B) Los regímenes de Seguridad Social

TEMA IX.- Estructura y Ambito subjetivo de protección
I.- Estructura de la Seguridad Social
A) Los niveles de protección
B) Los regímenes de Seguridad Social
II.- Ambito subjetivo de protección de la Seguridad Social
III.- La Administración de la Seguridad Social: Entidades gestoras y servicios comunes
I.- Estructura de la Seguridad Social
El actual sistema normativo de Seguridad Social en España está regulado por el
Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Esta Ley es el resultado de una
sucesión de leyes, que arranca de la Ley de Bases de la Seguridad Social de 28 de
diciembre de 1963, texto que sigue simbólicamente vigente, aunque haya sido objeto de
cuantiosas modificaciones muy dispares en ocasiones.
A) Los niveles de protección
La protección de Seguridad Social se configura en torno a dos niveles:
-El nivel contributivo
-El nivel no contributivo
El nivel no contributivo se introduce con la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, de
Prestaciones no Contributivas. Hasta ese momento el sistema de Seguridad Social se
limitaba a otorgar prestaciones a sujetos protegidos, que lo eran sobre la base de una
relación profesional o de trabajo: es decir, la Seguridad Social protegía a las personas
que se integraban en determinados colectivos profesionales que a través de su actividad
laboral llevaban a cabo sus contribuciones económicas al sistema. En este sentido había
un grupo de trabajadores por cuenta ajena encuadrados en el Régimen General, a los
que se habían añadido otros colectivos de trabajadores (por cuenta ajena o por cuenta
propia) cuya protección se otorgaba a través de los diferentes Regímenes Especiales.
Estos dos niveles se configurarían como los mecanismos básicos dentro del sistema
público de Seguridad Social. Junto a esta protección básica el propio sistema puede
establecer mecanismos complementarios de protección, ya estén dirigidos a
complementar las prestaciones otorgadas por dichos niveles, o a otorgar ayudas o
prestaciones en ámbitos a los que normalmente no alcanza esta Seguridad Social Básica.
Estaríamos hablando, en este caso, de la Seguridad Social complementaria.
Para terminar, existiría un tercer nivel, que sería la protección de carácter privado, al
que cada ciudadano puede acudir, de manera voluntaria y como complemento a la
protección pública. Está constitucionalmente reconocido, dado que el artículo 41 de la
Constitución, junto a la obligación de los poderes públicos de mantener un régimen
jurídico de Seguridad Social que garantice la asistencia y prestaciones suficientes,
reconoce que “La asistencia y prestaciones complementarias serán libres”. A tenor de
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esta posibilidad nos vamos a encontrar como surgen un interesante conjunto de
mecanismos de protección distintos de la Seguridad Social: mejoras voluntarias
otorgadas por el empresario, planes y fondos de pensiones, mecanismos aseguratorios
instrumentalizados a través de Mutualidades, etc…
B) Los regímenes de Seguridad Social
El sistema de Seguridad social incluye dentro de su campo de aplicación a todos los
españoles cualesquiera que sea su sexo, estado civil y profesión, que residan y ejerzan
su actividad en territorio nacional y estén incluidos dentro de los apartados siguientes:
-Trabajadores por cuenta ajena en las distintas ramas de la actividad económica
y en cualquiera de las modalidades contractuales admitidas en nuestro ordenamiento
(fijos, de temporada, trabajadores a domicilio...) y con independencia de la categoría
profesional del trabajador y de la forma y cuantía de la remuneración, y de la naturaleza
común o especial de su relación laboral.
-Trabajadores por cuenta propia o autónomos, sean o no titulares de empresas
individuales o familiares, mayores de dieciocho años.
-Socios trabajadores de Cooperativas de trabajo asociado
-Estudiantes
-Funcionarios públicos civiles y militares.
El sistema de la Seguridad Social se estructura en regímenes, según se trate de
trabajadores por cuenta ajena, autónomos, socios de Cooperativas, estudiantes,
funcionarios o empleados de hogar, o bien, simplemente, sujetos protegibles por la vía
de prestaciones no contributivas.
Las personas incluidas dentro del sistema de la Seguridad Social pueden ser clasificadas
dentro de tres conceptos básicos: régimen general, regímenes especiales y sistemas
especiales.
El régimen general está integrado por trabajadores por cuenta ajena de la industria y los
servicios, regulado en el Título II de la LGSS.
La LGSS establece que como regla general se encuentran incluidos dentro del sistema
(sin prejuzgar su posterior inclusión en el régimen general o en uno especial) los
trabajadores por cuenta ajena y asimilados. Se parte del concepto de trabajador por
cuenta ajena del ET en sus diversas modalidades de contratación, con la edad mínima
para trabajar (16 años) y cualquiera que sea la categoría profesional y el salario, el
número de horas de trabajo, salvo que constituya actividad marginal y sea autorizada.
Y estarán incluidos en el régimen general, porque se les incluye dentro del concepto de
trabajadores por cuenta ajena, por asimilación, a los siguientes trabajadores:
-personal de alta dirección.
-conductores de vehículos de turismo al servicio de particulares
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-personas que presten servicios retribuidos en las entidades e instituciones de carácter
benéfico-social
-personal contratado al servicio de notarías, registros de la propiedad y demás oficinas o
centros similares
-altos cargos de naturaleza política y miembros de las corporaciones locales con
dedicación exclusiva que no sean funcionarios y parlamentarios autonómicos
-personal dependiente de las Administraciones públicas funcionarial y no funcionarial
-funcionarios interinos y de empleo y altos cargos no funcionarios
-empleados o funcionarios de organizaciones internacionales
También se han integrado en el Régimen General otros colectivos como
-Reclusos que realicen trabajos penitenciarios retribuidos
-Clero diocesano de la Iglesia Católica. Ministros del culto de las confesiones
evangélicas, israelitas y musulmanas.
-Prestaciones personales obligatorias
-Personal investigador
-Trabajos temporales de colaboración social
-Deportistas profesionales
Los regímenes especiales están establecidos para aquellas actividades profesionales en
las que por su naturaleza, sus peculiares condiciones de tiempo y lugar o por la índole
de sus procesos productivo merezcan una regulación especial. La especialidad de los
regímenes especiales radica en la existencia de una regulación propia y distinta para
colectivos específicos en la acción protectora, en las prestaciones, organización y
financiación separada.
Los regímenes especiales que se contemplan en la LGSS de 1994 son los siguientes:
-Trabajadores agrarios, forestales o pecuarios.
-Trabajadores autónomos o por cuenta propia
-Trabajadores del mar
-Mineros del carbón
-Empleados del hogar
-Estudiantes
Respecto de los funcionarios públicos civiles y militares, el art. 10 LGSS los contempla
dentro del sistema de la Seguridad Social, no obstante su régimen jurídico de Seguridad
Social se regula por normas propias, si bien se ha iniciado un proceso de integración en
el régimen general que ha comenzado con los funcionarios de la Administración Local y
los de las Comunidades Autónomas. Lo demás constituyen todavía regímenes
especiales periféricos, exteriores al sistema de la Seguridad Social y regulados por
normas propias (funcionarios civiles del Estado MUFACE; funcionarios militares
ISFAS; funcionarios de la Administración de justicia MUGEJU)
Los regímenes especiales presentan algunos rasgos característicos:
-Necesariamente cada Régimen Especial tiene que identificar su ámbito subjetivo de
aplicación, que se identifica con sectores de la actividad económica que, en atención a
sus particularismos en orden a su actividad, condiciones de trabajo o procesos de
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producción requieren un tratamiento diversificado de protección por la Seguridad
Social.
-Una cobertura específica y propia de la acción protectora para cada régimen.
-Un tratamiento específico económico-financiero y de gestión administrativa. En cada
régimen especial hay singularidades en la ordenación de las denominadas relaciones
formales, esto es, la de encuadramiento, y las financieras, la de cotización. En
consecuencia las cuestiones relativas a la financiación, organización y procedimientos
de gestión administrativa presentan igualmente aspectos de diversidad.
La inclusión en el sistema de la Seguridad Social puede tener lugar en el régimen
general o en alguno de los regímenes especiales, o en los dos a la vez, si se trata de la
realización de dos actividades que den lugar a la inclusión del sujeto en más de un
régimen de la Seguridad Social (pluriactividad), bien simultáneamente, bien de modo
sucesivo a lo largo de la vida profesional del trabajador.
Los sistemas especiales no son sino peculiaridades que se establecen respecto a algunos
regímenes y que no afectan a aspectos sustantivos o de contenido básico del régimen
jurídico, sino a aspectos meramente formales como son los actos de encuadramiento,
afiliación, forma de cotización o recaudación. Tenemos los siguientes:
-Empresas de exhibición cinematográfica, salas de baile, discotecas y salas de fiesta
-Manipulado y empaquetado del tomate fresco por cosecheros exportadores
-Manipulado y envasado de frutas y hortalizas y conservas vegetales
-Industria resinera
-Servicios extraordinarios en la hostelería
-Encuestadores de empresas de estudios de mercado y opinión pública
-Estibadores portuarios.
Algunas de las características más destacadas de los sistemas especiales son las
siguientes ( a titulo de ejemplo veremos dos):
-A) en las empresas de exhibición cinematográfica, salas de baile, discotecas y salas de
fiesta y otros locales análogos respecto del personal de plantilla que no trabaje todos los
días de la semana:
Presentación durante los cinco días naturales de cada mes, parte de alta, con
relación nominal de trabajadores y los días fijos de trabajo de cada semana durante
dicho período.
Regulación especial en caso de existir situación de pluriempleo en actividad de
este sistema y a la vez en otra distinta
-B) En los servicios extraordinarios de hostelería, café, bares y similares
Ha de tratarse de servicios extraordinarios de acuerdo con la normativa laboral
del sector.
Para estar dentro de este sistema especial se exige la habitualidad, que se da
cuando el trabajador realiza al menos 30 servicios extraordinarios dentro del trimestre
anterior, salvo que sea el primero de cada año en que sólo se exigirán15.
Se computarán todos los servicios aunque el trabajador en un mismo día haya
prestado más de uno. Cada servicio se considerará como un día de cotización.
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II.- Ambito subjetivo de protección de la Seguridad Social
Dentro de la denominación de ámbito subjetivo del Sistema de Seguridad Social se hace
aquí referencia a dos instituciones normativas: la que se refiere a los sujetos
“implicados” en ese sistema (empleador y trabajador, básicamente) y, sobre todo, al
conjunto de personas que resultarán beneficiarios de las prestaciones sociales en que el
Sistema mismo se realiza.
La evolución de la Seguridad Social nos muestra una tendencia a la “universalidad
subjetiva” (cobertura de toda la población), aunque no para todo tipo de prestaciones
satisfechas por el sistema de Seguridad Social.
Por otra parte, el campo de aplicación de la Seguridad Social se ha ido deslaboralizando.
Si bien la figura central sigue siendo el trabajador por cuenta ajena en el régimen
general o en los especiales, sin embargo, ha ido incorporando a su campo de aplicación
nuevos sujetos que desarrollan su actividad, no ya bajo la figura del contrato de trabajo,
sino mediante otras relaciones jurídicas. Para ello la normativa de Seguridad Social ha
tenido que utilizar el concepto de “asimilados” a trabajadores para incorporar a su
campo de aplicación en el régimen general o en los especiales a los nuevos sujetos o
colectivos que, como consecuencia de la evolución económica, social y del mercado de
trabajo, han ido surgiendo.
También se parte del concepto de trabajador por cuenta ajena con contrato de trabajo
para ser titular de prestaciones de desempleo. También aquí se ha producido una
extensión de las prestaciones a otros sujetos que no tienen contrato de trabajo, sino
relaciones jurídicas excluidas de los arts 1 y 2 del ET, como, por ejemplo, funcionarios
interinos, contratados administrativos o socios de Cooperativas de trabajo asociado.
Además, la tendencia a ir más allá de la figura del trabajador por cuenta ajena como
centro neurálgico del campo de aplicación del sistema de la Seguridad Social ha dado
lugar a la creación de regímenes especiales para sectores de actividad específicos, o para
figuras ajenas al campo laboral (trabajadores autónomos, funcionarios, etc...) que han
acentuado la tendencia expansiva de la Seguridad Social, pero bajo la forma de una
excesiva fragmentación, resultado de un proceso histórico aluvional.
La tendencia expansiva de la Seguridad Social ha llevado, muy recientemente, a
desarrollar un segundo escalón de la Seguridad Social, el nivel no contributivo. Dentro
de este nivel se incluyen “a efectos de las prestaciones de modalidad no contributiva, a
todos los españoles residentes en territorio nacional”. El título jurídico por el que se
produce la inclusión no es realizar una actividad profesional, sino carecer de rentas, ser
ciudadano español residente pero solo respecto de las prestaciones de asistencia
sanitaria; invalidez; jubilación; hijo a cargo.
III.- La Administración de la Seguridad Social: Entidades
gestoras y servicios comunes
El art. 41 de la CE establece que los poderes públicos mantendrán un régimen público
de Seguridad social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones
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sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo,
indicando que la asistencia y prestaciones complementarias serán libres.
La primera gran reforma se produce con la publicación del RDL 36/78, de 16 de
noviembre, que, en función de lo acordado en los Pactos de la Moncloa crea un sistema
de participación institucional de los agentes sociales favoreciendo la transparencia y
racionalización de la Seguridad Social, así como el establecimiento de un nuevo sistema
de gestión.
El Estado tiene la competencia en la gestión del sistema de Seguridad Social, que debe
ser asumida en virtud del art. 41 de la CE, por los poderes públicos bajo la dirección y
tutela de los respectivos Departamentos ministeriales.
La gestión del sistema de Seguridad Social español se atribuye, entre otros, a los
siguientes entes públicos con personalidad jurídica propia, adscritos al Ministerio de
Trabajo e Inmigración a través de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social:
-El Instituto Nacional de la Seguridad Social
-El Instituto Social de la Marina
-La Tesorería General de la Seguridad Social
-La Gerencia de Informática de la Seguridad Social
LAS ENTIDADES GESTORAS
Las entidades gestoras básicas creadas por el RD 36/1978 como entidades gestoras
básicas serían el INSS (Instituto Nacional de la Seguridad Social) el INSALUD (Hoy
INGESA), el INSERSO (Hoy IMSERSO) y el INEM (como organismo autónomo
administrativo, hoy SERPEE).
Estas entidades gestoras de la Seguridad Social tienen los siguientes rasgos:
-Tienen naturaleza de Derecho público
-Tienen capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines
-Exención tributaria absoluta, salvo previsión legal en contrario y siempre que
los tributos o exacciones recaigan directamente sobre las entidades en concepto legal de
contribuyente, no siendo posible el traslado de la carga tributaria a otras personas.
-Exención del pago de derecho y honorarios notariales y registrales, por los actos
que realicen o los bienes que adquieran o puedan quedar afectados a sus fines.
El INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Es una entidad gestora adscrita al Ministerio de Trabajo e Inmigración, con
personalidad jurídica propia, que tiene encomendada la gestión y administración de las
prestaciones económicas del sistema público de Seguridad Social y el reconocimiento
del derecho a la asistencia sanitaria, con independencia de que la legislación aplicable
tenga naturaleza nacional o internacional.
El INSS no gestiona las prestaciones por desempleo y las pensiones no
contributivas (están atribuidas al SERPEE o IMSERSO y órganos de las CC.AA).
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Tampoco gestiona la asistencia sanitaria y los servicios sociales que están atribuidas a
las CC.AA.
¿Qué competencias concretas tiene el INSS? El INSS tiene atribuido el
reconocimiento, la gestión y el control de las siguientes prestaciones:
-Jubilación (nivel contributivo)
-Incapacidad permanente (nivel contributivo)
-Muerte y supervivencia (viudedad, orfandad, a favor de familiares y auxilio por
defunción).
-Incapacidad temporal
-Maternidad
-Riesgo durante el embarazo
-Prestaciones familiares (hijo a cargo, nacimiento de tercer o sucesivos hijos y
parto múltiple. En nivel contributivo y no contributivo.
-Indemnizaciones económicas derivadas de lesiones permanentes no invalidantes
-Prestaciones económicas y sociales del síndrome tóxico
-Seguro escolar
-Reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria
-La gestión y funcionamiento del Registro de Prestaciones Sociales Públicas
-La gestión del Fondo Especial de Mutualidades de Funcionarios de la Seguridad
Social.
-En el ámbito internacional, la participación en la medida y con el alcance que se
le atribuya por el Ministerio de Trabajo e Inmigración, en la negociación y ejecución de
los Convenios Internacionales de Seguridad Social, así como la pertenencia a
Asociaciones y Organismos Internacionales.
EL INSTITUTO NACIONAL DE GESTION SANITARIA Y LOS SERVICIOS
PUBLICOS DE SALUD DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS
El INSALUD, que tiene encomendada la administración y gestión de los servicios
sanitarios, pasó a denominarse, en virtud del RD 840/2002, por el que se modifica y
desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad y Consumo, Instituto
Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA).
El INGESA tiene la misma personalidad jurídica, económica, presupuestaria y
patrimonial que el extinto INSALUD. la gestión y las obligaciones del INSALUD, así
como las prestaciones sanitarias en el ámbito territorial de las ciudades de Ceuta y
Melilla y todas aquellas actividades que sean necesarias para el normal funcionamiento
de sus servicios.
Una vez culminado el proceso de transferencias a las CC.AA, a este nuevo instituto le
corresponde las siguientes competencias:
-La gestión de los derechos y obligaciones del extingo INSALUD, que incluye la
gestión y administración del personal, centros, servicios y establecimientos sanitarios.
-Las prestaciones sanitarias en el ámbito de las ciudades de Ceuta y Melilla
-La realización de cuantas actividades sean necesarias para el normal
funcionamiento de sus servicios.
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Hay que recordar que las competencias que fue perdiendo el INSALUD fueron
asumidas por las CCAA a través de un proceso de transferencias que se inició en 1981 y
culminó en 2001 con las últimas CCAA que asumieron las competencias en materia de
asistencia sanitaria, y con la Ley 21/2001 por la que el Estado garantizaba y establecía
la forma de financiación de la prestación transferida. Así pues, cada CCAA tiene
constituido su propio Servicio de Salud dependiente de la propia Comunidad, al que
compete la ejecución de la prestación de asistencia sanitaria en los términos que en su
día tenía encomendados el INSALUD. La excepción son Ceuta y Melilla cuyas
prestaciones asume el INGESA.
EL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES
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