividades económicas. En relación con este punto, durante este período, la Defensoría
continuó señalando algunas deficiencias relacionadas con las autorizaciones municipales para
proyectos habitacionales, comerciales o industriales en zonas inadecuadas para los procesos
urbanísticos por motivos claros de alta densidad poblacional, permitiendo por ejemplo, la
ubicación de viviendas en terrenos cuyas condiciones no son las más adecuadas.
1
Belén, Matina, Paraíso, Buenos Aires, Nicoya, Talamanca, Naranjo, Coto Brus, Cañas, El Guarco, Poás,
Orotina, Tilarán, Los Chiles, Bagaces, Flores, Atenas, Acosta, Turrubares, Alfaro Ruíz, Dota, Tarrazú,
Hojancha, San Mateo, Guatuso.
2 Ley de Planificación Urbana N° 4240 del 15 de noviembre de 1968.
128
Informe Anual 2001-2002
Lo anterior pone en evidencia la falta de cumplimiento por parte de las autoridades competentes
cuyo principal objeto, en un estadio del deber ser, estaría concentrado en satisfacer el interés
público, velando por la protección e integridad de los administrados.
La Defensoría ha señalado en sus informes finales la necesidad de que para el otorgamiento de
permisos de construcción, tanto las municipalidades como el Ministerio de Salud, deben atender
al pie de la letra la normativa existente, considerando aspectos tales como ubicación,
actividades a desempeñar, materiales, tipo de desechos producidos, distancias en relación con
otras actividades comerciales o casas de habitación que permitan un adecuado uso del suelo en
sus localidades en aras de evitar conflictos entre vecinos ordenando adecuadamente las
actividades desarrolladas en cada localidad.

Principales temas y propuesta institucional
Del período que nos ocupa en ocasión del presente informe, a partir de abril del 2001, las
quejas admitidas en relación con este amplio tema, destaca el deber de fiscalización de los
gobiernos locales, a partir del cual se desagregan aspectos principalmente relacionados con el
desarrollo de urbanizaciones, solicitud y ejecución de garantías de cumplimiento, áreas públicas
y alteraciones por parte de particulares en el uso del suelo, cuyas previsiones y supervisiones
han sido insuficientes.

Urbanizaciones
En relación con el desarrollo de urbanizaciones, la Defensoría ha insistido en que para proceder
conforme lo establece la ley en cuanto al otorgamiento de permisos municipales, entre otros,
debe de garantizarse una adecuada infraestructura que contenga sistemas de alcantarillado y
caminos debidamente habilitados, ya que de los casos recibidos se han evidenciado serias
irregularidades en esta materia.
Sobre este particular, se ha insistido en que la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo (INVU), cumpla funciones esenciales de control para asegurar el
adecuado desarrollo urbanístico. Estas funciones le han sido asignadas mediante el artículo 7 de
la Ley de Planificación Urbana al establecer que: “es la encargada de examinar y visar, en forma
ineludible, los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para
efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal”.
De esta manera, una vez realizadas las tareas por parte de la supracitada instancia
administrativa, corresponde a los gobiernos locales garantizar que los proyectos sometidos a su
consideración cuenten con los requisitos exigidos para ser aprobados.
Ya con las aprobaciones correspondientes, tanto de las municipalidades como de las demás
instituciones involucradas, se puede iniciar la construcción de las obras de infraestructura de las
urbanizaciones.
Las municipalidades tienen la obligación de realizar inspecciones que garanticen un avance
paulatino conforme las condiciones aprobadas en los permisos de construcción. Esta premisa
queda claramente establecida en el artículo 87 del Reglamento de Construcciones, que refiere a
“la vigilancia por parte de la Municipalidad sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción, así
como el uso que se les está dando. Los inspectores municipales son sus agentes que tienen por
misión vigilar la observancia de los preceptos de este reglamento”.
129
Defensoría de los Habitantes
Posterior a la conclusión de la infraestructura requerida, se entrega la urbanización al
ayuntamiento conforme lo establece el mencionado cuerpo normativo y a partir de esta acción
se puede, legalmente, aceptar las obras y aprobar los planos de segregación y venta de lotes,
así como la autorización de los permisos de construcción que sean requeridos. La Ley de
Planificación Urbana, en el artículo 39 prevé, en caso de que el urbanizador requiera de la
aprobación antes de finalizar las obras de infraestructura, lo pueda hacer mediante el depósito
de una garantía de ejecución de obras.
Conviene hacer hincapié en el sentido de que la Defensoría ha descubierto casos en los que el
urbanizador requiere la aprobación por parte de la municipalidad para la segregación de lotes
antes de que se hayan finalizado las obras de infraestructura necesarias en la urbanización, sin
cumplir con las previsiones que señala el artículo 39 de la citada ley; además de los artículos
III.3.15.1 y el VI.6.3 del Reglamento para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones. Sin
duda alguna, esta situación pone en clara desventaja a quienes se vean afectados por las obras
faltantes.
Por lo anterior, conforme lo establecido legalmente, mediante una sólida garantía, la corporación
municipal puede autorizar la segregación de lotes, pese a que no esté finalizada la urbanización,
en tanto la garantía rendida responda ante un eventual incumplimiento por parte del
urbanizador. (Ver resumen de casos)

Áreas públicas
De los casos atendidos en relación con el tema de las áreas públicas, se ha evidenciado, que
algunos municipios no se esmeran en requerir las áreas determinadas como públicas para
proceder posteriormente a ejercer su posesión de las mismas, acto que debe de realizarse al
momento de examinar los planos del diseño presentados para su respectiva aprobación.
Las áreas determinadas como públicas son las calles, zonas verdes y las destinadas como
parques y otras facilidades comunales según lo establece la mencionada Ley de Planificación
Urbana. (Ver resumen de casos)

De las garantías de cumplimiento y las obras faltantes
Se han presentado casos en los cuales las municipalidades no reciben determinada urbanización
por cuanto está pendiente la conclusión de ciertas obras. Esta situación ha preocupado a la
Defensoría por cuanto la construcción de obras faltantes, así como la demora en la construcción,
a pesar de la existencia de la garantía de cumplimiento por obras faltantes, no se justifica.
Lo anterior lo regulan los artículos 38 literal b) y 39, de la Ley de Planificación Urbana al señalar
que “no se darán permisos para urbanizar, sin que se haya garantizado el importe de las obras
de habilitación urbana (…); para asegurar la ejecución de las obras de la urbanización, el
urbanizador cuando venda una parcela no urbanizada, deberá de rendir póliza, fianza, hipoteca
u otra forma de garantía satisfactoria (…)”.
Con base en esta normativa se pretende que los proyectos urbanísticos se realicen de la mejor
forma y en un plazo definido, que tanto el gobierno local, como los demás entes involucrados
puedan ejercer su acción fiscalizadora como es debido.
Estas obras requieren una adecuada atención por ser de afectación pública que inciden en el
desarrollo de la actividad social de una determinada urbanización, obras tales como la
canalización de aguas negras, aguas servidas y abastecimiento de agua potable, las cuales
130
Informe Anual 2001-2002
deben estar hechas al momento de iniciar los procesos de construcción de viviendas en las
urbanizaciones ya que pueden tener implicaciones no deseadas para la salud e integridad física
y emocional de sus habitantes.
Por estas y otras razones, el urbanizador debe concluir las obras faltantes, así como las
municipalidades realizar, como es su responsabilidad, inspecciones periódicas, supervisando que
en efecto se trabaje en esa infraestructura.
En algunos casos, los gobiernos locales, deben dar seguimiento al cumplimiento estricto que
realice la urbanizadora de la realización de obras faltantes o reparación de las existentes de lo
contrario se seguirán suscitando las mismas quejas que hasta día de hoy se admiten en la
Defensoría. (Ver resumen de casos)

Variaciones irregulares en el uso del suelo
En materia de uso de suelos, la Defensoría ha evidenciado casos en los cuales se realizan
construcciones que no cuentan con el debido permiso municipal y además, están ubicadas en
zonas no destinadas para el fin aprobado, irrespetándose el diseño de sitio.
Se han atendido casos, en los cuales son los mismos vecinos de las urbanizaciones quienes al
margen de las razones técnicas señaladas, varían el uso del suelo establecido; además de
irrespetar la normativa, pagan los impuestos y multas y continúan con su negocio a vista y
paciencia de los gobiernos locales.
Lo sucedido, en el caso específico, a todas luces es irregular por cuanto el pago de multas no
implica que el gobierno local deba autorizar una actividad que contraviene la normativa
existente. La Defensoría insiste en que al definirse los planes reguladores, deben ser
cabalmente respetados. (Ver resumen de casos)

Sobre aprobación de los planes reguladores a escala urbana y rural
La Defensoría se ha referido en informes anteriores, a la necesidad de que la Administración
garantice los intereses de los propietarios en función de asegurar una adecuada utilización del
suelo de acuerdo con el interés general. Además, se ha señalado que la competencia
urbanística involucra aspectos de concesión, dirección y fiscalización en la ejecución de las obras
urbanas.
Se ha pretendido ser muy claro al señalar que una gran parte del desarrollo urbano se ha
realizado sin una oportuna y estricta fiscalización conforme lo establece la misma Ley de
Planificación Urbana, el Reglamento de Construcciones y, además, el Reglamento para el Control
de Fraccionamiento y Urbanizaciones.
El tema de los planes reguladores no deja de ser de vital importancia para el régimen municipal,
en el tanto estos instrumentos legales permiten administrar y planificar el desarrollo cantonal.
De ahí que la Defensoría insista constantemente en la necesidad de que tanto las
Municipalidades como la Dirección de Urbanismo promuevan el desarrollo de estos instrumentos
que se ajusten adecuadamente a las necesidades de los administrados.
Sobre este apartado, para el informe anual 1999-2000, la Defensoría contó con la información
suministrada por la Dirección de Urbanismo del INVU, de la cual se obtuvo que de las 81
municipalidades del país, sólo 25 contaban con planes reguladores. Al respecto, de la
información solicitada para el presente informe, de los 81 cantones únicamente 28 cuentan con
131
Defensoría de los Habitantes
dicho instrumento. De la información suministrada, los planes reguladores contabilizados son los
que cuentan con la publicación en La Gaceta. Como se aprecia en el siguiente gráfico,
únicamente se da un incremento de 3 planes reguladores de los 81 cantones.
Del total de los 81 cantones: planes reguladores
aprobados entre 1999 y el año 2002
80
N° de
planes
aprobados
60
56
53
Sin plan
regulador
40
20
25
28
0
1999
Con plan
regulador
2002
Años
Fuente: Informe anual 1999-2000, Defensoría de los Habitantes y
Dirección de Urbanismo (INVU).

Planes Reguladores según provincia

Provincia de San José
De sus 20 cantones actualmente cuentan con plan regulador 9 de ellos. Se nota un aumento de
2 planes reguladores correspondientes a los cantones de Moravia y Goicoechea.

Provincia de Alajuela
De la información obtenida del Departamento de Archivo de la Dirección de Urbanismo, del
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se confirmó que para la provincia de Alajuela,
únicamente el cantón de Ciudad Quesada cuenta con plan regulador urbano cuya publicación
data desde el 21 de enero de 1982. Cabe destacar que para la región noroeste de esta provincia
rige el conocido Plan Regulador de la Gran Área Metropolitana (GAM) exceptuando a los
cantones de Sarapiquí y San Rafael.

Provincia de Cartago
Los planes que se mantienen vigentes de los 8 cantones de la provincia son: el de Cartago,
Oreamuno y La Unión. Cabe destacar el caso particular del cantón de La Unión como indicador
de la efectiva participación comunal, constituidos en actores determinantes para la aprobación
del plan regulador de la localidad. Dicho plan se encuentra impugnado, debido a que conforme
lo establece el procedimiento de aprobación, grupos organizados se opusieron por considerar
que algunos aspectos contenidos en ese cuerpo normativo lesionan sus derechos.
132
Informe Anual 2001-2002

Provincia de Heredia
Conformada por diez cantones, se mantiene únicamente con un plan regulador aprobado
correspondiente al cantón de Belén. Los nueve cantones restantes siguen sin este instrumento
de planificación.

Provincia de Puntarenas
De los once cantones, se han aprobado un total de siete planes que corresponden a los
cantones de Puntarenas, Buenos Aires, Corredores, Osa, Coto Brus, Golfito y Parrita.

Provincia de Guanacaste
El número de planes reguladores no ha variado según los datos obtenidos. Los números se
mantienen en cinco de once, correspondientes a los cantones de Liberia, Nicoya, Santa Cruz,
Cañas y Tilarán.

Provincia de Limón
Dos de sus seis cantones cuentan con plan regulador, Limón y Pococí, manteniéndose la misma
cifra consignada en el informe anual 1999-2000.
En términos generales, se evidencia un escaso aumento en la aprobación de los planes
reguladores, constituyéndose en un factor que limita la posibilidad de defensa de los derechos
de la población tanto de la urbana como de la rural.
A pesar de su costo económico, los concejos municipales no deben dejar de considerarlo como
una prioridad institucional debido a su importante valor normativo.

Resumen de casos
Conforme ha sido analizado el incumplimiento en materia de la normativa urbana por parte de
las municipalidades, se recibieron denuncias formuladas contra gobiernos locales por una
inadecuada supervisión de construcciones. A continuación se comentan algunos de los casos
más destacados.

Incumplimiento en la construcción de obras (Exp.09402-24-2000)
La Defensoría conoció una denuncia formulada por vecinos de la urbanización Villas Tulín,
ubicada en Montes de Oca, por considerar que las obras de infraestructuras que señala la ley
quedaron inconclusas sin que la Municipalidad haya tomado cartas en el asunto.
Se hizo referencia a deficiencias tales como aceras en mal estado, obras que no se terminaron,
ausencia de parques infantiles, falta de limpieza, señalización vial, previstas de aguas negras y
tragantes, entre otras obras.
Al consultarse a la Municipalidad respondió que dicha urbanización no había sido recibida por no
haberse cumplido con los requisitos exigidos, pero se visaron planos dado que el urbanizador
rindió una garantía de ¢20 millones.
La Defensoría, una vez analizada la información remitida, concluyó que efectivamente la
garantía rendida por el urbanizador responde por las obras faltantes; no obstante, no se puede
133
Defensoría de los Habitantes
hablar de que el plazo para ejecutar dichas obras sea indefinido, debiendo aplicarse el plazo
máximo de 5 años que establece la Ley de Planificación Urbana. Asimismo, la Defensoría
consideró que existen obras que no pueden ser objeto de garantía por parte del urbanizador
dado que deben estar construidas al momento en que se autoriza la urbanización para ser
habitada y son aquellas de vital importancia para el desarrollo de la actividad humana normal,
tales como canalización de aguas negras, servidas y abastecimiento de agua potable.
Se recomendó a la Municipalidad de Montes de Oca informar a los vecinos acerca de las obras
faltantes por las que se rindió una garantía, así como compeler al urbanizador a que realice, sin
más demora, las relacionadas con la disposición de aguas y dar seguimiento a las demás que
están pendientes. A la fecha, el asunto se encuentra en fase de seguimiento.

Proyecto Habitacional Río Nuevo de Corredores no cuenta con la infraestructura.
(Exp. 09852-24-2000)
Los habitantes del proyecto habitacional Río Nuevo de Corredores, ubicado en el cantón de
Corredores, presentaron una denuncia indicando que dicho proyecto construido por el INVUDESAF, no contaba con áreas verdes, sistema de alcantarillado ni camino habilitado. Pese a lo
anterior, la Municipalidad autorizó el funcionamiento de una cantina en el lugar.
Consultadas las instituciones involucradas, la Municipalidad de Corredores indicó no haber
recibido dicho Proyecto por estar inconcluso; pese a lo anterior, sí se aprobó el funcionamiento
de un bar restaurante en la zona.
Por su parte, el INVU señaló haber entregado a la Municipalidad los planos de dicha
urbanización debidamente aprobados en los que se detallaban las áreas públicas.
La Defensoría consideró en el informe emitido, que el accionar municipal estuvo incorrecto al
otorgar visados de planos y permisos de construcción, en una urbanización que no había sido
recibida y sin que se hubiera rendido una garantía de cumplimiento.
La Municipalidad debe procurar que se finalicen las obras pendientes; además deberá
determinar las áreas públicas del proyecto y ejercer el dominio sobre las mismas, tal y como lo
establece el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana. La municipalidad debe tener presente
que si se visa algún plano y se concede permiso de construcción, se está recibiendo la
urbanización “de hecho” aunque no “de derecho” tal y como la ley lo dispone, lo cual además
crea a la corporación municipal las obligaciones de mantenimiento de las obras finalizadas y en
caso de que haya obras pendientes, deberán ser finalizadas por pasar a ser responsabilidad de
la municipalidad, originando a la vez gastos imprevistos que debieron haber sido cubiertos por el
urbanizador.
La Defensoría recomendó a la Municipalidad de Corredores informar a los vecinos sobre el
estado en que se encuentra la construcción de la infraestructura de la urbanización, así como
tomar las acciones para que se respeten las áreas públicas y caminos existentes. A la fecha el
asunto se encuentra en seguimiento.

Autorización de cambio de uso de suelo irrespetando plan de la urbanización.
(Exp. 09753-2000)
Una habitante de la urbanización Ciudad de Oro en Cartago denunció ante la Defensoría que,
contiguo a su casa se construyó un local comercial, pese a que en los planos aprobados para la
urbanización se establecía la zona para ser utilizada como vivienda únicamente.
134
Informe Anual 2001-2002
La Municipalidad de Cartago indicó que efectivamente la actividad se realizó sin el
correspondiente permiso municipal por lo que se apercibió al habitante a que se pusiera a
derecho, aprobándole una solicitud presentada de patente para negocio comercial de abarrotes
(mini super).
Pese a lo anterior, en inspección realizada por el Ministerio de Salud, se comprobó que la
actividad que efectivamente se estaba realizando correspondía a una panificadora, con lo cual el
local se encuentra al margen de la ley. Lo anterior fue comprobado por el gobierno local y a
pesar de que inicialmente se rechazó la solicitud de patente formulada, posteriormente la
Municipalidad le aprobó de nuevo la actividad.
La Defensoría consideró que el presente asunto refleja una violación evidente a la normativa
urbana, el cual contó con el aval del gobierno local al otorgar un permiso que a criterio de la
Defensoría no debió ser otorgado dado que con ello se irrespetan los planos constructivos
presentados para solicitar el permiso y la distribución del uso de suelo aprobado para la
urbanización referida.
Se concluyó que la Municipalidad debía revisar lo actuado en el caso de los permisos
concedidos, tomando en cuenta el constante incumplimiento de la normativa en que ha
incurrido el propietario del negocio. Sobre el particular la Defensoría recomendó iniciar un
procedimiento administrativo tendiente a la cancelación de la patente otorgada. Cabe señalar
que a la fecha el asunto se encuentra en la fase de Seguimiento.
ii.
En la zona marítimo terrestre
En el desarrollo del presente título se hará referencia a una problemática que se desenvuelve en
las zonas costeras del país y que además tiene un marco jurídico especial para su regulación
(Ley N° 6043, Ley de la Zona Marítimo Terrestre), el cual difiere de la aplicación normal en
cuanto a la materia ordinaria de planificación urbana. Tomando en cuenta que la temática es
sumamente amplia y que los problemas que surgen de su aplicación generan diversas
discusiones, es que la Defensoría ha considerado conveniente introducir el tema y diagnosticar,
hasta donde sea posible, cuáles son los problemas que en la actualidad se presentan en torno a
la zona marítimo terrestre, teniendo en cuenta a uno de los principales actores del proceso, es
decir, a los gobiernos locales.
Las municipalidades son las encargadas de la administración de la zona marítimo terrestre, de
ahí, que la Defensoría de los Habitantes en los informes 1998-1999 y 1999-2000, recomendó
tomar medidas urgentes para definir los Planes Reguladores y Planos Catastrados de las zonas
costeras, así como mantener un control permanente sobre las concesiones otorgadas y
autorización de los cánones; además de crear o establecer planes de capacitación entre los
gobiernos locales, el IFAM y el ICT en materia de zona marítimo terrestre.
La Defensoría considera relevante tomar en cuenta las implicaciones de la tendencia al
desarrollo de las áreas costeras del país, tomando en cuenta la necesidad de una adecuada
planificación que permita el uso balanceado de las costas y sus recursos, en relación con el
crecimiento económico y social en esa parte geográfica del país. La planificación de la zona
costera debe procurar un beneficio sostenible y sostenido para los pobladores del lugar.
135
Defensoría de los Habitantes

Planes Reguladores
En torno a lo que se estableció en el informe anual 1999-2000, la Defensoría de los Habitantes
puede concluir que el avance respecto de la aprobación de planes reguladores ha sido
relativamente poco.
Si bien es cierto se han aprobado varios planes reguladores, lo cual es indicativo de que se tiene
conciencia de la necesidad y urgencia de dicho instrumento, lo preocupante es que según
información suministrada por el ICT y el INVU, se han invertido importantes recursos en la
elaboración de planes reguladores específicos con las respectivas aprobaciones de estas
entidades pero al no contar con la aprobación municipal, no se han logrado poner en ejecución.
Lo anterior, según cifras del Departamento de Concesiones del ICT y Departamento de
Planificación Urbana del INVU, permite concluir que un número importante de planes
reguladores inician su fase de elaboración quedándose sin su efectiva aprobación y ejecución,
en donde los gobiernos locales tienen una gran cuota de responsabilidad.
Adicionalmente se debe indicar que efectivamente en materia de aprobaciones y publicaciones
de planes reguladores, el avance ha sido relativamente poco, ya que según el Informe de
Labores del Departamento de Urbanismo de INVU, actualizado al 16 de enero del 2002, para el
año 2000 fueron debidamente aprobados y publicados 9 planes reguladores y para el 2001 se
aprobaron y publicaron igual cantidad.
Un punto que interesa a la Defensoría de los Habitantes de la República es involucrar a las
municipalidades en materia de desarrollo y elaboración de los planes reguladores costeros.
Existe claridad en el alto costo que representa hacer un plan regulador y los escasos recursos
con que cuentan los gobiernos locales, ello ha significado que la creación y elaboración de
dichos planes haya quedado en manos privadas, iniciativa que suple las carencias de las
municipalides.
Tal y como lo ha indicado la Defensoría, la ineficiencia administrativa y financiera demostrada
por las municipalidades en la elaboración de planes reguladores ha sido un paso inicial para que
particulares asuman competencias que la ley no les otorga, lo cual es a todas luces
inconveniente y debe evitarse. Lo anterior por cuanto los intereses particulares de desarrollar
alguna parte de la zona marítimo terrestre pueden entrar en conflicto con los intereses
cantonales que deben ser protegidos y tutelados por la corporación municipal.
Con base en lo anterior, conviene recordar lo que la Procuraduría General de la República
estableció en relación con los planes reguladores y el cumplimiento de las disposiciones de la
Ley de la Zona Marítimo Terrestre:
“para poder elaborar adecuadamente un plan regulador han de ser tomadas en cuenta
ciertas variables, análisis científico-social (estudio de composición y distribución de
poblaciones cercanas, estructuras de empleo, etc), análisis económico (subdividido en
los diferentes sectores (agropecuario, industrial, etc) con definición de los potenciales
existentes, análisis de la estructura urbana, estudio de infraestructura, cuantificación y
calificación de servicios presentes, etc), análisis sociopolítico (relaciones de poder,
identificación de grupos organizados, etc), análisis físico-natural (caracterízación
geológica, geomorfológica, de suelos, hidrológica, de clima, de calidad del aire, de flora,
de fauna, de ecosistemas, de paisaje, del área marina, etc), análisis cultural (formas y
contenidos de las manifestaciones culturales, investigación sobre el patrimonio histórico
arquitectónico y arqueológico, etc). Estos índices son fundamentales a fin de determinar
136
Informe Anual 2001-2002
la incidencia de los diferentes proyectos de uso sugeridos, por lo que habrán de
considerarse cómo las fases de construcción de obras y operación los afectan. En este
sentido, no deberán faltar la enumeración de todas aquellas acciones tendientes a
mitigar los impactos de proyectos sobre el ambiente local y recuperación de áreas
afectadas, y programas de monitoreo a fin de vigilar la exacta observancia de las
disposiciones del plan regulador”. Procuraduría General de la República, Dictamen C100-95 del 10 de mayo de 1995.
Lo anterior permite a la Defensoría reiterar y reafirmar que son precisamente los gobiernos
locales los que deben ser los primeros y principales interesados en la elaboración e
implementación de planes reguladores, entendidos estos como instrumentos legales y técnicos
para el desarrollo económico, social y ambiental equilibrado de las zonas costeras.
La Defensoría, en torno a la elaboración de planes reguladores, ha determinado que estos
instrumentos, entre otros, cumplen varias funciones siendo lo más importante lo
correspondiente al ordenamiento territorial, el desarrollo adecuado de uso de suelo y la menor
afectación ambiental.
Por otra parte la existencia de un plan regulador, según el artículo 38 de la Ley de la Zona
Marítimo Terrestre, involucra la posibilidad de otorgar las concesiones por parte de los gobiernos
locales y sirve además para la recaudación del canon. Cabe indicar que sobre estos aspectos se
hará referencia más adelante.
DISTRIBUCIÓN DE PLANES REGULADORES EN ZONA MARÍTIMO TERRESTRE 2001
36
1
42
PUNTARENAS
GUANACASTE
LIMÓN

PLANES REGULADORES VIGENTES AÑO 2001

Provincia de Puntarenas
Durante el año 2001, la provincia de Puntarenas implementó 5 nuevos planes reguladores a
saber: dos en el cantón de Cóbano, dos en el cantón de Golfito y uno en el cantón de Parrita.
Lo anterior es fiel indicativo de que existe una intención y preocupación por desarrollar el tema
de los planes reguladores; sin embargo, el tema se vuelve crítico cuando se analizan las cifras
de los planes reguladores que están en las fases de aprobación y que se encuentran en un
estado de incertidumbre. Se puede indicar que para la provincia de Puntarenas existe un total
de 66 planes reguladores costeros, de los cuales se han aprobado 42 y 24 se encuentran en
fase de aprobación.
137
Defensoría de los Habitantes
La Defensoría considera que la falta de continuidad y seguimiento en la elaboración, revisión y
posterior publicación de los planes reguladores son indicativos de que existe una problemática
importante a este nivel, ello por cuanto pese a que se da un esfuerzo inicial de alto costo
económico, muchos planes reguladores siguen sin ser publicados, lo cual trae como
consecuencia una desprotección a diversas zonas costeras que hoy día se están constituyendo
en territorios aptos para el desarrollo turístico y las cuales, sin una herramienta efectiva, podrían
ver comprometido el entorno económico, social y ambiental.
Por otra parte, el cantón de Osa cuenta con 8 planes reguladores vigentes; el cantón de Aguirre
con 2; el cantón de Parrita con 6; el cantón de Garabito con 4; el cantón de Esparza con 1 y el
cantón de Golfito con 6.
Planes Reguladores Vigentes
Provincia de Puntarenas. Año 2001
1
8
6
6
4
2
ol
f
Es ito
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sa
1
O
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en
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14
12
10
8
6
4
2
0
La Defensoría considera que en la zona Pacífico Central existe un desarrollo acelerado en lo que
tiene que ver con materia turística, lo cual ha provocado en muchas ocasiones, conflictos de
intereses entre las elaboraciones de los planes reguladores y el comercio en general, situación
por la cual se dificulta la implementación de estos planes.
En relación con el sector del Pacífico Sur, se presenta un escaso desarrollo en materia turística,
lo cual puede verse como una ventaja, si concluimos que los intereses creados en dichas zonas
costeras aún no han sido consolidados. Dentro de este marco, la Defensoría reitera que se hace
necesario elaborar pronto planes reguladores con fin de que se procure un desarrollo
ecológicamente equilibrado.
Cabe indicar que según el informe de labores del Departamento de Urbanismo de INVU,
actualizado al 16 de enero del 2002, el cantón de Osa no presentó para el 2001 la publicación
de un sólo plan regulador, siendo las últimas publicaciones solamente la modificación y
ampliación de Dominical y Dominical Sur, publicada en La Gaceta 107 del 5 de junio del 2000.
Esta situación es preocupante por cuanto se determina que existe un estancamiento en la
aprobación de los planes reguladores.
El cantón de Golfito, según el informe antes indicado, presenta la aprobación y publicación para
el año 2000 de dos planes reguladores y para el año 2001, se dio la aprobación y publicación
138
Informe Anual 2001-2002
también de dos, con lo que el avance en dicho cantón, si bien no es lo deseado, por lo menos
no se ha estancado.

Provincia de Guanacaste
La Provincia de Guanacaste es actualmente una de las zonas más explotadas en materia de
desarrollo turístico y en contraste con el ejemplo anterior, presenta un déficit en materia de
planes reguladores, pese a la protección de la riqueza natural de la zona y al ingreso económico
que tendrían las municipalidades de las áreas por concepto del otorgamiento de concesión o por
concepto de canon. La Defensoría de los Habitantes reitera el criterio de que no existe una
convicción real de parte de gobiernos locales de la importancia de los planes reguladores y su
ampliación y adaptación de manera continua.
Es importante indicar, como muestra de lo anterior, que para la totalidad de la provincia de
Guanacaste existen, según informe del Departamento de Planificación del INVU, 54 planes
reguladores en fase de aprobación de los cuales 36 han sido debidamente publicados y se
encuentran vigentes a la fecha.
Planes reguladores vigentes:
Provincia de Guanacaste. Año 2001
20
15
15
9
10
6
5
3
1
1
1
ay
ur
e
N
an
d
nc
ha
oj
a
ya
H
ic
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lo
C
ru
z
a
C
ria
Sa
nt
Li
be
La
C
ru
z
0
Específicamente en el cantón de Carrillo se tienen desde hace varios años, en elaboración y en
fase de aprobación, 12 planes reguladores. No obstante, sólo 1 fue publicado y entró en
vigencia en el año 2001. Por otra parte el cantón de Santa Cruz tiene 18 planes reguladores en
fase de aprobación, de los cuales 15 se encuentran debidamente publicados y sólo 2 entraron
en vigencia en el año 2001.
Visto lo anterior, pese a considerar como una necesidad los planes reguladores en zonas
costeras por las partes involucradas en la materia, entiéndase ICT, INVU y gobiernos locales,
para el año 2001, en la provincia de Guanacaste solamente 4 planes reguladores entraron en
vigencia.
La Defensoría considera relevante señalar, en torno a la importancia del desarrollo de la parte
sur del Pacífico, la iniciativa que ha sido promovida por el ICT en conjunto con el Gobierno de
Japón, para la elaboración de los planes generales del uso de tierra y de los de desarrollo
turístico para Guanacaste Sur y Corcovado-Golfito, esfuerzo que procura promover un desarrollo
turístico sostenible.
139
Defensoría de los Habitantes
Dicho plan fue implementado en las áreas antes indicadas debido a que ambas presentan un
potencial desarrollo turístico y en parte porque se consideró que la formulación de estos planes
maestros son guías para un desarrollo sostenido y sostenible del medio ambiente. Además,
exceptuando estas dos zonas, la costa Pacífica hoy en día experimenta un nivel de desarrollo
turístico importante y con difíciles condiciones para cambiar patrones ya establecidos.
Según información suministrada por el Director de Planificación del ICT, indica en su oficio PL049-2002:
“… estos planes no están oficialmente en ejecución porque se requiere de la
aprobación de Junta Directiva del ICT. No obstante lo anterior, se ha estado
trabajando en algunos de los puntos que comprende la implementación de los mismos,
particularmente en lo que se refiere a la formación de las Asociaciones Locales para el
Desarrollo Turístico Sostenible (ALDETUS), que es la base de la coordinación local para
el desarrollo y seguimiento; además se ha trabajado en aspectos de coordinación
interinstitucional, básicamente ligado al proceso de Agenda XXI que se desarrolla en la
región de Corcovado-Golfito.”
La Defensoría considera de suma importancia el esfuerzo realizado por el ICT, con el fin de
aplicar un plan maestro para dichas zonas, ello gracias a la colaboración de Gobierno Japonés;
sin embargo, llama la atención de que pese a que dicho plan fue concluido hace varios meses, la
Junta Directiva del ICT no ha aprobado su ejecución, con lo cual una iniciativa y recurso de gran
valía no está siendo aplicado. La Defensoría recomendó a la Junta Directiva del ICT conocer y
aprobar los planes generales del uso de tierra y de los de desarrollo turístico para Guanacaste
Sur y Corcovado-Golfito e implementar su aprobación y ejecución.

Provincia de Limón
Tal y como lo informó la Defensoría de los Habitantes en el Informe de Anual 1999-2000, el
desarrollo de infraestructura que presenta la zona tiene una connotación incipiente, y ello ha
servido como atenuante para los gobiernos locales para no desarrollar lo que por ley deben
cumplir: es decir, elaborar los planes reguladores de su jurisdicción.
Con respecto del avance de los planes reguladores en la provincia de Limón la situación no ha
variado de forma significativa, pues mientras en el Informe Anual 1999-2000 de la Defensoría se
determinó que para la zona caribeña no existía un solo plan regulador aprobado y vigente.
Lo anterior pone en evidencia un problema de falta de gestión por parte de las Municipalidades
y además señala una situación preocupante en cuanto al desinterés de establecer mecanismos
legales (planes reguladores) que posibiliten, en un futuro no muy lejano, evitar posibles
problemas o conflictos por la zona marítimo terrestre. Dicho enfoque no está considerando -más
bien se establece como premisa- el alto costo en la elaboración de los planes reguladores, de
ahí que se debe tener claro que la participación municipal no termina en la elaboración del plan
regulador sino que su participación activa más bien comienza con la puesta en vigencia de éste.
Lo anterior por cuanto su implementación real y actualización deberá correr por cuenta de las
corporaciones municipales.
Otro punto importante de mencionar y que fue analizado también con anterioridad, es la
elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Turístico, cuya responsabilidad recae sobre el
Instituto Costarricense de Turismo. Dicho plan constituye una medida importante para
establecer políticas, medios y controles para regular de manera general el desarrollo de las
140
Informe Anual 2001-2002
zonas costeras y contribuye a solucionar con el problema de escasez de recursos por parte de
los gobiernos locales para realizar planes reguladores específicos.
Sobre lo anterior, en consulta hecha por la Defensoría de los Habitantes al Departamento de
Planificación del ICT se indicó lo siguiente:
“La propuesta del Plan fue preliminarmente aprobada por la Junta Directiva del ICT en
sesión N° 5155 del 17 de enero 2002, considerándose como la posición del ICT para el
proceso de consulta externa.
El proceso de consulta inició en enero pasado y se está desarrollando con la
participación de la Cámara Nacional de Empresas Turísticas, Cámaras Regionales y
otros grupos de interés vinculados a la actividad turística. Para efectos de la mecánica
de la consulta, se consultó un comité integrado por representantes del ICT, de la
empresa privada y otros grupos de interés, que se reúne dos veces a la semana con el
objetivo de discutir a profundidad toda la propuesta.
Este proceso de consulta, contempla además la realización de dos talleres de discusión
que se realizarán en el mes de abril, uno dirigido a las Cámaras de Regionales de
Turismo y otro a las asociaciones gremiales vinculadas con turismo. Se espera concluir
el proceso de consulta y aprobación final del Plan en la tercera semana de abril”.
Considerado lo anterior, la Defensoría de los Habitantes considera que el inicio de la
elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Turístico por parte del ICT, viene a dar cumplimiento
a lo establecido en el artículo 17 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre
iii.
Recaudación de canon por zona marítimo terrestre
La Defensoría de los Habitantes consideró en el Informe Anual 1999-2000 el punto relacionado
con el ingreso que tienen las municipalidades por concepto del canon que reciben por alquiler
de la zona marítimo terrestre.
En aquella oportunidad, se determinó que existía una marcada desproporción cuando se hacía la
relación entre las obras de infraestructura que se desarrollan en las zonas costeras y el ingreso
señalado, según la información obtenida de la Dirección General de Presupuesto Público de la
Contraloría General de la República.
El siguiente cuadro logra determinar que el alquiler en terrenos de zona marítima no constituye
un ingreso importante para las Municipalidades costeras, quedando clara la visión de que el
porcentaje por tal concepto, pese a estar llamado a ser un rubro importante en el ingreso
municipal, hoy día no puede ser considerado como relevante para los intereses municipales.
141
Defensoría de los Habitantes
Ingresos por Zona Marítimo Terrestre en las
Municipalidades de las provincias de Puntarenas y Guanacaste
Presupuestos ordinarios Año 2002
Millones de colones
Municipalidad
La Cruz
Liberia
Carrillo
Santa Cruz
Nicoya
Hojancha
Nandayure
Cóbano
Puntarenas
Esparza
Garabito
Parrita
Aguirre
Osa
Golfito
Fuente:
Presupuesto total
Improbado
455,7
331,6
404,5
293,7
84,5
114,5
44,6
993,3
249,1
274,9
148,9
268,3
147,3
206,4
Alquiler Milla Marítima Porcentaje
0
8,5
58,1
28
20
5
15,5
16
29
9,2
30
40
14
10,9
25,5
0
2%
18%
7%
7%
6%
14%
36%
3%
4%
11%
27%
5%
7%
12%
División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área Municipal. Contraloría
General de la República.
Como ha sido señalado por la Defensoría en varios informes anuales, la poca o casi nula
recaudación por concepto de alquiler de la zona marítimo terrestre se debe a varios factores
tales como: la imposibilidad de cobrar el canon por la inexistencia de un plan regulador,
desactualización en la valoración de terrenos y construcciones, así como un alto grado de
impugnaciones a las valoraciones de los terrenos y una elevada morosidad en el pago del canon.
Según la investigación realizada por la Defensoría, junto con la información suministrada por la
Contraloría General de la República, se ha podido determinar que los problemas identificados se
siguen reproduciendo, lo que genera grandes inconvenientes a las municipalidades costeras, las
cuales no reciben el pago del canon, situación que va en detrimento de los porcentajes que
estipula el artículo 59 de la Ley 6043, en el sentido de distribuir un 20% para un fondo para
arreglo de mejoras, un 40% para obras de mejoramiento de obras turísticas y un 40% en obras
de mejoramiento del cantón. Adicionalmente, la baja recaudación del canon es una situación
que atenta contra el buen desarrollo de las zonas costeras.
Considera la Defensoría de los Habitantes que una efectiva valoración de los terrenos en zona
marítima, el agilizar las respuestas en cuanto impugnaciones de dichas valoraciones y optimizar
los medios de recaudación para evitar la alta morosidad, constituirían factores que podrían llegar
a plantear alguna solución al problema que presentan las municipalidades con el cobro del
canon. Es importante tener en cuenta que al poseer mayores recursos los gobiernos locales
podrían destinar parte de estos a la elaboración de nuevos planes reguladores, constituyéndose
este en el primer paso para poder otorgar nuevas concesiones y consecuentemente cobrar el
canon respectivo.
142
Informe Anual 2001-2002
iv.
Solicitud de concesión en la zona marítimo terrestre
Tal y como ha sido señalado por la Defensoría en aplicación de la Ley 6043, para que exista un
derecho de concesión se hace necesario, como acto previo, contar con la vigencia un plan
regulador. La ausencia de dicho plan, no elude la responsabilidad municipal de vigilancia de la
zona marítimo terrestre, ello en el sentido de impedir que se consoliden situaciones nacidas al
margen de la ley, lo cual debe ir acompañado de la adecuada planificación que permita elaborar
el necesario y urgente plan regulador.
La Defensoría de los Habitantes, en varios de sus informes finales relacionados con actuaciones
de particulares en zona marítimo terrestre, ha señalado la responsabilidad de las corporaciones
municipales, como entes rectores y fiscalizadores de tales zonas. Por ello se ha indicado que
para los casos de esta naturaleza, se debe realizar una inspección in situ y apercibir a los
infractores para que restituyan mojones que se han movilizado o bien detener o derribar
cualquier obra realizada. En resumen la corporación municipal no debe mantener una actitud
pasiva ante una situación de denuncia.
Otro aspecto que tiene que ver en relación con los derechos de concesiones, es el atraso en la
resolución de solicitudes, recursos y prórrogas que son gestionadas por los habitantes. En estos
casos, la Defensoría de los Habitantes ha señalado a las municipalidades que agilicen los
procesos de respuesta; sin embargo, en muchos de estos la dilación es de tal magnitud que se
ha determinado que la omisión llega a violentar en sí un derecho constitucional de petición y
pronta respuesta y, además, trae consigo malestar e inseguridad jurídica en los administrados.
v.
Limitación al acceso de la Zona Marítimo Terrestre
Como se ha denunciado por parte de la Defensoría de los Habitantes en varios de los informes
anuales, la limitación de acceso a la zona pública por parte de las empresas privadas, constituye
una de las principales denuncias que tienen relación con la materia de la zona marítimo
terrestre.
La Defensoría estudió varias denuncias en contra de diversos proyectos que cerraban las vías
públicas de acceso a distintas playas, por medio de la colocación de portones con llave. En
torno a esta problemática, se ha reiterado el deber y la obligación de los gobiernos locales de
velar porque los accesos a las zonas públicas de la zona marítimo terrestre sean respetados por
los sujetos privados que allí se ubiquen, en aplicación del artículo 23 de la Ley 6043.
Por otra parte, en el Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo se ha generado una
problemática en torno a la instalación de casetillas de guardas por parte de los hoteles, para
hacer un control regulado de las personas que deseen ingresar a la zona pública. Sobre esto la
Defensoría ha indicado que, de conformidad con la normativa que regula el tema, es claro que
no se justifica el control de ingreso de peatones a la zona pública, siendo que la ley establece el
uso público y en especial al libre tránsito de las personas en esas áreas. En ese sentido, no
existe ninguna justificación legal para restringir el acceso a las personas a la zona pública de la
zona marítimo terrestre.
Es claro que en la zona restringida el concesionario tiene derecho de establecer medidas de
protección de su área; no obstante, esas medidas no pueden ir al punto de impedir el acceso de
peatones a las playas. Esta problemática se ha venido reproduciendo de forma constante con
acciones que atentan con la posibilidad real de disfrute de nuestras playas por parte de los
habitantes del país que no cuentan con los recursos suficientes para pagar por hospedajes en
hoteles ubicados en las zonas costeras. Las corporaciones municipales tienen la obligación de
143
Defensoría de los Habitantes
redoblar esfuerzos con fin de hacer efectivo el libre disfrute de las zonas públicas por parte de
los habitantes, estableciendo para ello los caminos que permitan su acceso.
La instalación de casetillas sólo se justifica en el caso de que las mismas se ubiquen en
propiedad privada –o en el caso de la zona marítimo terrestre, en la zona restringida- y nunca
se pretenda impedir el acceso a la zona pública. En caso de que dichas casetillas se ubiquen en
caminos públicos, estarían contraviniendo las disposiciones establecidas por los artículos 19 y 32
de la Ley General de Caminos Públicos.
f.
Consideraciones finales
La Defensoría de los Habitantes insiste en que es urgente un mejoramiento y desarrollo del
régimen municipal en aras de un proceso de desarrollo económico y social del país más
equitativo y concluye lo siguiente:

Se hace necesaria además, una capacitación permanentemente del personal
técnico operativo del régimen municipal, tomando en cuenta lo establecido en el
artículo 142 del Código Municipal, en la búsqueda de la homogeneidad en el
diseño, establecimiento y funcionamiento de los sistemas operacionales, de
manera que se logre mejorar la gestión y, consecuentemente, su situación
administrativa y financiera.

Es fundamental la promoción de la carrera administrativa dentro del régimen
municipal, con el fin de seleccionar y nombrar al personal idóneo y evitar que,
por aspectos de política partidista, se nombre a funcionarios que no
necesariamente cumplen con los requisitos y, sobre todo, interesa la
identificación de los funcionarios con el compromiso institucional en beneficio de
la comunidad.

Se debe fijar un procedimiento idóneo de “rendición de cuentas” de manera que
las comunidades puedan evaluar periódicamente el resultado de la gestión, de
conformidad con lo establecido en el artículo 11 constitucional reformado.

Promover que en todos los ayuntamientos se considere como prioridad la
elaboración de los respectivos planes reguladores y su debida actualización.

Mejorar las condiciones propias de seguridad, salud y en general, bienestar
social. De ahí que la Defensoría insiste en la necesidad de que las instituciones
involucradas velen por el fiel cumplimiento de la normativa vigente respecto de
la planificación territorial que involucra, tanto en el ámbito urbano, rural como la
zona marítimo terrestre.

Redoblar esfuerzos por parte de los poderes del Estado y de todos los
funcionarios públicos directa o indirectamente relacionados con el tema
municipal, para coordinar acciones que permitan, de acuerdo con el
ordenamiento jurídico, no sólo incrementar las rentas de los ayuntamientos sino
también lograr una mayor y mejor distribución de la riqueza de conformidad con
las distintas realidades socioeconómicas en los diferentes cantones del país.
Las municipalidades deberán prepararse para asumir las nuevas potestades que les serán
delegadas cuando reciban los recursos que les girará el Estado de acuerdo con la modificación
del artículo 170 de la Constitución Política, entre las que se destacan las siguientes:
144
Informe Anual 2001-2002

Planificación y desarrollo urbano de acuerdo con los planes reguladoradores y la
legislación nacional.

Recolección, transporte, disposición y tratamiento de los desechos sólidos.

Mantenimiento del ornato y la higiene.

Conservación, mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación y construcción de
obras de la red vial cantonal.

Administración de los cementerios, parques, instalaciones deportivas, mercados
y bibliotecas.

Promoción, apoyo y fiscalización de la educación pública formal, siguiendo los
lineamientos que establezca el Ministerio de Educación.

Fomento y desarrollo de la cultura, así como el fortalecimiento de los valores
cívicos y morales.

Aprobación y reglamentación del servicio de la policía municipal.

Apoyo y participación en proyectos y programas relacionados con la atención y
la promoción de la salud.

Administración de los acueductos rurales y el alcantarillado pluvial y sanitario.

Conservación y protección del ambiente y las emergencias.

Prestación y gestión de ayuda social a los habitantes en condiciones de pobreza.

Estímulo a la pequeña y mediana empresa.
145
Defensoría de los Habitantes
6.
La humanización de los servicios de atencion a la salud: un reto inaplazable
"Asustado por el misterio de la muerte que lo deja indefenso,
el paciente sabe que debe abandonarse al conocimiento
y a la conciencia del médico que representa su única posibilidad.
Es el encuentro de una confianza y de una conciencia.
Pero la confianza del paciente será tanto más grande,
cuanto mayor sea la conciencia del médico".
Dr. H. Anrys. Consejo de Europa
Tomando en consideración la coyuntura por la cual atraviesan los servicios de salud pública en
el país y que se ve reflejado en la casuística de la Institución, este Informe de labores, dedica
un espacio a la humanización de los servicios de atención a la salud. Este abordaje tiene como
base metodológica el cruce de la doctrina y las fuentes del Derecho en materia de salud,
contrastadas con el respeto y la justicia desde la experiencia de la Defensoría de los Habitantes
en el ejercicio de sus competencias de control de legalidad.
La aspiración es entregar al lector más que una simple "rendición de cuentas" una reflexión
respecto del derecho humano a la atención a la salud y su trascendencia en un Estado de
Derecho.
a.
El Derecho a la atención a la salud como derecho humano
La doctrina y la filosofía han definido a la vida como el bien supremo que debe ser tutelado por
las leyes y se le ha dado el rango de valor principal dentro de la escala de los derechos
fundamentales, en el sentido de que de ella derivan los demás derechos y precisamente en esa
medida es que debe ser especialmente protegida por el ordenamiento jurídico.
i.
Perspectiva constitucional del derecho a la Salud Pública
Resulta indispensable este análisis constitucional del derecho a la salud a la luz del concepto que
ofrece la Organización Mundial de la Salud, entendido como:
"Un estado de bienestar físico, mental, social, y no meramente como la ausencia de
enfermedad o invalidez. La salud implica siempre un determinado equilibrio entre sus
diferentes dimensiones: anátomo-morfológico, fisiológico, psíquico, ecológico y
socioeconómico".
Si bien la Constitución Política no contempla en forma expresa el derecho a la salud, sí regula
expresamente los aspectos que se resaltan en la definición propuesta y que son catalogados
como parte de los derechos constitucionales sociales, como es el derecho a la seguridad social,
al bienestar y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; no se puede negar su
existencia, por ser una derivación del derecho a la vida, protegido en el artículo 21 de la
Constitución Política.
El derecho a la vida es la razón de ser y explicación última del derecho a la salud; la conexión
jurídica existente entre ambos es evidente. El derecho a la salud tiene como propósito
fundamental hacer efectivo el derecho a la vida, porque este no protege únicamente la
existencia biológica de la persona, sino también los demás aspectos que ella encierra.
146
Informe Anual 2001-2002
Al ser un derecho humano, surge la obligación fundamental del Estado de satisfacerlo,
garantizarlo y tutelarlo. Así las cosas se presenta el individuo como un sujeto de derechos y el
Estado como un agente que asume las obligaciones inherentes a tales derechos. Este
compromiso se asume no sólo frente a la sociedad civil de la nación, sino también frente a la
comunidad internacional, al constituirse en responsable de velar por el respeto y la garantía de
brindar al ciudadano atención en salud, en forma oportuna y de calidad.
Como parte de la tutela del derecho a la salud, la Defensoría de los Habitantes se ha ocupado
en gran parte del conocimiento del tema de atención médica vivificando ese derecho
constitucional. Se ha establecido que la "atención médica integral" involucra la posibilidad para
el habitante de requerir un adecuado proceso de atención en salud que conlleve desde la
oportunidad de un diagnóstico de calidad, hasta la aplicación del más seguro y eficiente
tratamiento. Este criterio encuentra respaldo en el Reglamento del Seguro de Salud, en su
artículo 17: La atención en salud comprende las siguientes prerrogativas:
"a) Acciones de promoción, prevención, curación y rehabilitación.
b) Asistencia Médica especializada quirúrgica.
c) Asistencia ambulatoria y hospitalaria
d) Servicio de farmacia para la concesión de medicamentos.
e) Servicio de laboratorio clínico y exámenes de gabinete.
f) Asistencia en salud oral, según las regulaciones que adelante se indican y las
normas específicas que se establezcan sobre el particular.
g) Asistencia social, individual y familiar."
Considera la Defensoría que la implementación de las diferentes políticas sanitarias de carácter
general o las disposiciones administrativas deben responder a las principales necesidades de la
población objeto de su atención, así como buscar la mayor satisfacción dentro de parámetros de
equidad, igualdad, solidaridad y calidad posible, tal y como lo garantiza la Constitución.
Desconocer esta realidad en una sociedad, no sólo constituye una flagrante violación a los
derechos humanos, sino también una falta de conciencia frente a un problema que incide
directamente en las condiciones de vida de los habitantes.
Como quedará acreditado, la Defensoría ha evidenciado el irrespeto constante de las entidades
prestatarias de los servicios de salud hacia los usuarios, en su derecho a disfrutar de un servicio
de atención médica de calidad, con los recursos materiales, técnicos y humanos disponibles en
el momento que éstos sean requeridos. La falta de organización y previsión administrativa, la
ausencia de humanización y concientización de los profesionales y la errónea distribución de los
recursos ha generado numerosas violaciones de los derechos de los usuarios de los servicios.
Recae por tanto en el Estado la obligación de procurar los medios materiales (recursos
humanos, tecnológicos, infraestructura, equipos, entre otros.) para hacer accesible el derecho a
la salud de los habitantes. La resolución N° 3935-94 de la Sala Constitucional es conteste con lo
anterior y en lo que interesa consigna:
“(…) Es responsabilidad del Estado, procurar que las personas bajo su custodia,
reciban en forma oportuna, la atención que necesitan. De manera alguna se puede
admitir una lesión al derecho fundamental a la salud con el argumento de que hay
carencia de medios materiales, especialmente; cuando ello se ha convertido en una
excusa generalizada de los entes públicos, para la inacción en los campos de su
competencia (…)”
147
Defensoría de los Habitantes
En el mismo sentido, la resolución N° 0315-98 de la Sala Constitucional, en lo que interesa
dispuso:
“ (…) Los principios constitucionales que conforman lo dispuesto en los artículos 21 y
33 de nuestra Constitución Política, no sólo comprenden el deber del Estado de
respetar la vida humana y el de su protección ante la acción de terceros, sino
también, la garantía a un modo digno de vida para el que debe procurar los
recursos necesarios que
lo hagan posible, pues
aquel derecho no puede
circunscribirse al de mera subsistencia. Por ello, el Estado no tiene discrecionalidad
para decidir si presta o no un servicio público, principalmente, si éste se relaciona
con un derecho fundamental como el de la salud (…)”
La garantía constitucional del derecho a la salud encuentra respaldo en los numerales 21, 50 y
33 de la Carta Magna. Tanto la Defensoría de los Habitantes como la Sala Constitucional han
desarrollado amplia jurisprudencia en el tema, a fin de señalarle a la Administración los
parámetros a partir de los cuales debe satisfacer el derecho humano a la salud, así como
informar a los funcionarios acerca de cuales son sus deberes frente a los usuarios del servicio.
ii.
Justiciabilidad y exigibilidad del Derecho a la atención de la salud en el Derecho
Internacional
Habiendo reconocido la tutela constitucional del derecho a la salud en Costa Rica encontramos
que la protección del derecho a la salud rebasa los límites territoriales del ordenamiento jurídico
costarricense. El mismo encuentra sustento y tutela en múltiples instrumentos internacionales
que destacan su importancia y establecen claras obligaciones para los Estados partes de las
cuales el país es signatario. En este sentido la Defensoría aboga porque los tratados y
Convenios Internacionales en esta materia recobren "vida" y sean ampliamente respetados.
Para la Defensoría es fundamental que la gestión de política pública sea formulada con base en
los Tratados y Convenios Internacionales para acercarnos a una verdadera humanización de los
servicios. Dentro de las normas del Derecho Internacional más importantes que tutelan el
derecho a la salud se encuentran las siguientes:

La Declaración Universal de los Derechos Humanos
La cual en el su Art. 25 dispone:
“1) Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como
a su familia, la salud y el bienestar y en especial la alimentación, el vestido, la
vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales; tiene asimismo derecho a los
seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de
pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su
voluntad.
2) La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales.
Todos los niños nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual
protección social”.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre:
El Art. 7 señala: Toda mujer en estado de gravidez o en época de lactancia, así como todo niño,
tienen derecho a protección, cuidados y ayudas especiales.
148
Informe Anual 2001-2002
EL Art. 11 indica: Toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas
sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica,
correspondientes al nivel que permitan los recursos públicos y los de la comunidad.

El Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
El Art. 12 señala:
“1) Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al
disfrute del más alto nivel de salud física y mental.
2) Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el pacto a fin de
asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para:
a) La reducción de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños;
b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio
ambiente;
c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas,
profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas”.
De naturaleza más específica y con miras a establecer principios protectores del derecho a la
salud en beneficio de poblaciones especiales, se suscriben normas vinculantes para los Estados
que de forma global enuncian los derechos que le asisten a estas poblaciones. En este espíritu
se consignan las siguientes:

La Convención sobre los Derechos del Niño.
En su Art. 24 refiere:
“1) Los Estados Partes reconocen el derecho del niño al disfrute del más alto nivel
posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la
rehabilitación de la salud. Los estados partes se esforzarán por asegurar que ningún
niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios.
2) Los Estados Partes asegurarán la plena aplicación de este derecho y, en particular,
adoptarán las medidas apropiadas para:
a) Reducir la mortalidad infantil y en la niñez;
b) Asegurar la prestación de la asistencia médica y la atención sanitaria que sean
necesarias a todos los niños, haciendo hincapié en el desarrollo de la atención
primaria de salud;
c) Combatir las enfermedades y la mal nutrición en el marco de la atención primaria
de salud mediante, entre otras cosas, la aplicación de la tecnología disponible y el
suministro de alimentos nutritivos adecuados y contaminación del medio
ambiente;
d) Asegurar atención sanitaria prenatal y posnatal apropiada a las madres;
e) Asegurar que todos los sectores de la sociedad, y en particular los padres y los
niños, conozcan los principios básicos de la salud y la nutrición de los niños, las
149
Defensoría de los Habitantes
ventajas de la lactancia materna, la higiene y el saneamiento ambiental y las
medidas de prevención de accidentes, tengan acceso a la educación pertinente y
reciban apoyo en la aplicación de esos conocimientos;
f)
Desarrollar la atención sanitaria preventiva, la orientación a los padres y la
educación y servicios en materia de planificación de la familia.
De especial importancia resulta el Art. 25 que indica: Los Estados Partes reconocen el derecho
del niño que ha sido internado en un establecimiento por las autoridades competentes para los
fines de atención, protección o tratamiento de la salud física o mental a un examen periódico del
tratamiento a que esté sometido y de todas las demás circunstancias propias de su internación.
Con mayor firmeza dispone el Art. 26:
1) Los Estados Partes reconocerán a todos los niños el derecho a beneficiarse de la
seguridad social, incluso del seguro social, y adoptarán las medidas necesarias
para lograr la plena realización de este derecho de conformidad con su legislación
nacional.
2) Las prestaciones deberían concederse, cuando corresponda, teniendo en cuenta
los recursos y la situación del y de las personas que sean responsables del
mantenimiento del niño, así como cualquier otra consideración pertinente a una
solicitud de prestaciones hecha por el niño o en su nombre.

Convención Sobre Eliminación de Toda Forma de Discriminación contra la Mujer.
Art. 12:
1) Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar
discriminación contra la mujer en la esfera de la atención médica a fin de
asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, el acceso a
servicios de atención médica, inclusive los que se refieren a la planificación de la
familia.
2) Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo. 1 supra los Estados Partes garantizarán
a la mujer servicios apropiados en relación con el embarazo, el parto y el período
posterior al parto, proporcionando servicios gratuitos cuando fuere necesario y le
asegurarán una nutrición adecuada durante el embarazo y la lactancia.
iii.
Creación de Organismos Internacionales en el campo de la salud
Desde la perspectiva del Derecho Internacional se ha considerado de vital importancia la
creación de entes dedicados al conocimiento, investigación, tutela y protección del derecho
fundamental a la salud. Así, se crean instancias y mecanismos que coadyuvan en la
consolidación del sistema de protección supranacional del mismo y que tienen como objetivo
fundamental "alcanzar para todos los pueblos el grado más alto posible de salud". 3
En esta línea, se encuentra dentro del Sistema de las Naciones Unidas, la Organización Mundial
de la Salud (OMS), el cual es la entidad responsable de la orientación y coordinación de las
3
Organización Mundial de la Salud. Dirección Electrónica: www.wfs.org / espanol/who.atml
150
Informe Anual 2001-2002
actividades en materia de salud a nivel internacional. Dentro de las funciones específicas de
este organismo se encuentran:

Estimular y adelantar labores destinadas a suprimir enfermedades epidémicas,
endémicas y otras;

Promover el mejoramiento de la nutrición, la habitación, el saneamiento, la
recreación, las condiciones económicas y de trabajo, y otros aspectos de la
higiene del medio;

Promover la cooperación entre las agrupaciones científicas y profesionales que
contribuyan al mejoramiento de la salud;

Proponer convenios y acuerdos internacionales en materia de salud;

Promover y realizar investigaciones en el campo de la salud;

Desarrollar, establecer y promover normas internacionales con respecto a
productos alimenticios, biológicos, farmacéuticos y similares;

Contribuir a crear en todos los pueblos una opinión pública bien informada en
asuntos de salud.
Con la misma orientación se encuentra establecida la Organización Panamericana de la Salud
con el límite territorial circunscrito al continente americano y funcionando como una Oficina
Regional para las Américas de la Organización Mundial de la Salud. Dentro del Sistema
Interamericano, es el organismo especializado en salud.
La misión esencial de la OPS es cooperar técnicamente con los Gobiernos Miembros y estimular
la cooperación entre ellos para que, a la vez que conserva un ambiente saludable y avanza hacia
el desarrollo humano sostenible, la población de las Américas alcance la Salud para todas las
personas. La OPS lleva a cabo esa misión en colaboración con los ministerios de salud, otros
organismos gubernamentales e internacionales, organizaciones no gubernamentales,
universidades, organismos de la seguridad social, grupos comunitarios y muchos otros.
b.
El derecho de atención a la salud y su abordaje en la Defensoría de los
Habitantes
La Defensoría de los Habitantes en tutela y defensa de los Derechos Humanos de los habitantes
ha asumido el compromiso de velar porque el funcionamiento de los servicios de salud se ajuste
con celo a la moral, las buenas costumbres y al ordenamiento jurídico.
i.
El ejercicio de la Magistratura de Influencia en la protección de los Derechos Humanos
en el ámbito de la salud
El derecho a la atención de la salud constituye, como ha quedado claro en este análisis, un
derecho humano cuya satisfacción se materializa a partir de un servicio público sujeto a las
características de: oportunidad, continuidad, eficiencia, adaptación a los cambios del régimen
legal y necesidad social que satisface y por tanto sujeto al bloque de legalidad. Como derecho
fundamental es oponible ante terceros y reclamable ante las autoridades de la Caja
Costarricense del Seguro Social, como ente fundamental encargado de la prestación de los
servicios de atención médica.
151
Defensoría de los Habitantes
En este ámbito de acción, la Defensoría de los Habitantes se ha concentrado tanto en el control
del acceso a los recursos dispuestos por el Estado para procurar los servicios de salud, como en
la prevención de las enfermedades y promoción de la salud. Asimismo, la Institución ha
ejercido acciones de protección que inciden directamente en la esfera de los derechos de los
pacientes que esperan del servicio de salud la disposición y accesibilidad en la atención a sus
demandas.
Ahora bien, uno de los hallazgos más importantes que se ha encontrado en la atención de las
denuncias es que la complejidad de los sistemas de atención y la incorporación de nuevas
técnicas de tratamiento han introducido mayores riesgos en la prestación del servicio, que si
bien tienen como fin último el restablecimiento de la salud, llevan como consecuencia que la
práctica médica se haya vuelto impersonal, deshumanizada y hasta burocrática en gran cantidad
de supuestos.
Ha sido criterio de la Defensoría de los Habitantes, que la Caja Costarricense de Seguro Social
debe incorporar en la filosofía del servicio que presta, una práctica que comprenda una atención
más humanizada, ética y consciente de que la prestación que brinda no es una dádiva, sino más
bien un deber garantizado constitucionalmente y protegido por los pactos de derecho
internacional. Tanto las autoridades sanitarias como los funcionarios que para ellas trabajan,
deben de sensibilizar su labor en el entendido de que detrás de cada paciente subyace un
problema social.
ii.
Un llamado a la ética en el ejercicio profesional
El estudio cotidiano que realiza la Defensoría de los Habitantes en relación con los problemas
que afectan el sistema de prestación de servicios de salud, genera elementos suficientes para
acreditar que si bien se realizan esfuerzos por mejorar las condiciones del servicio, la
experiencia demuestra que las autoridades administrativas no han realizado todos los esfuerzos
necesarios para crear conciencia en relación con la importancia e implicaciones particulares que
para los habitantes posee, una prestación oportuna, humana y ética de la atención médica.
No sólo se evidencia falta de voluntad política en la implementación de medidas de control que
garanticen un servicio de salud brindado en condiciones de calidad, sino también una adecuada
distribución de los recursos con base en las principales causas de morbi-mortalidad de la
población y una ausencia casi permanente de sistemas de control que garanticen la ética en
esta función pública.
En la prestación de un servicio público es importante la aplicación continua de sistemas de
educación en derechos humanos y particularmente por la especificidad, la formación en
derechos de los pacientes. Es el paciente la razón de ser de la prestación del servicio de salud y
el profesional, el funcionario obligado a cumplir. Así las cosas, debe recordar el funcionario
público que su obligación es satisfacer la demanda del habitante y en este sentido cumplir
fielmente con sus labores, dentro de las normas de la legalidad y la ética profesional.
Extraña la Defensoría la formación ética del profesional sanitario, no aquélla que se recibe sin
sustento práctico en aulas universitarias, sino la que en la práctica cotidiana se aplica con los
pacientes. La pérdida de valores de algunos profesionales en medicina es una constante que ha
acreditado la Defensoría y se ha hecho de conocimiento público por distintas instancias.
La experiencia demuestra que la práctica médica se encuentra determinada en algunos casos
por criterios mercantilistas y deseos de reconocimiento y poderío, antes que la satisfacción del
paciente y el cumplimiento del ya casi extinto juramento hipocrático. Por ello resultan
152
Informe Anual 2001-2002
condenables y reprochables las prácticas de "biombos", ausentismo del trabajo y sustracción de
medicamentos por sólo citar algunos problemas a los que la Defensoría exige y demanda de las
autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social a todo nivel, una mayor y más decidida
voluntad de erradicar esta indecorosa actividad. El país en este campo vive una real emergencia
nacional. Existen algunos estudios que señalan actos de corrupción de algunos profesionales
inescrupulosos y así lo ha resaltado la prensa nacional. En esta área la Defensoría renueva su
compromiso de colaborar tenazmente en la lucha contra esta ignominiosa práctica.
Es hora de realizar un alto en el camino, donde las autoridades retomen los principios
orientadores de la seguridad social y garanticen a la sociedad un servicio de salud de calidad.
Los resultados de las investigaciones le permiten a la Defensoría afirmar en algunos supuestos
que el personal en salud ha hecho abandono de los valores más preciados de la sociedad
costarricense, como lo son la honestidad, la responsabilidad y la solidaridad humana. No
concibe este despacho, que un profesional se "aproveche" de la existencia de una larga lista de
espera, así como de la necesidad de un paciente que, lesionado en su calidad de vida, se
encuentra dispuesto a realizar algún tipo de sacrificio; para "vender en forma impropia" sus
servicios al usuario. Ello no es sólo ausencia de ética profesional, sino también en muchos
casos, la forma más denigrante en que se puede ejercer la profesión de la medicina.
Desconocer por parte de las autoridades los problemas que se presentan en los servicios y no
implementar alguna acción correctiva, no es sólo incumplimiento de deberes en general, sino
también la aceptación expresa y complicidad absoluta en la acción antiética que se está
realizando.
Recuerda esta Defensoría a las autoridades sanitarias el deber legal, ético y moral que implica la
tutela y protección del derecho a la salud y en ese sentido insta a asumir medidas concretas que
garanticen no sólo el acceso, oportunidad y calidad en la prestación del servicio, sino también la
calidad humana con que diariamente el profesional en salud cumple sus labores.
c.
Derecho a la información como marco referente de la humanización del
derecho de atención a la salud
La Defensoría de los Habitantes ha considerado que la información en salud es fundamental en
la relación que se genera entre el paciente y el personal sanitario. Muchas de las denuncias que
llegan a la institución son debido a la disconformidad del paciente con el médico porque no se le
explica en forma clara, en términos accesibles y explícitamente sobre su padecimiento o el
tratamiento a seguir. Esta Defensoría tiene la certeza de que todas las instancias de control,
entre ellas las Contralorías de Servicios y esta misma institución, dejarían de invertir tiempo y
recursos, si el personal sanitario hiciera conciencia y brindara real satisfacción a este importante
derecho.
La información al paciente puede asumir las formas de comunicación verbal, no verbal y/o
escrita entre el paciente y el personal de salud. La combinación balanceada y el empleo
adecuado de estos tipos de comunicación con el paciente garantizan el éxito de la relación entre
las partes involucradas y hacen óptima la prestación del servicio.
El derecho a la información parte de los principios constitucionales de autonomía de la voluntad,
de petición y pronta respuesta contenidos en los artículos 27 y 28 de la Constitución Política. La
primera norma constitucional tutela en forma expresa la potestad del habitante de ejercer
plenamente la totalidad de sus derechos y realizar cualesquiera tipo de acciones, siempre y
cuando no transgredan el orden público, la moral y las buenas costumbres.
153
Defensoría de los Habitantes
Es necesario tener claro que el derecho a la información clínica no constituye una dádiva a favor
del paciente, sino un derecho que le asiste y que permite su incorporación al proceso de toma
de decisiones médicas, no ya en el rol pasivo de paciente sino como agente de promoción de su
propia salud. Al respecto, la Ley General de Salud en su artículo 10 regula el principio general
de información4.
Esta norma regula clara y explícitamente la obligatoriedad para el funcionario de salud de
informar al habitante acerca de las acciones que incidan sobre su salud, desde una perspectiva
de promoción, prevención, conservación, educación y puntualmente de la atención de la misma.
Asimismo, el artículo 75 del Reglamento del Seguro de Salud reconoce este derecho 5.
La información y la comunicación debe construir y consolidar una relación de confianza entre el
médico y el paciente que permita la participación activa entre ambos de un mutuo intercambio
de información.
"La relación de confianza nunca puede desarraigarse por completo de la relación
médica. Por ende, el médico debe ser una persona de integridad y cultivar la virtud de
la confianza. De hecho, la fidelidad es quizá la más fundamental de las virtudes del
médico, tan indispensable como la beneficencia y la renuncia al propio interés”.6
En el Informe vertido por la Defensoría para el período anterior, se analizó con profundidad el
tema del derecho a la información. Dentro de las principales conclusiones que se abordaron y
que resultan actuales y necesarias de remarcar son:
Garantizar la satisfacción del derecho a la información constituye un ejercicio que
visualiza una serie de beneficios, que pueden ser vistos desde varias perspectivas:
Perspectiva del paciente
1.
Tener acceso a la información se constituye en la garantía de satisfacción de un
derecho que le asiste al paciente por su condición de ser humano autónomo e
independiente, con capacidad para la toma de decisiones.
2.
Una vez que el paciente tiene acceso a la información de su proceso de atención
médica, se convierte en un partícipe activo del proceso de recuperación. Informado de
la importancia de realizarse oportunamente los exámenes diagnósticos, seguir
4
Artículo 10: Toda persona tiene derecho a obtener de los funcionarios competentes la debida información
y las instrucciones adecuadas sobre asuntos, acciones y prácticas conducentes a la promoción y
conservación de la salud personal y la de los miembros de su hogar, particularmente sobre higiene, dieta
adecuada, orientación psicológica, higiene mental, educación sexual, enfermedades transmisibles,
planificación familiar, diagnóstico precoz de las enfermedades y sobre prácticas y en el uso de elementos
técnicos especiales".
5 " …2-Además, el ejercicio "Los asegurados tienen derecho a: (…) b) Recibir información precisa y clara
sobre la realidad de su estado de salud, así como de las implicaciones de las diferentes alternativas de
tratamiento a que podría ser sometido, de tal modo que pueda aceptar la decisión que mejor se ajuste a
sus deseos o a sus convicciones en forma totalmente libre y voluntaria. Este derecho incluye el de ser
informado, cuando así lo solicite el paciente por cualquier medio, de la razón de toda medida diagnóstica o
terapéutica que se proponga, o de cualquier prueba complementaria (…)" Reglamento del Seguro de
Salud.
6 Pellegrino ( Edmund D.. La relación entre la autonomía y la integridad en la ética médica. Bioética.
Temas y perspectivas. Organización Panamericana de la Salud. OPS. Washington. D.C. 1990. Pags. 16 y
17.
154
Informe Anual 2001-2002
puntualmente un tratamiento, entre otros; puede significar el resultado exitoso en el
restablecimiento de la salud del paciente.
Perspectiva Institucional
1.
El ejercicio del deber de información a los usuarios de servicios de salud no sólo
beneficiaría la salud de las personas, sino que además influiría de manera positiva
sobre la satisfacción del usuario, quien quedaría agradecido con un trato digno y una
información personalizada y completa.
Además, el ejercicio de dicha obligación evitaría denuncias ante las Contralorías de
Servicios de los hospitales, las instancias judiciales y esta Defensoría, lo cual
redundaría en evitar la producción de costos tangibles e intangibles tanto para los
hospitales como para las instancias de protección de derechos fundamentales, como
esta Defensoría, que muchas veces han asumido el deber de información de los
resultados de una intervención en salud a los pacientes, obligación que es
competencia de los prestatarios de los servicios.
Perspectiva del personal de salud
1.
A partir del ejercicio del deber de información, el personal médico se garantiza
una disminución considerable de las demandas planteadas por mala praxis profesional.
Esta Defensoría ha acreditado que gran cantidad de denuncias obedecen a omisiones
del personal médico en la relación -médico paciente o al desconocimiento por parte del
paciente y/o sus familiares acerca de los pormenores que resultaron del proceso de
atención médica y no necesariamente a una negligencia técnica propiamente dicha.
2.
Es importante destacar que la prestación del servicio de salud con una visión
integral que contempla valoraciones tanto del aspecto clínico, como el ético y
emocional se traducen en una prestación exitosa del servicio.
Son múltiples las denuncias que ha analizado esta institución que permiten acreditar que la
ausencia de información es una clara manifestación de la falta de humanización del personal de
salud frente a las necesidades físico-psicológicas de los pacientes. La carencia de comunicación
entre personal de salud y el habitante incide en el proceso de recuperación del paciente, dado
que éste no participa -por ausencia de conocimiento- en el seguimiento de su enfermedad.7
i.
Relación Médico Paciente
Los derechos de los pacientes hacen referencia al deber de los prestatarios de los servicios de
salud de ofrecer atención oportuna, un trato amable, información completa, respeto a su
intimidad y confidencialidad así como el deber de prestar una atención médica en todos sus
extremos dentro de los más altos estándares de calidad.
El derecho a un trato respetuoso y amable, así como el derecho a la información, son los
derechos más importantes dentro de una adecuada relación entre el médico y el usuario.
Las características que regulan la relación médico - paciente establecen derechos y deberes para
ambas partes y, en razón de la relación de confianza que se genera de dicho vínculo, el secreto
7
Ejemplo de lo indicado son los expedientes: 11886-23-01, 9643-23-2000, 10604-23-2001,10664-23-2001,
8339-23-1999, 8852-23-2000, 10358-23-2000, 10501-23-2001.
155
Defensoría de los Habitantes
profesional impone deberes que impiden al médico revelar, sin justa causa, la información
suministrada por su paciente o aquella obtenida por medios diagnósticos.
En Costa Rica el desarrollo legal y ético de los derechos de los pacientes cuenta con algunos
progresos. La existencia de un reglamento que regula los derechos de los pacientes que
solicitan los servicios de la Caja Costarricense de Seguro Social, y la reciente promulgación de la
"Ley de Derechos y Deberes de las personas usuarias de los servicios de salud públicos y
privados" constituyen avances significativos. No obstante, el marco legal no debe ser la única
herramienta a disponer; resulta necesaria la reglamentación de la ley, capacitación y
sensibilización del personal (asistencial y administrativo), y una adecuada implementación de la
misma que garantice un estricto cumplimiento.
La Defensoría ha señalado que conforme con el Derecho Médico y la práctica de la Medicina
moderna, no existe una guía exhaustiva ni criterios unánimes al momento de ofrecer
información a un paciente. Sin embargo, se reconoce que -para todos los casos- para que la
información y la comunicación se produzcan se debe construir y consolidar una relación de
confianza que permita la participación activa entre ambos de un mutuo intercambio de
información y conocimientos.
El deterioro de la relación médico- paciente se ha constituido en una de las principales causas
que han generado el aumento de las demandas por mala práctica profesional. Esta relación ha
sido definida por algunos como el encuentro de una "conciencia y una confianza" 8, donde la
preeminencia de la confianza adquiere un perfil fundamental y definitorio de la relación clínica
que le otorga características especiales de consideración, cuidado y curación.
Esta relación interpersonal se ha visto alterada por el desinterés del personal de salud -no
generalizado claro está-, de desconocer al habitante que somete a su conocimiento el problema
de salud y considerarlo como un caso clínico. Esta situación, sumada al uso indiscriminado de
modernas tecnologías de diagnóstico, múltiples tareas asistenciales, interconsultas y
derivaciones limitan el abordaje personalísimo entre las partes y además encarecen la consulta
médica. En suma es el paciente muchas veces, víctima de violaciones en sus derechos más
básicos, como la información, comunicación, confidencialidad, privacidad y autonomía en su
proceso de atención médica.
El objetivo buscado es que en este encuentro se incorpore el respeto a todos los derechos
humanos de las personas y a la libertad individual y se goce de un ejercicio pleno de éstos,
dentro del ámbito de la salud. Así las cosas, se tendría un vínculo dialéctico en el que ambas
partes invierten, una, por una parte con sapiencia y formación, y la otra con confianza, recursos
y decisiones.
Una adecuada relación médico- paciente debe estar sometida a las más estrictas normas éticas,
legales y culturales. Es necesario que cuente con el suficiente apoyo administrativo que
garantice que, paralelo a la relación de confianza, existirá un sistema que provea rapidez,
continuidad, coordinación y accesibilidad del servicio.
En definitiva, la conquista de una adecuada relación médico paciente, evitaría gran cantidad de
denuncias, la garantía de confianza entre las partes y la aceptación presunta por parte del
paciente de que su médico tratante, realiza el mejor de los esfuerzos en la consecución de su
8
Así citado por Ignacio Maglio en Prevención de Daños y Abogacía Hospitalaria. Buenos Aires-Argentina,
1998, Pág. 41.
156
Informe Anual 2001-2002
salud, proporciona un ligamen tal, que dado un acaecimiento de daños, generaría sin duda
alguna, un arreglo de partes.
En la Defensoría se han analizado casos importantes de violación al derecho de información,
siendo un instrumento de vital importancia en la relación médico-paciente.

Informe Final con Recomendaciones, Exp # 08852-23-00, oficio 04869-2001-DHR
Un habitante denunció que fue operado en el Hospital Rafael Angel Calderón Guardia por una
dolencia en su tobillo. Según comentó durante 6 meses asistió a citas de control, no obstante el
dolor en la articulación permaneció y se prolongó al resto de la extremidad. Su problema se
agravó cuando pese a su constante manifestación de dolor, el médico tratante nunca le brindó
la atención ni la explicación debida, en relación con su padecimiento. Posterior a la
investigación la Defensoría de los Habitantes pudo acreditar que la causa fundamental del
problema obedecía a la ausencia de información clara, veraz y completa acerca del tratamiento
que el paciente debía de seguir. Así las cosas esta institución indicó:
Es difícil que en este caso concreto el paciente haya podido colaborar y participar
activamente en su tratamiento puesto que hasta la fecha no conoce lo que padece.
La información que el médico da al paciente tiene una vertiente terapéutica, al actuar
calmando la angustia y la incertidumbre del paciente y actuar como refuerzo positivo
en las relaciones médico-paciente consolidando la confianza mutua entre ambos.
Es necesario que los médicos que lo tratan le expliquen en forma clara y en palabras
que él pueda entender, cuál es realmente su padecimiento y cuál es la causa del dolor
que tiene. Es importante, además, que se le prescriba algún medicamento para
mitigar la inflamación y el dolor."

Informe Final con recomendaciones Expediente #10084-23-2000
Un habitante denunció que hacía aproximadamente 8 meses había requerido la realización de
una resonancia magnética en el Hospital Calderón Guardia, sin que hubiese obtenido resultado
alguno. El paciente indicó que había realizado diversas consultas al Departamento de
Presupuesto del nosocomio, lugar en el cual nunca se le informó el detalle de su trámite,
alegando además que el atraso no era causado por la Administración. Informó que en la misma
situación había una gran lista de personas en espera sin considerar que el estado de salud
puede deteriorarse aún más, sin conocer realmente la patología del paciente.
En esta oportunidad la Defensoría consideró lo siguiente:
"Asimismo resulta claramente violado el derecho a la información cuando desde un
inicio de la valoración médica, el paciente no tiene acceso a la información que le
permita conocer oportunamente en detalle la naturaleza de su patología, la gravedad y
sus consecuencias directas e indirectas, y así asumir las medidas técnicas terapéuticas
que le viabilicen el restablecimiento de su salud, la desestimación de alguna
enfermedad presunta o el mejoramiento de sus condiciones de calidad de vida.
Consideraciones que no son valoradas en estos casos, en el tanto no son
cuantificables, lo constituyen los efectos emocionales que estas situaciones generan en
el paciente. Tómese en cuenta que la paciente genera gran incertidumbre cuando al
transcurrir el tiempo ve sus posibilidades de atención médica prácticamente negadas,
157
Defensoría de los Habitantes
cuando el médico por mejores intenciones de brindar el servicio que posea, no puede
continuar con el proceso de atención médica, pues la prueba diagnóstica fundamental
no se ha realizado y ello limita absolutamente sus posibilidades de actuar.
No es comprensible para esta Defensoría que tomando en consideración los bienes
jurídicos que están en juego, a saber la vida y la salud se omita tomar medidas
preventivas ante procedimientos legales que se conocen de por sí lentos y engorrosos.
Una buena práctica administrativa demandan del administrador, la puesta en práctica
de previsiones de las necesidades que se puedan presentar, sino también la aplicación
de mecanismos alternativos que una vez iniciado el proceso y resultando éste tardío,
permita la satisfacción de las necesidades presentadas."
ii.
Maltrato
El tema de maltrato a efectos de análisis e investigación resulta de difícil comprobación dado
que las circunstancias de los hechos se realizan entre el paciente y el profesional sin testigo
alguno que pueda acreditar los actos denunciados. No obstante, es importante retomar el
deber del personal asistencial de la Caja Costarricense de Seguro Social de tratar en forma
cordial y humana a todas las personas que requieren los servicios de atención de salud,
destinatarios finales de la labor que brinda el sistema de seguridad social. El servicio de salud
es un derecho y por tanto debe otorgarse en condiciones de respeto, solidaridad, oportunidad y
calidad; y ello incluye normas de buen trato y cortesía, sin frases, ni palabras que ofendan la
dignidad humana, o que nieguen el derecho humano de los sujetos a conocer el funcionamiento
de un servicio o participar activamente en las decisiones que les atañen.
El trato humano cortés y amable, es una norma de educación que deberían incorporar todos los
profesionales en sus relaciones interpersonales y en suma aquellos que desempeñan una
función social y pública, como podría ser un médico. Para esos efectos esta Defensoría ha
recomendado insistentemente a la Caja Costarricense de Seguro Social que implemente
mecanismos de control de calidad del servicio brindado. Los llamados buzones de sugerencias,
así como las ya conocidas en las empresas privadas y algunos servicios públicos (Instituto
Nacional de Seguros por ejemplo) encuestas sobre la calidad del servicio, permiten evaluar el
trato, forma y calidad en que cada profesional realiza su gestión 9.
Considera esta Defensoría que el maltrato que puede ser víctima un habitante que utiliza los
servicios de salud, no se limita al mero " trato verbal" sino que trasciende a la esfera de la
atención misma. La dilación en la atención médica, la falta de equipo en los centros de salud,
insuficiencia de medicamentos, la aplicación de políticas discriminatorias, son sólo algunos
ejemplos que pueden representar el maltrato que recibe el habitante al utilizar los servicios
públicos y que ha valorado esta Defensoria en reiteradas ocasiones. Los siguientes son sólo
algunos ejemplos de lo anteriormente comentado:
Expediente # 11222-23-2001. Oficio 00552-2002.

"…Esta Defensoría no puede aceptar las políticas restrictivas en salud implementadas
en la Clínica Marcial Fallas, al otorgar citas a los asegurados transcurridos 5 días desde
su última atención médica y mucho menos, la falta de atención a los asegurados que
llegan a recibir atención médica antes de que venzan los 5 días señalados por la
Clínica.
9
Defensoría de los Habitantes . Expedientes # 10957-23-2001 y 10694-23-2001
158
Informe Anual 2001-2002
Si bien a los pacientes se les brinda tratamiento médico y se espera que el
medicamento responda a la enfermedad tratada en los siguientes 5 días, hay que
señalar que no todos los pacientes responden de igual manera a los medicamentos.
Unos pacientes no necesitarán más citas después del diagnóstico de su enfermedad y
responderán de manera adecuada; sin embargo, habrá pacientes, que necesitarán
otra o varias citas porque el medicamento enviado la primera vez no ha dado los
resultados esperados. Además, la patología de los pacientes puede ser que varíe, por
ejemplo que acuda a la Clínica por un dolor de glándulas pero que el día siguiente
tenga vómitos, o que el paciente se agrave y necesite atención de urgencia.
Actitudes como las implementadas por la Clínica Marcial Fallas contravienen los
artículos anteriormente señalados en relación con los derechos de los asegurados y en
relación con su derecho a recibir una atención integral en los diferentes centros de
salud del país.
Esta Defensoría no comparte la respuesta dada por la Clínica al decir que "la Clínica
Dr. Marcial Fallas a pesar de las estrategias establecidas y esfuerzos sobrehumanos
está colapsando por la gran demanda existente en servicios de salud." No se pueden
tolerar políticas discriminatorias con las cuales se contraviene el derecho que tienen los
asegurados de recibir una atención oportuna. Es necesario que las autoridades de la
Caja tomen nota al respecto y traten de darle una solución a este problema lo antes
posible."

Expediente #10964-23-2001, Oficio 0927-2002
"Son múltiples las denuncias que recibe este despacho en relación con los horarios,
tiempos de espera e irregularidades de las citas médicas. En la mayoría de los
supuestos el problema no sólo responde a razones de falta de capacidad resolutiva de
los centros de atención médica para cumplir con la demanda de la población, sino
también la ausencia de comunicación por parte de la Administración hacia la población
en relación con las normas, procedimientos y requisitos que debe cumplir el habitante
cuando hace uso del servicio público. En este sentido se recomienda a la
Administración publicitar todas las medidas con el fin de evitar inconvenientes futuros.
Se ha demostrado que la Administración de los centros de salud, en la casi totalidad
de los casos, planifica un sistema de consultas, un sistema de sustitución de ausencias
e incluso un sistema de recargos. Así mismo y cuando las citas médicas requieren de
alguna particularidad, como es en el caso de menores, la toma de peso y talla,
resultan medidas no comunes para el habitante que desconoce la mecánica cotidiana
del centro de atención. Ello requiere necesariamente del concurso de una estrategia
de publicidad que ponga en conocimiento de la comunidad las medidas que se
aplicarán, esto garantizará no sólo el éxito de la medida sino también evitará
problemas futuros en su ejecución.
Es para esta Defensoría de difícil comprobación si el usuario llegó al centro de salud
cinco, diez o quince minutos antes o después de la cita programada para su hija, lo
que sí es cierto es que la Clínica tiene por política la solicitud al padre de familia de
que presente su hijo 30 minutos antes con la finalidad de evaluar las medidas de peso
y talla del menor, a fin de agilizar e integrar el criterio médico del profesional, así
como la ausencia de atención médica a la paciente.
159
Defensoría de los Habitantes
En definitiva lo que preocupa a este despacho, es que a la menor se le negara la
atención médica. Entratándose de un menor debe recordarse a la Administración que
con base en la legislación vigente, existe un imperativo legal que demanda prioridad,
inmediatez y atención directa a los niños que se presenten a requerir los servicios, con
la prohibición expresa de no poderse alegar causa alguna que le exima para justificar
su no asistencia en el momento oportuno.
En última instancia la medida pudo ser el recargo del paciente al final de la consulta,
que de una u otra forma no significaría mayores labores para el personal, pues los
demás pacientes habían sido adelantados; con la paralela explicación y advertencia al
progenitor de que la observancia al requisito de presentarse 30 minutos antes, es de
estricto cumplimiento y frente al cual no podría alegarse ignorancia pues había sido
debidamente documentado en el comprobante de cita.
El riesgo al que se encuentran sometidos los sujetos pasivos en la atención médica
supera el riesgo normal del ejercicio libre de otra profesión, dada la incidencia de los
bienes jurídicos que se pueden afectar, la exactitud en los mecanismos de atención,
diagnóstico o tratamiento demanda del profesional en la atención en salud no sólo la
observancia de las principales indicaciones de la ciencia médica y de los protocolos
aprobados, sino también el respeto irrestricto de las normativa jurídico- administrativa
que regula las relaciones entre el personal en salud y el paciente."
iii.

Investigaciones Clínicas y su relación con el Derecho a la Información
Planteamiento de la problemática
El vertiginoso avance que ha experimentado en los últimos años la ciencia y la tecnología en el
ámbito de la salud y en la práctica de la medicina, obligan a replantear la forma en que debe
enfrentarse ese progreso desde una perspectiva ética y moral. Los progresos en ingeniería
genética, cáncer, fertilización asistida, aumento de la expectativa de vida, telemedicina, por
indicar algunos casos, llevan necesariamente a analizar si la sociedad se encuentra preparada
para enfrentar con responsabilidad y considerar el necesario resguardo de los derechos de las
personas que serán sujetos de la aplicación de dichos avances científicos.
La investigación ha transformado en pocas décadas la práctica clínica y la organización de los
servicios de salud, ha permitido el avance en el conocimiento de las enfermedades y ha
coadyuvado en los procesos de recuperación de patologías graves y mortales. Así las cosas,
resulta necesario aplicar en forma eficaz los principios éticos que deben regir la ejecución de la
investigación clínica en seres humanos, especialmente en países como Costa Rica, donde dadas
las circunstancias socioeconómicas, el marco legal y las disposiciones ejecutivas y
administrativas, se propicia un ambiente adecuado para el desarrollo de este tipo de actividades.
No cabe duda que debe estimularse el desarrollo de la investigación en todos los niveles
académicos y científicos de la sociedad, considerando que la historia demuestra el avance
significativo que para el mejoramiento de la calidad de vida de la persona humana ha significado
el producto de la investigación en salud; pero al mismo tiempo debe evitarse los posibles
excesos derivados de la metodología y la ausencia de controles que esta práctica posee en
diversas latitudes.
No se trata de entorpecer el avance científico en ese campo, sino de establecer límites y pautas
claras, a partir de los cuales se debe desarrollar. Para tales efectos la academia, ha ofrecido
160
Informe Anual 2001-2002
grandes aportes, que amparados en los principios humanistas de justicia, igualdad, autonomía y
beneficencia orientan el quehacer humano en el campo de la investigación.
Encuentra la Defensoría de vital importancia el establecer controles bajo los cuales el Estado
como garante de los derechos humanos, debe exigir al iniciarse una investigación clínica.
Resulta determinante que en primer orden se publique un marco legal que establezca los
mínimos (respeto a los principios éticos y derechos humanos, garantías de protección al
participante, entre otros) que deberán cumplirse en un proceso de investigación y a partir de los
cuales la autoridad estatal no permitirá su desarrollo. Asímismo, debe garantizarse la existencia
de claros y expresos protocolos de cada investigación clínica y un control irrestricto - tanto en su
autorización y desarrollo- por parte de Comités Éticos y Científicos, que puedan asegurar el
cumplimiento de las pautas y condiciones ofrecidas en los protocolos.
En el mismo orden de ideas y en materia de respeto a los derechos de los pacientes, cobra vital
importancia, el respeto del derecho a la información. En la investigación clínica, este derecho
guarda las mismas condiciones y características que en la atención médica; sin embargo, la
característica de la voluntariedad es más clara en la investigación. Manifestación de ello es la
posibilidad del usuario de retirarse del proceso de investigación en cualquier momento sin que
sufra ningún tipo de sanción, lo cual significa el deber de continuar con la atención médica
ordinaria y la opción de recibir tratamiento alternativo, si así lo desea.
Por su parte la elaboración del documento de consentimiento informado para investigación
clínica en seres humanos debe tenerse en cuenta, entre otros, los siguientes elementos de
interés:

El propósito de la investigación.

Explicación en lenguaje sencillo, comprensible y no técnico de todos los
procedimientos a los que se va a someter, los riesgos y molestias y beneficios
que entraña el estudio.

Otras alternativas de tratamiento.

Información sobre los derechos del participante. En este sentido, debe saber
que tiene derecho a que se le respondan todas sus preguntas.

Información sobre compensación que recibirá en caso de lesiones.
En cuanto a los efectos secundarios (molestias y riesgos), constituye un deber del investigador,
informar al participante acerca de las inconveniencias y riesgos que se podrían desarrollar, sean
éstos conocidos por la ciencia o inciertos. Así mismo, la información debe incluir la especificación
acerca de los beneficios que podrán resultar de la participación del paciente en la investigación
clínica, el seguimiento médico que tendrá el paciente si sufre alguna lesión y finalmente, los
costos y gastos de cualquier tratamiento que se requiera.

Análisis del Proyecto de Ley
Actualmente se encuentra en la corriente legislativa el Proyecto “Ley sobre Experimentación en
sujetos humanos, modificación del patrimonio genético humano y clonación ” bajo el expediente
Nº14.140. Dada la importancia de los bienes jurídicos sometidos a consideración, a saber el
derecho a la vida, la integridad física y emocional de la persona humana, y por invitación de la
Comisión de Asuntos Sociales, la Defensoría se pronunció en relación con el proyecto, con fin de
161
Defensoría de los Habitantes
emitir algunas consideraciones que son de importancia a efectos de los derechos tutelados. En
esta oportunidad se manifestó:
"Ya ha establecido esta Defensoría que dada la naturaleza de los bienes jurídicos que
han regulado los diferentes decretos y proyectos en torno a la investigación clínica en
seres humanos es temática de reserva de ley, requisito que salvaguarda el presente
proyecto.
1- En primera instancia establece este despacho observaciones generales al proyecto
que son de observancia obligatoria y que deben constar por escrito en la presente ley
y que dada la importancia del derecho humano a la vida y a la integridad física
resultan insoslayable su respeto y consideración.
La investigación clínica debe garantizar y contemplar los tres principios de la Ética
Natural que rigen el futuro de la medicina:10
Principio de autonomía: Todo ser humano es autónomo e inviolable.
Principio de igualdad: Todos los seres tienen iguales derechos.
Principio de no maleficencia: Ningún ser humano tiene derecho a hacer daño a otro sin
necesidad.
2-El proyecto debe uniformar términos y utilizar en sustitución del vocablo “individuo”
el término persona humana que incorpora el lenguaje de género y considera al ser
humano integralmente. Así mismo se utilizan indiscriminadamente los términos
investigación e intervención, atribuyendo un idéntico significado a ambas palabras
cuando en el sector clínico poseen distintas acepciones.
3-El proyecto regula temas de trascendencia fundamental, de tal forma que no es
mediante un cuerpo normativo genérico que deben ser normados. Deben establecerse
capítulos ordenados y definidos para cada uno de los tópicos que el título sugiere, a
saber: clonación, experimentación en sujetos humanos y modificación del patrimonio
genético. indicándose claramente los requisitos de funcionamiento, presupuestos,
condiciones y mecanismos de control que garanticen un respeto irrestricto a los
derechos humanos y de la dignidad de la persona humana”.
Siendo conocedora la Defensorìa de los riesgos y las implicaciones éticas que puede llevar una
práctica investigativa sin controles y mínimos legales por cumplir, es que se insta a la Asamblea
Legislativa a conocer en un término perentorio, discutir, analizar y aprobar - según convenga a
la sociedad- los proyectos que sobre el tema se encuentran en los despachos legislativos.
Resulta indispensable y con el ánimo de integrar las mejores posiciones, que se convoque a las
autoridades competentes en la materia, para escuchar su criterio técnico, se garantice una
legislación respetuosa de los derechos humanos y principios éticos y se establezcan controles
que regulen de una forma sana y equilibrada esta actividad.
10
Velez Correa, Luis Alfonso. Etica Medica. Interrogantes acerca de la Medicina, la vida y la muerte.
Corporación para Investigaciones Biológicas, Colombia. Pág. 217-221.
162
Informe Anual 2001-2002
d.
El control ciudadano y la calidad en la prestación de los servicios de salud
como garante de la humanización
i.
El papel de las Juntas de Salud
La importancia de la protección, la promoción y la humanización de la salud se logra con el
concurso de otros actores. La información y sobre todo la educación sanitaria a los habitantes
es de mucha importancia en Salud Pública, pues permite a las personas contar con los
conocimientos y habilidades para la protección de su propia salud y de la comunidad. Además,
permite a los habitantes expresar sus propias ideas acerca de sus necesidades de salud y
realizar separada o conjuntamente acciones relacionadas con la protección de la salud. Con lo
anterior, se hace referencia al concepto de "empoderamiento" de las personas en el campo de la
salud, el cual ha sido desarrollado en varias oportunidades por la Defensoría.
La participación de los habitantes favorece el desarrollo de la Salud Comunitaria, al asignársele
responsabilidades a la comunidad en la planificación, la administración, gestión y control de las
acciones que llevan al óptimo estado de salud de sus integrantes.
"Esta comunidad activa o participante (comunidad en acción) siente
como propias sus expectativas y energías para aumentar la salud". 11
y administra
En razón de lo anterior, incrementar la participación de la comunidad en los procesos
relacionados con la salud podría no sólo permitir una mejor comprensión de los problemas
institucionales, sino también contar con la información necesaria acerca de las necesidades de
salud de los habitantes para su satisfacción. Esto permitiría además, la participación activa de la
población en la búsqueda de soluciones a los problemas detectados.
Considera la Defensoría que la labor de las Juntas de Salud debe ser fortalecida para el
desarrollo de las competencias asignadas por la legislación que las regula. Las Juntas de Salud
constituyen la forma más efectiva de hacer posible uno de los elementos más importantes del
proceso de modernización de la Caja Costarricense de Seguro Social: la participación social en
salud, tanto individual como colectiva en los hospitales, clínicas y áreas de salud.
Conforme con el artículo 2 de la Ley No 7852, se asigna a las Juntas de Salud las siguientes
funciones:
1.
Colaborar con los directores de los hospitales y las clínicas en la elaboración de
los anteproyectos y las modificaciones presupuestarias de estos centros,
conforme a las asignaciones presupuestarias y los límites que fije la Junta
Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.
2.
Velar por la ejecución correcta del presupuesto.
3.
Emitir criterio sobre los compromisos de gestión del centro de salud.
4.
Emitir criterio respecto de los candidatos al cargo de director general de un
hospital o clínica antes del nombramiento.
11
Salleras Sanmartí (Luis). Educación Sanitaria. Principios, métodos y aplicaciones. Ediciones Díaz de
Santos. S.A. Madrid, 1999. Página 46
163
Defensoría de los Habitantes
5.
Participar en la definición de prioridades y políticas generales del hospital o la
clínica en materia de inversión, contratación administrativa y de promoción de
incentivos para los trabajadores del centro de salud y,
6.
Cualesquiera otras funciones y atribuciones que, por medio del reglamento
respectivo, se les encomienden y no afecten la administración correcta de los
centros de salud.
Conforme con lo anterior, las Juntas de Salud tienen claramente definida la función de
promoción y defensa de los derechos de los usuarios de los servicios de salud de la Caja
Costarricense de Seguro Social. Las Juntas pueden participar activamente en el desarrollo de
programas de salud hospitalarios, emitir criterio sobre un asunto de interés sanitario y oponerse
a que un centro de salud adopte una medida que, a su juicio, no sea conveniente o riña con los
intereses de la comunidad.
De este modo, la sociedad civil actualmente cuenta con instrumentos legales que le permiten
participar en una mayor cantidad de asuntos relacionados con la forma y la calidad del servicio
de salud que prestan las instituciones de la Caja Costarricense de Seguro Social a los habitantes
que ellas representan.
Por su parte, el compromiso de la Caja Costarricense de Seguro Social consiste en cumplir
fielmente los mandatos de la legislación que regula la desconcentración y las Juntas de Salud,
de modo que dicha normativa sea una verdadera herramienta de trabajo en la protección del
derecho a la salud. En este campo, la Defensoría se mantendrá vigilante a efectos de proteger
y hacer efectiva la participación ciudadana en este campo.
ii.
Las asociaciones de pacientes
Se crean legalmente asociaciones dedicadas a la atención, acompañamiento y búsqueda de
recursos de un grupo de personas que unidas por una causa o un sentimiento común,
consideran que la unión de fuerzas puede ser un instrumento de mayores beneficios para el
todo. En ese sentido, el ámbito de la salud no es la excepción. Las Asociaciones de pacientes y
familiares se crean para buscar alternativas para enfrentar la patología que afecta al usuario,
mejorar su calidad de vida y colaborar en la atención de su núcleo familiar.
La expresión de estos grupos no es más que una manifestación de la sociedad civil en plena
participación para contribuir al mejoramiento de sus condiciones de vida. Cabe entonces
preguntarse, qué grado de incidencia y participación podrían tener éstas en la toma de
decisiones. Considera la Defensoría en primer orden que, independientemente de que los
pacientes formen parte de una Asociación, poseen derechos por su sola condición de seres
humanos y particularmente por su condición de pacientes. Sin embargo apoya toda iniciativa de
la sociedad civil para agruparse en la defensa de sus derechos e intereses.
Estas agrupaciones responden a objetivos claros de establecimiento de redes de apoyo
emocional, sistemas de orientación a pacientes y familiares, preparación y capacitación sobre el
uso de instrumentos o dispositivos que deban utilizar en su tratamiento, recursos adicionales
que se pueden obtener, entre otros tópicos. Sin duda alguna estos entes, colaboran
activamente con el personal asistencial, para mejorar el servicio hospitalario.
A partir de lo anterior, resulta importante esclarecer que la participación de las asociaciones
tienen como objetivo fundamental, brindar soporte y apoyo a sus asociados, pero paralelamente
y como usuarios de un servicio público, se constituyen en destinatarios de la atención médica y
164
Informe Anual 2001-2002
por tanto, en contralores de la calidad del servicio que se les brinda y son agentes interactivos
en lo que la Defensoría ha llamado una cultura de calidad y humanización de los servicios de
salud. Así las cosas resulta normal y lógico que se consulte, discrepe y hasta se impugne alguna
medida administrativa que atente contra los intereses y derechos de los usuarios de los servicios
de salud.
Es deber de la Administración activa, responder en forma diáfana, con buen trato, respeto y
precisión las razones que fundamentan cualquier medida aplicada y la de satisfacer según las
posibilidades, las demandas que presente la población.
Desconocer este derecho, es
desconocer el derecho a la información, a la denuncia y queja que le asiste a todo ciudadano.
Finalmente, es importante hacer hincapié en que dichas agrupaciones se encuentran legitimadas
para el desarrollo de acciones de defensa y promoción de derechos de los pacientes. Asimismo
y dada la función de contralores de la prestación de los servicios de salud que tienen a su cargo,
resultan aliados estratégicos y colaboradores de la Defensoría de los Habitantes. Para el
seguimiento continuo y puntual de la forma y oportunidad en que se brindan los servicios de
atención médica y de las recomendaciones que para casos concretos emite este despacho,
resulta fundamental la participación de habitantes que, unidos por un fin común, asuman un
papel protagónico en la defensa y tutela de los derechos humanos en el ámbito de la salud.
Como manifestación clara de ello, la Defensoría analizó una denuncia presentada por la
Asociación de Pacientes Ostomizados del Hospital Calderón Guardia. En su oportunidad se
denunció la ausencia de calidad en la prestación de los servicios, problemas de infraestructura
en el lugar de reunión, problemas en la entrega de materiales e insumos, mala atención y trato
descortés por parte del personal a cargo. En este supuesto, la Defensoría ha obtenido
importantes conquistas en favor de los pacientes, sin embargo se debe reconocer la importante
participación de este grupo de pacientes, que como colaboradores directos coadyuvaron en la
defensa y obtención de resultados.
iii.

Acción propositiva en el control de la prestación de los servicios de salud
Convenio Defensoría de los Habitantes-Superintendencia de Entidades de Salud
A efectos de lograr óptimos y más expeditos canales de resolución de conflictos en materia de
violación al derecho de salud y con el ánimo de consolidar alianzas estratégicas con los órganos
de control de las propias administraciones, la Defensoría de los Habitantes suscribió el 30 de
octubre del 2001, un convenio de cooperación con la Superintendencia General de Servicios de
Salud de la CCSS.
El Convenio establece que la Defensoría de los Habitantes y la SUGESS, podrán intercambiar
experiencias, documentación e información, referidos a evaluación, supervisión, fiscalización y
monitoreo de servicios de salud, públicos o privados. Además podrán organizar conjuntamente
o coordinar actividades de promoción, divulgación, educación, y otros eventos de orden
académico, dirigidos a grupos de interés, orientados a garantizar la calidad, continuidad,
oportunidad, seguridad, eficiencia y eficacia en la prestación de Servicios de Salud.
La SUGESS se compromete a divulgar mediante su estructura, incluyendo las Contralorías de
Servicio, las recomendaciones emitidas por la Defensoría, procurando su conocimiento en todos
los niveles de la red de servicios, con el fin de prevenir nuevos casos de inobservancia de los
derechos o intereses de los ciudadanos.
165
Defensoría de los Habitantes
La coordinación entre instituciones permitirá un monitoreo y/o seguimiento de las quejas e
informes finales en materia de salud pública dentro de la propia Caja Costarricense de Seguro
Social.

Contralorías de Servicios
Las Contralorías de Servicios son modernos mecanismos de comunicación entre los usuarios y
las instituciones, creadas para velar por el buen funcionamiento de los servicios públicos, con el
objetivo de hacer al Estado más eficiente de tal manera que los usuarios estén satisfechos con
los servicios que las instituciones prestan.
Las Contralorías de Servicios se crearon para promover el mejoramiento continuo en la
prestación de servicios en las instituciones públicas y buscar un acercamiento entre la institución
y el usuario.
El éxito de la labor depende de las acciones que los usuarios emprendan. Se necesita el aporte sugerencias, recomendaciones, quejas, dudas- de todas las personas que utilizan los servicios
públicos. Sin ese aporte la Contraloría difícilmente sabría dónde hay problemas con la
prestación de servicios y por lo tanto, no podría buscar una solución.
Con la información que dan los usuarios y los conocimientos sobre la operación interna de las
instituciones, las Contralorías de Servicios trabajan junto a otras unidades en la definición de
nuevos y mejores mecanismos y en la simplificación de procedimientos. De esta manera entre
las dos partes -Contralorías y usuarios- se propicia la modernización del Estado.
El trámite que debe realizar el usuario para interponer una queja es sencillo, directo y accesible.
Se puede hacer por escrito o en forma oral. Lo único que se requiere es identificación, un lugar
para recibir notificaciones, el detalle del hecho denunciado, las personas y los órganos
involucrados.
Si el problema del usuario es sencillo la respuesta debe ser inmediata; si el problema es
complejo, el Contralor de Servicios dará seguimiento para que en un plazo determinado la
institución resuelva el problema. La función del Contralor es escuchar los problemas de los
usuarios, buscarle solución inmediata cuando son sencillos, o bien, cuando el problema es más
complejo, estudiarlo y proponer correctivos que lo ataquen de raíz. Sin embargo, su función no
termina con ese trámite. Como buen conocer de la institución le corresponde ser previsor,
detectar potenciales problemas en la prestación de los servicios, impulsar estudios para
simplificar trámites y velar porque los usuarios se informen de los servicios y procedimientos.
Dada la importancia que reviste un órgano que identificado con la defensa de derechos y sana
prestación de servicios de salud, es que la Defensoría ha recomendado la conveniencia de que
en todo centro de atención exista este órgano. Particularmente y bajo el expediente Nº1122223-2001 se recomendó a la Clínica Carlos Durán que realizara todas las gestiones pertinentes
para proceder a la apertura de la Contraloría de Servicios. No obstante según indicó la Directora
Médica de dicha clínica, la apertura de esta instancia no puede llevarse a cabo por la falta de
recurso humano.
Resulta importante anotar que la apertura de "Contralorías de Servicios" en los centros de
atención en salud públicos o privados, no constituye una prerrogativa del jerarca de la
institución sino más bien una obligación a partir de lo consignado en la Ley de Derechos y
Deberes de las personas usuarias de los servicios de salud públicos y privados. Así las cosas y a
166
Informe Anual 2001-2002
partir de lo establecido legalmente velará esta Defensoría por que cada centro de atención
médica cumpla con el deber dicho.

Mecanismos de Medición de Calidad. Formularios y Encuestas
Garantizar el cumplimiento de estándares de calidad en la prestación de los servicios de
atención médica, es uno de los objetivos fundamentales que demanda la ética profesional. El
apego irrestricto a las normas de la ciencia y la técnica, la aplicación de protocolos de atención y
el respeto a los derechos humanos de los pacientes, constituyen mínimos que aseguran el buen
desempeño del servicio público de atención médica.
Parte de las labores que debe ejecutar la Administración Sanitaria con el fin de garantizar una
buena prestación del servicio, es la de establecer mecanismos de control a priori y a posteriori,
que evidencien las debilidades y fortalezas de la institución. Sistemas de control de asistencia,
de cumplimiento de funciones asignadas y control de la calidad de la atención que se presta,
son sólo algunos ejemplos.
En relación con la calidad de la atención médica, esta Defensoría recibe múltiples denuncias. En
muchas de ellas el habitante manifiesta un desacuerdo en la forma en que se presta el servicio,
ya sea por el trato recibido, la ausencia de información o la mala calidad de la atención médica.
Para tales supuestos y dada la ausencia de elementos probatorios, esta Defensoría ha
recomendado la implementación de mecanismos de control de la calidad del servicio, mediante
la aplicación de encuestas que evalúen el servicio brindado, tanto desde la perspectiva del
recurso humano como de las condiciones técnicas e infraestructurales que se poseen. Los
resultados generados son elementos importantes a considerar a efectos de que se tomen las
acciones que resulten necesarias para erradicar cualquier anomalía o problema encontrado.
Como resultado de las múltiples denuncias que a diario recibe esta institución por mala calidad y
maltrato en la prestación de los servicios de salud, se ha considerado de fundamental
importancia la implementación periódica de formularios de encuestas que evalúen las
condiciones y los estándares de calidad con que se brinda el servicio. En este sentido se
recomendó al Hospital Rafael Angel Calderón Guardia que se pusieran en práctica estas
alternativas tanto en la prestación de los servicios para los pacientes ostomizados 12 y en el
servicio de infectología del mismo nosocomio.13
e.
Consideraciones finales
La reiteración de las denuncias que por maltrato y mala calidad en la prestación de los servicios
de salud se presentan a diario en la Defensoría, ha permitido considerar que la práctica clínica
tiende a convertirse en una actividad carente de sentido humanitario y ético. La ausencia de
programas de formación en valores éticos y morales, la falta de reconocimiento del profesional
en salud de las necesidades y consideraciones particulares de los pacientes, la carencia de un
visión integral de la atención médica y el irrespeto de los derechos humanos de las personas en
todos los ámbitos, demandan de las autoridades sanitarias, universitarias y puntualmente de los
prestatarios de los servicios de salud un cambio urgente de actitud y un reconocimiento expreso
del paciente como sujeto de derechos y no como objeto de atención.
Deben generarse acciones que permitan la reconstrucción de la relación médico paciente, donde
el interés por el ser humano y sus dolencias sea el norte y fin del proceso de atención médica.
12
13
Expediente #10957-23-2001
Expediente # 10694-23-2001
167
Defensoría de los Habitantes
Resulta imperativo implementar un nuevo modelo de atención donde el ser humano y su
satisfacción sean el elemento crucial para el personal de salud. Es urgente un abandono
absoluto de intereses mezquinos, económicos, de reconocimiento social y egoístas que marcan
actualmente el actuar médico en nuestras instituciones sanitarias, y que más que humanizar el
proceso, desgastan la relación médico -paciente.
Renueva esta institución el compromiso legal y moral de ejercer un control estricto sobre el
tema de trato humanitario en los centros de atención médica, en razón de los beneficios que
genera una adecuada relación médico- paciente en el proceso de restablecimiento de la salud
del usuario.
En este marco de acción, una de las estrategias de supervisión de la prestación de los servicios
de atención médica lo constituye la planificación y ejecución de visitas periódicas a los centros
hospitalarios. Un adecuado control de los mismos, con la consecuente consulta a las
autoridades correspondientes, permitirá de una forma expedita evaluar la calidad del servicio
público y generar en algunos supuestos soluciones al corto o al mediano plazo.
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