El auge petrolero y las experiencias mexicanas

E L A U G E P E T R O L E R O Y L A S EXPERIENCIAS
M E X I C A N A S DISPONIBLES. L O S P R O B L E M A S
D E L P A S A D O Y L A VISIÓN D E L F U T U R O
LORENZO
MEYER
COSÍO
INTRODUCCIÓN
A P A R T I R D E 1976 l a política petrolera m e x i c a n a sufrió u n cambio dramático. N u e v o s descubrimientos, aunados a u n a decisión política, v a n a convertir a México en u n exportador neto y relativamente importante de petróleo y derivados. Esto significa u n a r u p t u r a con el pasado reciente mas no con
el mediato, aquel de l a segunda a l a cuarta décadas de este siglo. Sería u n
grave error — u n a verdadera irresponsabilidad histórica— olvidar algunas
de las lecciones que debimos aprender entonces. E l objetivo de este ensayo es
insistir en su vigencia.
H a c e poco más de medio siglo que México dejó de ser u n exportador
de petróleo importante. L a expropiación de marzo de 1938 simplemente
acentuó este hecho al cortar de tajo los canales de comercialización que por
varios decenios habían servido a las poderosas compañías extranjeras que
crearon y desarrollaron l a producción de petróleo en México en los primeros
decenios del siglo. E n ese momento sólo el 4 0 % del petróleo nacional se
destinaba a l a exportación —18.7 millones de barriles—, porcentaje relativamente bajo si se le compara c o n el 9 9 % de diecisiete años atrás, alrededor
de 190 millones de barriles. D e todas maneras, l a pérdida de mercados en
1938 fue resentida de inmediato por l a balanza de pagos y l a economía en
su conjunto. E l bloqueo aliado contra los países del E j e que siguió a l estal l i d o de l a segunda guerra m u n d i a l disminuyó aún más las exportaciones
del combustible mexicano, y, a l término del conflicto, México exportaba
apenas el 1 3 % de lo que era ya u n a producción bastante modesta (se v e n dieron a l exterior alrededor de cinco millones y medio de barriles). A partir
de entonces, l a industria nacionalizada se dedicó casi por entero a surtir el
mercado interno olvidándose del exterior. N o fue fácil surtir esa demanda,
pues a u m e n t a b a rápidamente; si bien parte d e l combustible siguió exportándose, también es cierto que h u b o de importarse petróleo y productos
refinados p a r a abastecer parte de l a zona norte del país. A partir de 1944
y hasta principios de los años setenta hubo ocasiones en que el saldo de l a
577
578
LORENZO
MEYER
FI
COSIO
XVIII—'
balanza petrolera resultó negativo p a r a México. E l papel de México comí
exportador de hidrocarburos parecía cosa del pasado. S i n embargo, este p a
trón de relaciones con el exterior se modificó casi de l a noche a l a m a n a n ;
en 1976. L a crisis m u n d i a l de energéticos coincidió con otra interna d i
M é x i c o , l a del famoso "desarrollo estabilizador", y ambas llevaron a l gobier¬
no mexicano — a n t e el escepticismo de m u c h o s — a revaluar notablemente
las reservas probadas de petróleo disponibles e iniciar u n a política de a u mento rápido de las inversiones y exportación del combustible. Esta decisión
de volver a presentarse en el mercado m u n d i a l de petróleo — a principios de
1978
se exportaban 250 000 barriles d i a r i o s — colocó a México e n u n a s i tuación que tiene ciertos paralelos c o n l a etapa i n i c i a l de l a industria, y es
por ello que conviene recordar ahora algunas de las experiencias de entonces.
N u n c a h a sido prudente echar en saco roto las lecciones de l a historia
( " q u i e n o l v i d a l a historia — d i j o O r t e g a y Gasset— está condenado a repet i r l a " ) , aunque éstas tampoco constituyen u n a guía para encarar el presente. T o d o proceso social, y en p a r t i c u l a r el proceso político, tiene u n a
serie de características únicas que lo hacen ser, en sentido estricto, irrepetible. N o existe pues l a lección completa. S i n embargo, en l a m e d i d a en que
el nuevo contexto conserva algunos de los elementos importantes d e l pasado,
conviene echar mano de l a m e m o r i a colectiva — l a h i s t o r i a — p a r a usarla
como u n dato más a l tomar las decisiones que h a n de comprometer el presente y, sobre todo, el porvenir. Y no hay d u d a de que algunos de los factores que colorearon l a historia d e l petróleo mexicano en relación con el m u n do externo hasta l a m i t a d del siglo x x están aún presentes.
L a l u c h a p o r nacionalizar el petróleo fue m u y larga. Se inició f o r m a l m e n te cuando l a Comisión Técnica sobre l a Nacionalización d e l Petróleo e n tregó a Venustiano C a r r a n z a , en a b r i l de 1916, u n reporte en que señalaba,
a m a n e r a de conclusión q u e : ".. . . creemos justo restituir a l a nación lo que
es suyo, l a riqueza del subsuelo, el carbón de piedra y el petróleo". Este
proceso llegó a su f i n , quizá, a l p r i n c i p i o de los años cincuenta, cuando
las empresas expropiadas y sus gobiernos aceptaron definitivamente que
P E M E X sería el único instrumento a cargo de l a producción y comercialización del petróleo m e x i c a n o , y que l a presencia extranjera en esos campos
era imposible. Este proceso fue notable p o r los conflictos a que d i o lugar, t a n
agudos que determinaron en buena m e d i d a l a n a t u r a W de las relaciones
de l a Revolución M e x i c a n a c o n el exterior e inclusive el carácter mismo de
la Revolución. E n ciertos momentos — p o r ejemplo 1917-1920, 1926-1927,
1
2
1 Boletín
del
Petróleo
(enero-junio
de 1 9 1 7 ) , p. 220.
2 L o r e n z o M e y e r , " L a resistencia a l c a p i t a l p r i v a d o extranjero, el caso d e l petróleo
(1938-1950)"
México,
en B e r n a r d o Sepúlveda.
M é x i c o . E l C o l é e l o de M é x i c o ,
et al.,
L a sempresas
1974, p p . 122-156.
transnacionales e n
ABR-JUN
EL
78
AUGE
PETROLERO
579
1938-1940—. el m a y o r peligro y los mayores obstáculos al desarrollo de los
programas del nuevo régimen no provinieron de factores internos, sino de
las presiones y acciones de los grandes intereses petroleros y de sus gobiernos.
Desde luego, l a o t r a cara de l a moneda l a constituyen aquellas otras coyunturas e n que hubo u n apoyo externo a los gobiernos mexicanos cuya política
fue relativamente compatible con l a de esos intereses extranjeros —los acuerdos de Bucareli o el de G a l l e s - M o r r o w , por sólo mencionar los momentos más
notables. E n cualquier caso, no se puede negar que las decisiones de política petrolera que México tomó entre 1910 y 1950 tuvieron u n impacto
n a c i o n a l tan grande que algunas de sus consecuencias aún se dejan sentir.
T o d o i n d i c a que las decisiones que en l a a c t u a l i d a d se h a n empezado a tom a r p a r a enfrentar el desastre de la balanza de pagos con u n aumento sustantivo en el r i t m o de explotación y exportación del petróleo y sus derivados,
tendrán u n a i m p o r t a n c i a capital p a r a el desarrollo del país en los años por
v e n i r ; y no sólo en lo que se refiere a l aspecto económico, sino también al
social' y a l político. Es obvio que si el actual sistema político no logra superar los obstáculos económicos que en buena m e d i d a él mismo h a creado, las
presiones generadas por fenómenos tales como el desempleo, l a inflación,
etc. combinadas c o n otras que son producto del rápido crecimiento de l a
población (la concentración u r b a n a l a falta de f l e x i b i l i d a d de l a industria
p a r a absorber m a n o de o b r a " , e t c . ) p u e d e n l l e v a r a l régimen surgido de l a
Revolución al límite de sus capacidades p a r a asegurar u n consenso y control
mínimos sobre los principales actores políticos.
L a " v u e l t a a l a n o r m a l i d a d " de l a economía m e x i c a n a — y el respiro que
ello daría a su a c t u a l sistema político—, por l a vía de convertir a México
en u n exportador de petróleo entraña algunos riesgos de los que conviene
estar consciente. V a r i o s de éstos son enteramente diferentes de los del pasado, pero no todos. Y es justamente aquí donde las lecciones de l a historia
deben jugar su papel.
LAS
DIFERENCIAS Y
PERMANENCIAS
E n t r e los factores que se h a n de tomar en cuenta a l intentar comparar l a
situación de M é x i c o como productor y exportador de petróleo hasta l a n a cionalización de l a industria y l a que se empieza a perfilar a partir de 1976,
uno destaca de inmediato : l a relación de dependencia entre México y los
Estados U n i d o s , p r i n c i p a l comprador potencial del combustible mexicano.
Esta relación, aunque con modificaciones, constituye no u n a variable sino l a
constante p r i n c i p a l . L o s indicadores p a r a sustentar tesis tan poco original
son muchos. Véase, por ejemplo, l a concentración d e l intercambio. E n vísperas de l a expropiación petrolera, Estados U n i d o s recibía el 5 6 % de núes-
580
LORENZO
MEYER
FI
COSIO
XVIII—4
tras exportaciones v de él provenían el 6 2 % de nuestras importaciones. L a
situación no h a variado. P o r lo que respecta a l a inversión extranjera directa, l a participación norteamericana era dominante desde antes de l a R e v o lución, siguió siéndolo cuando los gobiernos de l a Revolución se consolidaron,
y lo es aún: en l a actualidad representa alrededor del 8 0 % . E n el pasado,
esta inversión estaba concentrada en los famosos "enclaves" m i n e r o y petrolero que h a n desaparecido, pero l a inversión directa está ahora concent r a d a en los nuevos sectores dinámicos: más del 7 0 % está en l a industria.
L a deuda pública externa, l i q u i d a d a por l a Revolución a fuerza de deval u a r l a a l posponer su pago, h a reaparecido y en l a actualidad es superior
a los 24 m i l millones de dólares y más del 5 0 % está contratado c o n instituciones enteramente norteamericanas o donde su influencia es d o m i n a n t e .
E n f i n , pueden encontrarse más indicadores pero con éstos basta p a r a sostener que, a pesar de l a destrucción de l a economía de enclave tras l a n a c i o nalización o mexicanización de industrias básicas, entre ellas l a petrolera, l a
dependencia económica de México en relación a los Estados U n i d o s persiste
y se afirma.
3
Esta dependencia económica es sólo parte — s i bien sustantiva— de u n a
más general que incluye l a política, otra de las constantes. Desde l a R e v o lución, y aún antes, México trató de mantener en su relación c o n los Estados
U n i d o s u n campo de m a n i o b r a relativamente más amplio que del que gozaban l a mayoría de los países latinoamericanos. S i n embargo, no hay d u d a
que u n a vez terminada l a p r i m e r a guerra m u n d i a l , y tras u n e n t o n t a m i e n to — a distinto n i v e l — con Inglaterra y A l e m a n i a , México quedó, sin apelación posible, como parte de l a esfera de influencia norteamericana. L a s
grandes potencias así lo reconocieron. L a alianza entre México y Estados
U n i d o s en l a segunda guerra m u n d i a l y los efectos posteriores de l a guerra
fría dejaron ya pocas posibilidades p a r a manifestar l a independencia r e l a tiva de México. Pese a todo, y en l a m e d i d a de lo posible, México supo
aprovechar muchas de las coyunturas favorables p a r a fijar cierta distancia
respecto de los Estados U n i d o s , aunque sin escapar de su zona de i n f l u e n c i a .
E n este marco de dependencia general y de esfuerzos por a m i n o r a r l a se
4
3 S i se quiere a h o n d a r en l a n a t u r a l e z a de estos indicadores p u e d e n
entre otras, las siguientes o b r a s : B e r n a d o Sepúlveda
sión
e x t r a n j e r a e n México,
México.
Rosario Green, E l e n d e u d a m i e n t o
C o l e g i o de M é x i c o ,
ción
d e México,
México
ballito,
1
1976;
México.
e n l a órbita
F o n d o de C u l t u r a Económica,
público
externo
d e México,
imperial. Las
de
Cultura
empresas
Económica,
1973;
1940-1973,
René Villarreal, E l d e s e q u i l i b r i o e x t e r n o
Fondo
consultarse,
v Antonio Chumacero, L a i n v e r -
1977;
María
del
México. E l
e nl a industrializaJosé
Luis
Ceceña,
t r a n s n a c i o n a l e s , México, Ediciones E l C a -
1970.
L a naturaleza de l a d e p e n d e n c i a política de M é x i c o respecto de los Estados
dos h a sido objeto de m u c h o s
análisis;
u n a visión
general de la situación
Uni-
a c t u a l , se
\BR-JUN
EL
78
AUGE
581
PETROLERO
formuló l a estrategia petrolera de l a Revolución, y es donde habrá de desarrollarse l a nueva.
O t r a constante que conviene tener en cuenta es l a i m p o r t a n c i a relativa
de México como productor. E n t r e el momento en que Porfirio Díaz perdió el poder y Obregón afianzó el suyo, México tuvo u n a a m p l i a p r o d u c ción petrolera en constante ascenso. E n 1921, con u n a producción de 157
millones de barriles anuales, México era el segundo gran productor m u n d i a l de petróleo; sólo Estados U n i d o s le superaba. S i n embargo, el auge
no duró y a partir de 1922 se inició u n a caída en l a producción que p a r a
1926 se podía calificar de catastrófica. E n 1928 Venezuela superó a México
como productor y los desarrollos en el medio oriente disminuyeron aún más
l a i m p o r t a n c i a relativa de México. A partir de entonces este país fue sólo
u n productor mar<ñnal v como tal permanece hasta el momento E n 1973
l a producción m e x i c a n a apenas representó el 1% de l a m u n d i a l y sus reservas probadas (3.6 miles de millones de barriles), el 0 . 6 % de las mundiales.
Este panorama, cambió poco tras el anuncio hecho en 1977 según e l cual las
reservas nrobadas oscilaban entre 14 v 16 m i l millones de barriles (aproximadamente el 2 . 5 % de las reservas m u n d i a l e s ) . E l aumento aunaue impor¬
tante ya ojue puso a ÍVÍéxico en u n a posición similar a l a de Venezuela no
significó u n cambio cualitativo en el contexto global A l iniciarse 1978
México producía 1.22 millones de barriles diarios de los cuales exportaba
250 m i l y se esperaba doblar esa cifra a f i n de año S i el p r o g r a m a de
P E M E X anunciado en marzo de este año se cumple en 1980 se llegarán
a n r o d n r i r 2 2 millones de barriles de petróleo diarios v l a exportación se
triplicará- aún así l a producción - v sobre todo l a e x p o r t a c i ó n - será sólo
u n a peaueña fracción d e l a m u n d i a l E n resumen por importante aue llesrue
a ser el impacto petrolero en términos nacionales, en el contexto internacional México no tendrá l a c a p a c i d a d de influir de m a n e r a t a n clara
en el mercado petrolero m u n d i a l como fue el caso entre 1918 y 1923. E n
el futuro inmediato el mercado nos impondrá las condiciones de comerciali¬
zación v no a l contrario. Y este mercado por razones naturales es el norte¬
americano.
Finalmente, hay que considerar a l a economía y l a sociedad mexicanas.
Es aquí en donde sí se encuentran diferencias notables. H a s t a l a segunda
guerra m u n d i a l , l a m e x i c a n a era u n a sociedad agraria c o n u n a industrialización incipiente. L a posibilidad de u n agotamiento de las reservas petroleras era más teórica que real y el i m p a c t o del petróleo no era t a n directo
y evidente como en las sociedades industriales de l a época. E n l a actualidad
no se concibe a México sin gas y petróleo; su mercado está consumiendo u n
e n c u e n t r a en M a r i o O j e d a , A l c a n c e s y límites
x i c o , E l C o l e g i o de M é x i c o ,
1977.
d e l a política
e x t e r i o r d e México,
Mé-
582
LORENZO
MEYER
FI
COSÍO
XVIII—'-
millón de barriles diarios, pues directa o indirectamente representa el 9 0 %
de l a energía consumida en el país. L a s plantas hidroeléctricas son pocas, nc
existen aún las nucleares, y el carbón se usa en aquellas industrias en que
es insustituible, como l a del acero, pero no parece ser u n a alternativa real a l
problema energético. E n resumen, el petróleo es ahora u n a m a t e r i a p r i m a
más importante p a r a nosotros de lo que fue en el pasado, y por ende el
d i l e m a entre l a exportación y consumo es y será c a d a vez más c r u c i a l c o n forme nos acerquemos a l f i n a l del siglo.
EL
CARÁCTER ESTRATÉGICO D E L PETROLEO
DE
Y
LAS
POSIBILIDADES
NEGOCIACIÓN D E M É X I C O
U n a vez que Estados U n i d o s solucionó su problema en el sureste asiático
al p r i n c i p i o de los años setenta, su política exterior perdió el carácter p r i o ritario que hasta entonces había tenido a los ojos de W a s h i n g t o n . A l a vez,
la administración demócrata norteamericana, que reemplazo a l a r e p u b l i cana decidió concentrar su atención en l a solución del problema energético
causado por el embargo de 1973 y el aumento en los precios del petróleo
importado. L a l u c h a por solucionar l a crisis energética h a sido presentada
al público norteamericano n a d a menos que como el "equivalente m o r a l de l a
g u e r r a " . Obtener el petróleo y sus derivados necesarios en l a actualidad y
encontrarles substitutos a largo plazo, se h a convertido en l a necesidad p r e ponderante, casi dominante, dentro de l a concepción del interés n a c i o n a l
del actual gobierno norteamericano. O b v i a m e n t e , esta decisión tiene i m p l i caciones importantes p a r a l a política petrolera m e x i c a n a : de ahora en adelante todo lo que atañe a l suministro de energéticos desde el exterior es
prioritario a los ojos de Cárter.
M é x i c o enfrentó y a u n a situación parecida durante l a p r i m e r a guerra
m u n d i a l ; en 1915 los Estados U n i d o s producían 300 millones de barriles
de petróleo, es decir, casi diez veces más que México. Pero si bien su p r o ducción equivalía a l 6 5 % de l a m u n d i a l , también es verdad que el consumo
norteamericano era casi equivalente y a partir de 1916 sustituir el petróleo
que Norteamérica exportaba a los aliados anglofranceses se convirtió en
actividad p r i o r i t a r i a . F u e así como el combustible importado de México
resultó indispensable p a r a mantener u n equilibrio adecuado entre las necesidades internas y las demandas aliadas. L a producción m e x i c a n a se d u p l i 5
6
Harvey
5
1962,
«
de
p.
O'Conner,
Commerce
1918
World
Crisis
i n O H , Nueva
York,
Monthly
Review
Press,
1 9 1 8 ) . E n carta del 20 de
n*ost«
69.
Reports,
de l a M e x i c a n
No.
235
(7
de octubre de
G u l f O i l C o . a A . L . W e i l se d i j o que en 1917
Estados U n i -
78
-\BR-JUN
EL
AUGE
583
PETROLERO
có entre 1915 y 1918; justo entonces el Congreso Constituyente de Querétaro aprobó el párrafo cuarto del artículo 27 que declaraba p r o p i e d a d de
la Nación los depósitos de hidrocarburos. E l control por parte de las e m presas de Estados U n i d o s e Inglaterra sobre u n recurso estratégico fue puesto en entredicho p o r México, y el país tuvo que hacer frente p o r muchos
años a las consecuencias de esta decisión.
E l carácter estratégico del combustible mexicano jugó entonces u n doble
papel. P o r u n lado, varios intereses norteamericanos e ingleses sugirieron a
W a s h i n g t o n que convenía — p a r a asegurar que no se interfiriera c o n l a
p r o d u c c i ó n — ocupar militarmente l a región petrolera mexicana, lo que
además disminuiría las posibilidades de sabotaje de esos campos p o r parte
de los agentes alemanes (los ingleses hablaban por experiencia, pues ellos
habían destruido los pozos de R u m a n i a poco antes de que los ejércitos de
los Imperios Centrales los tomaran).• P o r otro lado, los planes de invasión
n o resultarían fáciles de llevar a cabo ante las fuerzas de C a r r a n z a , que
si b i e n no podían detener u n a invasión, sí podían destruir los pozos antes
de que las tropas extranjeras llegaran hasta ellos. D a d a l a naturaleza r u d i m e n t a r i a de los caminos, u n a fuerza invasora podía tardar varias horas e
incluso días para llegar a todos los puntos neurálgicos d e l complejo p r o d u c t o r mexicano d e l G o l f o de M é x i c o . Además, l a ocupación de l a zona
petrolera significaría hacer algo m u y similar a lo que los alemanes habían
hecho con Bélgica. F i n a l m e n t e , entrar en guerra c o n México hubiera llevado a distraer u n b u e n número de tropas en l a vigilancia tanto de l a región
c o m o de l a frontera en general.
8
Fue en buena m e d i d a el carácter estratégico del petróleo lo que impidió
que Estados U n i d o s recurriera a l a invasión a pesar de l a reforma constituc i o n a l de 1917, pero a l a vez fue esto mismo lo que llevó a que se diera u n
apoyo encubierto a l general M a n u e l Peláez p a r a que éste m a n t u v i e r a el
grueso de l a zona petrolera fuera d e l control de C a r r a n z a . A u n sin l a i n v a sión, no debe olvidarse que u n a de las constantes entre 1916 y 1920 fue l a
amenaza que pesó sobre México de que aquélla se materializara p a r a prote9
dos había p r o d u c i d o 350 millones de barriles de petróleo,
pensable
obtener
42
millones
de M é x i c o .
Public Record
O f f i c e 371, E x p e d i e n t e 139881, V o l u m e n 3250, d o c u m e n t o
< Edmund David Cronon, T h e C a b i n e t
Diaries
pero aún así le fue i n d i s Office,
Londres, Foreign
199881.
of Josephus
Daniels,
1913-1921,
L i n c o l n , U n i v e r s i t y of N e b r a s k a Press, 1963, p. 328.
s Desde
1916 los ingleses estaban conscientes de que M é x i c o estaba dispuesto y en
c a p a c i d a d de destruir los campos petroleros e n caso de u n a invasión; i n f o r m e d e l e n c a r g a d o de negocios inglés e n l a F o r e i g n O f f i c e el 6 de j u n i o de 1916, P u b l i c R e c o r d
Office,
Londres,
Foreign
Office
371,
Expediente
48,
Volumen
2700,
documento
109289.
"
L o r e n z o M e y e r , México
1942),
y los Estados
Unidos
2a. e d . , M é x i c o , E l C o l e g i o de M é x i c o ,
e n el conflicto
1972, p p . 99-103.
petrolero
(1917¬
584
LORENZO
MEYER
COSIO
FI
XVIII—'
ger y mantener el dominio de las empresas extranjeras sobre recursos n a t u r a
les considerados vitales p a r a l a economía y seguridad norteamericanas. F i n a l
mente l a invasión no tuvo lugar, pero C a r r a n z a sí se vio i m p e d i d o de pone]
en práctica el artículo 27 en lo referente a l petróleo. C u a n d o se dio e
decreto del 19 de febrero de 1918, que exigía a las empresas petroleras obtener u n a concesión gubernamental para continuar sus actividades, éstas,
apoyadas por el Departamento de Estado, simplemente se negaron a c u m plirlo. E l gobierno mexicano, con su soberanía en entredicho, tuvo que dar
m a r c h a atrás, y en agosto reconoció tácticamente que los depósitos hasta
ese momento en manos de las empresas extranjeras seguirían siendo explotados por éstas pese a su rebeldía; las reformas se pospusieron p a r a mejor
ocasión.
10
S i el pasado nos dice algo en relación a l a influencia que el carácter estratégico del petróleo mexicano —o de cualquier otra materia p r i m a puede tener en las negociaciones con W a s h i n g t o n , es que tales negociaciones, llevadas de m a n e r a inteligente, pueden lograr que Estados U n i d o s acepte
condiciones que de ordinario rechazaría. Pero también queda claro que si l a
estrategia mexicana contempla l a posibilidad de negar el acceso a l país
vecino a esos productos, l a acción norteamericana puede llegar tan lejos
como sea necesario para obligar a México a conformarse con sus objetivos
nacionales. S i en 1938 los Estados U n i d o s no usaron l a violencia para detener l a acción expropiatoria i n i c i a d a por el general Cárdenas, ello se debió
en parte a que el combustible mexicano había perdido ya su carácter estratégico. P a r a entonces l a producción petrolera norteamericana era superior
a los m i l millones de barriles en tanto que l a m e x i c a n a había caído a 4 6 ;
México era sólo uno entre muchos productores secundarios, pero, además,
Estados U n i d o s necesitaba de su cooperación en otras esferas más i m p o r tantes y estratégicas. E l petróleo no debía ser obstáculo p a r a u n acuerdo
general.
E n l a a c t u a l i d a d el petróleo mexicano, como u n a pequeña fracción de l a
producción m u n d i a l , no llega a tener l a i m p o r t a n c i a estratégica que tuvo
p a r a los Estados U n i d o s en l a etapa f i n a l de l a p r i m e r a guerra, pero no es
del todo aventurado sugerir que en l a m e d i d a en que las reservas norteamericanas y las mundiales sean incapaces de hacer frente a las demandas de
combustible de ese país — y esta posibilidad y a no es r e m o t a — , el petróleo
y gas mexicanos pueden volver a a d q u i r i r ese carácter estratégico que t u vieron en el pasado y entonces se corre el peligro de volver a ver, quiérase
o no, el interés mexicano presionado p a r a que se subordine a l de su veciño.
i» I b i d . , p p .
124-126.
ABR-JUN
EL
78
L A
NATURALEZA
Y
CON
AUGE
585
PETROLERO
D E LAS NEGOCIACIONES C O N W A S H I N G T O N
L A S POSIBILIDADES D E ALIANZA
INTERESES
PRIVADOS Y
NORTEAMERICANOS
A l p r i n c i p i a r el año de 1978 l a política petrolera mexicana se encontraba
ante u n d i l e m a : estaba en entredicho el gran proyecto de tender u n gasoducto entre los campos petroleros en Cactus, C h i a p a s y Reynosa, e n T a m a u l i p a s (1 350 k m . ) , con u n costo de 1 000 millones de dólares. E l objetivo o r i g i n a l de l a obra era vender hasta 2 000 millones de pies cúbicos
diarios de gas a los Estados U n i d o s a u n precio m u y superior a l d e l mercado
i n t e r n o mexicano. E l origen d e l problema era l a oposición del gobierno
norteamericano a que seis empresas petroleras de ese país pagasen el gas m e x i c a n o a 2.60 dólares el m i l l a r de pies cúbicos, pues p o r el canadiense se
d a b a n 2.16 dólares y por el gas producido internamente mucho menos.
L a explicación de esta aparente p a r a d o j a — e l deseo de las empresas de
pagar u n precio más alto que el i n t e r n o — está en que en agosto de 1977
esas empresas se habían comprometido con México a pagarle el precio que
pedía c o n el f i n de tener u n argumento más p a r a presionar a W a s h i n g t o n
y l o g r a r —acentuando l a difeerncia entre el precio interno y el externo—
u n aumento en los precios oficiales internos d e l gas que ellas producen.
Aparentemente, los negociadores mexicanos confiaron entonces en que l a
fuerza de las presiones de las empresas sobre las autoridades federales americanas llevaría a W a s h i n g t o n a aceptar sin más el arreglo. México — e n
u n a muestra de confianza en sus aliados ocasionales— inició el tendido d e l
gasoducto antes de tener l a aceptación definitiva d e l gobierno norteamericano. C o n gran disgusto de México, a l iniciarse 1978 se vino abajo l a operación, lo que dejó a P E M E X en u n a situación m u y difícil. E n r e a l i d a d ,
M é x i c o se había metido, quizá inconscientemente, en u n a l u c h a que se h a
convertido en u n o de los mayores problemas políticos de Estados U n i d o s en
l a a c t u a l i d a d ; y objetivamente se encontró a l lado d e l bloque que se opone a
l a aprobación de l a ley de energía que el presidente Cárter presentó a l C o n greso de Estados U n i d o s en 1977. U n o de los puntos centrales del conflicto
entre Cárter y las empresas de gas y de petróleo — d o n d e se juegan miles de
millones de dólares— es precisamente que las empresas gaseras y sus apoyos
en el Congreso desean que el precio d e l l l a m a d o "gas n u e v o " —depósitos
recién descubiertos en Estados U n i d o s — no esté sujeto a los límites oficiales
de precios. P a r a ello argumentan que l a tendencia m u n d i a l d e l producto
es el alza, y su negociación c o n México sirve p a r a reforzar e l punto. D e
ahí l a oposición d e l secretario del D e p a r t a m e n t o de Energía a que l a ope11
ii
U n a b u e n a exposición de los términos d e este p r o b l e m a
se e n c u e n t r a e n
c i o E x t e r i o r , V o l . 27, N o . 11 ( n o v i e m b r e de 1 9 7 7 ) , p p . 1287-1296.
Comer-
586
LORENZO
MEYER
COSÍO
F I
XVIII—4
ración con el país vecino se realice en los términos acordados con las
presas particulares. Esta l u c h a entre los petroleros y l a administración
fondo, y p a r a W a s h i n g t o n el problema que esto crea en México tiene
i m p o r t a n c i a secundaria, sobre todo ahora que hay u n a mayor oferta
d e m a n d a de gas en Estados U n i d o s .
emes a
una
que
E n realidad México puede, y debe, negociar sus problemas con W a s h i n g ton haciendo u n mayor uso de las enormes posibilidades de alianzas con
grupos e intereses norteamericanos y que ese sistema permite. D e hecho
esto y a se hizo varias veces en el pasado, pero hay que tener cuidado con
quién, en qué circunstancia, y hasta qué punto, llega esta alianza. Sobre
todo, no conviene enfrentarse sin buen motivo, habiendo sopesado l a alternativa, a l Poder E j e c u t i v o de Estados U n i d o s cuando está en juego u n
interés prioritario, como es el caso del p l a n de energía. L a forma como se
trató en 1977 l a posible venta de gas a Estados U n i d o s , a u n a d a a l a reacción de los líderes de opinión en México, llevaron a l gobierno mexicano a
declarar (a fines de 1977 y principios de 1978) que el precio del gas no era
negociable. Posición tan clara v firme sería loable si no fuera porque l a
construcción del gasoducto ya se inició, y su v i a b i l i d a d es difícil sin el mercado norteamericano; el campo de m a n i o b r a mexicano h a quedado ahora
terriblemente reducido, tanto frente a Estados U n i d o s como frente a l a o p i nión pública interna.
Es posible que, con el tiempo, P E M E X logrará colocar el gas a u n precio
adecuado en Estados U n i d o s — s u precio tiende inevitablemente a l alza en
el mercado m u n d i a l — pero en todo caso conviene ser más cautos en negociaciones similares en el futuro. Sobre todo, hay que tener en cuenta que los
argumentos de cualquier grupo especial, incluidas las poderosas empresas
petroleras — e s t a vez, irónicamente, favorables a M é x i c o — no siempre son
aceptados por W a s h i n g t o n , especialmente cuando v a n en contra de u n a política claramente e n u n c i a d a por el Presidente, como es el caso que se d i s c u te. L a experiencia m e x i c a n a muestra que las empresas petroleras que antes
operaron en M é x i c o contaron generalmente con el pleno apoyo del gobierno
norteamericano, y por ello es fácil entender l a confianza que esta vez mostraron los funcionarios de P E M E X . S i n embargo, hay que matizar esta
afirmación: se acogen favorablemente sus argumentos a condición de que
no entren en conflicto directo con lo que W a s h i n g t o n consideraba como el
interés n a c i o n a l . Esto se puede demostrar con l a experiencia mexicana pues
por lo menos en dos ocasiones y a se dio esta diferencia, y l a posición de los
empresarios no fue l a cjue prevaleció. L a p r i m e r a confrontación ocurrió
cuando el presidente Calles promulgó l a ley que reglamentaba l a parte relativa a l petróleo del artículo 27 en diciembre de 1925. L a s compañías petroleras — c o n t r a r i a s a esta legislación— contaron con u n año p a r a acatar los
^BR-JUN
78
EL
AUGE
587
PETROLERO
.érminos de l a ley, pero el plazo transcurrió sin que éstas dieran muestra de
querer someterse a las nuevas disposiciones. A r g u m e n t a b a n que l a legisladon e r a retroactiva, entre otras cosas porque l i m i t a b a a 50 años el periodo
de las concesiones que originalmente se les habían otorgado a perpetuidad, y
también porque no reconocía sus derechos sobre todos los terrenos c o m p r a dos o arrendados antes de que l a constitución de 1917 entrara en vigencia,
a menos que hubieran hecho trabajos encaminados a extraer petróleo antes
de m a y o de ese año. E l gobierno norteamericano apoyó l a rebeldía empresarial c o m o lo había y a hecho en el pasado i n m e d i a t o ; l a tensión llegó a u n
punto e n que se temió que Estados U n i d o s usara l a fuerza p a r a impedir
que C a l l e s interfiriera en las actividades de las empresas rebeldes. Pero
a m e d i a d o s de 1927, y por motivos de orden interno, el Congreso norteamericano y varios sectores de l a opinión pública de ese país dejaron de apovar
al E j e c u t i v o en su relación con México, y W a s h i n g t o n debió cambiar su p o lítica. Calles, p o r su parte, no interfirió en l a extracción — a h o r a i l e g a l —
de petróleo. Estados U n i d o s cambió a su embajador e n México y envió a u n
representante de l a conciliación: D w i g h t M o r r o w . P a r a principios de 1928,
M o r r o w había logrado u n arreglo i n f o r m a l c o n C a l l e s ; México modificó
su ley petrolera acabando c o n el límite de los derechos adquiridos y, a c a m bio, e l gobierno norteamericano aceptó que se mantuvieran algunos de los
puntos que objetaban las compañías, en p a r t i c u l a r l a necesidad de c a m b i a r los títulos de p r o p i e d a d absoluta p o r "concesiones confirmatorias" otorgadas p o r el gobierno. A u n q u e para propósitos prácticos los intereses reales
de las empresas no resultaron afectados, l a verdad es que sí hubo modificación e n su posición legal: sus títulos y a no les d a b a n l a propiedad absoluta
sobre el petróleo en el subsuelo. P o r ello las empresas protestaron ante W a s h i n g t o n . C o n t a r o n en este intento con el apoyo de los grandes diarios de ese
país, que lamentaron l a debilidad que mostraba el Departamento de Estado
ante M é x i c o , pero el gobierno norteamericano se m a n t u v o firme, y las e m presas terminaron p o r aceptar a regañadientes el cambio de sus títulos. L a
a c t i t u d c o n c i l i a d o r a hacia México era parte de u n arreglo general de los v a rios asuntos pendientes con ese país, así como de u n a nueva política latinoa m e r i c a n a . L a efectividad de su presión tenía límites.
12
13
U n a n u e v a confrontación tuvo lugar a raíz de l a expropiación petrolera
de 1938. M i e n t r a s las empresas no aceptaron l a legalidad de l a m e d i d a
e x p r o p i a t o r i a " el gobierno norteamericano sólo l a condicionó a l pago " p r o n 12 L . M e y e r , o p . c i t . , p p . 257-263.
i s V é a s e l a parte correspondiente a l asunto petrolero e n el artículo de Stanley R .
Ross
"Dwight
Morrow
a n d the M e x i c a n
torical R e v i e w , Vol. X X X V I I I
u
Standard O i l Gompany
Revolution"
en H i s p a n i c
American
His¬
(1958).
(N.J.)
o í the F o r e i g n - o w n e d O i l í n d u s t r y "
" C o n f i s c a t i o n o r E x p r o p i a t i o n ? M e x i c o ' s Seizure
(Folleto), Nueva York.
1940.
588
LORENZO
MEYER
FI
COSIO
XVIII—-
to, adecuado y efectivo" de lo que el gobierno mexicano acababa de tomar
L a diferencia entre W a s h i n g t o n y las empresas no se ahondó de inmediatc
porque México no estuvo en posibilidad de efectuar el pago en los término!
demandados por el gobierno norteamericano y las compañías y W a s h i n g t o r
presionaron a Cárdenas a l mismo tiempo. S i n embargo, cuando el régimen
cardenista llegó a su f i n v México se encontró — p a r a asombro de m u c h o s codo con codo a l lado de Estados U n i d o s en l a l u c h a contra el E j e , l a situación cambió. E l interés del gobierno norteamericano requería cooperación económica real de México —proveedor de materias primas y mano de
o b r a — , y cooperación estratégica: lograr el paso de aviones hacia l a zona
del canal de Panamá, coordinar l a v i g i l a n c i a del litoral del Pacífico, e in¬
cluso instalar bases navales a l sur del B r a v o . E n p r i n c i p i o México se mostró
dispuesto a negociar todas las demandas a cambio de u n arreglo final sobre
el pago de los bienes expropiados a las empresas petroleras y de otras deudas
pendientes con Estados U n i d o s . C o n t r a l a v o l u n t a d de l a Standard O i l
( N . J . ) , el Departamento de Estado llegó en 1942 a u n acuerdo sobre el
avalúo de lo expropiado por México así como sobre l a f o r m a que tendría
el pago diferido. A c t o seguido el D e p a r t a m e n t o de Estado informó a los
representantes de las empresas afectadas que debían aceptar esos términos
o resignarse a no recibir más ayuda del gobierno norteamericano frente a
México. E n noviembre de 1943 l a S t a n d a r d O i l y otras empresas afectadas
f i r m a r o n , m u y a su pesar, u n acuerdo sobre los términos de su liquidación,
lo c u a l no les impidió volver a quejarse por el abandono en que les dejó
su g o b i e r n o .
15
A los ejemplos anteriores deben añadirse otros que muestran cómo, en determinado momento, México pudo usar a grupos o intereses norteamericanos p a r a neutralizar alguna de las políticas desfavorables de W a s h i n g t o n .
Efectivamente, durante l a crisis provocada por l a promulgación de l a ley
petrolera de diciembre de 1925, M o r o n e s —secretario de Industria y líder
máximo de l a C R O M — supo hacer buen uso de sus ligas con el movimiento
obrero organizado de los Estados U n i d o s p a r a lograr que l a A m e r i c a n Fe¬
deration of L a b o r se opusiera a l a agresividad que W a s h i n g t o n desplegaba
en defensa de las empresas petroleras. E s difícil decir cuánto contribuyó esta
presión sindical a m o d i f i c a r l a política de C o o l i d g e , pero el esfuerzo se
h i z o . U n a vez que el Departamento de Estado decidió apoyar el boicot
de las grandes empresas en contra de Petróleos M e x i c a n o s a raíz de l a expropiación de 1938, fue difícil encontrar quién pudiera comercializar el
16
1 5
L . M e y e r , o p . c i t . , p p . 433-457.
is H a r v e y A . Levenstein, L a b o r
A
History
131.
of their
Relations,
Organizations
i n t h e United
Westpost, Greenwoocl
States
Publishing C o ,
and
1971,
México.
pp
128¬
.BR-JIJN
78
EL
AUGE
589
PETROLERO
¡ombustible mexicano en el exterior. S i n embargo, ofrecido el precio ademado, surgió l a posibilidad de emplear los servicios de empresas menores
ionio l a Davies a n d C o . y l a Eastern States, ambas dispuestas a desafiar
as iras de las grandes empresas y al secretario de Estado C o r d e l H u l l a f i n
de vender petróleo mexicano en E u r o p a . F u e por ello que hasta el momento en que los aliados impusieron el bloqueo f o r m a l en contra de los países
del E j e , México p u d o frustrar parcialmente los intentos que hacían las e m presas expropiadas p a r a "ahogarlo en su propio petróleo". A f i n de cuentas
si boicot fue bastante efectivo, pero en los primeros años, que fueron críticos p a r a el afianzamiento de P E M E X . M é x i c o pudo vender parte de su
combustible en los mercados internacionales emnleando iustamente a emüre^ n o r t e a m e r i c a n a s en contra de los deseos de W a s h i n g t o n . S i n embargo,
conviene subrayax c|ue en ninguno de los dos últimos casos el gobierno
norteamericano vio en l a acción de México o sus aliados u n peligro real
n a r q s u interés n a c i o n a l Se trntó de incidentes relativamente menores en el
contexto de l a política exterior y sobre todo i n t e r n a de Estados U n i d o s .
17
Por lo hasta aquí expuesto, queda claro que el interés mexicano en su relación con W a s h i n g t o n puede dar frutos si se f o r m a y activa u n a unión con
ciertos intereses norteamericanos afines, sobre todo porque ahora l a pugna
i n t e r n a en los Estados U n i d o s es mucho más compleja que en el pasado.
D e u n o y otro lado hay fuertes intereses en juego; por ejemplo, los grandes
consumidores c o n t r a los grandes productores; los estados exportadores de
gas y petróleo — c o m o T e x a s — contra los importadores — c o m o I l l i n o i s — ,
etc. E n cualquier caso hay que seleccionar b i e n a los aliados, medir el grado
de compromiso con ellos, y sobre todo calibrar el v a l o r de l a posición m e x i cana dentro del esquema general de las prioridades del gobierno en turno
en los Estados U n i d o s . C u a n d o se intenta i r en contra de lo que Washington
considera su interés prioritario, es difícil que u n a alianza, por fuerte que
sea, dé resultado a u n país como México.
EL
SINDICALISMO PETROLERO,
U N ALIADO DIFÍCIL
E n l a abundante bibliografía sobre l a historia de l a expropiación petrolera
se destaca l a i m p o r t a n c i a que tuvo l a cooperación de los obreros con el gobierno p a r a conseguir el éxito del proceso de nacionalización. E n términos
generales t a l apreciación es válida, pero las salvedades i m p i d e n d a r por sentado que l a a c t i t u d de los obreros siempre v en todo caso coincide con el
interés general en m a t e r i a petrolera.
L a m i l i t a n c i a del movimiento obrero petrolero cuando l a industria se enL.
Meyer,
o p . c i i . , pp.
429-433.
590
LORENZO
MEYER
XVIII—
FI
COSÍO
contraba en manos de las empresas extranjeras fue notable. Desde los i n i
cios de l a Revolución, las huelgas en T a m p i c o , Minatitlán y otras zonas d
producción y refinación, fueron muchas y a veces violentas; en alguna
ocasiones estos esfuerzos proletarios encontraron el respaldo de las a u t o r i d a
des. S i n embargo, también h a y que reconocer que e n ciertos momentos, est.
m o v i m i e n t o obrero se opuso a algunas medidas nacionalistas del gobierne
debido a l temor — f u n d a d o — de que tales acciones llevaran a l a p a r a l i z a
ción de las operaciones y a u n despido masivo de trabajadores. Así pues
no siempre coincidieron gobierno y obreros en l a l u c h a contra las empresa;
antes de l a nacionalización.
18
Es, sin embargo, en el periodo inmediatamente posterior a marzo de
1938 cuando l a contradicción se agudizó. Cárdenas expropió los bienes de
las empresas petroleras usando argumentos distintos a los que habían enfrentado a sus antecesores c o n los poderosos consorcios. Desde 1917 y hasta l a
administración de Calles, el motivo p r i n c i p a l de l a fricción c o n los petroleros fue l a naturaleza de l a interpretación del párrafo cuarto del artículo 27.
Cárdenas no reabrió y a l a controversia e n esos términos, sino que aceptando
l a ley petrolera t a l y como quedó en 1928. usó u n nuevo instrumento de
a t a q u e : el movimiento obrero. F u e el i n c u m p l i m i e n t o por parte de las e m presas de u n fallo de los tribunales e n m a t e r i a obrera lo que precipitó en
1938 l a crisis que venía gestándose desde M a d e r o . C o m o resultado de u n a
nueva estrategia, entre 1937 y 1938 el gobierno respaldó l a demanda sindical
de u n aumento en los salarios y prestaciones de los trabajadores petroleros.
S i n embargo, cuando en marzo de 1938 el gobierno se hizo cargo de l a explotación petrolera las condiciones c a m b i a r o n . L a industria entró de lleno
en u n a gran crisis y no contó c o n los recursos p a r a c u m p l i r con los términos
del contrato que originalmente se había presentado a las empresas expropiadas. N o todos los trabajadores entendieron y aceptaron l a situación y sus
líderes insistieron en el c u m p l i m i e n t o de las demandas originales. Es más,
presionaron p a r a que se les diera a ellos el manejo directo de u n a industria
tan v i t a l y de u n a riqueza que, en p r i n c i p i o , era de l a Nación. Cárdenas
comprensiblemente se negó y l a respuesta de algunas secciones sindicales
fue el l l a m a d o a l a huelga e incluso a ciertos actos de sabotaje contra l a i n dustria recién n a c i o n a l i z a d a . A u n q u e ésta no fue l a actitud general, n o se
puede negar que en algunos casos los intereses sindicales se opusieron a lo que
19
is
V é a n s e a l respecto las opiniones
d e l e n c a r g a d o de negocios americano
co e n 1927, e n que señala p o r q u é los sindicatos
de
Galles.
National
Archives,
Washington,
petroleros n o a p o y a b a n
Schoenfeld
a
Departamento
en M é x i l a política
de
Estado,
24 d e agosto de 1927, 8 1 2 . 6 3 6 3 / 2 3 5 3 .
i"
1941,
Jesús S i l v a H e r z o g ,
p p . 274-284.
Petróleo
mexicano,
México, Fondo
de C u l t u r a
Económica.
ÌBR-JUN
78
EL
AUGE
591
PETROLERO
egítimamente se puede considerar como políticas en favor del interés de l a
electividad.
E n l a a c t u a l i d a d los trabajadores petroleros cuentan con u n nivel de
sueldos y prestaciones superior "al del promedio de los trabajadores, y su sindicato, está lejos de distinguirse por lo escrupuloso de sus prácticas. L a corrupción del sindicato petrolero se explica, en parte, porque después del p r i mer choque, el gobierno (para acallar u n tanto el descontento inicial y
mantener el control sobre u n sector distinguido por su m i l i t a n c i a ) decidió
al negociar el p r i m e r contrato petrolero colectivo en mayo de 1942, aceptar a los trabajadores como u n grupo relativamente privilegiado y no ser
muy
puntilloso en l a v i g i l a n c i a de sus prácticas sindicales! U n resultado
inmediato de tal política fue aumentar considerablemente el personal de l a
empresa, no obstante l a baja en l a producción. S i en 1936 el porcentaje
de los sueldos y salarios de la industria petrolera respecto de las ventas
era del 2 0 % . ya en 1939 se había doblado y llegaba a l 4 2 % . E l auge petrolero que se avecina ahora abre nuevas avenidas a las pretensiones de u n
2 0
sindicato que no se h a distinguido por su moderación y que • entre otras
cosas
p r o p i c i a l a ineficiencia en el uso de los recursos de P E M E X ; sólo
el tiempo dirá si el o-obierno losjra impedir que las anticuas prácticas se
extiendan en la a c t u a l i d a d en l a misma proporción que l a i m p o r t a n c i a
que P E M E X adquiera P a r a i m p e d i r este triunfo de l a inercia de prácticas
pasadas se requiere de u n a decisión política que no parece i n m i n e n t e '
LA
FORMULACIÓN
DE LA
DE
POLÍTICA
PALACIO Y
PETROLERA
LA
ENTRE
LOS
CORREDORES
TECNOCRACIA
E l 29 de marzo de este año, y ante los trabajadores petroleros, el presidente
López Portillo admitió que durante u n tiempo los técnicos de P E M E X
ocultaron a los responsables políticos del país los datos sobre l a verdadera
naturaleza del potencial petrolero, y con ello i m p r i m i e r o n u n tipo de política cuyas consecuencias trascendían a P E M E X .
E s t a situación no es nueva. Desde sus orígenes l a política petrolera se
elaboró en los círculos cerrados de los altos niveles políticos y en las oficinas de los departamentos especializados. E l Congreso pasó sin mayor debate
la ley que en 1884 declaró los depósitos de hidrocarburos propiedad absoluta del terrateniente. L a única discusión al respecto durante el porfiriato
fue p r o p i c i a d a en 1905 por el propio Díaz a l pedir a l a A c a d e m i a M e x i c a n a
de J u r i s p r u d e n c i a su opinión respecto a u n proyecto presentado por dos
20
j . R i c h a r d Powell, T h e
versity of C a l i f o r n i a Press.
Mexican
1956,
pp.
Petroleum
131-132.
Industry,
1938-1950,
Berkeley,
Uni¬
592
LORENZO
MEYER
XVIII—
FI
COSÍO
abogados y u n ingeniero que proponía reintegrar l a propiedad d e l petróle
a l a Nación. E l f i n de l a enmienda no era atacar a las empresas que i n i
c i a b a n sus actividades, sino asegurar que los particulares no entorpeciera]
las actividades de quienes desearan explotar el petróleo. Este debate se m a n
tuvo a u n nivel académico y no trascendió a l gran público; l a ley no »
modificó.
21
C u a n d o el Congreso Constituyente de Querétaro decidió en 1916 introducir reformas en el proyecto constitucional de C a r r a n z a , l a discusiói
se centró en puntos tales como l a relación entre l a Iglesia y el Estado, 1:
reforma agraria, etc. N o hubo debate cuando el párrafo cuarto del artícu
lo 27 que modificaba el régimen leo-al del petróleo se presentó a l a asamblea 'en enero de 1917. F u e así como uno de los'puntos constitucionales
que determinaron l a relación entre México y las grandes potencias, se aceptó sin discusión por el máximo órgano legislativo del naís Esta m e d i d a nolítica tan trascendente fue en realidad obra de u n a pequeña comisión en la
que llevaron l a batuta el general Francisco J . Múgica y Pastor R o u a i x .
junto con José N . Macías v Andrés M o l i n a Enríquez. Los tres últimos actuaron siempre en armonía con l a posición de C a r r a n z a . E l país inició en 1917
una revolución en su relación c o n el capital extranjero a través de l a m o d i ficación de l a legislación petrolera sin que n i a u n sus sectores políticamente
más conscientes se percatasen plenamente de ello.
22
L a política petrolera de l a Revolución resultó ser, al final de cuentas,
uno de sus más grandes aciertos y l a expropiación de 1938 el momento
cumbre de su empresa nacionalista. Pero no conviene olvidar que el alejamiento del debate público en que se mantuvieron muchas de las políticas
petroleras puso en peligro en varias ocasiones el proyecto original. P o r
ejemplo, después de 1918 C a r r a n z a decidió n o presentar ningún proyecto
de ley petrolera en el Congreso y m a n e j a r l a industria a base de los poderes
extraordinarios que se le habían conferido. F u e así como se introdujeron
modificaciones sustantivas bajo l a c a p a de meros reglamentos técnicos y
administrativos. H a s t a su muerte, l a última p a l a b r a sobre l a política petrolera mexicana l a tuvo C a r r a n z a y sólo él. Sus decisiones en torno a l
petróleo las tomó, antes y después de 1917, en consulta con algunos de sus
secretarios de Estado más importantes y con l a asesoría de u n pequeño g r u p o de ingenieros y abogados concentrados en el Departamento del Petróleo
23
«
Salvador Mendoza, L a c o n t r o v e r s i a
d e l petróleo,
México,
Imprenta
Politécnica,
1921.
=2
1917,
ción,
23
Pastor R o u a i x , Génesis
d e l o s artículos
2 7 y 1 2 3 d e l a Constitución
M é x i c o , B i b l i o t e c a d e l Instituto N a c i o n a l de E s t u d i o s Históricos
1959,
p.
161.
L . M e v e r . oi>. c i t . , p n . 123-152.
Política
d e
de l a R e v o l u -
BR-JUN
EL
78
AUGE
593
PETROLERO
le l a Secretaría de Industria, C o m e r c i o y T r a b a j o , que le facilitaron los
nstrumentos legales y técnicos que le hacían falta p a r a sus políticas. A
>artir de entonces se perpetuó este d o m i n i o del ejecutivo y l a influencia
ecnocrática.
L a supuesta injerencia que los poderes legislativo y j u d i c i a l debían de
ener e n l a elaboración de l a legislación petrolera, fue siempre mínima. P a r a
m p e z a r , el Congreso sólo aprobó l a ley petrolera cuando el Presidente así
o quiso, y en los términos en que l a Secretaría de Industria y C o m e r c i o
;e l a presentó a fines de 1925. E s t a misma ley fue m o d i f i c a d a p o r el C o n xreso e n 1928, porque el Presidente Calles decidió que t a l cambio era indisDensable p a r a mejorar las tensas relaciones con Estados U n i d o s . L o s térmicos de l a modificación se acordaron en u n a serie de negociaciones entre
a e m b a j a d a norteamericana y el secretario de Industria, M o r o n e s ; las cámaras simplemente dieron su aprobación cuando se les p i d i ó .
24
25
E l poder judicial n o se comportó de manera distinta. E n su caso, el p r o blema central siempre se refirió a l a interpretación del párrafo cuarto del
artículo 2 7 : ¿era éste o no retroactivo? E l fallo que l a S u p r e m a Corte
dio en agosto de 1921, en relación con u n a d e m a n d a de l a T e x a s O i l C o . ,
y que afirmaba el carácter n o retroactivo de l a disposición constitucional y a
había sido anunciado p o r el secretario de Relaciones Exteriores a l e m b a j a d o r norteamericano c o n varios días de anticipación. C u a n d o Calles decidió m o d i f i c a r su ley de 1925, como y a se dijo, no tuvo más que pedir a
M o r o n e s que c o m u n i c a r a su deseo a l a S u p r e m a Corte, argumentando que
"el gobierno estaba en p e l i g r o " . U s a n d o d e l precedente sentado en 1921
en el caso de l a Texas, el poder j u d i c i a l declaró en noviembre de 1927 a n t i constitucional l a legislación que comprometía los intereses de las empresas
petroleras, y abrió así el c a m i n o p a r a l a modificación posterior que hicieron
las cámaras.
28
27
28
E n resumen, el p r o b l e m a petrolero n o se h a tratado de m a n e r a diferente
a tantos otros, en donde h a n faltado l a discusión pública y l a información
pertinente; pero no h a y d u d a que a l sustraer muchos de sus aspectos de l a
discusión abierta se está reforzando l a tradición autoritaria de México, y
se d a pie a que se ponga en d u d a l a legitimidad de las políticas gubernamentales en materia petrolera, justamente cuando más se necesita d e l respaldo público p a r a enfrentar las presiones externas. Decisiones que afectan
29
24 I b i d . ,
p p . 118, 124, 128, 145-149.
25 I b i d . ,
p p . 229-230,
26
Ibid.,
p p . 173-175.
2 7
Ibid.,
p p . 270-271.
Boletín
del
Petróleo,
234, 269,
274.
v o l . X X V ( e n e r o - j u n i o de 1 9 2 8 ) , p p . 256 ss.
29 E l caso más claro es el a c t u a l debate e n torno a l gasoducto. L a s decisiones i n i ciales se t o m a r o n sin p e r m i t i r el debate y c u a n d o las negociaciones
se e n c o n t r a b a n
594
LORENZO
MEYER
FI
COSÍO
XVIII—
a todos los mexicanos ahora y en los años por venir, se t o m a n sin que ]
mayoría pueda percatarse de sus alcances y consecuencias y, p o r ende, n
pueda influir.
LOS
BENEFICIOS D E L PETROLEO
¿ PARA
QUIEN?
U n o de los efectos más dramáticos del b o o m petrolero mexicano que irre
mediablemente se a p r o x i m a , es l a existencia de u n superávit en nuestra ba
lanza comercial. Se calcula que p a r a 1980 las exportaciones de F E M É
generarán u n ingreso neto de divisas que fluctúa entre los 3 000 y 6 000 (.
incluso 9 000) millones de dólares anuales a precios actuales. E n cualquie
caso, hacía mucho tiempo que en México se había perdido l a esperan»
de llegar a tener u n superávit en el intercambio con el exterior, y esto abr.
una interrogante cuya respuesta es v i t a l para el proyecto n a c i o n a l : ¿que
hacer con las divisas que de m a n e r a t a n rápida v a a generar l a exportador
de u n recurso no renovable? Se trata de u n a oportunidad que no se volver;
a repetir, y por ello el uso que se haga de ese capital debe ser objeto de u n z
seria evaluación; las posibilidades son varias, aunque en todo caso l a mete
no puede ser o t r a que construir las bases p a r a generar en el largo plazc
otro tipo de riqueza — y de fuentes de energía— con l a cual hacer frente
al momento en que el petróleo deje de existir. N o hay d u d a que ésta es una
de las mayores responsabilidades históricas a las que se enfrentará el gobierno de López Portillo y el de su sucesor. H a y que planear proyectos de
g r a n aliento, y no queda m u c h o tiempo.
Ejemplos del despilfarro los tenemos de sobra entre los países subdesarrollados exportadores de petróleo. N o tiene caso insistir en lo irresponsable
de l a conducta de potentados árabes que se encuentran derrochando en
E u r o p a regalías que les h a n arrebatado a las empresas petroleras transnacionales. Conviene mejor volver los ojos hacia sociedades relativamente más
complejas y desarrolladas, como Venezuela o Indonesia, que tampoco pueden preciarse de haber invertido de l a mejor m a n e r a sus ganancias petroleras. Pero en r e a l i d a d no tenemos que i r a buscar al exterior ejemplos a l
respecto. E n t r e 1910 y mediados de los años veinte, se tuvo l a o p o r t u n i d a d
de experimentar en carne p r o p i a cómo se esfumaron posibilidades de c o n en su parte c r u c i a l , el cuestionamiento que
revista
Proceso
pués fue
difícil p a r a
Washington.
E r a la
había restado
ios
a fines de
la
Trabajadores.
1977,
puso a
hizo el ingeniero H e b e r t o C a s t i l l o
PEMEX
y
a l gobierno e n
los negociadores mexicanos no
única alternativa
impugnación
de
para
Castillo,
vocero
del
Partido
la
Des-
endurecer su posición frente
p o d e r mantener l a l e g i t i m i d a d
como
en
entredicho.
a
que
les
Mexicano
de
EL
78
ÌBR-JUN
AUGE
595
PETROLERO
vertir las ganancias petroleras en algo permanente y de beneficio p a r a l a
electividad.
¿ C u á l fue l a contribución social del auge petrolero que experimentó M é dco entre 1910 y 1924? Desde fines del porfiriato y hasta el final del gooierno de Obregón — c u a n d o l a producción empezó a perder i m p o r t a n c i a Ios campos petroleros mexicanos produjeron alrededor de 1 200 millones de
barriles de crudo, de los cuales alrededor del 9 0 % se exportaron. E n p r i n cipio el potencial de esa riqueza energética p a r a aumentar el bienestar de l a
sociedad mexicana podía haber sido sustantiva, ya que su valor llegó a representar (1921-1922) entre el 6 y 7 % del Producto B r u t o Interno. Pero l a
v e r d a d es que no fue así. L a s razones son v a r i a s ; por u n lado, l a actividad
petrolera no generó n u n c a mucho empleo —«ntre 30 y 50 m i l en su mejor
m o m e n t o — , y que, además, fue necesario i m p o r t a r gran parte de sus insumes —desde m a q u i n a r i a hasta alimentos y tecnología— por l a sencilla razón
de que no había producción interna, y por tanto esa demanda no se t r a d u j o e n u n estímulo importante p a r a el desarrollo económico del país. Es
p o r ello que los impuestos resultaron ser el único medio p a r a mantener
en M é x i c o parte importante de u n a riqueza que, de otra manera, estaba
destinada a terminar en el exterior. Estos impuestos, por los cuales el régim e n revolucionario hubo de luchar p a l m o a palmo, representaron en 1918
al 1 1 % de los ingresos efectivos del gobierno federal v casi llegaron a l 3 4 %
en 1922. » S i n embargo, el Estado mexicano en esos años no tenía l a posibil i d a d de usar su presupuesto en actividades directamente relacionadas con el
desarrollo económico. Sus inversiones en este sector fueron mínimas. Sería
Calles el primero en abrir distritos de rie°-o carreteras etc C a r r a n z a destinó
en promedio, apenas el 6 % del presupuesto' a inversiones de ese tipo y O b r e gón el 1 4 % ^ E n el momento de mayor producción petrolera el Estado destinó el grueso de sus recursos simplemente a mantener su aparato burocrático
v m i l i t a r . Así pues, fueron bien pocos los beneficios cjue México recibió como
resultado de l a explotación de los hidrocarburos durante su p r i m e r
petrolero L o más aue se puede decir es aue esos ingresos avudaron a sobre¬
v i v i r a l constitucionalismo revolucionario y a sus sucesores
3
L a situación actual es, en p r i n c i p i o , m u y distinta. P a r a empezar, el petróleo perdió ya su carácter de enclave, P E M E X , l a mayor empresa indust r i a l mexicana, es parte integral de u n gobierno y de u n país que cuenta
con u n a infraestructura capaz de canalizar adecuadamente a otras áreas de
la economía los recursos que se v a n a recibir por las exportaciones de energéticos. L a a g r i c u l t u r a , l a i n d u s t r i a de bienes de c a p i t a l o el desarrollo de
so L . M e y e r ,
o p . c i t . , p.
s i James W i l k i e , T h e
since 1910,
Berkeley.
35.
Mexican Revolution: Federal Expenditure
C a l . , Universitv
of C a l i f o r n i a Press,
1967,
p.
and Social
36.
Change
596
LORENZO
MEYER
COSÍO
FI
XVIII—'
fuentes alternativas de energía son, entre otros, sectores que necesitan i n
vecciones masivas de recursos. S i n embargo, no hay n a d a automático n
inevitable en esta transferencia. H a y que empezar y a a planear el futurc
y con u n gran sentido de responsabilidad. L a posibilidad de volver ¿
malgastar nuestro patrimonio petrolero es real, y en su favor conspiran k
corrupción, l a irresponsabilidad y l a inercia del actual sistema político.
P o r u n azar, México tiene hoy abundancia de u n recurso n a t u r a l nc
renovable que tanto su economía como l a del resto del m u n d o demandan
con urgencia. E l tipo de crecimiento económico que se impuso a l país a
fines del siglo x r x y que c u l m i n a con el desarrollismo a c t u a l , h a llevado
a callejones sin salida. S i n embargo, ahora se abre u n a posibilidad inesper a d a p a r a rectificar algunos de los grandes errores del pasado, y de paso
fortalecer a l Estado en su papel de director del proceso económico. S i esta
oportunidad se pierde, difícilmente habrá o t r a . . . y nuestros dirigentes no
podrán alegar en su favor ninguno de los atenuantes d e l pasado, en p a r t i cular l a ignorancia sobre las consecuencias de sus decisiones.