dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

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DICTAMEN Nº 44
# Nº. 44/1999, de 25 de mayo.*
Expediente relativo a la solicitud de informe facultativo formulada por la Mancomunidad de
Servicios COMSERMANCHA, acerca de los trámites para integrar al nuevo municipio de
Arenales de San Gregorio (Ciudad Real) como miembro de la Mancomunidad.
ANTECEDENTES
Mediante Decreto 13/1991, de 5 de marzo (D.O.C.M. nº. 21, de 13 de marzo) el Consejo de
Gobierno de Castilla-La Mancha acordó la constitución de la Entidad de Ambito Territorial
Inferior al Municipio (E.A.T.I.M.) de Arenales de San Gregorio, perteneciente al municipio de
Campo de Criptana (Ciudad Real), con su correspondiente delimitación territorial e inventario de
bienes.
Con posterioridad, el Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha, a través de Decreto 6/1999, de
2 de febrero (D.O.C.M. nº. 7, de 5 de febrero), aprobó la creación del municipio de Arenales de
San Gregorio, en la provincia de Ciudad Real, por segregación de parte del término municipal de
Campo de Criptana, coincidiendo la delimitación territorial del nuevo municipio con la asignada
a la E.A.T.I.M. preexistente, que quedó suprimida simultáneamente por aplicación de lo
establecido en el artículo 1º., apartado 2, de la misma disposición.
El Pleno de la Comisión Gestora de la Mancomunidad de Servicios COMSERMANCHA, a la que
pertenece el Municipio de Campo de Criptana, adoptó acuerdo, en sesión ordinaria celebrada el
día 9 de abril de 1999, para recabar dictamen de este órgano consultivo sobre la incidencia que
habría producido en el seno de la referida Mancomunidad el proceso de segregación acontecido,
planteando petición de dictamen en los siguientes términos:
"Como quiera que la Entidad Local Menor de Arenales de San Gregorio se encontraba vinculada
a esta Mancomunidad de Servicios "COMSERMANCHA" como parte integrada del Municipio de
Campo de Criptana. Al constituirse como Municipio independiente surge la duda a esta
Mancomunidad, si su vinculación y permanencia a la misma, ha de ser como consecuencia de su
ya permanencia, aunque fuera como consecuencia de su municipio de origen o, por el contrario,
al constituirse en nuevo municipio su integración a la Mancomunidad ha de someterse a la
Reglamentación General de incorporación de nuevos municipios a las Mancomunidades
contempladas en las Leyes 7/1985 de Bases de Régimen Local, Ley 3/1991 de Entidades Locales
de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, y artículo 24 de los propios Estatutos de la
Mancomunidad.
Los ciudadanos de Arenales de San Gregorio están recibiendo los Servicios prestados por la
Mancomunidad desde la creación de ésta en el año 1975.
En la actualidad, la Mancomunidad sigue prestando los mismos Servicios, que lo hiciera antes de
la segregación.
Actualmente, y desde el tiempo de su constitución como Municipio, al no haberse producido
elecciones, no cuentan con representante en la Mancomunidad".
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Aunque dentro de la doctrina se han encontrado opiniones contradictorias y algunos autores han
llegado a rechazar la atribución de personalidad jurídica a las entidades locales menores, (véase
Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 1979, RJ 19792634) es mayoritaria la corriente
doctrinal que acepta la existencia de dicha personalidad y que queda puesta claramente de
manifiesto en el contenido de la Sentencia de 13 de diciembre de 1991 del Tribunal Supremo (RJ
19919515) en la que se recoge: "Desde el punto de vista de la Naturaleza Jurídica de la Entidad
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Local menor tres son los elementos necesarios para su existencia, el territorio, la población y la
organización... La entidad local menor no es un ente de cobertura porque está en plano inferior al
Municipio del que depende no sólo en sentido material, sino también en el jurídico, no obstante se
trata de una Corporación Territorial Local con personalidad jurídica y con cierta autonomía
dentro del Municipio para prestación de servicios que pueden afectar exclusivamente a quienes en
éstos residen".
Admitida la existencia de dicha personalidad, las diversas teorías formuladas para la clasificación
de las personas jurídicas nos permiten establecer ciertas distinciones para determinar que entre la
personalidad correspondiente al Municipio y la atribuible a una entidad local menor, existen
además de las diferencias meramente nominativas otras de tipo cualitativo que inciden
obstativamente en la posibilidad de admitir plenamente en los casos de segregación una sucesión
universal en las posiciones jurídicas preexistentes.
No obstante lo anterior, analizando la cuestión desde la perspectiva de los vínculos jurídicos
preexistentes no extinguidos por el proceso de segregación, parece conveniente examinar el
conjunto de derechos y obligaciones resultantes de dicha actuación y de los que resulta titular el
nuevo municipio por su mera pertenencia anterior a otra organización municipal. En esta línea,
cabe afirmar que las subrogaciones derivadas de dicho proceso, como las dimanantes de
relaciones contractuales preexistentes, configuran para el nuevo municipio un estatus
obligacional que, perfilado en sus detalles en las estipulaciones jurídicas y económicas
reguladoras de los efectos de la separación, sería análogo al que produce la novación subjetiva del
acreedor contemplada en el artículo 1.203.3º. del Código Civil, pues aunque "la novación nunca
se presume ni puede inferirse de meras deducciones o conjeturas" (Sentencia del Tribunal
Supremo de 2 de junio de 1990 Ar. 4724), en el caso presente consta de modo inequívoco la
voluntad de novar, según se desprende de las bases reguladoras de la mencionada segregación.
Efectivamente, en dichas bases aprobadas por Decreto del Consejo de Gobierno 6/1999, de 2 de
febrero, obrantes en este órgano consultivo a resultas del dictamen 3/1999, emitido con ocasión
del proceso de separación, ambas partes concertantes estipularon: "Dado que el Ayuntamiento de
Campo de Criptana se encuentra incluido en la Mancomunidad de Servicios
"COMSERMANCHA", Arenales de San Gregorio solicitará, una vez constituido como municipio
independiente, ser reconocido como miembro de pleno derecho de la referida Mancomunidad, en
las condiciones de servicio que se viene prestando en la actualidad". Esto implicaría el derecho a
continuar recibiendo servicios de la Mancomunidad supramunicipal de cuyo ámbito territorial ya
formaba parte.
Sin embargo, esta previsión, como cualquier otra transacción sobre derechos preexistentes que
pudiera afectar a terceros, precisa de la adopción de las medidas necesarias para garantizar los
intereses que pudieran afectar a los municipios ya integrados, respetando el carácter voluntarista
de su pertenencia a la Mancomunidad en condiciones no modificables unilateralmente; lo que en
el presente caso supone la necesidad de una manifestación de conformidad por parte de aquéllos
que pudieran verse afectados por la medida: los restantes municipios que, sin haber participado
en el procedimiento de segregación, podrían ver alterada decisivamente la proporción de fuerzas
existente en los órganos de toma de decisión de la Mancomunidad.
Por otro lado, con independencia del anterior planteamiento, debe tenerse en cuenta que la
incorporación de un nuevo municipio en el seno de una Mancomunidad implica necesariamente
una modificación de sus Estatutos, pues el artículo 41.b) de la Ley 3/1991 de Entidades Locales de
Castilla-La Mancha, de forma coincidente con lo dispuesto en el artículo 36 del Real Decreto
Legislativo 781/1986, establece como contenido obligatorio de los referidos Estatutos la
determinación de los municipios que integran la Mancomunidad, y el artículo 45.2 de la Ley
3/1991, de 14 de marzo, señala que "la incorporación y separación de miembros de la
Mancomunidad supondrá la modificación de los Estatutos".
Cabe afirmar, en consecuencia, que tanto si se considera la incorporación del nuevo municipio de
Arenales de San Gregorio a la Mancomunidad "COMSERMANCHA" como un proceso
resultante de los pactos suscritos entre aquél y Campo de Criptana en el curso del procedimiento
de segregación, pendiente de aprobación por las restantes partes implicadas en dicho acuerdo,
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como si se concibe como una mera adhesión de un nuevo municipio a la referida entidad
supramunicipal, el cauce necesario para llevar a efecto dicha alteración será el mismo: la
modificación de los Estatutos de la Mancomunidad conforme al procedimiento instituido para
ello.
CONSIDERACIONES
I
Se examina en esta consideración el carácter con que se emite el presente dictamen.
El artículo 57 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha dispone que "las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el
dictamen del Consejo Consultivo, a través de la Consejería de Administraciones Públicas, cuando
preceptivamente venga establecido en las leyes" y el apartado segundo de este mismo artículo
añade que "Igualmente a través del Consejero de Administraciones Públicas podrán solicitar
dictamen facultativo cuando así lo acuerde el Pleno de la Corporación Local".
En el presente caso ninguna ley exige la preceptividad del dictamen solicitado, por lo que debe
entenderse que sería de aplicación el párrafo segundo del artículo 57 citado, si concurriesen los
requisitos en él exigidos para posibilitar la solicitud de dictamen: que el mismo se pida a través del
Consejero de Administraciones Públicas y que sea por acuerdo del Pleno de la Corporación Local.
El cumplimiento del primero de los trámites se aprecia fácilmente con solo examinar el escrito de
fecha 12 de abril de 1999, que el presidente de la Mancomunidad dirige al Consejero de
Administraciones Públicas.
En cuanto al segundo, cabe decir que el artículo 3, punto 2, apartado d) de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, asigna la condición de entidad local a las
Mancomunidades de Municipios y que el artículo 140, regla tercera, del Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por
Real Decreto 2.568/1986, de 28 de noviembre dispone que: "Las Comisiones Gestoras o Juntas de
Mancomunidades ejercerán las atribuciones y ajustarán su funcionamiento a las normas de este
Reglamento referentes al Pleno del Ayuntamiento".
Habiendo sido acordada, unánimemente, la solicitud de dictamen por el Pleno de la Comisión
Gestora de la Mancomunidad, en sesión ordinaria celebrada el 9 de abril de 1999, debe admitirse
también el cumplimiento del segundo de los requisitos y concluir afirmando que el dictamen se
emite con carácter facultativo y habiéndose cumplido las formalidades procedimentales
legalmente exigidas, que no son otras que los dos requisitos examinados.
II
Procede en esta consideración determinar el marco legal general conforme al cual debe emitirse
el dictamen solicitado.
El artículo 141.3 de la Constitución Española dispone que se podrán crear agrupaciones de
municipios diferentes de la provincia y el 152.3 del mismo texto constitucional señala que:
"Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer
circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica".
Las Mancomunidades de Municipios se encuentran reguladas en lo sustancial y con carácter de
legislación básica por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local,
normativa dictada por el Estado al amparo del título competencial previsto por el artículo
149.1.18ª. de la Constitución Española que reserva al Estado competencias exclusivas en relación
a las bases de régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
Por su parte el artículo 148.1.2ª. del texto constitucional admite la posibilidad de que las
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Comunidades Autónomas asuman competencias en materia de "alteraciones de los términos
municipales, comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la
Administración del Estado sobre las Corporaciones Locales y cuya transferencia autorice la
legislación sobre Régimen Local".
El Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por Ley Orgánica 9/1982, de 10 de
agosto y modificado por las Leyes Orgánicas 6/1991, de 13 de marzo, 7/1994, de 24 de marzo y
3/1997, de 3 de julio, en su artículo 32.1 atribuye a la Comunidad competencias de desarrollo
legislativo y de ejecución en materia de Régimen Local, en el marco de la legislación básica del
Estado; en el ejercicio de tal competencia se promulgó la Ley 3/1991, de 14 de marzo, reguladora
de las Entidades Locales de Castilla-La Mancha, modificada por Ley 3/1998, de 4 de junio.
En consecuencia el marco normativo general que debemos tener en cuenta en el presente
dictamen lo constituyen, a nivel básico y estatal, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases del Régimen Local y el Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de
Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, el cual, de
acuerdo con su Disposición Final Séptima apartado a) se declara norma básica con carácter
parcial; por otro lado, a nivel autonómico hay que tener en cuenta la Ley 3/1991, de 14 de marzo,
Reguladora de las Entidades Locales de Castilla-La Mancha, modificada por Ley 3/1998, de 4 de
junio.
Admitidas las competencias de desarrollo legislativo y ejecución que la Junta de Comunidades de
Castilla-La Mancha ostenta en materia de régimen local y delimitado de forma genérica el marco
legal, procede a continuación analizar los preceptos concretos de la normativa autonómica
referidos a la consulta objeto de dictamen y su relación con los correspondientes de la legislación
básica.
III
En desarrollo de los artículos 141.3 y 152.3 de la Constitución Española, el artículo 42.1 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, establece que las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en
sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio comarcas u otras Entidades que agrupen
varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión
propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito.
El artículo 44 de la misma ley refiriéndose ya a la forma de agrupación de municipios que aquí
nos ocupa dispone que:
1.- Se reconoce a los Municipios el derecho a asociarse con otros en Mancomunidades para la
ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia.
2.- Las Mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídicas para el cumplimiento de sus
fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios. Los Estatutos han de regular el ámbito
territorial de la Entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de
duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento.
En todo caso, los órganos de gobierno serán representativos de los Ayuntamientos
mancomunados.
3.- El procedimiento de aprobación de los Estatutos de las Mancomunidades se determinará por la
legislación de las Comunidades Autónomas y se ajustará, en todo caso, a las siguientes reglas:
a) La elaboración corresponderá a los Concejales de la totalidad de los Municipios promotores de
la Mancomunidad, constituidos en Asamblea.
b) La Diputación o Diputaciones Provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de
Estatutos.
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c) Los Plenos de todos los Ayuntamientos aprueban los Estatutos.
4.- Se seguirá un procedimiento similar para la modificación o supresión de Mancomunidades.
Por su parte, el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen
Local, en su artículo 35, concreta el procedimiento y condiciones para constituirse en
Mancomunidad disponiendo el apartado 1 que: "Para que los Municipios se mancomunen, no
será indispensable que pertenezcan a la misma provincia ni que exista entre ellos continuidad
territorial, si ésta no es requerida por la naturaleza de los fines de la Mancomunidad," y el
número 3 del mismo precepto dispone que: "De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47.3.b) de
la Ley 7/1985, de 2 de abril, los acuerdos aprobatorios de la constitución y Estatutos de la
Mancomunidad deberán adoptarse por cada Ayuntamiento con el voto favorable de la mayoría
absoluta del número legal de miembros de la Corporación, previa información pública por plazo
de un mes. Cuando se trate de Municipios que sean de distintas Provincias habrá de darse
audiencia a las Diputaciones Provinciales respectivas".
El artículo 36 del mismo texto señala que: "Los Estatutos de las Mancomunidades municipales
habrán de expresar al menos:
1.- Los Municipios que comprenden.
2.- El lugar en que radiquen sus órganos de gobierno y administración.
3.- El número y forma de designación de los representantes de los Ayuntamientos que han de
integrar los órganos de gobierno de la Mancomunidad.
4.- Los fines de ésta.
5.- Los recursos económicos.
6.- El plazo de vigencia.
7.- El procedimiento para modificar los Estatutos, y
8.- Las causas de disolución.
Por lo que respecta al Reglamento de Población y Demarcación Territorial de 11 de julio de 1986,
han de traerse a colación en el supuesto presente los artículos 31-39 que regulan el derecho de los
Municipios a asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecución en común de obras y
servicios (artículo 31); reconocen la personalidad jurídica de las Mancomunidades para el
cumplimiento de sus fines específicos (artículo 32); necesidad de redactar unos Estatutos (artículo
33); contenido mínimo de los Estatutos (artículo 34); procedimiento de aprobación de los
Estatutos (artículo 35); la adhesión de nuevos municipios a la Mancomunidad (artículo 36);
composición de los órganos de gobierno de la Mancomunidad (artículo 37); inscripción de las
Mancomunidades de Municipios en el Registro de Entidades Locales (artículo 38) y régimen
transitorio de determinadas Mancomunidades existentes a la entrada en vigor de la norma
(artículo 39).
De los artículos citados podría tener incidencia en el caso presente el 36.2 ("La adhesión podrá
realizarse para una, varias o todas las finalidades de la Mancomunidad, siempre que las obras o
servicios sean independientes entre sí, atendiendo a sus aspectos técnicos o financieros") ya que el
nuevo municipio podría, por un lado, demandar su derecho a seguir recibiendo los servicios que
antes percibía a través de Campo de Criptana y por otro podría optar -como si de la adhesión de
un nuevo municipio se tratara- a recibir otros servicios de los que presta la Mancomunidad, pero
no percibidos por él hasta entonces, ateniéndose al procedimiento general de adhesión.
La Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla-La Mancha desarrolla los
preceptos de la normativa estatal citados anteriormente, en su Título III, denominado
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"Asociacionismo Municipal". Así el artículo 39 de la ley autonómica reconoce el derecho de los
Municipios a constituirse en Mancomunidades teniendo éstas el carácter de Entidades Locales y
plena capacidad y personalidad jurídica independiente de la de los Municipios que la constituyen;
el artículo 40 señala como potestades y prerrogativas de las Mancomunidades las establecidas en
el artículo 4.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril; el 41 establece el contenido mínimo de los Estatutos
a los que deben someter su organización y funcionamiento; el 42 regula los fines que pueden ser
objeto de las Mancomunidades; el 43 el procedimiento de constitución; el 44 la convocatoria de la
sesión constitutiva de la Mancomunidad; el 45 la posibilidad de modificar los Estatutos y disolver
la Mancomunidad y el procedimiento a seguir en ambos casos; y el 46 dispone el mantenimiento
de la personalidad jurídica de la Mancomunidad en el caso de su disolución, como órgano en
liquidación hasta que se adopte por el Pleno el acuerdo de liquidación y distribución de su
patrimonio.
Finalmente, y entre las normas concretas de aplicación al supuesto presente debemos citar el
artículo 27 de los Estatutos de la propia Comunidad "COMSERMANCHA" que dispone lo
siguiente:
"Podrán adherirse a la Mancomunidad, los Ayuntamientos a quienes interesa, (sic) aunque
pertenezcan a distinta provincia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 del Real Decreto
3.046/1977, de 6 de octubre y 61 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las
Corporaciones Locales.
Junto al procedimiento reglamentario de adhesión, que habrá de observarse, se cumplirán los
siguientes requisitos:
a) Informe técnico y económico emitido por los Servicios competencias (sic) de la Mancomunidad,
sobre la conveniencia y repercusiones de todo tipo que puedan originar a los municipios
mancomunados el ingreso de nuevos Ayuntamientos.
b) Una aportación económica que vendrá determinada por el índice del Patrimonio de la
Mancomunidad por habitante, multiplicado por el número de habitantes de derechos (sic) del
Municipio que solicite la inclusión. En defecto de este Patrimonio, cuota que resulte de
multiplicar el índice que se fije según lo dispuesto en el artículo 7 de estos estatutos, por el
número de habitantes de derecho del Municipio, y por un número de años que no podrá exceder
de cinco. Igualmente deberá aportar todos los gastos extraordinarios que correspondiesen con
motivo de su inclusión en la Mancomunidad.
c) Acuerdo favorable de la Comisión Gestora, con el quórum especial de los dos tercios de sus
miembros".
De la lectura de los preceptos citados se deduce que no existe, a nivel estatal, un procedimiento
perfectamente definido para la agrupación de municipios en Mancomunidades y que si bien dicho
procedimiento se contempla en el artículo 43 de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades
Locales de Castilla-La Mancha, éste se refiere solamente a la constitución, ex novo, de
mancomunidades sin que en el mismo se examine el supuesto concreto que ahora nos ocupa y que
se refiere al modo en que pueda o deba integrarse un municipio de nueva creación -que ya
formaba parte de la mancomunidad, si bien a través del municipio en el que estaba integrado- en
la mancomunidad.
Sí existe una referencia al procedimiento de adhesión a la Mancomunidad por parte de los
Ayuntamientos a quienes interese (artículo 27 de los Estatutos), en el que se señalan unos
requisitos complementarios a observar además de los que exija al procedimiento reglamentario,
pero esta adhesión se refiere, igualmente, a ayuntamientos sin relación previa con la
Mancomunidad.
En definitiva, si bien puede aceptarse que existe un procedimiento más o menos detallado para
constituir, modificar y disolver Mancomunidades, sin embargo, no hay precepto legal alguno que
contemple y conteste la pregunta planteada en el presente supuesto y referida a si una E.A.T.I.M.
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que se segrega de un Municipio, integrante de una Mancomunidad, debe integrarse en dicha
Mancomunidad por razón de su ya anterior permanencia en la misma, aunque fuese a través de
otro municipio, o si por el contrario debe observar el procedimiento reglamentario de adhesión o
inclusión "ex novo" en la misma.
Analizamos en la siguiente consideración las dos posibilidades expuestas.
IV
La formulación de un pronunciamiento sobre el asunto objeto de consulta implica,
prioritariamente, precisar si la incorporación del nuevo municipio a la Mancomunidad debe
realizarse como consecuencia de la existencia de fundamentos, motivos o derechos que,
necesariamente, conduzcan a la integración o si por el contrario la mencionada incorporación
debe efectuarse siguiendo los trámites generales como si de un nuevo municipio se tratase. Para
ello resulta necesario determinar si el nuevo municipio es continuidad (en cuanto a su
personalidad jurídica, capacidad, fines, etc.) de la anterior entidad o si por el contrario es total o
parcialmente distinto.
Dicha determinación exige pues, en primer lugar, analizar la personalidad jurídica de ambas
entidades y su posible identidad.
La normativa de la que dimana la atribución de personalidad jurídica a las entidades locales
reconocidas en nuestro actual ordenamiento, se encuentra contenida fundamentalmente en
diversos artículos de la Ley de Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril, y del Texto
Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, Real Decreto
Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Así, en relación con el asunto examinado, el artículo 11 de la
Ley de 7/1985 establece: "El Municipio es la Entidad Local básica de la organización territorial
del Estado. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines". En
consonancia con lo anterior, el artículo 1.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, declarado de
carácter básico en su Disposición Final Séptima, estipula: "Para el cumplimiento de sus fines los
Ayuntamientos en representación de los Municipios, las Diputaciones u otras Corporaciones de
carácter representativo, en representación de las Provincias, y los Consejos y Cabildos, en
representación de las Islas, tendrán plena capacidad jurídica para adquirir, poseer, reivindicar,
permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes, celebrar contratos, establecer y explotar obras y
servicios públicos, obligarse, interponer los recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas
en las leyes".
De otro lado, buscando un reconocimiento expreso de la personalidad y capacidad jurídica a las
entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio en las referidas disposiciones,
encontramos que el artículo 45 de la Ley 7/1985, muestra un vago silencio sobre la cuestión al
limitarse a encomendar la regulación de dichas entidades a la legislación de las Comunidades
Autónomas, imponiendo unas reglas mínimas obligatorias, entre las que se considera de singular
relevancia la tutela concreta instituida a favor del Ayuntamiento a que pertenezcan para la
adopción de acuerdos concernientes a diversas materias (disposición de bienes, operaciones de
crédito, y expropiación forzosa), que deberán ser ratificados por el Ayuntamiento. No obstante, el
apartado 2 del artículo 1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, antes transcrito, indica al
respecto: "La misma capacidad jurídica..." "... tendrán los órganos correspondientes en
representación de las respectivas Entidades de ámbito territorial inferior al municipal", previsión
ésta de la que implícitamente se extrae el reconocimiento de personalidad jurídica a las citadas
entidades, pues no puede existir tal capacidad sin una personalidad que dispense su soporte.
En ejercicio de la competencia atribuida a las Comunidades Autónomas en el artículo 11 de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, se han incluido, dentro de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades
Locales de Castilla-La Mancha 3/1991, diversas determinaciones aplicables a las referidas
entidades locales menores, de las que cabe resaltar, a los efectos estudiados, lo establecido en sus
artículos 26 y 27. En el primero de ellos, se relacionan las competencias que son asumibles por
dichas entidades (la administración y defensa de su patrimonio, la ejecución de obras y prestación
de servicios de su interés y aquellas otras que sean delegadas por el municipio y aceptadas
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previamente por la entidad) y en el segundo se mencionan las potestades que podrán ejercer para
el ejercicio de sus competencias (remitiéndose a las señaladas en el artículo 4º. de la Ley 7/1985),
reproduciendo finalmente el precepto estatal sobre necesaria ratificación de acuerdos en las
mismas materias ya citadas.
La regulación jurídica mencionada, sustancialmente similar a la contenida en la legislación de
régimen local vigente con anterioridad a la Ley 7/1985, hace posible considerar válidos los
posicionamientos jurisprudenciales y doctrinales reiteradamente formulados por los Tribunales y
los más destacados autores. Así, acudiendo fundamentalmente al contenido de la obra "Las
Entidades Locales Menores en el Derecho Administrativo Español", de Federico Torres Curdi
(Instituto de Estudios de Administración Local, 1985), en la que se realiza un exhaustivo análisis
de su personalidad jurídica, cabe poner de relieve ciertas singularidades en las notas definidoras
de las dos entidades examinadas, (Municipios y Entidades locales menores), para resaltar con ello
las particulares características que cada una de ellas presenta en la configuración de su
personalidad jurídica.
Aunque dentro de la doctrina se han encontrado opiniones contradictorias y algunos autores han
llegado a rechazar la atribución de personalidad jurídica a las entidades locales menores, (véase
Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 1979, RJ 19792634) es mayoritaria la corriente
doctrinal que acepta la existencia de dicha personalidad y que queda puesta claramente de
manifiesto en el contenido de la Sentencia de 13 de diciembre de 1991 del Tribunal Supremo (RJ
19919515) en la que se recoge: "Desde el punto de vista de la Naturaleza Jurídica de la Entidad
Local menor tres son los elementos necesarios para su existencia, el territorio, la población y la
organización... La entidad local menor no es un ente de cobertura porque está en plano inferior al
Municipio del que depende no sólo en sentido material, sino también en el jurídico, no obstante se
trata de una Corporación Territorial Local con personalidad jurídica y con cierta autonomía
dentro del Municipio para prestación de servicios que pueden afectar exclusivamente a quienes en
éstos residen".
Admitida la existencia de dicha personalidad, las diversas teorías formuladas para la clasificación
de las personas jurídicas nos permiten establecer ciertas distinciones para determinar que entre la
personalidad correspondiente al Municipio y la atribuible a una entidad local menor, existen
además de las diferencias meramente nominativas otras de tipo cualitativo que inciden
obstativamente en la posibilidad de admitir plenamente en los casos de segregación una sucesión
universal en las posiciones jurídicas preexistentes.
De acuerdo con los criterios comúnmente admitidos por la doctrina cabe catalogar ambas
entidades (municipios y entidades locales menores) como personas jurídico públicas de carácter
territorial, pero de los propios preceptos constitucionales ("El Estado se organiza territorialmente
en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan", artículo 137
CE) surgen dos rasgos definidores que contribuyen a una primaria diferenciación. De un lado,
cabe considerar a los primeros como personas jurídicas de existencia obligatoria y a las segundas
como entes locales de carácter optativo, y, de otro, podemos afirmar que el propio rango
constitucional de la norma que proclama su reconocimiento establece una sustancial
diferenciación entre ambas clases de personas jurídicas.
Acudiendo a la teoría formulada por el profesor Santi Romano, sobre distintas tipologías de
instituciones jurídicas y su conexión con el ordenamiento que las regula, éste distingue entre
Instituciones originarias y derivadas, siendo las primeras las que dan origen a un ordenamiento
independiente, y las segundas aquéllas cuyo ordenamiento no está fijado por la propia institución.
Partiendo de tal definición, Torres Curdi manifiesta "Los Municipios son instituciones generales,
con personalidad jurídica y, además, recíprocamente independientes; pero esta apreciación varía
cuando se trata de enmarcar a las Entidades locales menores, pues, aunque tienen personalidad
jurídica propia, son en parte derivadas...".
Por la articulación de sus actividades con el ámbito de competencias del municipio de que
dependen, surgen diversos rasgos diferenciadores que permiten establecer ciertas distinciones
entre la capacidad jurídica del municipio y el de sus entidades locales menores. A primera vista,
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parece que al serles aplicable el mismo ordenamiento jurídico, se da entre ambas una relación en
pie de igualdad, pero las facultades de tutela establecidas legalmente constituyen un freno en el
uso de la capacidad jurídica de las entidades locales menores que condiciona el ejercicio de las
competencias y potestades asumidas por dichos entes (Torres Curdi). Así, las tradicionales
limitaciones impuestas a las entidades locales menores para la adopción de determinados
acuerdos han hecho relacionar al citado autor dicha situación con la teoría de los distintos grados
o escalas de la personalidad jurídico pública, estudiada por autores como F. de Castro Bravo,
llevándole a distinguir entre personas jurídicas plenas, cuando pueden realizar todos los actos con
plenitud de efectos jurídicos, y personas jurídicas parciales, cuando sólo pueden realizar
determinados actos jurídicos.
Las anteriores argumentaciones nos conducen, desde el punto de vista de la naturaleza de las
personas jurídicas interesadas, a la apreciación de que, entre la entidad local de ámbito territorial
inferior al municipio de Arenales de San Gregorio, preexistente, y el nuevo municipio del mismo
nombre, recientemente constituido, no existe una identidad de personalidad jurídica que permita
aceptar por sí su automática pertenencia a la Mancomunidad cuestionada.
No obstante lo anterior, analizando la cuestión desde la perspectiva de los vínculos jurídicos
preexistentes no extinguidos por el proceso de segregación, parece conveniente examinar el
conjunto de derechos y obligaciones resultantes de dicha actuación y de los que resulta titular el
nuevo municipio por su mera pertenencia anterior a otra organización municipal. En esta línea,
cabe afirmar que las subrogaciones derivadas de dicho proceso, como las dimanantes de
relaciones contractuales preexistentes, configuran para el nuevo municipio un estatus
obligacional que, perfilado en sus detalles en las estipulaciones jurídicas y económicas
reguladoras de los efectos de la separación, sería análogo al que produce la novación subjetiva del
acreedor contemplada en el artículo 1.203.3º. del Código Civil, pues aunque "la novación nunca
se presume ni puede inferirse de meras deducciones o conjeturas" (Sentencia del Tribunal
Supremo de 2 de junio de 1990 Ar. 4724), en el caso presente consta de modo inequívoco la
voluntad de novar, según se desprende de las bases reguladoras de la mencionada segregación.
Efectivamente, en dichas bases aprobadas por Decreto del Consejo de Gobierno 6/1999, de 2 de
febrero, obrantes en este órgano consultivo a resultas del dictamen 3/1999, emitido con ocasión
del proceso de separación, ambas partes concertantes estipularon: "Dado que el Ayuntamiento de
Campo de Criptana se encuentra incluido en la Mancomunidad de Servicios
"COMSERMANCHA", Arenales de San Gregorio solicitará, una vez constituido como municipio
independiente, ser reconocido como miembro de pleno derecho de la referida Mancomunidad, en
las condiciones de servicio que se viene prestando en la actualidad". Esto implicaría el derecho a
continuar recibiendo servicios de la Mancomunidad supramunicipal de cuyo ámbito territorial ya
formaba parte.
Para ratificar esta posición y recurriendo a la analogía, como principio inspirador de las reglas de
aplicación de nuestro ordenamiento jurídico, cabe interpretar que, de la misma forma que la
partición de la cuota de una comunidad civil da lugar a la aparición espontánea de nuevos
comuneros o que la aparición de un nuevo estado nacional, mediante secesión, comporta para
aquél la subrogación en la posición jurídica del estado matriz respecto de los tratados
internacionales suscritos por éste (artículo 34.1 de la Convención de Viena de 1978), el nuevo
municipio de Arenales de San Gregorio, elemento escindido del de Campo de Criptana, nace como
titular de un derecho a promover su integración en la Mancomunidad cuestionada en unas
condiciones de acceso especiales, diferentes de aquéllas que se exigirían a otro municipio que
pretendiera su adhesión por el procedimiento ordinario previsto en sus Estatutos.
Sin embargo, esta previsión, como cualquier otra transacción sobre derechos preexistentes que
pudiera afectar a terceros, precisa de la adopción de las medidas necesarias para garantizar los
intereses que pudieran afectar a los municipios ya integrados, respetando el carácter voluntarista
de su pertenencia a la Mancomunidad en condiciones no modificables unilateralmente; lo que en
el presente caso supone la necesidad de una manifestación de conformidad por parte de aquéllos
que pudieran verse afectados por la medida: los restantes municipios que, sin haber participado
en el procedimiento de segregación, podrían ver alterada decisivamente la proporción de fuerzas
existente en los órganos de toma de decisión de la Mancomunidad.
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Por otro lado, con independencia del anterior planteamiento, debe tenerse en cuenta que la
incorporación de un nuevo municipio en el seno de una Mancomunidad implica necesariamente
una modificación de sus Estatutos, pues el artículo 41.b) de la Ley 3/1991 de Entidades Locales de
Castilla-La Mancha, de forma coincidente con lo dispuesto en el artículo 36 del Real Decreto
Legislativo 781/1986, establece como contenido obligatorio de los referidos Estatutos la
determinación de los municipios que integran la Mancomunidad, y el artículo 45.2 de la Ley
3/1991, de 14 de marzo, señala que "la incorporación y separación de miembros de la
Mancomunidad supondrá la modificación de los Estatutos".
Por consiguiente, el procedimiento que deberá seguirse para practicar el reconocimiento formal
de la integración de un nuevo municipio en el seno de la citada entidad supramunicipal, es el
determinado en el artículo 45.1 de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, que establece: "La modificación
de los Estatutos y disolución de la Mancomunidad se ajustará al siguiente procedimiento:
a) La iniciativa corresponde al Pleno de la Mancomunidad por sí o a instancia de los
Ayuntamientos.
b) Información pública por plazo de un mes, transcurrido el cual será sometido a informe de la
Consejería de Presidencia y de la Diputación o Diputaciones respectivas por idéntico plazo,
transcurrido el mismo sin haberse emitido, se entenderá favorable.
c) Aprobación por la mayoría de los Ayuntamientos con el quórum exigido para la constitución de
la Mancomunidad.
d) Publicación en el "Diario Oficial de Castilla-La Mancha".
Cabe afirmar, en consecuencia, que tanto si se considera la incorporación del nuevo municipio de
Arenales de San Gregorio a la Mancomunidad "COMSERMANCHA" como un proceso
resultante de los pactos suscritos entre aquél y Campo de Criptana en el curso del procedimiento
de segregación, pendiente de aprobación por las restantes partes implicadas en dicho acuerdo,
como si se concibe como una mera adhesión de un nuevo municipio a la referida entidad
supramunicipal, el cauce necesario para llevar a efecto dicha alteración será el mismo: la
modificación de los Estatutos de la Mancomunidad conforme al procedimiento instituido para
ello.
No obstante, el carácter singular del supuesto contemplado, que ha sugerido anteriormente la
mención de unas condiciones de acceso especiales, se pone netamente de manifiesto cuando al
examinar las reglas específicas del procedimiento de adhesión de nuevos municipios a la
Mancomunidad, recogidas en el artículo 27 de los Estatutos, comprobamos que se contiene un
requisito claramente innecesario en el caso analizado, pues en el apartado b) de dicho precepto se
prevé la imposición a los nuevos miembros de una determinada aportación económica, calculada
con criterios de base poblacional, compensatoria de la inversión patrimonial realizada por los
municipios ya integrantes de la Mancomunidad; toda vez que, como fácilmente se comprende, el
vecindario de la antigua entidad local menor, ahora nuevo municipio de Arenales de San
Gregorio, ya habría efectuado en su día la referida aportación patrimonial en los bienes de la
Mancomunidad, si bien como parte integrante de la población de Campo de Criptana.
En todo caso, este Consejo considera que, en tanto se tramita y resuelve el correspondiente
procedimiento para materializar, en su caso, la incorporación formal del nuevo municipio a la
referida Mancomunidad, no cabe cuestionarse su derecho a continuar disfrutando de los servicios
que ya le venían siendo dispensados por su condición de territorio integrante del municipio de
Campo de Criptana, en la fórmula de colaboración que resulte más equitativa y adecuada, bien
mediante la solución que ofrece el artículo 16 de los propios Estatutos al posibilitar la prestación
de servicios a municipios no mancomunados, bien por considerar la producción de una novación
subjetiva de acuerdos en los términos antes señalados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
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"Que el nuevo municipio de Arenales de San Gregorio, surgido mediante segregación del
municipio matriz de Campo de Criptana, puede pasar a ser parte integrante de la Mancomunidad
de Servicios "COMSERMANCHA", con respecto de los servicios y finalidades que ya vinieran
vinculando a dicho municipio, si bien su reconocimiento formal como miembro de la misma
exigirá la modificación de los Estatutos de la Mancomunidad mediante el procedimiento
legalmente establecido para ello".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.