6Ë17(6,6

$'(
(
9$/8$&,Ï1'(/$32/Ë7,&$&2081,7$5,$'(/75,*2'852
Ë1 7 ( 6 ,6
6
La Unión Europea es uno de los principales agentes del mercado mundial de
trigo duro
Con una producción media de casi 8 millones de toneladas al año durante el
período de 1988-1997, la Unión Europea es el primer productor mundial de trigo
duro por delante de Turquía, Canadá y los Estados Unidos, junto con los cuales
copa las dos terceras partes de la producción mundial. Dentro de la Unión Europea,
casi toda la producción se concentra en cuatro países: Italia, Grecia, Francia y
España.
Si la producción está muy concentrada, lo mismo cabe decir de los intercambios
comerciales internacionales. Así, los países del norte de África realizan casi la
mitad de las importaciones mundiales y de ellos, Argelia representa más de un
tercio de las importaciones totales. Simétricamente, Canadá, que destina su
producción principalmente a la exportación, efectúa la mitad de las exportaciones
mundiales. La Unión Europea, que a finales de los años ochenta era el segundo
exportador mundial y el suministrador de referencia de los países importadores de
la cuenca mediterránea, ha visto cómo su situación se deterioraba hasta el punto de
convertirse en importadora neta de trigo duro en la segunda mitad de los años
noventa.
La política comunitaria del trigo duro y sus instrumentos
Los objetivos de la política comunitaria del trigo duro fijados en los diferentes
textos legales que definen la política comunitaria sobre cultivos herbáceos y, más
específicamente, sobre el trigo duro desde la reforma de 1992 pueden sintetizarse
del siguiente modo:
Œ
equilibrar y estabilizar el mercado interior de trigo duro de la Unión
Europea,
Œ
a un precio cercano al precio mundial,
Œ
partiendo de una producción localizada preferentemente en las zonas
tradicionales de cultivo de trigo duro, y
Œ
garantizando al mismo tiempo unos ingresos equitativos a los
productores.
Para llevar a cabo esta política se dispone de diversos instrumentos:
Intervenciones en los mercados mediante la compra por parte de las existencias
públicas, a un precio fijado por adelantado, de las cantidades de trigo duro que se
les ofrezcan. Este mecanismo, que desempeñaba un papel fundamental en el apoyo
de los precios antes de la reforma de la política agrícola de 1992, se ha conservado
aunque se ha reducido a la mitad el precio de compra del trigo duro en régimen de
intervención.
Ayudas directas, denominadas pagos compensatorios, que se abonan a los
productores de cereales en general y, por lo tanto, a los de trigo duro. La ayuda por
hectárea difiere de una región a otra y depende del rendimiento histórico regional
de los cultivos de cereales. Para recibir las ayudas, los agricultores, exceptuando los
es.doc - 26/04/00
2
(
9$/8$&,Ï1'(/$32/Ë7,&$&2081,7$5,$'(/75,*2'852
$'(
más pequeños, pueden verse obligados a retirar de la producción una parte de sus
tierras.
Además de esta ayuda directa, de carácter general, los productores de trigo duro
de las llamadas zonas tradicionales o semitradicionales reciben una ayuda
específica ("suplemento por trigo duro"). No obstante, existe un tope de superficies
con derecho a ella. Al comienzo, sólo tenían derecho a esta ayuda suplementaria los
agricultores inscritos en un registro de productores de trigo duro y la recibían por
una superficie máxima que dependía de la que hubiesen cultivado en los años 19891992. A partir de la campaña de 1999/2000, todos los agricultores de las zonas
tradicionales y semitradicionales podrán recibir el suplemento por trigo duro pero
el monto total de la ayuda asignada a cada Estado miembro lleva aparejado una
superficie máxima garantizada (SMG) con derecho al suplemento. Todo
rebasamiento de esta última acarreará automáticamente una disminución
proporcional de la superficie por la que se abonará el suplemento, lo que equivale a
una reducción de la ayuda por hectárea.
Por último, además de existir un derecho aduanero que determina el precio
mínimo de las importaciones de trigo duro procedentes de terceros países, pueden
abonarse restituciones a los exportadores para compensar la diferencia entre el
precio interior y el precio internacional.
La finalidad de este estudio es analizar hasta qué punto estos instrumentos han
permitido alcanzar los objetivos asignados a la política comunitaria del trigo duro y
valorar la eficacia con la que se utilizan estos instrumentos.
El desequilibrio estructural del mercado se ha reabsorbido
Antes de la reforma de 1992, el mercado europeo del trigo duro se caracterizaba
por un exceso estructural de la oferta en relación con la demanda. Ello daba lugar a
una acumulación de existencias públicas sufragadas con cargo al presupuesto
comunitario y obligaba a subvencionar las exportaciones a los mercados exteriores.
Gracias a las medidas adoptadas en 1992 se ha conseguido una situación más sana.
Con la reducción del precio de compra en régimen de intervención y la
disminución del precio de mercado del trigo duro prácticamente ha dejado de
cultivarse trigo duro en las regiones que no tienen derecho al suplemento, lo cual,
dicho sea de paso, era uno de los objetivos explícitos de la reforma. Por otra parte,
la ampliación año tras año de las superficies clasificadas en zonas tradicionales y
semitradicionales y, por ello, con derecho al suplemento de trigo duro (importe
máximo en un caso, importe reducido en otro), ha sido muy paulatina. Además, el
rendimiento medio en las zonas tradicionales es inferior a 2,5 toneladas por
hectárea, mientras que en las zonas no tradicionales se daban rendimiento
superiores a 5 toneladas por hectárea. La consecuencia de todo ello ha sido un
crecimiento muy moderado de la producción (en torno a un 1,4% anual) durante los
años noventa.
Al mismo tiempo, la demanda interna ha registrado un fuerte crecimiento por el
uso de trigo duro en la alimentación humana, que progresa a un ritmo anual
superior al 6%, y, sobre todo, por el incremento espectacular de la demanda para la
alimentación animal, que ha pasado en menos de diez años de unos pocos miles de
toneladas anuales a un millón. El factor determinante de este hecho es muy
es.doc - 26/04/00
3
$'(
(
9$/8$&,Ï1'(/$32/Ë7,&$&2081,7$5,$'(/75,*2'852
probablemente la neta disminución de la diferencia de precio entre el trigo duro y
los cereales forrajeros que se ha producido a raíz de la reforma.
Si bien es cierto que el hecho de que la producción y la demanda interna de trigo
duro hayan registrado un ritmo de crecimiento muy distinto ha permitido eliminar
en unos años las existencias públicas de trigo duro, no menos cierto es que ello ha
dado un vuelco a la situación de los intercambios comerciales y, así, la Unión
Europea, que a finales de los años ochenta y comienzos de los noventa exportaba
más de 2 millones de toneladas de trigo duro en grano, grañones y sémola, es
importadora neta desde 1995.
es.doc - 26/04/00
4
(
9$/8$&,Ï1'(/$32/Ë7,&$&2081,7$5,$'(/75,*2'852
$'(
La calidad el trigo duro producido en la Unión Europea está deteriorándose
Las fábricas de transformación de trigo duro están viendo como se deteriora la
calidad del trigo duro producido en la Unión Europea, especialmente, en lo que se
refiere al contenido de proteínas.
La reforma de 1992 tiene probablemente algo que ver con este fenómeno.
Mientras que la fertilización y los cuidados de la tierra contribuyen a aumentar el
contenido de proteínas de los granos, la disminución del precio del trigo duro en
relación con el precio de los abonos ha hecho que los productores reduzcan el
volumen de consumos intermedios. Además, como las ayudas directas representan
un porcentaje cada vez más alto de la renta de este cultivo en comparación con el
producto de la venta, los productores son poco propensos a aumentar la calidad de
su producción y más aún teniendo en cuenta que el precio de compra que pagan los
mayoristas y la industria de transformación no varía en función de la calidad del
grano. Por último, la concentración de la producción en las zonas tradicionales, en
las que predominan las pequeñas granjas, dificulta la constitución de lotes con una
calidad homógenea
Este deterioro de la calidad del trigo duro producido en la Unión, además de
crear dificultades a la industria de transformación, podría ser uno de los factores
que explican el rápido crecimiento del uso de este trigo en la alimentación animal,
junto con el acercamiento de su precio al del de los cereales secundarios.
El precio del mercado interior tiende a ajustarse al de las importaciones
Desde enero de 1995, el precio del trigo duro en Europa oscila alrededor del
precio mínimo de importación. Este fenómeno obedece a que la Unión Europea ha
pasado a ser importadora neta de trigo duro y durará lo que dure esta situación.
Sólo si algún día la Unión Europa vuelve a ser exportadora neta podría el precio
interior del trigo duro fluctuar entre los límites fijados por el precio de intervención
(si el precio internacional bajase por debajo de ese nivel) y el precio mínimo de
importación (si el precio internacional superase ese límite).
Dicho esto, aún en la situación de importadora neta que presenta la Unión
Europea en los últimos años, las fluctuaciones del precio interior del trigo duro
alrededor del precio mínimo de importación han sido relativamente importantes
(20% o más en el transcurso de una campaña), cuando en teoría los mecanismos
asociados al precio mínimo (derecho aduanero de importación y gravamen de
exportación) deberían haber limitado esas fluctuaciones. Una posible explicación de
este fenómeno es que el volumen de existencias de los agentes económicos privados
es demasiado bajo como para poder ajustar a corto plazo la oferta y la demanda a la
espera de que se produzca un ajuste más duradero como consecuencia de los flujos
comerciales internacionales.
Por último, el mercado europeo del trigo duro se halla relativamente bien
integrado como lo demuestra el que los movimientos de precios registren
evoluciones paralelas en los cuatro países productores, aunque estos ajustes de
precios requieren un plazo de uno a dos meses para concretarse.
es.doc - 26/04/00
5
$'(
(
9$/8$&,Ï1'(/$32/Ë7,&$&2081,7$5,$'(/75,*2'852
Las ayudas directas a los productores son imprescindibles pero su cuantía si fijó
en un nivel, demasiado alto
La reforma del sistema de ayuda a los productores de trigo duro ha disminuido
mucho el nivel del apoyo que ofrecía el mecanismo de intervención. Para compensar
los potenciales efectos negativos de este hecho en la renta de los productores se
establecieron ayudas directas a la renta.
En estas condiciones, no es sorprendente que las ayudas a la renta, el pago
compensatorio y el suplemento del trigo duro hayan acabado representando una
proporción muy importante de los ingresos de los productores de trigo duro. Según
cálculos efectuados en una muestra de empresas especializadas en este cultivo, la
proporción de las ayudas directas en los ingresos por hectárea de trigo duro oscila
entre el 40% de Francia y el 60% de Grecia. Sin estas ayudas, las explotaciones
especializadas no generarían ingresos decentes y sus titulares se verían abocados a
cerrarlas o a orientarse hacia otros sistemas de producción.
Dicho esto, si el objetivo de esas ayudas directas es, como lo sugiere el
Reglamento (CEE) nº 1765/92, compensar las pérdidas sufridas por los productores
de trigo duro debido a la reforma del régimen de apoyo de los precios, la ayuda
fijada para el suplemento del trigo duro, que asciende a 358,6 euros por hectárea (a
344,5 euros por hectárea a partir de 1999/2000) es excesiva puesto que el pago
compensatorio asignado a los productores de cereales, y por lo tanto a los de trigo
duro, ya compensa en gran parte la disminución de ingresos que han sufrido como
consecuencia de la disminución del precio de mercado del trigo duro.
El coste presupuestario de la política comunitaria del trigo duro se ha
estabilizado
La reforma de 1992 no ha reducido el coste presupuestario de la política
comunitaria del trigo duro, ya que mientras que en 1992 este coste era de 1 300
millones de ecus, en los años 1996-1998 subió a 1 700 millones. Pero mientras que
en el régimen anterior a la reforma, el coste presupuestario amenazaba con crecer
año tras año, la aplicación de la reforma de 1992 y la fijación a partir de la
campaña de 1999/2000 de un tope máximo de gastos para el suplemento por trigo
duro permiten esperar una estabilización de dicho coste.
Desde el punto de vista de la eficacia de las ayudas, cabe lamentar que, de los
1 000 millones de ecus gastados en el suplemento por trigo duro, unos 150 millones
sirvan para apoyar una producción cuyo destino final es la alimentación del ganado
cuando podrían utilizarse para este fin otras variedades de cereales por los que no
se paga ninguna ayuda específica.
Recomendaciones
El régimen de ayuda al trigo duro se diferencia del régimen general de ayudas a
los cultivos herbáceos por dos características: la existencia de una ayuda directa
específica, el suplemento por trigo duro, y la concesión de esta ayuda únicamente a
los productores de las zonas consideradas tradicionales o semitradicionales. Una
vez evaluada esta política se pueden hacer recomendaciones profundamente
es.doc - 26/04/00
6
(
9$/8$&,Ï1'(/$32/Ë7,&$&2081,7$5,$'(/75,*2'852
$'(
diferentes en función de si se desea mantener un régimen particular de ayuda al
trigo duro o si, por el contrario, se desea igualar la política del trigo duro con la
aplicada a los demás cultivos herbáceos.
es.doc - 26/04/00
7
$'(
(
9$/8$&,Ï1'(/$32/Ë7,&$&2081,7$5,$'(/75,*2'852
Disminuir el suplemento por trigo duro
Ya hemos señalado más arriba que la cuantía en que se fijó el suplemento por
trigo duro es excesiva en relación con el objetivo previsto de mantener la renta de
los productores. Habida cuenta del efecto corrector del pago compensatorio que
perciben los productores de trigo duro, al igual que los productores de otros
cereales, un suplemento por trigo duro de unos 245 euros por hectárea, es decir,
100 euros menos que el actual, hubiese sido suficiente para compensar la
disminución de ingresos sufrida por los productores como consecuencia de la
aplicación de la reforma de 1992.
Mejorar la calidad del trigo duro producido en la Unión
Uno de los aspectos negativos observados tras la aplicación de la reforma de
1992 es el deterioro progresivo de la calidad del trigo duro producido en la Unión
Europea.
Si se invirtiera esta tendencia y, especialmente, se aumentase el contenido de
proteínas del trigo duro, las consecuencias serían muy positivas. La industria
transformadora tendría menos dificultades para encontrar en el mercado interior la
materia prima que necesita para ofrecer productos de calidad y disminuirían las
cantidades de trigo duro que se destinan a la alimentación animal por no cumplir
los requisitos mínimos de calidad de la industria, lo que evitaría el despilfarro de
ayudas públicas y mejoraría el balance de los intercambios exteriores de trigo duro
de la Unión Europea.
En este sentido, la obligación reciente de plantar variedades certificadas para
poder beneficiarse del suplemento por trigo duro es una medida positiva. Sin
embargo, no nos parece adecuado que la Comisión Europea abunde en esa línea. A
nuestro entender, las medidas complementarias que se tomen para garantizar la
calidad de la producción europea de trigo duro corresponden más bien a los
diferentes sectores profesionales: organizaciones de productores, empresas de
semillas, mayoristas y transformadores. Si los profesionales del trigo duro
acordaran unas normas de buena práctica, las administraciones nacionales y
regionales competentes podrían limitarse a velar por que todas las partes las
aplicasen y la Comisión Europea podría apoyar estas iniciativas concentrando sus
ayudas en los productores que participasen en este esfuerzo de calidad.
Permitir a la producción comunitaria de trigo duro ajustarse a la demanda
A finales de los años ochenta, la Unión Europea era el segundo exportador
mundial de trigo duro; actualmente es una importadora neta. Los principales
importadores de trigo duro son países de la cuenca mediterránea geográficamente
próximos a la Unión. Los precios actuales del trigo duro del mercado interior de la
Unión y del mercado mundial permiten que la Unión Europea exporte trigo duro
sin necesidad de subvencionar a los exportadores. Además, ante el riesgo de exceso
de producción que pesa sobre numerosos productos agrícolas, la Unión Europea se
ve obligada a dejar en barbecho una fracción de su potencial productivo. En estas
es.doc - 26/04/00
8
(
9$/8$&,Ï1'(/$32/Ë7,&$&2081,7$5,$'(/75,*2'852
$'(
condiciones, puede afirmarse con seguridad que hay margen para aumentar la
producción de trigo duro en Europa.
El aumento de la producción podría producirse de forma espontánea. En virtud
de las disposiciones aplicables a partir de la campaña de 1999/2000, la posibilidad
de percibir el suplemento por trigo duro, que hasta ese momento se restringía a
una superficie delimitada de manera estricta dentro de las zonas tradicionales y
semitradicionales, abarcará todas las tierras localizadas en esas zonas. La
existencia de superficies máximas garantizadas limita el monto total de la ayuda,
con lo que toda extensión del cultivo por encima de la SMG supondrá una
disminución de la cuantía de la ayuda por hectárea. Habida cuenta del nivel
elevado del suplemento por trigo duro (en su cuantía máxima), es de suponer que
esta disposición suscite una ampliación de los cultivos de trigo duro. En concreto,
las autoridades españolas prevén un incremento del 20% de las tierras dedicadas a
este cultivo en las zonas tradicionales.
Si se considerase conveniente desarrollar aún más la producción de trigo duro,
sin modificar el régimen de ayuda, existe también la posibilidad de ampliar las
superficies máximas autorizadas, principalmente en las zonas semitradicionales,
aunque ello implicaría un aumento correlativo del presupuesto asignado al
suplemento por trigo duro.
Amoldar el régimen de ayuda al trigo duro al de los demás cultivos herbáceos
Las peculiaridades del régimen de ayuda al trigo duro obedecen básicamente a
la voluntad de localizar este cultivo en determinadas zonas a las que se da el
nombre de tradicionales. Si bien es cierto que estas zonas, o cuando menos algunas
de ellas, tienen una tradición antigua de cultivo de este cereal, nada permite
afirmar que sea en ellas donde la producción de trigo duro salga más barata.
Quiere ello decir que este objetivo de localización podría resultar contrario a la
preocupación de competitividad que tiene la política comunitaria del trigo duro,
reflejada en su objetivo de equilibrar el mercado del trigo duro a un precio cercano
al del mercado mundial y de garantizar al mismo tiempo una renta equitativa a los
productores. La lógica de la competitividad requeriría que todos los productores de
trigo duro se beneficiaran del mismo régimen de ayuda independientemente de la
zona en que se hallen.
Así las cosas, se observa que, al no tener derecho al suplemento por trigo duro,
los agricultores de las zonas no tradicionales han abandonado prácticamente este
cultivo debido a la reducción del precio de mercado de este producto. Esta
observación hace pensar que la diferencia de precio existente en el mercado entre el
trigo duro y los demás cereales o cultivos alternativos no compensa plenamente la
diferencia de rendimiento entre el trigo duro y esos cultivos alternativos. En estas
condiciones, la supresión del suplemento por trigo duro podría provocar una
insuficiencia crónica de la oferta.
Así pues, el establecimiento de un régimen de ayuda al trigo duro semejante al
aplicado a los demás cultivos herbáceos y, particularmente, al cultivo de
oleaginosas, requeriría que se abonase a los productores de trigo duro un pago
compensatorio, con importes diferenciados, que tuviera en cuenta simultáneamente
la diferencia de rendimiento y la diferencia de precio de mercado que existen entre
ese cultivo y los otros cultivos de cereales.
es.doc - 26/04/00
9
$'(
(
9$/8$&,Ï1'(/$32/Ë7,&$&2081,7$5,$'(/75,*2'852
En ese supuesto, las zonas de cultivo tradicional de trigo duro, que son regiones
poco fértiles, afectadas por la sequía, en las que predominan las pequeñas
explotaciones agrícolas y que sufren la amenaza de la desertización, deberían
recibir ayudas específicas de la política estructural, como ocurre ya en otras
regiones de la Unión que soportan condiciones difíciles.
Cabe pensar que esta separación de la política de mercado y de la política
estructural de carácter social permitiría alcanzar los objetivos de una y otra de
manera más eficaz y segura que con su actual superposición en una política que
persigue objetivos múltiples y, en cierta medida, contradictorios.
es.doc - 26/04/00
10