Procedimientos Tributarios, Presas e Impuesto de Bienes Inmuebles

Procedimientos Tributarios, Presas e
Impuesto de Bienes Inmuebles
Por Inés Ayllón Morito
Alcaldesa del Ayuntamiento de Istán (Málaga)
Enrique Sánchez González
Secretario de la Mancomunidad de Municipios de
la Costa del Sol Occidental (Málaga)
y Violeta Calzada Velasco
Letrada de la Mancomunidad de Municipios de la
Costa del Sol Occidental (Málaga)
SUMARIO:
I. INTRODUCCIÓN.
II. FIGURAS JURÍDICAS UTILIZADAS.
1. Solicitud de rectificación de errores.
A) ¿Qué recurso cabe contra el silencio de la Administración ante una solicitud de rectificación de errores
de un acto dictado en materia tributaria?, ¿En qué plazo se produce el silencio administrativo?.
B) ¿Era precisa la solicitud de certificación de acto presunto?
C) ¿Se produjo el silencio positivo?
2. Recurso de Reposición: ¿Estábamos en plazo para interponer el recurso de reposición previo al económicoadministrativo?
3. Solicitud de responsabilidad patrimonial al Ministro de Economía y Hacienda.
4. Revisión por el Ministro de Economía y Hacienda.
5. La Revocación.
6. Revisión conforme al artículo 171 de la LGT.
7. Resolución expresa.
8. Reconocimiento del error.
III. RESUMEN.

Artículo publicado en la Revista El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados nº 22,
de 30 de noviembre de 1999 (EC 3451/99)
I. INTRODUCCIÓN
Istán, municipio de la provincia de Málaga, tiene en su término una Presa, la Presa de
la Concepción, que domina de una forma espectacular toda su geografía. Es un embalse
alargado, del que se utiliza el agua, tras su tratamiento, para el posterior consumo humano por
todos los ciudadanos de la Costa del Sol.
Hemos dicho que Istán tiene en su término la Presa de la Concepción. Debemos
matizar esta afirmación. Istán tiene en su término el lecho del embalse y el Municipio de
Marbella tiene en el suyo lo que popularmente se conoce como "la Presa", el edificio o dique
que retiene el agua. Esta distribución entre municipios ha supuesto la mayor aventura jurídica
a que nos hemos enfrentado. Istán pertenece a la Mancomunidad de Municipios de la Costa
del Sol Occidental, a la que solicitó la asistencia jurídica en el asunto que pasamos a exponer.
En mayo de 1997 se recibió una Ponencia de Valores, del Centro de Gestión Catastral
y Cooperación Tributaria, sobre la citada Presa. La Ponencia es el primer acto administrativo
para establecer el valor catastral de un bien. A través de la Ponencia se recogen los criterios,
tablas de valoración y demás elementos precisos para llevar a cabo la fijación de los valores
catastrales. Son documentos administrativos que recogen los valores unitarios del suelo y de
las construcciones, así como los coeficientes correctores a aplicar en el ámbito territorial al
que se refieren. La Ponencia incluía el 95% de la Presa, es decir el lecho del embalse, en el
término de Istán. Gracias a ello se ha cobrado el Impuesto de Bienes Inmuebles de la Presa,
del año 1998. Por el lecho del embalse, 95% de la Presa, se ha tributado en Istán y por la
construcción, 5%, se ha tributado en Marbella.
La duda nos surgió en Noviembre de 1997: ¿Quién había cobrado el Impuesto de
Bienes Inmuebles de los ejercicios anteriores?.
El 19 de enero de 1998, en la prensa, se anunció que la Confederación Hidrográfica
estaba recibiendo el dinero para pagar los Impuestos de Bienes Inmuebles de ejercicios
anteriores, que al parecer todavía no se habían pagado.
El resumen histórico es que el Catastro se equivocó al realizar la Ponencia de Valores
de 1992 y ubicó toda la Presa en Marbella. Esto ha sucedido en varias Presas, con las
Ponencias que se realizaron en 1.992, en todo el territorio nacional, por lo que consideramos
de interés exponer nuestro caso. Durante los años 1.993 a 1.997 no se abonaron los importes
por IBI de las Presas del Estado, hasta 1998, en que se empezaron a pagar. Actualmente
existen innumerables Resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Central y de los
Tribunales Superiores de Justicia que entienden que sí están sujetas al IBI las Presas.
Finalmente, también el Tribunal Supremo expresó su decisión en este sentido. Hay que alabar
desde aquí la labor de la Asociación de Municipios con Embalses.
Fuimos recopilando datos. Obtuvimos el valor catastral total de la Presa por años,
1993 a 1997. Con estos datos pudimos calcular la cuota del Impuesto dejada de percibir: 39
millones de pesetas por los 5 años. Este importe equivale a los ingresos corrientes en un año
de este Ayuntamiento, de 1.300 habitantes.
Y empezó la guerra. Solicitamos a la Confederación Hidrográfica que paralizara el
pago de los Impuestos de Bienes Inmuebles de los ejercicios anteriores. Remitimos al Centro
de Gestión Catastral un escrito en el que solicitábamos:
1º.- La rectificación del error cometido, art. 156 LGT.
2º.- Subsidiariamente, presentábamos un recurso de reposición previo al económicoadministrativo.
3º.- Subsidiariamente a la primera y concurrente con la segunda, presentábamos una
reclamación de responsabilidad patrimonial.
4º.- Subsidiariamente a la primera y concurrente con la segunda y tercera,
presentábamos una solicitud de revisión, art. 153 LGT, por nulidad de pleno derecho;
subsidiariamente por anulabilidad, art. 154. LGT y, en su caso, solicitábamos que se
declararan lesivos los actos, art. 159 LGT.
5º.- Posteriormente, se presentó una solicitud de revocación, art. 105.1, Ley 30/1992.
6º.- Igualmente, se presentó un recurso de revisión de los regulados en el art. 171 de la
LGT.
Todas estas acciones se interpusieron contra los actos siguientes:
a).- El Acto de Delimitación del Suelo.
b).- La Ponencia de Valores de 1992.
c).- Los Valores Catastrales de 1993 a 1997.
El silencio administrativo, un silencio pétreo, un silencio digno de una novela de
Gabriel García Márquez, fue la respuesta del Centro de Gestión Catastral. Se les solicitó en
dos ocasiones el acceso al expediente, y no se nos contestó. Se escribió en dos ocasiones al
Subdelegado del Gobierno y no sirvió de nada.
Nos gustaría analizar las figuras jurídicas utilizadas.
II. FIGURAS JURÍDICAS UTILIZADAS
1.
Solicitud de rectificación de errores
A) ¿Qué recurso cabe contra el silencio de la Administración ante una solicitud de
rectificación de errores de un acto dictado en materia tributaria?, ¿En qué plazo se produce
el silencio administrativo?.
Se regula en el art. 156 de la LGT, sin establecer plazo para su resolución. No aparece
este procedimiento en el Real Decreto 803/1993, de 28 de mayo, por el que se modifican
determinados procedimientos tributarios, ni en la Resolución de la Secretaría de Estado de
Administraciones Públicas de 20 de marzo de 1.996, por la que se publica la relación de
procedimientos de la Administración del Estado. Nos pareció que, ante la inexistencia de
plazo para resolver, sólo nos quedaba aplicar el art. 42.2 de la Ley 30/1992, (ver el apartado B
siguiente, sobre la aplicación de la Ley 30/1992 a los procedimientos tributarios), plazo de tres
meses, para entender la solicitud desestimada, (podríamos preguntarnos si el silencio era
positivo, cuestión que analizamos en el punto C, de este apartado), ya que no aparece, ni
siquiera entre los del Anexo III del Real Decreto citado, procedimientos que continúan hasta
su finalización de acuerdo con su naturaleza y características propias, es decir, procedimientos
que finalizan a los cinco o cuatro años, según sean anteriores o posteriores a la Ley de Defensa
del Contribuyente, como ha aclarado la importantísima Sentencia del Tribunal Supremo de 4
de diciembre de 1998, Arz. 10204. Estimamos, en su momento, que la solución era interponer
una reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo
Regional a los tres meses de la presentación de nuestra solicitud de rectificación de errores.
Como expone Eduardo García de Enterría, página 652, de su "Curso de Derecho
Administrativo", octava edición, se puede solicitar por los interesados, como vino aclarar la
STS de 17 de julio de 1987.
El principal obstáculo que observamos para la aplicación del art. 156 de la LGT es el
plazo de cinco años que establece. Analicemos con tranquilidad el plazo. Nos ocupan los
valores de 1993 a 1997. La solicitud se realizó el 23-1-1998. El valor de 1993 se debió
notificar en 1992. Habría prescrito. Los posteriores no.
B) ¿Era precisa la solicitud de certificación de acto presunto?
Consideramos que no, ya que la rectificación de errores aparece en la Ley General
Tributaria, art. 156, y estos procedimientos se encuentran excluidos de la aplicación de la Ley
30/1992 por la Disposición Adicional 5ª, apartado 2º de esta Ley. (La práctica habitual ante
una reclamación económico-administrativa es no solicitar el certificado de acto presunto,
frente al silencio ante el recurso de reposición).
Esto que acabamos de decir en un solo párrafo ha supuesto ríos de tinta, seminarios,
congresos, libros y discusiones entre la doctrina (partidaria de la aplicación de la Ley 30/1992
en los procedimientos tributarios), los abogados del Estado (defensores de la especialidad del
derecho tributario) y los Tribunales (que finalmente han dado la razón a unos... y a otros).
La doctrina se muestra totalmente a favor de la aplicación de la Ley 30/1992 a la
Administración tributaria: MAGIN PONT MESTRES, en la obra Incidencia en los
procedimientos tributarios de la Ley 30/92, Editorial Marcial Pons, manifiesta que la misma
se aplica subsidiariamente sólo por lo que respecta a los Títulos VI y VII, dedicados al
procedimiento administrativo común, siendo los demás Títulos –VIII aparte-, de aplicación
directa y no supletoria, criterio que considera revalidado por el pronunciamiento del Tribunal
Supremo en la Sentencia de 22 de enero de 1993, Arz. 1114, referida a diversos recursos
acumulados contra el R.D. 939/1986, que aprueba el Reglamento General para la Inspección
de los Tributos y cuyo FJ Tercero efectúa la siguiente afirmación:
"No obstante lo que antecede, la nueva Ley 30/1992 ofrece la particularidad
de regular conjuntamente el "Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas" y
el "Procedimiento Administrativo Común", lo que significa que la supletoriedad
establecida en la disposición adicional citada (la quinta) concierne sólo a éste, pero
no al Régimen Jurídico de las Administraciones Tributarias."
Por su parte, JOSÉ ARIAS VELASCO y SUSANA SARTORIO ALBALAT, en su
obra Procedimientos Tributarios, Editorial Marcial Pons, manifiestan que "es doctrina
comúnmente recibida entre los administrativistas y consagrada por el Tribunal Supremo la
que, con base en el artículo 149.1.18ª de la Constitución, distingue en el contenido de la Ley
30/1992 entre normas de régimen jurídico de las Administraciones públicas, normas de
procedimiento administrativo y sistema de responsabilidad de las Administraciones públicas.
Tanto el régimen jurídico como el sistema de responsabilidades que la Ley establece rigen
por igual para todas las Administraciones públicas, incluida, por supuesto la poderosa
Agencia Estatal, a la que le son aplicables no ya supletoriamente, sino con carácter
primordial. Tan sólo respecto de las normas estrictamente procedimentales contenidas en los
Títulos VI y VII de la Ley puede predicarse la supletoriedad".
La conclusión a la que llegan los autores citados es que "las normas de la LRJAPAC
son aplicables al procedimiento de gestión de los tributos, con carácter primordial cuando se
trate de normas de régimen jurídico y, salvo que se opongan a lo que dispone la LGT, cuando
se trate de normas estrictamente procedimentales."
Finalmente, CARLOS CALDERÓN OYA, en la obra "Incidencias en los
procedimientos tributarios de la Ley 30/92", defiende igualmente la aplicabilidad de la Ley
30/1992 a los procedimientos tributarios de revisión de actos administrativos "por la razón
básica y fundamental de que, al regularse por la Ley 30/1992 el procedimiento
administrativo común y ser tal procedimiento un conjunto de garantías procedimentales de
derechos de los particulares, dichas garantías procedimentales deben ser objeto de respeto
en los procedimientos tributarios, y ello por mucha razón de especialización de la materia
que justifique su existencia."
La situación actual según la jurisprudencia (los Tribunales son los que al final deciden.
Recordemos la genial frase de Tomás Ramón Fernández: los jueces interpretan lo que dice la
Constitución; ¿Y qué dice la Constitución?, lo que los jueces dicen que la Constitución dice)
es la siguiente: (son fundamentales la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de
1993, Arz. 1114 y de 4 de diciembre de 1998, Arz. 10204):
La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 permitió procedimientos especiales,
reflejados en el Decreto 10 de octubre de 1958, entre los que se encontraban los
procedimientos tributarios.
La Ley General Tributaria de 1963, por tanto posterior a la Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958, estableció un sistema de fuentes del derecho, art. 9, distinto para los
procedimientos tributarios: en primer lugar, la Ley General Tributaria, en segundo y tercer
lugar, la restante legislación tributaria y sus reglamentos de desarrollo, en último lugar y como
supletoria la legislación administrativa y civil.
La Ley 30/1992 ha mantenido esta separación a través de la Disposición Adicional 5ª.
Esto, sin embargo, debe ser matizado. La Ley 30/1992 regula el régimen jurídico y además el
procedimiento administrativo común. El Régimen Jurídico sí es aplicable directamente a los
procedimientos tributarios (Títulos I a V, IX y X), conforme a la STS de 22 de enero de 1993
citada. El procedimiento administrativo común, Títulos VI y VII, es supletorio para los
procedimientos tributarios, Disposición Adicional 5.1 ley 30/1992. Respecto a los
procedimientos de revisión tributarios, artículos 153 a 171 LGT, la posición no es clara sobre
la aplicación de aspectos del procedimiento administrativo común. El voto particular de
Pascual Sala, en la STS de 4 de diciembre de 1998, considera que no se les aplica la Ley
30/1992, sin más. El Catedrático Magín Pont defiende que la omisión de referencias a la Ley
30/1992, en la Disposición Adicional 5.2 de la misma, no la excluye.
Otros argumentos de la STS de 4 de diciembre de 1998 son los siguientes:
1. Procedimiento Común no quiere decir único, exclusivo o unitario.
2. En el Derecho Civil existe el Derecho Común y los Derechos Forales.
3. Por tanto es posible un procedimiento administrativo común y unos procedimientos
especiales, a los que no se les aplica el común.
La conclusión cierta y práctica es que la aplicación de una cuestión procedimental,
favorable al ciudadano, que se encuentre en la Ley 30/1992, hoy día tiene muchas, muchas
posibilidades de no ser admitida en un procedimiento de revisión (revisión quiere decir todas
las posibilidades de revisión del acto tributario, artículos 153 a 171 LGT).
La Ley 4/1999, de 13 de enero, da nueva redacción a la Disposición Adicional 5.1 de
la Ley 30/1992, resaltando, si cabe, aún más la especialidad de estos procedimientos.
C) ¿Se produjo el silencio positivo?
El procedimiento para tramitar la solicitud de la rectificación de errores no aparece,
como hemos expuesto, en el Real Decreto 803/1993, de 28 de mayo, ni en la Resolución de la
Secretaría de Estado para las Administraciones Públicas, de 20 de marzo de 1996, por la que
se publica la relación de procedimientos de la Administración del Estado.
El Real Decreto 803/1993, de 28 de mayo, expone en su Exposición de Motivos: "Así
pues, los procedimientos tributarios que poseen una regulación expresa de los plazos para la
resolución o de los efectos de la falta de resolución expresa continúan rigiéndose por su
normativa específica en estos aspectos, por aplicación de la disposición adicional quinta de
la Ley 30/92. A su vez, los procedimientos que, careciendo de regulación expresa sobre
alguna de las citadas materias, no figuren contemplados en el presente Real Decreto
continúan regulándose por los correspondientes principios recogidos en la Ley 30/92 para
los supuestos de aplicación supletoria.
De esta manera, más de un centenar de procedimientos tributarios quedarán sujetos
en su tramitación a los plazos de resolución o a los efectos previstos en la Ley 30/92 para los
supuestos de inactividad de la Administración."
En el Anexo III del Real Decreto 803/1993, de 28 de mayo, aparecen, punto 4, los
procedimientos especiales de revisión regulados en los artículos 153 y 154 de la Ley
230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria.
Se desprende de la inclusión de los artículos 153 y 154, que la exclusión del artículo
156, remite su regulación a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. ¿Qué sentido tendría si no
incluir los artículos 153 y 154? ¿Deroga la Disposición Adicional quinta el artículo 9.2 de la
Ley General Tributaria? Nos parece claro que no. Pascual Sala mantiene, como hemos dicho,
que estos procedimientos no debían aparecer en el Real Decreto 803/1993, por no aplicarse de
forma subsidiaria la Ley 30/1992.
Por tanto, es nuestra opinión, el silencio, ante nuestra solicitud de rectificación de
errores del órgano competente, Gerente del Centro de Gestión Catastral, respecto de los
valores catastrales, por un plazo de tres meses, art. 42.2 de la ley 30/1992, supone que la
solicitud ha sido estimada, ya que conforme al art. 43.2.c) de la Ley 30/1992: "Cuando los
procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya
recaído resolución en plazo, se podrán entender estimadas aquéllas en los siguientes
supuestos: c) En todos los casos, las solicitudes en cuya normativa de aplicación no se
establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución expresa."
En virtud de lo expuesto hemos solicitado recientemente, la emisión de la certificación
de acto presunto, en el plazo de veinte días desde esta solicitud, comprensiva de la solicitud
presentada el 23 de enero de 1998, de la fecha de iniciación, del vencimiento del plazo para
dictar resolución y de los efectos estimatorios generados por la ausencia de resolución
expresa, efectos que consisten en subsanar el error cometido y asignar al término de Istán los
valores catastrales de la Presa de la Concepción que le corresponden.
Si la certificación no fuese emitida en el plazo establecido, indicábamos que los actos
presuntos serán igualmente eficaces, y se podrán acreditar mediante la exhibición de la
petición de la certificación sin que quede por ello desvirtuado el carácter estimatorio
legalmente establecido para el acto presunto.
No hemos obtenido respuesta todavía.
2.
Recurso de Reposición: ¿Estábamos en plazo para interponer el recurso de
reposición previo al económico-administrativo?
Obsérvese que la Ponencia de Valores era de 1992 y los Valores Catastrales de 1993 a
1997. El recurso de reposición se interpuso en 1998. Todavía los Tribunales EconómicoAdministrativo no se han pronunciado. ¿Por qué decimos los Tribunales?, Pues porque lo
primero que hizo el Tribunal Económico-Administrativo Regional fue considerar que era
incompetente para decidir sobre la Delimitación del Suelo y la Ponencia de Valores y, por
tanto, para resolver sobre esos aspectos remitió la reclamación al TEAC, quedándose el
recurso para resolver únicamente sobre los valores.
Pero estábamos con el plazo. El plazo del recurso de reposición es de quince días
desde que se notifica el acto. A nosotros nunca se nos notificó el acto. La Ponencia de Valores
de 1992 se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia. En él se indicaba: Ponencia de
Valores de la Presa de la Concepción situada en Marbella. No aparecía Istán. Es cierto que
hoy día las Ponencias se remiten a los Ayuntamientos para su informe, pero en la fecha a que
nos referimos únicamente era preceptiva esa publicación en el BOP y la notificación al sujeto
pasivo. ¿Era suficiente esa publicación en el BOP?. Nos parece claramente que no, ya que
sólo se refería a Marbella. Esta cuestión todavía no ha sido decidida por los Tribunales
Económico-Administrativos.
Los valores catastrales únicamente se notificaron, si se notificaron, que no lo sabemos,
al sujeto pasivo. Por cierto, todavía desconocemos quién era el sujeto pasivo en esos años. El
propietario de la Presa es el Estado, pero el valor catastral para 1998 se notificó a la
Confederación Hidrográfica del Sur, Organismo Autónomo, con personalidad jurídica, que ha
pagado el ejercicio 1.998.
Debemos recordar que en 1992, la Ley de Procedimiento Administrativo aplicable era
la de 1958, que establecía en su art. 79.1: "Se notificarán a los interesados las resoluciones
que afecten a sus intereses".
Continuaba el citado artículo, en su punto 3º: "Las notificaciones defectuosas surtirán,
sin embargo, efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido
por el interesado o se interponga el recurso pertinente".
Estimamos que la notificación ha surtido efecto, en cuanto a este interesado, a partir
del recurso de reposición interpuesto el 23 de enero de 1998. No obstante profundizaremos en
el derecho a que se nos considere interesados más adelante.
3.
Solicitud de responsabilidad patrimonial al Ministro de Economía y Hacienda
Del escrito de alegaciones, de veinticuatro páginas, extraemos seis aspectos:
A) La legitimación de las Administraciones Públicas para reclamar la responsabilidad
patrimonial del artículo 139 de la Ley 30/1992, a otra Administración Pública cuando sufran
lesión en sus bienes y derechos ha sido reconocida por la Sala Tercera del Tribunal Supremo,
entre otras, en las Sentencias de 2 de julio de 1998 (RJ Ar. 6059) y de 24 de febrero de 1994
(RJ Ar. 1235), subsanando así una laguna legal por la vía de la analogía.
B) En cuanto a la lesión producida, determinante de la existencia de responsabilidad
patrimonial, tanto la Ley 30/1992 como la jurisprudencia exigen la acreditación de diversos
requisitos:
- La efectiva realidad del daño alegado.
- Que el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a
una persona o grupo de personas.
- Que el daño sufrido sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos en una relación directa de causa a efecto. Inexistencia de fuerza mayor.
- Inexistencia del deber jurídico de soportar el daño.
C) La responsabilidad por los daños producidos por actos firmes no está excluida: La
STS 4 de noviembre de 1997 (RJ Ar. 8203) es del tenor literal siguiente:
"SEXTO.- Esta Sala ha declarado recientemente que no puede afirmarse que la
actuación administrativa plasmada en actos administrativos consentidos por no haber
sido recurridos en tiempo y forma excluye por principio la existencia de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, ya que la presunción
de validez de los actos administrativos y las exigencias del principio de seguridad
jurídica que imponen el respeto a los actos administrativos firmes, aun constituyendo
un elemento valioso para ponderar las circunstancias concurrentes en orden a la
determinación de una posible responsabilidad, no alcanzan a legitimar de modo
absoluto todo perjuicio originado por la actividad administrativa, y por consiguiente
la aplicación de estos principios no es incompatible con que pueda apreciarse la
causación de perjuicios reparables si las circunstancias revelan que el particular que
los padeció no debía soportarlos (Sentencia de 28 octubre 1997, Recurso número
3428/1993)."
D) El art. 142.5 de la Ley 30/1992 dispone que la acción de responsabilidad
indemnizatoria prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización
o de manifestarse su efecto lesivo.
El plazo para interponer la acción de responsabilidad patrimonial es de prescripción y
no de caducidad (STS 05 de noviembre de 1997, 4 de abril de 1998, 25 de febrero de 1998,
entre otras).
El Tribunal Supremo se refiere en este punto al principio de la "actio nata"
(nacimiento de la acción) para determinar el origen del cómputo del plazo para ejercitarla,
aceptado por dicho Tribunal en las Sentencias de su Sala Tercera de 19 septiembre 1989 -RJ
Ar. 6417-, 4 julio 1990 –RJ Ar. 1992\7937-, 21 enero 1991 y, más recientemente, 25 febrero
1998 –RJ Ar. 1810-, 4 abril 1998 –RJ Ar. 3698-, 28 abril 1998 –RJ Ar. 4065-, entre otras.
De acuerdo con dicho principio, "la acción sólo puede comenzar cuando ello es
posible, y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de
lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad" (STS 28 de abril de 1998).
Dicha jurisprudencia, cuando alude al principio de la "actio nata", hace referencia
igualmente a los daños continuados producidos día a día, en cuyo caso el plazo de
prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial no empieza a computarse hasta que
no cesen los efectos lesivos (STS 4 de abril de 1998).
También existen sentencias (SSTS 14 de octubre de 1991, 30 de septiembre de 1993)
que reconocen que para que se inicie el plazo de prescripción es preciso que se conozca la
trascendencia e importancia de los daños que puedan ser objeto de reclamación.
En consecuencia, si ha de fijarse una fecha de cesación de los efectos dañosos y de
posibilidad de ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial, ésta podría ser la de
recepción, por el Ayuntamiento de Istán, de la Ponencia Complementaria de Valores de la
Presa de La Concepción de 1997 para la emisión del informe correspondiente, es decir, el 28
de mayo de 1997, que es cuando se comprobó la ilegitimidad del daño producido por la
Ponencia de 1992, o posteriormente, cuando se emite por fin un valor catastral para el término
de Istán, que es cuando cesan los efectos lesivos y se conoce la trascendencia e importancia
definitiva de los daños.
Al tratarse de un plazo de prescripción, ha quedado interrumpido por la interposición
de la correspondiente reclamación ante la Gerencia Territorial del Catastro, trámite que fue
evacuado el 23 de enero de 1998.
E) En virtud de todo lo expuesto se solicitó la responsabilidad patrimonial por los
perjuicios causados, que ha supuesto la falta de cobro por el Ayuntamiento de Istán, durante
los años 1993 a 1997 del 95% de la cuota del I.B.I. que grava la Presa de La Concepción, y la
correspondiente indemnización en el importe de la cuota y recargo de apremio dejado de
percibir, así como los intereses de demora generados hasta el 23 de enero de 1998, importe
que suma 54.853.136 pesetas, más los intereses de demora que se produzcan hasta la fecha de
su pago.
F) Solicitud de Responsabilidad Patrimonial por los años 1990 a 1992: ¿Por qué no
han cobrado los Ayuntamientos los IBIS de las Presas de estos años? Simplemente porque el
Catastro no realizó las Ponencias de Valores hasta 1992 y las Presas no estaban valoradas para
la Contribución Territorial Urbana, ya que no se tributaba por estos bienes. Al no notificarse
los valores catastrales de esos años, en el ejercicio anterior, no se pueden cobrar los IBIs. Se
ha intentado por diversos Ayuntamientos cobrarlos con carácter retroactivo y ha sido
denegado por los Tribunales.
El Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, en su informe de fecha 9 de
marzo de 1993, sobre la sujeción de las presas y saltos de agua al IBI, afirma que en el
Impuesto sobre Bienes Inmuebles, los saltos de agua y construcciones anejas son bienes
inmuebles sujetos al citado tributo, por ello mismo, se añade, dichos bienes inmuebles deben
tributar por el Impuesto desde el 1 de enero de 1990, indicando finalmente dicho organismo,
que a tales efectos los valores catastrales correspondientes a los ejercicios de 1990, 1991 y
1992 se calculan a partir del valor de 1993 mediante la aplicación inversa de los coeficientes
de actualización aprobados para dichos años por las respectivas Leyes de Presupuestos
Generales del Estado, que son de un 5 por 100, en el año 1990, (art. 29 del RD Ley 7/1989, de
29 diciembre), un 5 por 100 para el año 1991 (art. 70 de la Ley 31/1990, de 27 diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1991), e igualmente un 5 por 100 para el año 1992
(art. 77 de la Ley 31/1991, de 30 diciembre, de Presupuestos Generales del Estado). (El
informe aparece en las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 19 de
febrero, 22 de abril y 27 de octubre de 1997, y suele aparecer en las Ponencias de Valores que
se realizaron en 1992).
Si ésa es la opinión del Catastro y los Tribunales han decidido que no pueden cobrarse
al sujeto pasivo, existe una responsabilidad patrimonial del Estado por la mala gestión del
Catastro, al no notificar los valores catastrales, al sujeto pasivo, cuando debió hacerlo.
Procediendo por tanto al cálculo de los valores catastrales, conforme al sistema defendido por
el Catastro y aplicando el tipo aprobado por el municipio de Istán, para dichas fechas, se
solicitó la indemnización por importe de 22.383.907 ptas., de cuota y recargo de apremio, más
los intereses de demora hasta su pago.
4. Revisión por el Ministro de Economía y Hacienda
A) Las causas de nulidad de pleno derecho, art. 153, LGT, distintas a las establecidas
en el art. 62 de la Ley 30/1992, no nos servían. Tuvimos que defender la aplicabilidad, otra
vez, de la Ley 30/1992. Empezábamos así:
Decía el viejo aforismo inglés que el Parlamento lo puede todo, excepto convertir un
hombre en mujer. Quizás hoy día, con los adelantos de la técnica, pueda el Parlamento admitir
que un hombre se convierta en mujer (existen normas para que esto sea posible, mediante la
alteración de los datos del Registro Civil, en los supuestos de personas que se someten a
operaciones de cambio de sexo), pero lo que desde luego nos parece todavía imposible es que
el Centro de Gestión Catastral cambie la ubicación geográfica de la Presa de la Concepción y
que esto pueda permanecer como un acto firme e inalterable. La doctrina y el legislador
establecieron para estos supuestos la figura del acto de contenido imposible y lo calificaron
como nulo de pleno derecho, susceptible, por tanto, de ser expulsado siempre de la vida
jurídica.
Nos explica EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA cómo en un pueblo cerca de
Madrid existe una calle a la que se ha denominado calle de la Memoria Vinculante. El motivo
de esta denominación es que gracias al carácter vinculante de la Memoria de un Plan fue
posible obtener una Sentencia favorable a ese municipio. El Ayuntamiento de Istán desea
llamar a una de sus futuras calles como calle del Acto de Contenido Imposible, en memoria de
que gracias a esta figura jurídica se puso fin a este desafuero.
a) El primer motivo de nulidad que se alegó en este procedimiento es el de
encontrarnos ante un acto de contenido imposible, recogido en el artículo 62.1, c) de la Ley
30/1992. Su aplicación en el ámbito tributario es defendida por gran parte de la doctrina. Así,
JOSÉ ARIAS VELASCO y SUSANA SARTORIO ALBALAT, en su obra Procedimientos
Tributarios, Editorial Marcial Pons, Sexta Edición, pág. 532, exponen que el art. 62.1 de la
Ley 30/1992 contempla el supuesto de actos de contenido imposible y que su omisión de la
LGT "no depende de razones de legalidad, sino del hecho, advertido en anteriores ediciones
de esta obra, de que difícilmente se concibe un caso de posible aplicación práctica de este
término de la enumeración. Quizá por ello la LGT la omitió en 1963". No obstante, estos
autores se muestran favorables a la aplicación de las causas de nulidad de pleno derecho del
art. 62 de la Ley 30/1992 en la actuación tributaria "porque no se trata de aspectos puramente
procedimentales, sino de causas o vicios que inciden directamente en la validez de los actos
administrativos y que por ello afectan a los derechos y garantías de los contribuyentes en
cuanto ciudadanos que se relacionan con la Administración Pública", mencionando como
otros autores partidarios de esta posición a PÉREZ ROYO (en una obra citada anteriormente
en el libro), y a J.MARTINEZ QUERALT, C. LOZANO SERRANO, G. CASADO
OLLERO Y J.M. TEJERIZO LÓPEZ, en su obra Curso de Derecho Financiero y Tributario,
Edit. Tecnos, 1995, pág. 510.
RICARDO HUESCA BOADILLA, en Las Reclamaciones EconómicoAdministrativas, Edit. Aranzadi, pág. 386, expone que es difícil aplicar el art. 62 de la Ley
30/92 a los procedimientos tributarios, pero no lo excluye, indicando que "respecto de los
actos de contenido imposible, la trascendencia práctica de esta categoría es ínfima y aún
más en el ámbito tributario, por lo que su falta de mención no entraña consecuencias
efectivas".
El Catedrático MAGIN PONT MESTRES, obra citada, señala incluso que el Título V
es de aplicación directa, conforme a la STS de 22 de enero de 1993 (pág. 45). CARLOS
CALDERÓN OYA, en el citado libro, expone el mismo criterio, págs. 206, 207 y 208.
GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, recogiendo la
clasificación efectuada por el Consejo de Estado en su dictamen de 1 de abril de 1965,
distinguen dentro de los actos de contenido imposible varios tipos de imposibilidades:
1) Imposibilidad material por inadecuación del acto a la realidad física.
2) Imposibilidad de carácter ideal o lógico (cuando un mismo acto contenga distintos
elementos que se contradicen entre sí, impidiendo uno el efecto que han de producir los otros
y sin que, por consiguiente, sea posible su aplicación simultánea: STS 22 de marzo de 1991,
Ar. 2250).
De igual forma, viene apreciándose la existencia de actos de contenido ambiguo e
indeterminado: STS 9 de mayo de 1985.
En nuestro caso consideramos que nos encontramos ante una imposibilidad material,
derivada de una clara inadecuación del acto a la realidad.
La Sentencia de la Audiencia Nacional de 12-7-94, JT 1994, 921, reconoce
implícitamente la posibilidad de enjuiciar los actos de contenido imposible en materia
tributaria.
b) Subsidiariamente, y para el caso de que no se apreciara la existencia de un acto de
contenido imposible, consideramos que concurre igualmente el supuesto de nulidad del art.
62.1.f) de la Ley 30/1992, "actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico
por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales
para su adquisición".
CARLOS CALDERÓN OYA, en el libro citado, manifiesta que con este supuesto se
está estableciendo el respeto en materia tributaria del principio de legalidad, así como del
principio de igualdad reconocido en el art. 14 de la Constitución.
Recordemos que la Ley 50/1998, de 30 de diciembre ha introducido expresamente en
el art. 62, apartado b), punto 2º de la Ley de Haciendas Locales las presas, saltos de agua y
embalses, incluido el lecho de los mismos, indicando en su Exposición de Motivos que
siempre fue esa su intención, (como así se ha reconocido, añadimos nosotros, en innumerables
resoluciones del TEAC y Sentencias de Tribunales Superiores de Justicia y, finalmente, del
Tribunal Supremo).
De acuerdo con GARCÍA DE ENTERRÍA Y TOMÁS R. FERNÁNDEZ (obra citada,
pág. 624), la carencia de requisitos esenciales debe ser incontrovertible para que pueda
predicarse la nulidad de pleno derecho del acto afectado.
B) Anulabilidad de las valoraciones catastrales de 1993-1997.
a) Para el caso de que por el Ministerio se estimara la inexistencia de las dos causas de
nulidad de pleno derecho alegadas, se planteó la anulabilidad de la Ponencia de Valores y de
los tan referidos valores catastrales en base al artículo 154, a) LGT, ya que se estima que
infringen manifiestamente la Ley.
De conformidad con las Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de abril de 1977 (RJ
1670), 11 de diciembre de 1979 (RJ 4344), 20 de febrero de 1980 (RJ 563), entre otras, para
que exista causa de anulabilidad la infracción ha de ser manifiesta, debiéndose entender por
tal la que sea patente, notoria o claramente determinable sin necesidad de acudir a una
especial labor interpretativa.
Por su parte, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 28 de noviembre de 1996 (JT
1655) recuerda en su Fundamento de Derecho Tercero que el Tribunal Supremo "afirma que
el apartado a) del art. 154 deja fuera de su alcance los actos de gestión que adolezcan de
legalidad ordinaria, concepto en el que tiene cabida cualquier infracción del ordenamiento
jurídico llamada a perder eficacia anulatoria mediante la firmeza del acto; y queda
reservado al ámbito del supuesto legal de ilegalidad manifiesta que sólo comprende el
quebrantamiento claro y patente de un precepto positivo con categoría de Ley formal y
alcance sustantivo, porque es de tal entidad la infracción cometida, que la convalidación no
puede ser ya una consecuencia inseparable de la firmeza del acto." En este sentido la STS de
13 de octubre de 1988 (RJ Ar. 7977).
b) Se alegó además que conforme al art. 154.b LGT se aportaban nuevas pruebas que
acreditaban elementos del hecho imponible íntegramente ignorados por la Administración al
dictar el acto objeto de revisión: la real ubicación de la Presa.
C) Por lo que se refiere a la legitimación de este Ayuntamiento para instar la
anulabilidad de la Ponencia de Valores de 1992 y de la fijación de los valores catastrales
durante los ejercicios 1993 a 1997, (para la nulidad de pleno derecho se reconoce la
legitimación al interesado expresamente en el art. 153.2.b de la LGT), la doctrina afirma
actualmente la posibilidad de que el procedimiento del art. 154 LGT se inicie a instancia de
parte: CARLOS CALDERÓN OYA, en la obra citada anteriormente (pág. 211) y J. MARTÍN
QUERALT, C. LOZANO SERRANO, G. CASADO OLLERO y J.M. TEJERIZO LÓPEZ
defienden en el libro Curso de Derecho Financiero y Tributario, Ed. Tecnos, 1995, la
admisión de la iniciativa del particular al menos cuando sea por infracción manifiesta de la
ley, por aplicación de la Disposición Adicional 2ª del R.D. 1163/1990, por el cual se regula el
procedimiento para la realización de devoluciones de ingresos indebidos de naturaleza
tributaria, cuyo párrafo segundo reconoce la posibilidad de que los obligados tributarios
soliciten la devolución de ingresos efectuados al Tesoro en virtud de actos administrativos que
hayan adquirido firmeza, "instando la revisión de los actos dictados en vía de gestión
tributaria que hubiesen incurrido en motivo de nulidad de pleno derecho, que infringiesen
manifiestamente la Ley o que se encontrasen en cualquier otro supuesto análogo recogido en
los artículos 153, 154 y 171 de la Ley General Tributaria y en leyes o disposiciones
especiales".
El Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en la Sentencia de 28 de diciembre de
1995, ha defendido igualmente la posibilidad de revisar a instancia del interesado la
anulabilidad de un acto fundada en infracción manifiesta de ley.
D) Plazo para el ejercicio de las acciones de nulidad de pleno derecho y de
anulabilidad.
El Tribunal Supremo viene manteniendo una reiterada doctrina según la cual la
pretensión de nulidad de pleno derecho puede ejercitarse en cualquier tiempo, sin que frente a
la misma juegue el motivo de inadmisibilidad de acto firme y consentido (STS 11 de octubre
de 1980 –RJ Ar. 3895- y 16 de junio de 1981 –RJ Ar. 2774).
Por su parte, la Audiencia Nacional manifestó en su Sentencia de 17 de octubre de
1995 (JT 1285) que cuando hubieren transcurrido los plazos de interposición de los recursos
administrativos, "los actos administrativos únicamente podrán ser invalidados cuando
incurran en los vicios de nulidad de pleno derecho previstos en el art. 153 LGT... o cuando
incurriesen en vicios de anulabilidad siempre que infrinjan manifiestamente la Ley, conforme
a lo dispuesto en el art. 154 de la propia LGT (durante un plazo, en este caso, de cinco
años)".
Conforme a lo expuesto, no cabe duda de que la acción para instar la nulidad de pleno
derecho conforme al art. 153 LGT no ha prescrito. Con respecto a la anulación, entendemos
que en el presente caso no es de aplicación el plazo de prescripción del art. 64 LGT dado que
el mismo únicamente contempla los supuestos de reclamación del pago de una deuda
tributaria, determinación de la misma en caso de autoliquidación, imposición de sanciones
tributarias o devolución de ingresos indebidos, siendo los actos impugnados en el presente
procedimiento de revisión de distinta naturaleza a los supuestos enumerados.
La redacción del art. 64 LGT, que establece de forma muy concreta los supuestos de
prescripción, en relación con el art. 65 LGT, que establece el momento de comienzo del
cómputo del plazo de prescripción en los distintos supuestos del artículo anterior, llevan a la
conclusión de que los supuestos de prescripción en materia tributaria son numerus clausus, sin
que quepa extenderlos, por analogía, a otros actos tributarios que no sean los expresamente
recogidos en el expresado artículo 64 LGT.
Debemos resaltar aquí la distinta redacción de este aspecto en los arts. 154 y 156. En
el art. 154 LGT se dispone "en tanto no haya prescrito la acción administrativa". En el art.
156 LGT se establece "siempre que no hubieran transcurrido cinco años desde que se dictó el
acto objeto de rectificación". En nuestra opinión el art. 154 se refiere a actos que prescriben
(¿prescribe un valor catastral?), y el art. 156 a un plazo de cinco años, sin distinguir entre
actos que prescriben y actos que no lo hacen.
E) Indemnización
CARLOS CALCERÓN OYA, en el libro Incidencias en los procedimientos
tributarios de la Ley 30/1992, pág. 210, defiende la posibilidad de que la resolución que
finalice el procedimiento y declare la nulidad del acto contenga una declaración y
reconocimiento de una indemnización a favor del particular afectado, siempre y cuando éste
haya sufrido una lesión evaluable económicamente.
Por su parte, CLEMENTE CHECA GONZÁLEZ, en La revisión de oficio de los
actos tributarios: nulidad y anulabilidad, Edit. Aranzadi, 1996, pág. 67, plantea la
posibilidad, ante el silencio de los artículos 153 y 154 LGT, de solicitar las indemnizaciones
que procedan al amparo del art. 102.3 de la Ley 30/1992, (defiende, por tanto, la aplicación
supletoria de la Ley 30/1992, para procedimientos de revisión), si se diesen las circunstancias
previstas en los arts. 139.2 y 141.1 de la propia Ley, esto es, que el daño alegado fuese
efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de
personas; y que los daños ocasionados no sean de los que el particular tenga el deber jurídico
de soportar de acuerdo con la Ley, requisitos éstos sobre los que ya existe una abundante
producción jurisprudencial.
CLEMENTE CHECA entiende que el empleo de la palabra "podrán" por el art. 102.3
de la Ley 30/1992 suscita la duda de si la Administración debe en todo caso referirse a las
indemnizaciones o si, por el contrario, es simplemente una posibilidad. Finalmente resuelve
dicha duda entendiendo, tal como afirma GARCÍA-TREVIJANO GARNICA que si lo
solicita el administrado, este pronunciamiento deberá hacerse en cualquier caso, aplicándose
la regla general del art. 42.1 de la Ley 30/1992, que preceptúa que la Administración está
obligada a dictar resolución expresa sobre cuantas solicitudes se formulen por los interesados.
GARCÍA-TREVIJANO, CHECA GONZÁLEZ Y GÓMEZ-FERRER MORANT
defienden igualmente la posibilidad de solicitar indemnización por los daños sufridos en el
supuesto de producirse la revisión de actos anulables, pese al silencio que sobre este extremo
guarda el art. 103 de la Ley 30/1992.
En virtud de todo lo expuesto se solicitó la nulidad de pleno derecho o,
subsidiariamente la anulabilidad, y la indemnización al Ayuntamiento compareciente, en el
importe que comprende la cuota y recargo de apremio dejado de percibir, así como los
intereses de demora generados, importe que suma 54.853.136 pesetas, más los intereses de
demora que se generen hasta la fecha de su pago.
Subsidiariamente, la nulidad de pleno derecho o, subsidiariamente la anulabilidad, en
el aspecto de distribución geográfica que, a efectos del valor catastral, se realizó del bien entre
los términos de Marbella e Istán, acordando la distribución de los valores entre dichos
municipios y en su virtud que se notificara al sujeto pasivo la referida rectificación del error
cometido, manteniendo y conservando la validez de los elementos restantes de los actos y por
tanto manteniendo la eficacia de la notificación al sujeto pasivo del valor catastral en 1992.
Conjuntamente con lo solicitado en el párrafo anterior se solicitó que se acordara la
indemnización al Ayuntamiento de Istán del importe de IBI que no se pudiera percibir de los
IBIS que le corresponden, para lo cual, se comprobará de oficio por el Ayuntamiento, cuáles
han prescrito, y una vez notificados al Ministerio de Economía y Hacienda, se abonarán los
mismos por el citado Ministerio, junto con los importes equivalentes a los recargos de
apremio e intereses de demora, hasta la fecha de pago de los IBIS que se puedan cobrar al
sujeto pasivo y de los prescritos que se abonen por el Ministerio.
5. La Revocación
La Revocación se regula en el art. 105.1 de la Ley 30/1992. No aparece en la LGT.
Conforme al criterio de la Administración no existe en el ámbito tributario. Conforme a la
doctrina, sí.
¿Cuál es el sentido de que no pueda existir en el ámbito tributario?: Ninguno.
En este supuesto era más importante la duda sobre el certificado del acto presunto, ya
que al ser una figura que no se da en la LGT y extraerse de la Ley 30/92, podía parecer que sí
era necesario.
Ante la duda seguimos dos procedimientos. Por un lado, esperamos los tres meses
señalados por el art. 42.2 de la Ley 30/1992 (es un procedimiento que tampoco aparece en el
R.D. 803/93) y nos fuimos directamente a la Reclamación Económico-Administrativa ante el
Tribunal Regional. Por otro lado, solicitamos la certificación de Acto Presunto.
Con fecha 5 de abril de 1999, recibimos un oficio del Gerente del Centro Catastral y
Cooperación Tributaria, de 5 de abril de 1999, nº. de salida 22.401, que, en su punto segundo,
indica:
"Por lo que respecta a la revocación de los referidos actos solicitada al amparo del
art. 105.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la disposición
adicional quinta de dicho texto legal establece que, la revisión de los actos administrativos en
materia tributaria se ajustará a lo dispuesto en los artículos 153 a 171 de la Ley General
Tributaria, por lo que al tratarse de una solicitud de revisión de actos de dicha naturaleza no
cabe la aplicación subsidiaria de la Ley 30/1992 y, en consecuencia, no procede dictar
resolución expresa a su solicitud ni emitir certificación de actos presuntos".
Esta decisión fue recurrida también vía reclamación económico-administrativa.
Debemos exponer que no se nos alcanza qué sentido puede tener la no existencia,
como se defiende por la Gerencia, de la revocación en los procedimientos tributarios. Añádase
la limitación de cinco años prescrita por el art. 156 LGT, limitación inexistente en el art. 105.2
Ley 30/92. ¿Tan de segunda categoría es el ciudadano ante la Administración Tributaria?, ¿No
era, el supuesto que nos ocupa, un caso claro que hacía innecesario acudir a la revisión (nada
menos que ante el Ministro de Economía y Hacienda y con informe del Consejo de Estado)?
¿Tan importante es la seguridad jurídica tributaria, que debe permitir la existencia de unos
actos tan groseros? Nos parece que la Administración ha desaprovechado la oportunidad que
le brinda el art. 105.1.
La doctrina ha encontrado vías de solución a este problema. En la obra "Incidencia en
los procedimientos tributarios de la Ley 30/1992", Editorial Marcial Pons, coordinada por el
Catedrático MAGÍN PONT MESTRES, Don CARLOS CALDERÓN OYA la menciona
expresamente en la página 212. Exponen estos autores que la Resolución de 28-9-94 del
TEAC, página 242, dispone: "no significa que dichos órganos de revisión hayan de
desconocer la Ley 30/92 o que puedan prescindir por completo de su aplicación: en primer
lugar, hay materias recogidas en esta Ley que carecen de toda regulación actual para los
procedimientos de revisión".
Don JOSÉ ARIAS VELASCO y Doña SUSANA SARTORIO ALBALAT apoyan
esta posibilidad en su libro anteriormente citado, páginas 553 y siguientes, señalando que
CARLOS CALDERÓN OYA y L. PACHECO MANCHADO, este último en “La revocación
de los actos de gestión tributaria tras la Ley 30/92”, Crónica Tributaria, nº. 70, págs. 125 y
ss., también son partidarios de su aplicación.
Indirectamente, el maestro EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA también la admite,
cuando al explicarnos la revocación, en su obra Curso de Derecho Administrativo, octava
edición, Editorial Cívitas, expone el siguiente ejemplo, en la pág. 651: "So pretexto de la libre
revocación de los actos de gravamen que afirma el art. 105 LPC, es obvio que no podrá
condonarse a un concreto ciudadano el pago de una deuda tributaria (art. 10.f LGT)". Lo
que le parece obvio a ENTERRÍA es que no se puede regalar una deuda, dejarla sin cobrar,
pero sí es posible la utilización de la revocación en un tributo, cuando no tiene el fin injusto
que expone en el ejemplo.
Se puede utilizar por los particulares, (esta es la tesis de Don JOSÉ ARIAS
VELASCO y SUSANA SARTORIO ALBALAT), contra los actos no declarativos de
derechos y los de gravamen. Entendemos que el órgano competente para resolverla es el que
lo dictó. No tiene plazo para su ejercicio. El plazo para entenderla desestimada es el de tres
meses, art. 42.2 de la Ley 30/1992.
Entendemos que la gran ventaja de la revocación, respecto al art. 156 LGT, es la no
limitación exclusivamente a los errores (limitación muy estricta conforme a la jurisprudencia
existente) y el no establecimiento del plazo de cinco años para su ejercicio.
6. Revisión conforme al artículo 171 de la LGT
A) El art. 127.1.a) del RD 391/1996, (recurso extraordinario de revisión, ante el
TEAC, contra actos firmes, en que al dictarlos se hubiera incurrido en manifiesto error de
hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente), establece un plazo
de cuatro años, contados desde la notificación del acto que se impugne. A este Ayuntamiento
no se le han notificado los actos impugnados.
En los documentos incorporados al expediente de la Ponencia de Valores de 1992
existe un plano, donde aparece el término de Istán. Su nombre se encuentra justo debajo del
membrete del Centro de Gestión Catastral. Es el punto 8 de la división administrativa, que se
encuentra en el original, aunque no se observa en la fotocopia.
B) Para el supuesto del art. 127.1.b) (que aparezcan documentos de valor esencial para
la resolución de la reclamación, ignorados al dictarse o de imposible aportación entonces al
expediente), el plazo es de tres meses, contados desde que se hubiesen descubierto los
documentos ignorados.
RICARDO HUESCA BOADILLA y otros, en su obra Las Reclamaciones Económico
Administrativas, Editorial Aranzadi, página 888 y siguientes señala "La duda puede surgir
respecto de los documentos posteriores a la resolución, admitidos por la Ley 30/92. En
cambio el Reglamento de Procedimiento ha sido entendido como ceñido a documentos
anteriores, pues éstos son los únicos que podían tener relevancia para condicionar una
decisión (por razones físicas, pues lo que no existe no puede determinar el sentido de una
decisión). Entendemos que esto no es discutible, pues no se puede pretender que una decisión
se adecue a un elemento que no existe al dictarse, por lo que tampoco puede pretenderse que
esa decisión sea incorrecta y revisable por faltarle esa adecuación. Ahora bien, si somos
capaces de diferenciar entre el hecho de que un documento determine una decisión, y el
hecho de que un documento acredite o corrobore un hecho que determina una decisión,
quizás hayamos encontrado una nueva explicación para el Reglamento. En todo caso, como
hemos expuesto, el hecho que determina una decisión debe ser anterior a ésta. Por tanto, si
ese hecho está fabricado, nace o se origina por un documento, ese documento tendrá que ser
anterior a la decisión o no tendrá relevancia alguna en cuanto a la misma. En cambio, si
dicho hecho existe al margen de todo documento, y es anterior a la decisión, mientras que el
documento, posterior a la decisión, se limita a efectuar un reconocimiento del hecho anterior
pero no lo crea o constituye, estaría dentro de la naturaleza del recurso de revisión el que
ésta estimase si la decisión no tuvo en cuenta el hecho anterior determinante, aunque la
forma de acreditar ese hecho anterior consista en un documento posterior. Así entendido, es
decir en el sentido de documentos probatorios del hecho anterior, y no en el sentido de
documentos constitutivos de un hecho, es posible sostener que la referencia del Reglamento a
documentos ignorados al dictarse (la resolución) o de imposible aportación entonces al
expediente, incluye también a los posteriores, pues en efecto son necesariamente (pues no
existen) ignorados al resolver y de imposible aportación".
La aparición de los documentos de valor esencial, de imposible aportación entonces al
expediente es el reconocimiento del Gerente de su error, (que transcribimos en el punto 8 de
este artículo), oficio de 25 de marzo de 1998, Registro de salida nº. 16.050, de 26 de marzo de
1998, página 63 del expediente administrativo. Hasta ese momento se tenía el convencimiento
del error, se sospechaba, pero no existía ningún documento esencial que lo manifestara como
un documento de valor esencial. Téngase en cuenta, decíamos, la labor ciertamente heroica
que ha tenido que realizar este municipio ante la falta de colaboración del Centro de Gestión
Catastral, que todavía no nos ha mostrado la Ponencia de Valores de 1992, ya que la primera
vez que hemos podido examinarla ha sido en el TEAC.
7. Resolución expresa
Más de un año después el Gerente nos remitió un Acuerdo del Consejo Territorial de
la Propiedad Inmobiliaria de Málaga-Provincia. Expone la citada resolución:
"En cuanto a la impugnación de los valores catastrales de la Presa de La Concepción
correspondiente a los ejercicios 1993, 1994, 1995, 1996 y 1997, cabe significar, por otra
parte, que el Real Decreto 2244/1979, de 7 de septiembre, establece expresamente quiénes
están legitimados para interponer recurso de reposición sin que, en ningún caso, pueda
atribuirse al Ayuntamiento de Istán legitimación para impugnar estos valores catastrales, al
no ser sujeto pasivo ni responsable del tributo y carecer de interés legítimo y directo para su
impugnación ya que, según reiterada doctrina del Tribunal Económico-Administrativo
Central (Res. de 25-05-94, 23-10-96...) y de conformidad con la Jurisprudencia del Tribunal
Supremo (Sentencias de 19-05-82, 08-07-86, 31-05-96...), la titularidad del tributo no supone
por sí sola, interés directo actual".
La Resolución señala que es recurrible ante el Tribunal Económico-Administrativo
Central, (entendemos que por haberse dictado en virtud de la delegación del Director General
del Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, Resolución de 3 de febrero de
1992, BOE nº. 37, de 12 de febrero).
¿Qué competencia tiene ese órgano para pronunciarse sobre los valores catastrales? La
Resolución dispone que se delegan en los Consejos Territoriales de la Propiedad Inmobiliaria
las facultades para aprobar tanto las ponencias de valores como la resolución de los recursos
de reposición que puedan interponerse contra los actos de aprobación de dichas ponencias.
Es decir, está claro que únicamente se les atribuye competencia para resolver recursos
de reposición que se interponen contra las ponencias pero no contra los valores catastrales, lo
cual es obvio, ya que la Dirección General no era la competente para establecer los valores.
Esta decisión expresa ha sido recurrida ante el TEAC.
¿Cuándo y cómo se había resuelto la solicitud principal- la solicitud de rectificación de
errores- para haber pasado a la solicitud subsidiaria- el recurso de reposición-?. Resolución
expresa no existe. ¿El silencio ha sido positivo o negativo? ¿Si ha sido positivo, cómo es que
se pasa a la solicitud subsidiaria?.
Nos interesa detenernos en el tema de la legitimación. Consideramos que tenemos un
interés legítimo, exigido por el art. 30.1.b) del Real Decreto 391/1996, afectado por los
valores catastrales en su configuración actual, ya que impiden a nuestro Ayuntamiento
liquidar los IBIS de 1993 a 1997.
Es suficiente que resulten claras o previsibles las consecuencias favorables que para la
situación jurídica del actor se desprenden del éxito o fracaso de la pretensión ejercitada (STS
de 20 de febrero de 1984, RJ 1189).
Debemos, por tanto, analizar por qué recurrimos los valores catastrales y qué beneficio
obtendremos con las pretensiones que se ejercitan:
¿Por qué recurrimos los valores catastrales? El Tribunal Económico Administrativo
Central, Vocalía 10ª, JT 1995\323, en su Resolución de 25 de enero de 1995, RG nº.
6253/1994, expone:
"CONSIDERANDO 9.º: Que como motivo para sostener la pretendida nulidad
de las repetidas Ponencias, la empresa aduce también la comisión de errores en la
titularidad dominical de las presas, así como en las superficies imputadas a las
mismas y a su asignación a los correspondientes términos municipales en que se
ubican, y, a este respecto, ha de señalarse que los datos físicos y jurídicos incluidos
en la Memoria de las Ponencias de Valores Complementarias, no tienen mayor
virtualidad jurídica que la de una simple descripción; como señala la Ley 39/1988 en
su artículo 70.4, las Ponencias recogerán los criterios, tablas de valoración y demás
elementos precisos para llevar a cabo la fijación de los valores catastrales,
concretando la Norma 22 de las aprobadas por Orden Ministerial 28 diciembre 1989,
que tales Ponencias son documentos administrativos que recogen los valores
unitarios del suelo y de las construcciones, así como los coeficientes correctores a
aplicar en el ámbito territorial al que se refieren, sin que nada se diga sobre la
necesidad de concretar en ellas también los datos físicos o jurídicos de los inmuebles
a valorar, datos que por el contrario deberán recogerse en la correspondiente ficha
catastral y concretarse en el acto administrativo de asignación individualizada del
valor, cuyo procedimiento consiste, precisamente, en la aplicación a cada
contribuyente de los módulos de valor y coeficientes correctores previamente
aprobados; en conclusión, los errores e inexactitudes que se alegan podrán ser
comprobados por el órgano gestor en el momento de asignar el valor catastral a
cada presa, cuya asignación, como acto administrativo independiente, será, en su
caso, el susceptible de impugnación si es que el interesado estima que los datos en
que se basa atentan sus legítimos derechos".
El órgano gestor al que se refiere el TEAC al decir que "los errores e inexactitudes
que se alegan podrán ser comprobados por el órgano gestor en el momento de asignar el
valor catastral a cada presa" es, lógicamente, el Centro de Gestión Catastral y Cooperación
Tributaria.
Esta Resolución nos parece fundamental para entender el problema. Creemos que el
Centro de Gestión Catastral ha partido de un error de concepto: realizar las Ponencias de
Valores designando el municipio en que se ubican, función que corresponde al Centro de
Gestión Catastral al asignar los valores catastrales.
¿Qué beneficio obtendrá el municipio de Istán con las pretensiones que se ejercitan?.
Partimos de que los valores catastrales se han notificado al sujeto pasivo (lo cual todavía
desconocemos). Estimamos que es posible considerar, legalmente, que el valor catastral, del
año 1993, se ha notificado al sujeto pasivo durante el año 1992. El sujeto pasivo únicamente
recibirá, si se admite nuestra reclamación, una rectificación, en cuanto a la distribución de los
valores entre los municipios, que no le afecta, y que dará lugar a la rectificación de los IBIS
del Ayuntamiento de Marbella y a la emisión de los IBIS del Ayuntamiento de Istán. Abonaría
esta posición el principio de conservación de los actos, ampliamente reconocido en el Derecho
Administrativo y Tributario: Se declararía la nulidad de pleno derecho del error geográfico
producido, pero en lo restante el acto sería válido (recordemos que la Confederación
Hidrográfica no ha pagado).
Es interesante fijarse en las citas que se utilizan por el Consejo Territorial, que son tres
Sentencias del Tribunal Supremo y tres Resoluciones del TEAC, sin especificar nº de
marginal, ni número de recurso. Analizadas las 90 sentencias y resoluciones de las fechas
mencionadas por el Consejo, únicamente una tiene una relación muy próxima con el supuesto
que se menciona
La Resolución del TEAC de 25 de mayo de 1994, JT 1994/917, es la que toca de
forma muy directa un supuesto similar. Fue dictada en el RG nº. 7145/1991, por la vocalía
10ª:
El recurso de alzada fue interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, contra un fallo
del TEAR Madrid, en un asunto relativo a la Contribución Territorial Urbana. El resumen de
los hechos era el siguiente: El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por escrito dirigido al
Centro de Gestión y Cooperación Tributara, solicitaba la exención en la Contribución
Territorial Urbana por tratarse de una finca propiedad del Estado. La Gerencia Territorial de
Madrid Capital acordó denegar la exención solicitada y modificar la titularidad de la finca a
nombre de la CEOE, por considerarla usufructuaria del citado inmueble. La CEOE presentó
reclamación económico-administrativa. El Tribunal Regional de Madrid acordó estimarla por
no ser sujeto pasivo del impuesto la entidad reclamante.
El Ayuntamiento de Madrid interpuso recurso de alzada, contra el fallo del Tribunal
Regional, alegando: 1.º Que el Ayuntamiento no ha sido parte en el procedimiento,
desconociéndose el derecho del Ayuntamiento a percibir el importe derivado de las
liquidaciones; y 2.º Que con ello se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva reconocida
en el art. 24 de la Constitución Española.
El TEAC consideró que el Ayuntamiento no tenía interés legítimo en el procedimiento
y no admitió a trámite el recurso. Las razones esgrimidas fueron:
- La condición de titular de un tributo no otorga, sin más, el estatuto procesal de
interesado, respecto a cualquier acto administrativo relativo a dicho tributo.
- Expone el Tribunal que no queda sino acudir a las normas generales de legitimación;
no cabe duda de que la legitimación activa de las corporaciones locales es posible, pero su
acceso a este procedimiento sólo puede realizarse en tanto en cuanto acrediten la condición de
interesado.
- Una potestad, en este caso la potestad tributaria aducida por el recurrente, no es en sí
un derecho, ni mucho menos un interés, aunque en último extremo todo perjuicio que una
entidad administrativa sufra en el ejercicio de sus potestades pudiera ser reconducido a la
lesión de un interés directo.
- Se señalaba la importancia del principio de seguridad jurídica de los contribuyentes.
- Continúa el Tribunal exponiendo que este acto ha sido dictado por la Gerencia
Territorial de Madrid, circunstancia ésta que, dicho sea de paso, impide aplicar a este supuesto
la reiterada doctrina jurisprudencial que considera interesados, siempre, en el procedimiento
económico-administrativo a los Ayuntamientos, cuando se trate de actos dictados en materia
tributaria por la propia Corporación Local. No es éste el caso, continúa el Tribunal, sino que,
como se ha dicho, el acto ha sido dictado por la Administración del Estado en el ejercicio de
sus propias competencias. Por tanto, el derecho de crédito frente al sujeto pasivo no
corresponde al Ayuntamiento, como alega el recurrente, por mucho que éste sea titular del
tributo, sino a quien gestiona y liquida el impuesto de que se trata.
- Tampoco cabe alegar los hipotéticos perjuicios que del acto administrativo pudieran
derivarse para la Hacienda Municipal, pues a este respecto hay que estar a lo establecido en el
art. 55 de la Ley de Bases del Régimen Local, que obliga a las Administraciones Públicas a
«respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las
consecuencias que del mismo se deriven para las propias».
- Tiene que darse una relación unívoca e inmediata entre quien la ejerce y el objeto de
la pretensión, acto o disposición impugnados, de tal modo que su anulación produzca un
efecto positivo o negativo, beneficioso o perjudicial, pero actual y cierto para el recurrente, del
que surja el interés legítimo que da derecho a la tutela jurídica de los Jueces y Tribunales
reconocida por el art. 24 de la Constitución.
- Hay que concluir que no existe en el presente caso un interés actual, directo y
legítimo, sino como mucho un interés futuro de la entidad local recurrente, como destinataria
de los fondos gestionados mediante el acto recurrido, frente a hipotéticos agravios potenciales
que no tienen cabida en el procedimiento económico-administrativo.
- Declaración que, por otra parte, no vulnera los límites del derecho a la tutela judicial
efectiva, también invocado por el recurrente, dados los términos en que, a la vista de tal
derecho constitucional, ha sido configurado el requisito de legitimación por la doctrina del
Tribunal Constitucional.
En nuestra opinión, la citada Resolución ha dado como resultado los actuales artículos
11.2.e) del Texto Articulado de Procedimiento Económico Administrativo, introducido por la
Disposición Adicional Única de la Ley 25/1995, de reforma de la LGT, y los artículos 32.2.d)
y 120.3 del Reglamento Económico Administrativo, que disponen la no legitimación de las
entidades por el mero hecho de ser destinatarias de los fondos gestionados mediante el acto
impugnado, artículos claramente perjudiciales para las Entidades Locales.
Opinamos y defendemos que existen sustanciales diferencias con el supuesto que nos
ocupa en este artículo. Debemos recordar que, en la Contribución Territorial, la Gerencia era
la que gestionaba y liquidaba el tributo. En el Impuesto de Bienes Inmuebles la gestión es
compartida pero el Ayuntamiento tiene unas importantes funciones, ya que es el que establece
el tipo de gravamen, que al aplicarse sobre la base imponible da lugar a la cuota, art. 73
LRHL; la liquidación y recaudación, así como la revisión de los actos dictados en vía de
gestión tributaria, se llevan a cabo por los Ayuntamientos, conceden las exenciones y
bonificaciones, emiten los documentos de cobro, resuelven los expedientes de devolución de
ingresos indebidos, resuelven los recursos contra estos actos, art. 78.2 LRHL, y, desde luego,
el importe forma parte de sus ingresos ordinarios, por lo que tiene un interés claro en que la
Gerencia realice su trabajo bien y a tiempo. No estamos, no obstante, defendiendo que la
condición de titular de un tributo otorga sin más el estatuto procesal de interesado respecto a
cualquier acto administrativo relativo a dicho tributo, sino que, en el supuesto que nos ocupa,
sí hay un interés legítimo ya que la resolución del TEAC nos va a producir, si se admite, un
beneficio claro en la esfera de nuestros intereses. En nuestro caso sí se ha producido un
perjuicio claro en nuestras potestades, y sobre todo en nuestros intereses, que debe ser
reconducido a la lesión de un interés. Nos parece que no estamos ante un ejercicio legítimo de
las competencias, sino ante un error de la Administración del Estado.
La doctrina ha criticado la citada Resolución, que no fue objeto de recurso
contencioso-administrativo. Así, en la obra coordinada por RICARDO HUESCA
BOADILLA, (los autores son Abogados del Estado que trabajan en los Tribunales Económico
Administrativos), "Las Reclamaciones Económico Administrativas", Editorial Aranzadi,
página 233, califica la dicción del art. 30.2.d) del RD 391/1996, en su expresión "No estará
legitimada cualquier entidad por el mero hecho de ser destinataria de los fondos gestionados
mediante dicho acto", como una cuestión poco clara.
JUAN ENRIQUE VARONA ALABERN, profesor titular de Derecho Financiero, en
su obra "El valor catastral: su gestión e impugnación. Análisis jurídico de la gestión catastral y
de la gestión tributaria en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles", Editorial Aranzadi, página
327, califica esta Resolución como extraña y considera que debe ser criticada.
8. Reconocimiento del error
Poco a poco fueron apareciendo documentos de transcendencia fundamental. Así, en
la puesta de manifiesto del expediente en el TEAR, nos encontramos con este documento del
Gerente del Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, cuando se dirige al
Servicio Jurídico del Estado:
"Con fecha 25 de junio de 1992 se aprobó la Ponencia complementaria para
la valoración singularizada de la Presa de la Concepción en el municipio de
Marbella, siendo sus efectos tributarios a partir del 1/1/1993.
Esta ponencia al igual que otras aprobadas en la misma fecha relativas a presas de esta
provincia (Viñuela, Guadalteba y Guadalhorce) y otras correspondientes a otras
provincias, adolecían de errores relativos a la correcta definición de los términos
municipales afectados por la Presa.
En concreto la citada Presa de la Concepción, a los efectos fiscales propios
de la Ponencia, debería incluirse en un 5% en el municipio de Marbella y un
95% en el de Istán, en vez del 100% en el municipio de Marbella.
En base a la detección de esos errores, por esta Gerencia Territorial se tramitó una
Ponencia complementaria para la valoración de la Presa de la Concepción en su parte
ubicada en el municipio de Istán. Esta Ponencia se aprobó el día 18/6/1997, con efectos
tributarios el 1/1/98."
Por asombroso que parezca, tras esa clara manifestación del error cometido el informe
de la Abogacía del Estado, al que todavía no hemos tenido acceso, fue contrario a nuestras
pretensiones y dio lugar a la desestimación por el Consejo Territorial de nuestro recurso de
reposición.
Como expone Inés Ayllón Morito, Alcaldesa del Ayuntamiento de Istán, en un oficio
remitido a la Gerencia "los ciudadanos de Istán no nos conformamos y buscaremos la justicia
en otros lugares, donde, en vez de agravar los errores cometidos, se busque la solución a los
problemas generados por la Gerencia".
III. RESUMEN
El resumen, por increíble que parezca, es que actualmente nuestra intención es que se
resuelvan:
1. Reclamación de Responsabilidad Patrimonial por el Ministro de Economía y
Hacienda, 1990 a 1992 y 1993 a 1997.
2. Solicitud de Revisión, artículos 153 y 154 de la LGT, por el Ministro de Economía
y Hacienda.
3. Recursos Económico-Administrativos ante el TEAR, sobre los Valores Catastrales,
por el silencio administrativo ante nuestras solicitudes de:
Rectificación de errores.
Recurso de Reposición.
Solicitud de revocación:
- Sin certificado de actos presuntos.
- Con certificado de actos presuntos.
4. Recursos Económico-Administrativos ante el TEAC, sobre la Ponencia de Valores,
por el silencio administrativo ante nuestras solicitudes de:
Rectificación de errores.
Recurso de Reposición.
Solicitud de revocación:
- Sin certificado de actos presuntos.
- Con certificado de actos presuntos.
Resolución expresa del Consejo Territorial de la Propiedad Urbana, tanto sobre la
Ponencia como sobre los Valores Catastrales.
5. Revisión, 171 LGT, ante el TEAC, de valores, delimitación del suelo y ponencia.
6. Solicitud de certificación de acto presunto estimativa de nuestra solicitud de
rectificación de errores.
I. A. M., E. S. G. y V.C.V.