Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia 16227. 24/07/08

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera Ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil ocho (2008)
Radicación: 27001-23-31-000-2004-00713-01 (16227)
Actor: FESOE CORDOBA ARIAS
FALLO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte
demandante contra la sentencia de 13 de junio de 2006 proferida por el
Tribunal Administrativo de Chocó, en la cual declaró “de oficio la Excepción de
mérito denominada imposibilidad de acudir a la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa por implícita prohibición de la Ley” y en consecuencia absolvió a
la parte demandada de las pretensiones.
ANTECEDENTES
El 22 de enero de 2004, la Administración Local de Impuestos y Aduanas
Nacionales de Quibdó libró el Mandamiento de Pago No. 000026 en contra la
actora, por concepto de renta de los años 2000 y 2001, por valor de
$146.250.000 más los intereses moratorios y la actualización de la obligación
tributaria.
Como no se acreditó el pago total de la obligación, ni se propusieron
excepciones contra el acto mencionado, se profirió la Resolución No. 000076
de junio 7 de 2004, que ordenó seguir adelanta con la ejecución.
LA DEMANDA
El apoderado de la actora solicitó declarar la nulidad del mandamiento de pago
No. 000026 de enero 22 de 2004 y de la Resolución No. 000076 del 7 de junio
del mismo año, que ordenó seguir adelante con la ejecución. A título de
restablecimiento del derecho que se levanten las medidas cautelares
decretadas sobre los bienes de la demandante; el reintegro de lo retenido; el
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resarcimiento de los perjuicios ocasionados y la condena en costas a la
demandada.
Invoca como normas violadas el artículo 29 de la Constitución Política, los
artículos 10, 13,19 y ss del Código de Comercio y 684 del Estatuto Tributario.
El concepto de la violación se sintetiza así:
La señora FESOE CORDOBA ARIAS está matriculada en el registro mercantil
como comerciante con el establecimiento de comercio el ESTANQUILLO, en
donde los costos, ventas y utilidades de los años de 2000 y 2001 se derivaron
de la venta de licores.
No obstante la Administración de Impuestos Nacionales desconoció dicha
actividad, y procedió a modificarle las liquidaciones privadas, con el reporte de
cifras diferentes, resultado de cruces de información, relacionados con la
comercialización de metales preciosos, que implica una vulneración del debido
proceso, de las normas que regulan las labores mercantiles en
establecimientos de comercio y del espíritu de justicia en las cargas
impositivas.
La DIAN debió constatar en la dirección reportada por la actora que su
actividad es la descrita en el certificado de Cámara de Comercio y no la venta
de oro, plata y platino, pues no bastaba con el cruce de cuentas para
establecer la base gravable, dado que la carga de la prueba corresponde al
Estado y no al contribuyente.
LA OPOSICIÓN
La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes
términos:
Propuso la excepción de inepta demanda en atención a que en reiteradas
oportunidades el Consejo de Estado ha sostenido que dentro del proceso de
cobro coactivo, los únicos actos demandables son las resoluciones que fallan
excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución.
El legislador no quiso someter a conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, la simple resolución que ordena llevar adelante la ejecución,
puesto que si esa fuese su intención, el artículo que atribuye la competencia
estaría enseguida de la disposición que se refiere al evento en el cual no se
propusieron las excepciones, o lo hubiera consagrado en forma expresa.
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No se demostró que existan elementos de responsabilidad de la Administración
tributaria, por tanto, corresponde al actor probar la existencia de los prejuicios
materiales y morales, pues éstos no se presumen respecto de las entidades
estatales.
La afirmación que hace la demandante que su actividad económica es
únicamente la venta de licores no es cierta, porque se demostró en los
documentos que reposan en el expediente de determinación de los años 2000
y 2001, que realizó ventas de oro y platino a algunas empresas de la ciudad de
Medellín.
Del artículo 26 del Estatuto Tributario se desprende que todos los ingresos
ordinarios y extraordinarios realizados durante un periodo gravable que
impliquen un incremento del patrimonio, conforman la base gravable de la renta
líquida.
No se puede pretender que la instancia del proceso administrativo-coactivo se
aduzcan hechos que debieron ser debatidos en la vía gubernativa.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo del Chocó decidió:
“PRIMERO: Declarar de Oficio la Excepción de Mérito denominada
“imposibilidad de acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administración (sic) por
implícita prohibición de la Ley”, por el expuesto en la parte motiva de esta
providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ABSOLVER a la parte
demandada de las pretensiones de la demandante.”
Para el efecto consideró que el espíritu del artículo 835 del Estatuto Tributario
es evitar las demandadas contenciosas en asuntos donde no se encuentre en
discusión derecho tributario alguno y que en un proceso de ejecución coactiva
si la parte demandada no propone excepciones, ni otro medio de defensa,
significa que está conforme con el mandamiento de pago, y mal haría en acudir
a la Jurisdicción Contencioso Administrativa a debatir un asunto que pudo
controvertir dentro de los 15 días siguientes a su notificación. De ahí que no se
pueda demandar ningún acto diferente al que resuelve las excepciones y
ordena llevar adelante la ejecución.
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EL RECURSO DE APELACION
El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la
decisión de primera instancia, sustentado así:
Debe tenerse en cuenta que la Administración nunca notifica personalmente el
mandamiento de pago, pues lo hace a través de correo y el cómputo de los
quince días para proponer excepciones se cuenta a partir de su introducción, lo
que hace que se venzan los plazos legales y se consideren extemporáneas.
El artículo 835 del Estatuto Tributario no puede tener una interpretación tan
restringida, sino amplia, para garantizar el derecho al debido proceso, en busca
del control jurisdiccional del acto que ordenó seguir adelante con la ejecución.
No tiene sentido admitir una demanda y realizar todos los trámites propios del
proceso, para terminar aplicando una excepción en forma oficiosa, creando en
la demandante una falsa expectativa, pues esa causal pudo ser advertida por el
a quo desde el principio.
No se dijo si el procedimiento de cobro coactivo fue legal o ilegal, si se
afectaron derechos fundamentales, y si el acto demandado se sometió a las
respectivas disposiciones.
El motivo de la controversia se centra en el atropello cometido por la DIAN, de
atribuirle unos ingresos a la actora, diferentes a la actividad que ella realiza y
que certificó la Cámara de Comercio.
ALEGATOS DE CONCLUSION
La parte demandante no presentó alegatos de conclusión,
La parte demandada adujo que la intención de la actora se encamina a
impugnar la legalidad de las liquidaciones oficiales de revisión números 4 y 5
de julio 1 de 2003 por las vigencias de 2000 y 2001, actos administrativos que
se encuentran debidamente ejecutoriados y que por ende constituyen título
ejecutivo, de ahí que sólo a través de las excepciones le era posible a la actora
oponerse al mandamiento de pago.
Si bien la Resolución que ordena seguir adelante con la ejecución es
demandable ante la justicia administrativa, no es posible que se reabra la
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discusión sobre las excepciones al mandamiento de pago, o más grave aún
sobre la validez del proceso de determinación.
El Ministerio Público no emitió concepto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Corresponde a la Sala decidir la legalidad del mandamiento de pago 000026 de
enero 22 y la Resolución 000076 de junio 7 ambos del 2004, que ordenó seguir
adelante la ejecución, ante la ausencia de proposición de excepciones,
proferidos por la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de
Quibdó- Chocó.
El problema jurídico versa en determinar si los actos enjuiciados pueden
demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
contemplada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, puesto
que el Tribunal consideró que no son objeto de control de legalidad, al no estar
estipulados en el artículo 835 del Estatuto Tributario, mientras que el
demandante en el recurso de apelación sostiene la primacía del derecho de
defensa para que sean analizados.
El artículo 833-1 del Estatuto Tributario establece que las actuaciones
administrativas realizadas en el procedimiento administrativo de cobro son de
trámite y contra ellas no procede recurso alguno, salvo que se señale en forma
expresa para decisiones con carácter definitivo.
Frente al mandamiento de pago proferido en el proceso de cobro coactivo, la
Corporación ha sostenido que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 835 del
Estatuto Tributario, no constituye una decisión demandable ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo1, por lo cual, en el caso sub-lite la Sala
desestima la petición de nulidad del mismo.
Por ende, si bien contra él proceden los medios exceptivos consagrados en el
artículo 831 ib., ello no significa que sea una actuación que pueda ser objeto de
control de legalidad, dado que su función se circunscribe a concretar e impulsar
la ejecución de las obligaciones tributarias en contra del contribuyente, sin que
en si mismo cree, modifique o extinga una situación jurídica particular.
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Sentencia de junio 23 de 2005, expediente 14526, C. P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.
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De otra parte, el artículo 835 citado anteriormente, dispone que en el trámite
coactivo, sólo pueden demandarse ante la justicia administrativa las
resoluciones que fallan excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución.
Y cuando el término para presentar excepciones se venza sin que éstas se
hayan propuesto o el deudor no haya pagado, el funcionario competente debe
proferir una resolución en donde ordene seguir adelante con la ejecución y el
remate de los bienes embargados y secuestrados, sin que proceda recurso
contra ella [art. 836 del E. T.].
Sobre la interpretación de la frase: “sólo serán demandables ante la jurisdicción
contencioso – administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y
ordenan llevar adelante la ejecución”, contenida en la norma en comento
(art. 385 íb.), la Sala en auto de 7 de noviembre de 2002, exp. 13470, de la
Magistrada conductora del presente proceso expresó:
“El artículo transcrito sugiere en principio que la actuación impugnable sería
solamente aquélla que contuviera la decisión de las excepciones con la
correspondiente orden de seguir adelante la ejecución debido a la conjunción
copulativa “y”, sin embargo según el Diccionario de la Lengua Española, ésta
coordina aditivamente una oración con otra, o elementos análogos de una
misma oración gramatical, de lo cual puede deducirse que no se trata de una
sola posibilidad de hecho sino de dos unidas a las cuales se aplica la misma
consecuencia jurídica, esto es ser demandables ante la jurisdicción.
Este aserto se confirma si se tiene en cuenta que el texto de la disposición
habla de “las resoluciones” que fallan las excepciones, cuando es claro que en
el proceso de cobro administrativo coactivo, existe una etapa preclusiva para
enervar el mandamiento de pago mediante ese medio de defensa por lo que no
puede considerarse que existan varias de ellas que las decidan y más bien sí
puede ocurrir que al no formularse aquellas debidamente, el funcionario
ejecutor deba ordenar seguir adelante la ejecución, caso en el cual aunque no
proceda recurso alguno según el artículo 836 citado, ha de entenderse
respecto de los propios de la vía gubernativa mas no en relación con la
vía de acción, pues en ambos casos (con excepciones interpuestas o no),
son actuaciones definitivas que culminan un procedimiento
administrativo y por ende susceptibles de impugnación ante esta
jurisdicción” (resaltado fuera de texto).
En atención a la línea jurisprudencial citada, si el ejecutado no propone las
excepciones dentro de la oportunidad que le concede la ley, el acto que ordena
seguir adelante la ejecución puede ser objeto de control jurisdiccional, sin que
en la demanda pueda alegar hechos que pudieron ser propuestos como
excepción ante la Administración.
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Actor: FESOE CORDOBA ARIAS
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Ahora bien, la Sala advierte en el plenario que la actora no propuso
excepciones contra el mandamiento de pago. No obstante adujo en la
apelación que ello obedeció a que la DIAN generalmente notifica tal acto con
su introducción al correo, lo que provoca el vencimiento de los quince días para
excepcionar.
Al respecto se observa que el Mandamiento de pago No. 000026 de enero 22
de 2004 fue enviado a la señora ARIAS CORDOBA FESOE a la Cra. 6 # 27-06,
dirección que corresponde a su establecimiento de comercio según lo señalado
en la demanda (fl.6 e.), y aparece a folio 12 del expediente recibido el 14 de
julio del mismo año, por Luz del Carmen Parra, C.C.No. 54.250.557, sin que se
hayan aportado elementos aprobatorios que desvirtúen el mecanismo legal
empleado por la Administración para el conocimiento de dicho acto.
De otro lado, la actora manifiesta que “el motivo de la controversia se centra en
el atropello cometido por la DIAN, de endilgarle o atribuirle unos ingresos (...)
diferentes a la actividad que ella realizaba y que se certificó por la CAMARA DE
COMERCIO” (fl. 139 e.).
La argumentación referida se dirige a cuestionar la legalidad de los actos que
conforman el título; concretamente, las liquidaciones oficiales de revisión que
modificaron las declaraciones de renta de los años gravables de 2000 y 2001,
las que podían ser recurridas en sede administrativa a través del recurso
gubernativo (reconsideración) e incluso si fuere el caso, demandarse
judicialmente dentro de la oportunidad que establece el artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo, de ahí que se trate de actos ejecutoriados sobre
los cuales no es posible reabrir ningún tipo de discusión.
Por todo lo anterior, las inconformidades del demandante carecen de entidad
suficiente para generar ilegalidad en el acto que ordenó seguir adelante con la
ejecución, en consecuencia, la Sala revocará el fallo de primer grado, para en
su lugar, denegar las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, en nombre de la República y por autoridad de
la ley
FALLA
REVÓCASE la sentencia apelada y en su lugar se dispone:
DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.
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Radicación: 27001-23-31-000-2004-00713-01
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FALLO
Se reconoce personería para actuar a nombre de la entidad demandada a la
doctora MARIA HELENA CAVIEDES CAMARGO en los términos del poder
conferido.
Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de
origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.
MARIA INES ORTIZ BARBOSA
Presidente de la Sección
LIGIA LOPEZ DIAZ
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
Ausente
HECTOR J. ROMERO DIAZ