unidad 3 los fines del estado

Unidad 3
• Los fines del Estado.
UNIDAD 3
LOS FINES DEL ESTADO
La existencia de esa organización jurídico-política que denominamos Estado., se
manifiesta a través de gran número de actividades de diverso contenido, forma y
propósito. En todo Estado de derecho la actuación de sus órganos responde a
planes y programas para la consecución de sus fines, mediante diversos
mecanismos que van desde la estructuración de las normas, hasta la ejecución de
actos concretos.
Cuando el Derecho estudia las actividades del Estado, asigna diversos nombres a
esos propósitos, formas, medios y contenidos, lo cual ha generado confusiones,
en especial sobre sus fines, funciones, atribuciones y cometidos. Por lo tanto, para
iniciar el estudio de estas actividades, previamente deberá precisarse cada una de
estas figuras, a fin de adquirir la certeza respecto de lo que se está tratando.
La determinación de los fines del Estado repercutirá de manera directa y
terminante sobre las actividades de éste, toda vez que para la consecución de
aquellos deberán realizarse las actividades suficientes y necesarias. En este
sentido Sayagués Laso (Tratado de Derecho Administrativo) nos dice que:
Según sea la opinión que predomine en cada país y en un momento dado acerca del debatido
problema de los fines del Estado, dependerá la mayor o menor extensión de las actividades o
tareas que el Derecho asigne a las entidades estatales.
La precisión de los fines del Estado ha sido una cuestión muy debatida desde sus
orígenes, lo cual explica la diversa concepción que de él se ha tenido, de acuerdo
con la época y el lugar de que se trate, así como de la concepción
filosófica-política que de él se tenga, puesto que diversas corrientes han negado la
existencia de fines y otras se refieren a los fines objetivos o particulares de cada
Estado, o a los fines subjetivos del mismo.
La corriente más aceptada considera que el Estado tiene fines, que son la
concreción de los fines humanos, ya que
. . . por diferentes que puedan ser las acciones humanas y por múltiples formas que sean
susceptibles de revestir los fines humanos, esta variedad de fines puede integrarse en algunos que
valgan como superiores y últimos . . . Los medios para conseguir estos fines superiores son varios.
del propio modo que los fines intermedios; pero la variedad de estos últimos tiende a convertirse no
ya en un escaso número, sino en un solo fin.( Jellinek, Georg, Teoría General del Estado.)
Este fin último, conocido como "bien común", por considerara toda la población, se
denomina "bien público" al ser adoptado por el Estado y ser expresado en
diferentes declaraciones políticas como ``afirmar la independencia de la patria
respecto del exterior, mantener la tranquilidad y el orden en el interior, proteger la
libertad y el derecho de los súbditos y proveer el bien común de los
mismos"(Constitución Federal Suiza de 1874) o ". . . establecer la justicia,
asegurar la tranquilidad domestica, proveer a la defensa común, promover el
bienestar
general
y
preservar
nuestra
seguridad
y
la
de
la
posteridad".(Introducción a la Constitución de los Estados Unidos de América.)
El contenido de estos fines también ha variado según al tiempo y lugar, ya que
algunos han considerado que se concretiza en el bienestar general, otros los
circunscriben a la moral, otros a la seguridad o a la libertad. pero siempre
encontraremos que "Toda actividad del Estado tiene como fin último desde este
punto de vista, cooperar a la evolución progresiva, en primer lugar de sus
miembros, no sólo actuales sino futuros, y además colaborar a la evolución de la
especie. . .", fines que pueden ser exclusivos o concurrentes ya sea que se trate
de ". . . actividades que exclusivamente le correspondan, y actividades con las
cuales ordena ayuda y favorece o desvía las manifestaciones de la vida individual
y social" que se manifiestan en actividades relativas a la afirmación de su propia
existencia, a la seguridad y desenvolvimiento de su poder, así como a establecer
el derecho y ampararlo y favorecer a la cultura.
LAS FUNCIONES DEL ESTADO
Para alcanzar los propósitos que se ha fijado, el Estado actúa de muy diversas
maneras y en diversos campos. Esa forma de funcionar es lo que se conoce como
"funciones del Estado". El Estado puede realizar funciones de regulador de
actividades o de ejecutor de las mismas.
Así como una persona puede, realizar funciones de padre, hijo o estudiante, el
Estado también tiene diversas formas de manifestarse.
El concepto de función del Estado no ha sido plenamente precisado, aten no se ha
llegado a estructurar un concepto que en forma objetiva lo identifique. Así tenemos
que en nuestro país Fraga dice que la palabra función”. . . tiene un significado
preciso pues con ella se designa la forma de la actividad del Estado no el
contenido de la misma" . Serra Rojas señala que ' . . son los medios o formas
diversas que adopta el derecho para realizar los fines del Estado''. La expresión
función produce dificultad en su aprehensión, pero se puede precisar diciendo que
es la forma de la actividad del Estado que se manifiesta como expresión creadora
de normas, como aplicación concreta de la ley o como solucionadora de conflictos
jurídicos entre las personas, es decir, que la forma de manifestación del Estado,
de acuerdo con los principios de Montesquieu, sólo puede ser Legislativa,
Ejecutiva y Judicial. El poder del Estado se expresa en esas tres formas a través
de los Órganos que para tal efecto ha creado. Algunos autores, Como Sayagués,
agregan una cuarta función la Constituyente, que en nuestro sistema jurídico es
materia del Derecho Constitucional, conocida con el nombre de "poder
Constituyente".
Retomando las ideas expuestas, encontramos que en la realización de sus
funciones para la consecución de sus fines, el Estado realiza diversos tipos de
actividades, las cuales se han agrupado de acuerdo a sus características. en
actividades de policía de servicio y de fomento. Cualquier actividad del Estado
puede ser incluida en alguno de estos grupos y dependerá de los fines que se
haya propuesto para identificar una mayor o menor actividad en cada uno de ellos.
Así nos encontraremos que en el Estado liberal, la mayoría de las actividades
estatales se identifican en el grupo de policía ya que fundamentalmente se
circunscriben a actividades del ejército, policía, justicia, salubridad y diplomacia,
dejando los otros dos grupos con un minino de contenido.
En el Estado intervencionista las actividades de servicio público y sobre todo las
de fomento se incrementan considerablemente al transformarse los fines del
Estado.
El Estado para ejercer sus funciones considera prioritaria la creación de diferentes
organismos a los cuales le son atribuidas diversas potestades directamente por la
Constitución. Así tenemos un Congreso al que se le asigna la creación de normas
generales, impersonales, abstractas y obligatorias. que regularán: la actuación de
los propios órganos y la de los sujetos que están sometidos al Estado. También se
crea una Administración Pública que se encargará de la difusión y ejecución de
unas normas, y de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia; y
una organización judicial, cuya principal función será la solución de las
controversias que se generen con la aplicación del Derecho.
De esta forma tenemos lo que conocemos como Poder Legislativo, Poder
Ejecutivo y Poder Judicial, que a su vez deben cumplir con las funciones
legislativa; ejecutiva y judicial, es decir que el Estado funcionará en esos aspectos
a través de estos órganos.
Lo anterior nos lleva a estudiar cada una de estas funciones, y cada una de las
formas de funcionar del Estado, sin detenernos a ver que organismo o que poder
es el que las realiza, lo cual nos permite tener un enfoque del contenido material
del acto. De esta forma te daremos un estudio de las funciones desde el punto de
vista material.
FUNCIÓN LEGISLATIVA
Desde el punto que vista material, la función legislativa se manifiesta en la
actividad estatal que tiene por objeto la creación de normas de carácter general,
imperativas y coercibles, es decir, de normas Jurídicas, cuya expresión mas clara
es la ley. Su generalidad se manifiesta en el hecho de que su aplicación debe
incluir a todas las personas, sin distinción alguna, mientras se encuentre vigente
su imperatividad en la necesidad de sometimiento de las personas que queden en
el supuesto que ella prevé personas físicas o colectivas, gobernantes y
gobernados; y la cohercibilidad en la posibilidad de su aplicación aún en contra de
la voluntad de sus destinatarios.
Visto de esta manera, encontramos que el estudio de la función desde el punto de
vista material debe prescindir de la consideración de su creador, sólo se debe
tornar en cuenta la naturaleza propia del acto en que se, manifiesta, prescindiendo
del órgano que realiza la actividad. Cuando el Poder Legislativo emite una ley,
ésta al ser reglamentada por el Ejecutivo o cuando la Suprema Corte expide su
reglamento interno con base en la Ley Orgánica del Poder Judicial, estaremos
frente a la función legislativa desde el punto de vista material, ya que esos actos
se concretan en normas generales, imperativas y coercibles.
A diferencia de este enfoque, también se ha identificado a la función legislativa
teniendo en cuenta el órgano que la realiza, independientemente de la materia o
contenido del acto. Este enfoque se conoce como formal u orgánico. Por ello, todo
acto que emane del Poder Legislativo, desde el punto de vista formal será una
función legislativa.
El enfoque formal de la función legislativa dio lugar al principio de la "autoridad
formal de la ley" que establece que sólo el Poder Legislativo puede crean leyes,
derogarlas o modificarlas, a través de un procedimiento que se conoce como
proceso legislativo. Así lo establece la fracción del articulo 72 constitucional el cual
dispone que "En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos se
observarán los mismos trámites establecidos para su formación".
De acuerdo con lo anterior, para que un ordenamiento pueda ser considerado ley
desde el punto de vista formal y material, debe ser de carácter general, imperativo
y coercible y además, ser producido por el Poder Legislativo. mediante el proceso
legislativo.
Función jurisdiccional
La jurisdicción fija en los casos individuales el derecho incierto o cuestionable o las
situaciones o intereses, de lo que podemos establecer que esta función presupone
una contradicción de intereses o una situación de duda que con aplicación del
derecho puede resolverse. Esta concepción material de la función judicial o
jurisdiccional tiene como origen la incertidumbre o el conflicto de intereses que el
Estado debe resolver a fin procurar la seguridad de sus habitantes, los cuales no
pueden hacerse justicia por su propia mano.
En virtud de los fines del Estado, esta función sólo puede ser realizada por él, a
través de la declaración que se manifiesta en un acto concreto, generalmente la
sentencia. De esta manera la función jurisdiccional " ... subsume un caso concreto
bajo la norma abstracta ... y dice cual es la fuerza que le corresponde en virtud de
la autoridad del Estado y las consecuencias jurídicas que se han de seguir de él,
esto nos permite concluir que la función jurisdiccional tiene como fin un respeto de
la norma que ha sido producto de la función legislativa, al darle definitividad a la
sentencia que adquiere la calidad de cosa juzgada, por la cual no podrá ser
modificada.
Identificada así, la función jurisdiccional desde el punto de vista inmaterial, es
decir, en razón de la naturaleza intrínseca del acto en que
se manifiesta. podemos localizarla en diversas manifestaciones de los poderes del
Estado. El Ejecutivo realiza funciones jurisdiccionales cuando a través de sus
tribunales de lo contencioso-administrativo y del trabajo, resuelve las controversias
que le son planteadas; y el legislativo, cuando juzga la legalidad de las elecciones
o al juzgar la responsabilidad política de los servidores públicos.
Desde el punto de vista formal y orgánico. la función jurisdiccional sólo es
realizada por los órganos judiciales que la Constitución establece. que conforme al
artículo 94 son: la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Unitarios
y Colegiados de Circuito, y los Juzgados de Distrito.
Por lo tanto, desde el punto de vista material la función jurisdiccional supone la
existencia de una situación de duda o conflicto de derechos, con la presencia de
dos pretensiones opuestas, y se manifiesta a través de una resolución,
generalmente una sentencia, con el fin de mantener el orden jurídico y dar
estabilidad a las situaciones jurídicas.
Función administrativa
La función administrativa cuyo contenido es materia fundamental del Derecho
Administrativo, plantea problemas en lo que respecta a su definición ya que
algunos autores le dan contenido diverso y otros pretenden definirla por exclusión
de las otras dos funciones. En este sentido, la función administrativa es la
actividad que realiza el Estado, diferente de las funciones legislativa y judicial, lo
cual no aclara su contenido.
Otros autores, desde el punto de vista orgánico o formal, identifican a esta función
como la actividad que realiza el Poder Ejecutivo. lo cual no es suficiente puesto
que, como ha quedado expuesto en los puntos anteriores, el Ejecutivo también
realiza funciones judiciales y legislativas, y como veremos más adelante, la
función administrativa, materialmente también es llevada a cabo por los poderes
legislativo y judicial.
Para identificar la función administrativa es necesario partir de la idea de la
ejecución de los actos que se manifiestan en cumplimiento a disposiciones
legales, creadoras de situaciones jurídicas concretas. Lo anterior nos lleva a
considerar, en primer término, que la función administrativa se manifiesta en el
cumplimiento del mandato legal, con el fin de que el Estado realice sus fines ya
sea en materia de policía, fomento o servicio, lo cual produce situaciones jurídicas
individuales.
Esta forma de manifestación del Estado queda plenamente diferenciada de la
función legislativa en virtud de que ésta es una ejecución directa de la
Constitución, que establece situaciones jurídicas generales mientras que la
función administrativa es ejecución de la ley y produce situaciones jurídicas
individuales.
La función jurisdiccional supone la controversia o la incertidumbre, respecto de
ciertos derechos o intereses, mientras que la administrativa presupone la
existencia de la norma a la cual se va a dar plena eficacia mediante su ejecución.
Planteados estos aspectos básicos respecto de la función administrativa, es
necesario señalar que la idea de administrar, en lo que se traduce la función
administrativa, es concebida como el manejo - de elementos en la ejecución de
propósitos determinados, utilizados para la consecución de fines. De lo anterior se
derivan las siguientes características:
a) Se manifiesta en la realización de actos jurídicos o materiales, que crean
situaciones jurídicas individuales, es decir, se manifiesta a través de una actuación
en la que se hace uso de los elementos tanto jurídicos como materiales con que
cuenta el Estado.
b) La actuación de que se trata, se deriva de un mandato legal que también
regula el contenido y los límites de la actuación, por lo que se afirma que a través
de ella se está realizando el Derecho.
c) Crea situaciones jurídicas individuales, ya que su efecto produce una
transformación concreta en el medio jurídico.
Por lo tanto, la función administrativa es la realización de actos jurídicos o
materiales, ejecutados de acuerdo con el mandato legal, que produce
transformaciones concretas en el mundo jurídico.
Por lo anterior, es posible afirmar que la función administrativa, desde el punto de
vista material, es decir, en razón de su contenido, también es realizada por el
Poder Legislativo y el Judicial al elaborar y ejecutar su presupuesto, y al nombrar a
los servidores públicos en los diferentes órganos de su administración.
Desde el punto de vista formal u orgánico, la función administrativa será toda la
actuación que realice el Poder Ejecutivo, aunque la naturaleza de los actos en que
se manifieste tenga carácter legislativo o judicial, o se trate de actos políticos, ya
que sólo por el hecho de provenir del Ejecutivo será función administrativa.
Por todo lo anterior podemos concluir que caria uno de los poderes realiza
principalmente una función pero también realiza actos característicos de los otros
dos poderes, sin que ello cambie la naturaleza del acto. Así tenemos que, por
ejemplo, el Ejecutivo realizará fundamentalmente funciones administrativas, pero
también realizará actos propios de la función legislativa, como expedir normas
generales y actos que corresponden a la función Judicial, como resolver
controversias administrativas y laborales en tribunales especializados.
LAS ATRIBUCIONES DEL ESTADO
Una vez precisada la forma en que la actividad del Estado puede manifestarse, es
conveniente iniciar el estudio del contenido de esa actividad. La concepción de
ésta, así como de sus fines ha variado en el tiempo y en el espacio.
Una vez señalados los fines del Estado, tenemos que las actividades, tareas y
cometidos que asignan a sus órganos para la consecución de aquellos, pueden
ser identificados por el contenido y efectos que producen en la esfera jurídica de
los particulares. De esta forma encontramos que el contenido de la actividad del
Estado puede encuadrarse en tres diferentes grupos; policía o control, fomento y
servicio público.
A partir de la idea de que las atribuciones son las tareas asignadas al Estado, para
la realización de sus fines. Fraga hace un análisis de las transformaciones que
éstas han tenido al ir modificando los fines del Estado, al cual identifica en tres
etapas sucesivas: la primera corresponde al Estado Gendarme en el que las:
. . . atribuciones del Estado consisten en atribuciones de policía, que lo obligan a abstenerse de
intervenir en la esfera de acción de los particulares mas allá del limite necesario para el
mantenimiento del orden . . .
En la segunda, ante el mayor desenvolvimiento del Estado
. . . va interviniendo con un ritmo acelerado en las actividades económicas, tanto por requerirlo el
cumplimiento de sus fines políticos, como porque con el aumento de sus necesidades generales,
nuevas finalidades se agregan a las primitivas y para satisfacer eficazmente tales necesidades
procede, ya sea fomentando la acción de los particulares, o bien completándola o supliéndola,
atribuyéndose la prestación de servicios públicos.
Finalmente en una tercera etapa, que corresponde al momento actual, el Estado ha venido a
agregar a sus finalidades anteriores las que tienden a estructurar la sociedad de acuerdo con un
ideal de Justicia, de "justicia social", que naturalmente demanda una serie de atribuciones que
convierten al "Estado gendarme" de la primera etapa en un "Estado providencia" o -Estado Social
de Derecho" cuyo principal problema es el de conciliar la libertad del individuo con las
exigencias de la seguridad social.
Al agrupar de esta manera el contenido de la actividad del Estado, encontramos
que a través de las atribuciones de policía el Estado regula la actividad de los
particulares con el fin de mantener el orden jurídico. Esta regulación se manifiesta
en normas que limitan la acción de los gobernados, previene la violación de
derechos y sanciona la comisión de ilícitos.
A través de las atribuciones de fomento, el Estado procura desarrollar diversas
áreas de la actividad económica de los particulares o regiones determinadas dei
territorio nacional, tratando de corregir las diferencias o desigualdades de las
condiciones económicas de la población: con relación a las atribuciones de
servicio, éstas se manifiestan en la actividad tendiente a satisfacer las
necesidades generales de los particulares, ya sea en forma directa o
concesionada.
Conforme a lo expuesto, el contenido de la actividad del Estado se atribuye a los
diferentes órganos para que de acuerdo con el tipo de función que tiene
encomendada, ésta sea desarrollada para lograr la realización de sus fines. De
esta manera encontramos que en un Estado de Derecho, en el que la actuación
de la autoridad debe estar sujeta al mandato legal, estas atribuciones se plasman
en las normas legales, como facultades de sus órganos, que reciben el nombre de
atribuciones.
Para algunos autores, como Serra Rojas (Derecho Administrativo, Tomo I, pág.
21), el concepto atribución no es un elemento importante en la Ciencia del
Derecho Administrativo, ya que no es necesario para la definición de las
instituciones administrativas, puesto que "Es un término que no fundamenta las
instituciones de derecho administrativo porque puede fácilmente omitirse". Por su
parte, el uruguayo Enrique Sayagués Laso (Tratado de Derecho Administrativo.
Tomo I, pág. 49) considera que "Aunque el término atribución viene prestigiado por
autores de tanta jerarquía. . . (es). . . más exacta la palabra cometidos" Por
nuestra parte consideramos más conveniente el uso del término ``atribuciones"
toda vez que conforme a nuestro sistema jurídico, encontramos que la
Constitución y la legislación se refieren a las actividades que deben ser realizadas
por los diversos órganos del Estado, conforme a las atribuciones que a ellos les
otorga, y que se manifiestan en las funciones de los poderes, para la consecución
de los fines del Estado Mexicano.
De esta manera podemos concluir diferenciando los conceptos fines. funciones,
atribuciones y actividades del Estado, al afirmar que los fines son los propósitos
que el Estado pretende alcanzar, concretizarlos en el bien público; las funciones
son las diferentes formas en que se da a conocer la actividad estatal; las
atribuciones son el contenido de esa actividad que se manifiesta en tareas o
cometidos específicos para cada órgano: y la actividad estatal es la expresión
material de la actuación de los órganos.
LOS COMETIDOS DEL ESTADO
El enfoque metodológico para el estudio del Derecho Administrativo, con base en
los cometidos del Estado, fue planteado por Sayagués Laso, quien considera que
". . . son las diversas actividades o tareas que tienen a su cargo las entidades
estatales conforme al derecho vigente", por lo que el estudio de nuestra disciplina
puede realizarse a partir de las funciones y los cometidos estatales.
El maestro Sayagués considera que los cometidos fundamentales del Estado son
seis:
1. Regulación de la actividad privada.
2. Cometidos esenciales.
3. Servicios públicos.
4. Servicios sociales.
5. Actuación en el campo de la actividad de los particulares.
6. Justicia.
De estos seis cometidos excluye del ámbito administrativo al primero y al último,
ya que el de Regulación de la actividad privada, es una función legislativa. y el de
Justicia se realiza principalmente mediante la función jurisdiccional.
Por cometidos esenciales debemos entender aquellas tareas básicas que el
Estado debe realizar para asegurar su subsistencia. por lo que no pueden ser
efectuadas por los particulares: defensa, relaciones exteriores y policía.
Los servicios públicos son actividades que tienen por objeto la satisfacción de
necesidades generales, de manera uniforme, regular y continua: justicia,
distribución de agua, drenaje, pavimentación, correo, etc.
Servicios sociales son las tareas que realiza el poder público con el fin de mejorar
la situación de los grupos sociales desfavorecidos, entre las que se encuentran:
las de previsión social, asistencia, bienestar económico, etc.
Los cometidos de actuación en el campo de la actividad de los particulares, son
aquellas tareas que no corresponden a la función pública, por ser propias de los
particulares, pero que el Estado realiza por razones de estrategia económica.
como son las industriales y comerciales, producción de acero, bienes de capital,
abasto, etc.
Independientemente de lo atractivo de este enfoque metodológico, considerarnos
que conforme a la legislación y al Derecho mexicano, nuestro estudio debe
realizarse a partir de los conceptos de funciones, atribuciones y actividades, por lo
que sólo dejamos enunciada la concepción de los cometidos estatales.
BIBLIOGRAFÍA
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Porrúa, S.A., México, 1984.
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