Plan de urbanización de villas de emergencia.

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Modelo del Poder Legislativo Argentino 2014
Guía de preparación sobre los tópicos a tratar
Modelo del Poder Legislativo Argentino
“Plan de urbanización de villas de emergencia.”
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Villas de emergencia y asentamientos urbanos.
Introducción
Las villas miseria o de emergencia son el resultado de los importantes flujos
migratorios de esta mediados de siglo dirigidos hacia los principales núcleos urbanos
fundamentalmente desde las zonas rurales; es posible que en algunas ciudades el
aporte inmigratorio continúe siendo el motor fundamental de la aparición de este tipo
de asentamiento, pero actualmente es el crecimiento vegetativo de las ciudades el
que, cada vez más, impulsa dicha aparición; de esta forma, los nativos de la ciudad
comienzan a ser mayoría entre la población que habita en las villas, lo que está
poniendo de manifiesto graves carencias en la capacidad de los núcleos urbanos
para dar acomodo a sus propios habitantes.
Éstos buscan diversas salidas a su problema habitacional, siendo una de ellas
el vivir como allegados durante un tiempo, tras el cual obtienen vivienda propia (a
través de la participación en una toma de tierras o, menos comúnmente, de la
compra o alquiler de una vivienda).
Encontramos la aparición de precarias villas de desocupados habitadas por
migrantes sin trabajo o por gente empobrecida como un efecto inmediato de la crisis
económica de 1928 a 1932.
A partir de mediados de los ‟60 la población de las villas del país comenzó a
crecer a una tasa descomunal: el 15% anual. Durante años, y lo mismo a partir de la
retirada del Proceso, el ritmo de crecimiento de la población villera en Capital estuvo
por encima de la del promedio. En su conjunto, hacia 1973 los conglomerados
villeros conformaban la cuarta ciudad argentina, aunque medianamente invisible, o
al menos no siempre oficializada. Sólo en Capital y el Gran Buenos Aires existían
400 mil villeros repartidos en 600 núcleos poblacionales.
Luego, las expectativas renovadas de las ciudades y el deterioro de las
economías rurales empujaron a muchos trabajadores a abandonar el campo y a
instalarse de cualquier modo en Buenos Aires y su conurbano, Córdoba o Rosario y
los suburbios. Actualmente, se estima que hay dos millones de habitantes en las
villas de emergencia, la mayor parte de ellas ubicadas en el Gran Buenos Aires.
La atracción urbana que produjo la continua migración del campo a la ciudad
estuvo vinculada especialmente con la búsqueda de trabajo en condiciones más
favorables en el área industrial, lo cual a veces fue mera ilusión o bien una realidad
concreta, más sometida a las alternativas de los ciclos económicos. Un problema fue
evidente: así como nadie podía tener un puesto de trabajo seguro, tampoco la
ciudad garantizaba el acceso a una vivienda digna. En todo el mundo, pues, muchos
millones de seres humanos debieron ubicarse en casillas muy precarias o en
asentamientos
ilegales,
ubicados
en
terrenos
fiscales
o
privados.
Esa situación no es ajena a cuanto ocurre en el resto del mundo: los asentamientos
y las villas vienen creciendo globalmente a un promedio del 2,2% anual. África se
halla al tope de ese incremento, con el 4,5%. Ese indicador, en cambio, está
descendiendo en América latina, donde el promedio se ubica por debajo de la media
mundial: 1,28%.
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Definiciones
 Villas de emergencia: En Argentina se llama villas miseria a asentamientos
informales formados por viviendas precarias. Toman su nombre de la novela de
Bernardo Verbitsky Villa Miseria también es América (1957), donde se describen
las terribles condiciones de vida de los migrantes internos durante la Década
Infame. Durante varios gobiernos, civiles o militares, se ha tratado, con distinto
éxito, de erradicarlas, es decir, de derribar las viviendas y desplazar a sus
habitantes hacia algún otro lado.
 Urbanización: Los terrenos urbanizables sobre los que se va a asentar una
urbanización, se dividen en polígonos, éstos en manzanas urbanas, las cuales
deben estar delimitadas por caminos o calles y estas manzanas estarán
compuestas por una o más parcelas que tendrán siempre acceso a una calle.
Las parcelas podrán poseer una edificación privada o pública, con servicio de
electricidad, agua potable, alcantarillado, recogida de basura, como mínimo y
línea de teléfono, correos y transporte urbano si es posible. Entre las diversas
manzanas es obligatorio reservar zonas de parques y jardines de uso público
 Crecimiento vegetativo: El crecimiento natural es la diferencia entre el
número de nacidos y el número de fallecidos. Si el número de nacidos es
superior al número de muertos se dice que la tasa de natalidad es mayor a la de
mortalidad, es decir la población aumenta; cuando las defunciones superan a los
nacimientos la población disminuye. El crecimiento natural se calcula restándole
a los nacidos los muertos. La tasa de crecimiento vegetativo se considera alta si
supera el 2%, moderada si se encuentra entre el 1% y el 2%, y baja si es inferior
al 1%
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Responsabilidad del Estado
Según la Constitución Nacional el Estado tiene la responsabilidad en relación
a los ciudadanos en primer lugar en el artículo 14 bis se reglamentan las
responsabilidades en relación a los trabajadores. En cuanto a resto de la población
argentina, las responsabilidades de
Estado se encuentran en los tratados
internacionales de jerarquía constitucional1a través de artículo 75 inciso 22.
Centrándonos en las personas que habitan en las villas de emergencia, según Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículos del 10 a 14)
las responsabilidades del Estado son las de tutelar que todos las personas tengan
acceso a las necesidades básicas de para vivir como educación, salud, trabajo y una
vivienda digna. El Estado es responsable de que los que no tienen acceso por sus
propios medios, puedan llegar a suplir todas las necesidades básicas. Por otra parte
el Estado tiene una responsabilidad social en cuanto a las personas desocupadas,
debe hacerse cargo de la inserción social de los marginados. Lo que debe hacer el
Estado es mediante la capacitación lograr la inserción laboral de los desocupados
estructurales2
La responsabilidad de Estado argentino, es vital en este tópico. Son muchos
lo derechos y garantías que no se ven asegurados para los habitantes de las villas
miseria, ya que estas se caracterizan por las condiciones de ilegalidad en cuanto a
la tenencia de las tierras que ocupan, la propiedad se da de hecho. Los terrenos
sobre los que se conforman son irregulares y de escaso valor, generalmente se
ubican en zonas marginales o contaminadas, la precariedad de las viviendas queda
evidenciada por los materiales utilizados para su construcción (chapas o madera,
cartones y bolsas) como por el hacinamiento. El derecho a una vivienda digna y
adecuada no es sólo una exigencia política y moral. Su satisfacción efectiva es una
obligación jurídica contraída por los propios estados tanto en el ámbito del derecho
internacional como del derecho interno.
Cómo actuaron los diferentes gobiernos
Desde el surgimiento a partir de los años 30´ las villas fueron, son todavía, un
problema social y habitacional, que demanda la intervención del Estado. Distintos
gobiernos desarrollaron diferentes políticas con respecto a las villas. Estas políticas
fueron variando entre el reasentamiento de las personas que habitan las villas, la
erradicación de las villas, y en mejorar la situación de las villas.
Durante el Estado peronista de 1943 – 1955 se desarrollo una política de
viviendas populares. Se alentó la construcción de viviendas dirigidas hacia éstos
sectores y se le facilitó al trabajador el acceso a la vivienda propia a través de
créditos baratos. Durante el gobierno de la “Revolución Libertadora “ 3 Se promovió
1
El articulo 75 inciso 22 especifica cuales son eso tratados.
Los desocupados estructurales son lo que no cuentan con las capacidades para reingresar por sus
propios medios al mercado laboral.
2
3
Revolución Libertadora es el nombre con el que se autodenominó la dictadura militar que gobernó
de facto la Argentina como consecuencia del golpe de estado ejecutado el 16 de septiembre de 1955
que derrocó al gobierno constitucional del general Juan Domingo Perón y que tras más de dos años
de gobierno hizo entrega del mismo a Arturo Frondizi el 1 de mayo de 1958.
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la erradicación de las villas de emergencia, mediante la construcción de complejos
habitacionales, los cuales resultaron inaccesible para la mayoría de la población.
Durante el periodo 1958-1962 y 1962-1963 se dejo de lado la política de
erradicación, promoviendo un sistema financiero para el acceso a la vivienda
mediante créditos. Creando así una relación más estrecha con la población que
habita las villas de emergencia.
Durante la dictadura militar de Onganía, de 1966-1970, se implementa el
PEVE (Plan de Erradicación de Villas de Emergencia) y su política de viviendas
transitorias. Período de fuerte control estatal, el gobierno no reconoció a las
organizaciones internas de la población de las villas. Pero este plan fracasó social y
arquitectónicamente.
En 1973-1976, el gobierno peronista osciló entre el control del Estado o la
autonomía de la población de las villas. Esta tensión se manifestó entre la política
de Estado, encarnada en el Ministerio de Bienestar Social, y las reivindicaciones de
las organizaciones populares. Este período se caracterizó por transformar in situ, y
no erradicar, a las villas.
La dictadura militar de 1976-1983, tomó una firme posición respecto a las
villas: su erradicación definitiva, y especialmente en la Capital Federal. Los desalojos
forzosos y el uso de la violencia fue lo que dominó en este período
El retorno de la democracia de 1983-1989, en manos del radicalismo, trajo
aparejado la movilización de los sectores populares hacia la reocupación y
redoblamiento del espacio urbano.
A partir de 1990, países como la Argentina e inclusive la mayoría de los
países latinoamericanos experimentaron un abrupto abandono de la intervención
estatal en la reproducción social de los trabajadores. Las políticas públicas de corte
neoliberal en materia de salud, educación, asistencia social, vivienda, etc.
padecieron una inversión decreciente como consecuencia de las denominadas
políticas de ajuste estructural.
Distintos puntos de vista
Actualmente, en la sociedad se encuentra arraigada que el peor problema que
poseen las villas de emergencia esta en el carácter precario de las construcciones
de las. Pero, en realidad, el problema más grave, el verdaderamente insoluble, es el
que no se ve. El que está en la infraestructura.
Para empezar, generalmente los lotes no tienen salida a la vía pública para
permitir el tendido de las redes para el agua, la cloaca o el gas. Si no existen calle y
número, no tiene un domicilio apropiadamente identificable; y peor aun, al no haber
calles, no puede pasar ni el patrullaje policial, ni las ambulancias, los bomberos y el
servicio de correos. Se podría llegar a la conclusión que lo mas esencial que se
necesita y falta es la calle.
Se dice que la única solución valida es la renovación urbana, “como se hizo
en la década del 60 en las grandes ciudades de Estados Unidos. Primero se
facilitaron el traslado de los habitantes y su reinserción en barrios normales con
créditos subsidiados a largo plazo. Los terrenos recuperados se reurbanizaron
proyectando un nuevo tejido urbano con lotes más grandes, amplias avenidas y
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espacios verdes”4. Pero igualmente esa solución, aplicada en el extranjero, debería
ser reformulada para adaptarla en nuestro país (en caso de ejecutarla); y además
debe de haber soluciones alternativas a esta.
Las villas de emergencia crecen al 10% anual5; Rosario agregó cien villas en
2001. Hay un millón de familias en villas, tugurios y chozas, lo que hace un
imperativo aplicar alguna solución que responda a la escala de problema. Si bien el
Gobierno ha anunciado construcciones de viviendas, lo que no llega a solventar el
3% del problema actual, la construcción misma tarda alrededor de dos años en
concluirse, y si el crecimiento anual es del 10%; cuando estas viviendas se terminen
el déficit será mucho mayor al que ya existe.
Ejemplos de reubicación en Argentina
”Cuando se remodeló la Panamericana -1994-1996- hubo que liberar la traza
de la colectora invadida por la villa Malaver. Se descartó de plano la construcción de
monoblocks y se optó por indemnizar a las familias, además de créditos del Instituto
Provincial de la Vivienda. Trescientas familias buscaron por sí mismas una solución
individual y el problema fue resuelto en forma rápida, económica y satisfactoria para
todos los interesados.”
Panorama en América Latina
En cualquier ciudad relativamente grande de América Latina ya es parte del
paisaje cotidiano la presencia de asentamientos humanos irregulares. Reciben
diversos nombres: favelas, cantegriles, callampas, tugurios, villas miserias, barrios
marginales; pero el fenómeno es siempre el mismo. Arreglar estas megápolis
(Buenos Aires, San Pablo, Rosario, Río de Janeiro), significa en algún sentido
cambiar radicalmente la historia de sus ciudades ¿Es posible terminar con la
precariedad de enormes masas en todo el continente?
Si hablamos del panorama en nuestro continente, no podemos omitir el tema
de las favelas, que constituyen aglomeraciones de viviendas de una calidad por
debajo de la media. Sufren carencias de infraestructuras básicas, de servicios
urbanos y equipamientos sociales y están situadas en áreas ambientalmente
sensibles.
Pese a que muchos sectores de la sociedad carioca ven a las favelas como
un “cáncer urbano” el Ayuntamiento de Río ha aceptado el hecho de que un cuarto
de los habitantes de su ciudad merecen el reconocimiento de sus derechos como
ciudadanos, y deberían, por esta razón, tener acceso a los mismos servicios que los
demás residentes de la ciudad.
La política para las favelas, como se expresó en el Plan General de 1993,
busca su integración con la ciudad regulada, mediante la protección legal de los
residentes para que puedan quedarse en esas áreas y quiere elevar la calidad de los
servicios
hasta
el
nivel
de
los
barrios
que
los
rodean.
Este programa está basado en una correcta participación de las comunidades y en
el producto del trabajo colectivo ya realizado, reconocido y absorbido. La asistencia
4
5
http://www.lanacion.com.ar/archivo/Nota.asp?nota_id=544787
http://www.lanacion.com.ar/archivo/Nota.asp?nota_id=544787
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social, forman un elemento esencial de la política del gobierno brasilero en este
sentido. El ayuntamiento de Río intenta incrementar la ayuda asistencial a los niños
menores de seis años, con nuevos servicios, incluyendo además servicios
especiales para las mujeres cabeza de familia.
Según el informe de el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE),
entre 1991 y 2000 la población en las áreas urbanizadas creció un 1,64% mientras
que en este tipo de asentamientos el aumento fue del 4,32%, sin dudas es una cifra
realmente preocupante. Este informe además precisa que en las favelas brasileñas
viven alrededor de 6,5 millones de personas, es decir el 3,8% de los habitantes de
ese país latinoamericano.
Diversos medios brasileros señalan que sólo ocho estados de los 27
brasileros albergan un número de habitantes superior a los que habitan en estos
asentamientos. En sólo dos estados (Amapá y Roraima), el crecimiento de la
población en las áreas urbanizadas fue superior al que se registró en las favelas
durante el periodo analizado. Por el contrario, en la ciudad de Belem, el panorama
es realmente preocupante, ya que más de un tercio de la población habita en favelas
, y solo el cinco por ciento de la ciudad dispone de alcantarillado.
Estos datos nos demuestran que la problemática de las villas de emergencia
no solo afecta a nuestro país sino que es un tema que debería preocupar a los
gobiernos de muchos países de nuestro continente ¿Qué medidas deberían tomar
los gobiernos de los diferentes estados? ¿Qué medidas a nivel legislativo se podrían
tomar en ambos países?
¿Quién es pobre en Argentina?
Ya en la última década, en la mayoría de las ciudades de Argentina se
desarrollaba un fenómeno social bastante visible. La clase alta o de elevados
ingresos se aislaban en zonas periféricas y exclusivas, dotadas de grandes
viviendas, etc.; y los sectores de bajos ingresos o carenciados se ubicaban en áreas
de menor valor y que se pasaron a denominar “villas de emergencia”; Estas ultimas
caracterizadas por su precariedad.
Y es en este marco que muchos autores distinguen dos tipos de pobrezas;
primero, una denominada “pobreza estructural” que es crónica, histórica, vale decir
“los que siempre han sido pobres” y es referido este termino a quienes viven en los
asentamientos precarios, o sea, las villas de emergencia. En segundo lugar se
observa la “nueva pobreza” que son las clases medias empobrecidas.
Pero, ¿Quién es pobre?. En Argentina se mide de la siguiente forma: existe
la “canasta básica de consumo”, la cual esta conformada por la “canasta básica de
alimentación” (CBA) y la “canasta de no alimentación (CNA), juntas dan el valor de
$850; las persona que no llegan a ganar este valor, son considerados “pobres”.
Sabiendo esto, hay que demarcar quiénes son “indigentes”. La ya nombrada
CBA tiene un equivalente a $450, ahora quienes no puedan alcanzar este mínimo;
son considerados indigentes y se encuentran bajo la “línea de pobreza” (LP),
vulgarmente considerados como “pobres entre los pobres”
Por último, volviendo ya a los nuevos pobres, no se los caracteriza por la
razón de “necesidades básicas insatisfechas” (NBI) sino en pobreza por ingreso,
estos sectores medios declinados carecen de la oportunidad de reinsertarse en el
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mercado laboral; no son un grupo en el sentido sociológico, solo comparten cierto
perfil, como rupturas familiares, etc.
Legislación vigente
En nuestro país, hay diferentes normas sancionadas, En este caso trataremos
de analizar dos leyes distintas; la ley Nº 148 (Sancionada el 30/12/98), de Atención
prioritaria a la problemática social y habitacional en las Villas y Núcleos
habitacionales transitorios; el cual ya en el art. 1 declara la atención prioritaria a la
problemática social de las villas de emergencia.6 Esta ley se extiende a los sectores
afectados por las siguientes condiciones, carencia de infraestructura, situaciones de
irregularidad en la posesión de terrenos o viviendas y condiciones de deterioro en
las viviendas; por lo que se crea “una Comisión Coordinadora Participativa (C.C.P.)
para el diagnóstico, propuesta, planificación y seguimiento de la ejecución de las
políticas sociales habitacionales a desarrollarse en el marco de la presente ley”.
Y por último la ley 605 donde nos da un claro ejemplo sobre la solución de
transferir a las personas que viven en las villas de emergencia en otro lugar. En el
Art. 1 expresa lo siguiente: “Transfiérase el dominio del inmueble ubicado en la
intersección de las calles Av. Amancio Alcorta, vías del ferrocarril G.B., Zavaleta,
calle s/nº oficial, Iguazú, cuya nomenclatura catastral es: Circ.2, Mz. 103, S.34,
Fracción B, a la Comisión Municipal de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires.”
Conclusiones
Según el INDEC, para fines del 2004, el 44,7 % de la población total se haya
bajo la línea de pobreza y el 17 % bajo la línea de indigencia, como producto del
sistema neoliberal implementado durante de década de los noventa por los
gobiernos de turno. Políticas neoliberales que culminaron en el 2001 en una crisis
social y política a nivel nacional, donde diversos sectores de la sociedad expresaron
su descontento frente al creciente desempleo, a la caída del ingreso y la inflación.
Miles de personas que residen hoy en la Capital Federal hayan dificultades
para acceder a una vivienda digna. La ocupación ilegal de inmuebles privados o
fiscales, el refugio bajo las autopistas o en vagones de ferrocarril, los viejos
conventillos o el alquiler en hoteles y pensiones, las villas de emergencia y los mal
denominados NHT (Núcleos Habitacionales Transitorios), junto con los nuevos
asentamientos constituyen diversas estrategias utilizadas para apalear el déficit
1
habitacional .
2
Según datos del INDEC y del gobierno porteño, durante la década de los „90 se
duplicó la población residente en villas. Hoy se calcula que son aproximadamente
150.000
Los residentes de las villas de emergencia existen en un estado permanente
de inseguridad legal y social ya que viven en terrenos sin el consentimiento de sus
auténticos dueños y están sujetos a amenazas de desalojo y la negación de los
servicios municipales tales como agua potable, recolección de basura, drenaje
pluvial, pavimentación de calles y transporte público, e iluminación, entre otros.
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http://www.cedom.gov.ar/es/legislacion/normas/leyes/ley148.html
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Frecuentemente se localizan en zonas de riesgo sujetas a la degradación
ambiental y peligros. Se complica la implementación de los servicios básicos por su
carencia de planeación y diseño urbano, además de su acelerado crecimiento. Los
residentes normalmente carecen de suficiente preparación educativa y por lo tanto
no es común que estén dentro de las actividades económicas formales o al nivel del
mercado laboral aledaño.
Sus habitantes tienen mayores riesgos de contraer enfermedades y a una
mayor mortalidad debido a sus niveles de pobreza y la influencia negativa del medio
ambiente donde residen. El acceso al equipamiento urbano tal como escuelas,
clínicas, y atención social esta muy limitado. El espacio público abierto puede ser
inseguro e insuficiente para las necesidades de la comunidad. Finalmente, la
disparidad visible entre los asentamientos irregulares y las áreas circundantes puede
llevar a tensiones sociales y generar crimen. Estos mismos factores también pueden
incrementar la exclusión social y económica.
Ahora resta plantearnos, después de realizar un trabajo meramente
descriptivo, cuál es la solución apropiada para implementar, desde el congreso, en
este país; si los programas implementados, para la erradicación de villas de
emergencia, en otros países pueden ser adaptados a este y de que modo;
plantearnos también cual es el plazo que conlleva las soluciones que se proponen, si
es a largo plazo, pensar si realmente beneficia a la solución del problema o en
realidad lo agrava; qué cantidad de capital se tiene que invertir en estas soluciones y
de que forma se Administra; etc. Son simples interrogantes para poder, al menos en
parte, comenzar a solucionar este problema.
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Links
http://www.historia-actual.com/HAO/Volumes/Volume1/Issue1/esp/v1i1c7.pdf
http://www.aporrea.org/actualidad/a31034.html
http://lahaine.org/skins/basic/lhart_imp.php?p=3356
http://www.antropologiasyc106.com.ar/constructores/17cap3_guber.pdf
http://www.cnvivienda.org.ar/nuevo/notas/CiudadBA_9.pdf
http://www.cnvivienda.org.ar/nuevo/notas/CiudadBA_9.pdf
Bibliografía
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Estudios Cedes, Editorial Humanitas, Buenos Aires.
Ratier, Hugo (1998): Villeros y villas miseria. Centro Editor de América Latina,
Buenos Aires.
Thwaites Rey, Mabel (1998): Ajuste estructural y reforma del Estado en la Argentina
de los 90. Realidad Económica, Buenos Aires.
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