Organización AGE

ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO (AGE)
Organización
administrativa
que
depende
del
Gobierno
(Poder
ejecutivo) central y se responsabiliza y ejerce las competencias de
naturaleza no legislativa que corresponden al Estado, de acuerdo con la
distribución competencial de la Constitución y las leyes. Encuentra su
reconocimiento general (arts. 2 LAP, 1.2 LJ, 1.2 LCAP, 1 LGP) y de
regulación legal particular (LGob, y, sobre todo, LOFAGE y su desarrollo
reglamentario).
A) ORGANOS CENTRALES, CON COMPETENCIA EN TODO EL TERRITORIO:
RD 542/2009, de 7 de abril, por el que se reestructuran los
departamentos ministeriales.
1. Gobierno/Consejo de Ministros: dirige la política interior y
exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado, y
desempeña la función ejecutiva y la potestad reglamentaria (art. 97 CE y
art.
1
LGob).
Competencias
políticas
PERO
también
algunas
administrativas: su naturaleza dual explica la inaplicación de las reglas de
los órganos colegiados, previstas con carácter general en la ley (DA1ª
LAP); y la existencia de normas especiales para efectuar operaciones de
transferencia o traspaso de sus competencias; prohibiciones y vetos:, el
Presidente puede delegar competencias en los Vicepresidentes y en los
Ministros y el Consejo de Ministros en las Comisiones Delegadas del
Gobierno,
pero
directamente
al
no
pueden
Gobierno
delegarse
por
la
las
funciones
Constitución,
las
atribuidas
relativas
al
nombramiento y separación de los altos cargos, las otorgadas a órganos
colegiados (salvo en las Comisiones Delegadas del Gobierno) y las
atribuidas por una Ley que impida su delegación (art. 20 LGob). Actos y
disposiciones adoptan la forma de Real Decreto: corresponde al Rey
1
“expedir los Decretos acordados en Consejos de Ministros”, por lo que
reciben el calificativo de Real Decreto (art. 62.f CE).
El carácter dual del Consejo de Ministros implica que en (algunos) casos el
Gobierno actúa como órgano político y no como órgano de la Administración,
no ejerce potestades administrativas ni dicta actos de esta naturaleza (STC
196/1990, de 29 noviembre), o que no toda la actuación del Gobierno, cuyas
funciones se enuncian en el art. 97 del Texto Constitucional, está sujeta al
Derecho Administrativo (STC 45/1990, de 15 marzo). No obstante, desde la LJ’98
(art. 2.a), es indiferente la naturaleza política o administrativa de la actuación
del Gobierno de cara a su fiscalización judicial, puesto que “el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se
susciten en relación con la protección jurisdiccional de los derechos
fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las
indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos
del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas,
cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos”. Vid., por ejemplo, la STS
de 27 de noviembre de 2006, que anula el traslado de la sede de la Comisión
del Mercado de las Telecomunicaciones de Madrid a Barcelona (disp. ad.
única del RD 2397/2004, de 30 de diciembre), de resultas de la impugnación de
la Comunidad de Madrid y los trabajadores de la CMT, por haber actuado el
Consejo de Ministros "con precipitación" (al no consultar al Consejo Asesor de
las Telecomunicaciones ni a la propia CMT); no haber estimado el coste del
traslado, remitiendo su cuantificación al momento de traslado efectivo de la
CMT, pese a la relativa sencillez de la estimación dentro de determinados
márgenes; y no haber justificado la necesidad del traslado, limitándose a
afirmar que "el cambio de sede se enmarca dentro de la lógica y principios
inherentes a la naturaleza del Estado de las Autonomías, sin motivar el cambio
de sede con apoyo en circunstancias de eficacia y eficiencia ni la elección de
la ciudad de destino. 13 magistrados firmaron dos votos particulares negando
la naturaleza normativa del traslado y, con ello, la necesidad de someter la
decisión del traslado al procedimiento de elaboración ex art. 24 de la LGob, y
afirmando su naturaleza de acto singular, expresión de la dirección política que
ejerce el Gobierno. Asimismo, negaron el carácter irracional, absurdo o
arbitrario de la motivación del traslado, vinculándola a la lógica del Estado de
las Autonomías" (la ubicación de la sede de organismos de la AGE fuera de
Madrid es coherente con el modelo territorial y no se ha probado en el proceso
que el ejercicio de la función reguladora de la CMT se vea perjudicado por el
hecho de que esté en Barcelona. La elección de Barcelona responde al apoyo
unánime del Parlamento de Cataluña en una moción de 2001 y en una
resolución del Congreso de los Diputados de 2004. La motivación es política,
pero "los motivos políticos no tienen por qué presumirse arbitrarios o desviados,
del mismo modo que un acto administrativo no debe presumirse
ilegal").
2. Presidente del Gobierno: dirige la acción del Gobierno y la
coordinación de la actividad de sus miembros, sin perjuicio de la
responsabilidad directa de éstos por su gestión. Formas de propuesta,
investidura, nombramiento, incompatibilidades, cese y sustitución del
Presidente: art. 98 CE y LGob). Facultad de propuesta -vinculante- del
2
nombramiento y cese de los Ministros y Vicepresidentes, si los hubiere,
cuya aceptación incumbe formalmente al Rey como Jefe del Estado.
Real Decreto 1094/2011, de 15 de julio, por el que se reestructura la
Presidencia del Gobierno
3. Comisiones Delegadas del Gobierno: competencias de
carácter administrativo y coordinador de los Ministerios que las integran.
Gobierno las crea, modifica y suprime, y les delega competencias
mediante RD (art. 6 LGob).
Real Decreto 1025/2011, de 15 de julio, por el que se establecen las
Comisiones Delegadas del Gobierno
4. Vicepresidente (o Vicepresidentes): art. 98.2 CE. Naturaleza jurídica y
función ambiguas: suplencia y apoyo al Presidente, coordinación de
varios Ministerios en un área de actuación del Gobierno. Puede ser
además Ministro (art. 3 LGob).
Real Decreto 1012/2011, de 11 de julio, sobre las vicepresidencias del
gobierno
5. Ministros: principales órganos unipersonales de la AGE. Doble función:
forman parte del Gobierno y ostentan la titularidad y jefatura superior de
un Ministerio (salvo los llamados Ministros “sin cartera”). Estructura
ministerial se establece por RD (art. 8.2 LOFAGE). Competencias políticas
(Facultad de propuesta de decisiones de competencia del Gobierno, en
el ámbito material del Departamento) y administrativas (jefatura superior
del Ministerio y de toda su estructura administrativa y responsable de
todo un sector de la intervención administrativa en la vida social: gestión
de créditos de los Presupuestos Generales del Estado, autorización de la
modificación de créditos presupuestarios, celebración de contratos y
convenios, proposición y ejecución de Planes de empleo, modificación
de las RPTs, convocatoria de pruebas selectivas y provisión de puestos de
3
trabajo, otorgamiento de recompensas y el ejercicio de la potestad
disciplinaria del personal funcionario o laboral adscrito al Ministerio...).
RD 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica
básica de los departamentos ministeriales; y Reales Decretos específicos para cada
uno: Real Decreto xxxx/200x, de (día) de (mes), por el que se desarrolla la estructura
orgánica básica del Ministerio de (...)
6. Secretarios de Estado, fruto del incremento de la intervención
administrativa y consecuencia del aumento de Ministerios; órganos
intermedios entre el Ministro y el Subsecretario. No son miembros del
Gobierno pese a que la CE no lo impide. Competencias sobre un sector
de la actividad administrativa y la dirección consiguiente del aparato
administrativo,
nombramiento
y
separación
de
los
Subdirectores
generales de la Secretaría de Estado, mantenimiento de relaciones con
los órganos autonómicos competentes por razón de la materia, ejercicio
de la gestión presupuestaria, celebración de contratos relacionados con
su ámbito funcional y convenios no reservados al Ministro, resolución de
conflictos de atribuciones entre órganos directivos dependientes (art. 14
LOFAGE)…
7. Subsecretarios, pieza clásica y vital del organigrama de los
Departamentos, jefes superiores del respectivo Departamento después
del Ministro (salvo que haya Secretarios de Estado). Organo de
comunicación y dirección administrativa o burocrática del Ministerio:
jefatura del personal, potestad de inspección de los Centros y Servicios
ministeriales. Sus titulares deben ser nombrados por RD “entre funcionarios
a los que se exija titulación superior” (art.15 LOFAGE). Existe una Comisión
General de Subsecretarios y Secretarios de Estado, que tiene como
misión preparar las reuniones del Consejo de Ministros y, por tanto,
selecciona los asuntos, los clasifica por prioridad, etc. (art. 8 LGob).
8. Secretarios Generales, órganos específicos de algunos
Ministerios, muy similares a los Subsecretarios, con rango idéntico. Ambito
muy concreto de la competencia del Ministerio, con eficacia externa; no
es necesario que sus titulares sean funcionarios (art. 16 LOFAGE).
4
9. Directores Generales, jefes de las áreas a las que se
encomienda un sector del ámbito de actuación general de los
Ministerios. Estructura en Servicios, Secciones y Negociados, en los que se
integra el personal al servicio de la AGE. Competencias: proponer
objetivos en su ámbito funcional y ejecutar su cumplimiento, y todas
aquellas facultades directivas y de propuesta que tengan que ver con su
área de responsabilidades. Nombrados por RD entre funcionarios a los
que se exija titulación superior, salvo excepciones, atendiendo a la
naturaleza de las funciones a desempeñar por las mismas (art. 18
LOFAGE).
Excepciones declaradas en los RrDd de estructura orgánica
ministerial desde 1998, sucesivamente impugnadas: SsTS de 21
de marzo de 2002 y de 7 de diciembre de 2005, ésta última
dio lugar al RD 100/2006, de 3 de febrero, por el que se
modifica el Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que
se aprueba la estructura orgánica básica de los
departamentos ministeriales (extracto)
I. Dirección General de Instituciones Penitenciarias.
La mejora de la política penitenciaria constituye uno de los
objetivos prioritarios del Gobierno, al objeto de encauzarla en
la finalidad que la Constitución establece para nuestro
sistema penitenciario: la reeducación y reinserción social de
quienes han cometido delitos. Para conseguir este fin es
indispensable actuar sobre una multitud de ámbitos que van
más allá del estrictamente penitenciario, debiendo, pues,
compaginar la tradicional gestión de los Centros
Penitenciarios con una adecuada acción social, laboral,
educativa y sanitaria de la población penitenciaria, esto es,
efectuar unas políticas públicas heterogéneas y complejas,
todo ello en permanente contacto con la sociedad civil,
actuando en colaboración con el movimiento asociativo y las
organizaciones no gubernamentales. Igualmente ha de
tenerse en cuenta que el tratamiento penitenciario ha de ser
distinto en función tanto de los delitos como de las penas a las
que se haya condenado, y que la gestión penitenciaria ahora
incluye no sólo la actuación sobre los internos en Centros
Penitenciarios, sino también la gestión del régimen abierto en
Centros de Inserción Social y el cumplimiento de condenas
como la localización permanente, el trabajo en beneficio de
la comunidad y otras penas no privativas de libertad.
Precisamente de esa heterogeneidad se deriva el hecho de
que sea recomendable que uno de los más altos responsables
públicos de estas tareas presente un perfil específico
conocedor de los ámbitos, tanto públicos como privados, que
están presentes en la política penitenciaria. Hoy día, el
ejercicio de estos cometidos públicos en materia penitenciaria
exige un amplio conocimiento de esta realidad y supera las
tradicionales funciones técnicas de gestión de recursos
5
humanos, materiales, económicos, etc., propias de otros
órganos del mismo rango, siendo necesario, por tanto, dar
una mayor amplitud a los perfiles profesionales exigidos para
ejercer este puesto, e incluir para ello la experiencia en el
ámbito privado o en cualquier otra actividad relacionada con
el marco sociolaboral en el que debe desenvolverse nuestro
sistema penitenciario.
(...)
- RD 116/2006, de 3 de febrero, por el que se dispone el cese
de doña Mercedes Gallizo Llamas como Directora General de
Instituciones Penitenciarias.
A propuesta del Ministro del Interior y previa deliberación del
Consejo de Ministros en su reunión del día 3 de febrero de
2006, Vengo en disponer el cese de doña Mercedes Gallizo
Llamas
como
Directora
General
de
Instituciones
Penitenciarias, una vez notificado el fallo de la sentencia de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de
7 de diciembre de 2005, por la que se anula parcialmente el
Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba
la estructura orgánica básica de los departamentos
ministeriales.
- RD 117/2006, de 3 de febrero, por el que se nombra Directora
General de Instituciones Penitenciarias a doña Mercedes
Gallizo Llamas.
A propuesta de la Ministra de Cultura y previa deliberación del
Consejo de Ministros en su reunión del día 3 de febrero de
2006, Vengo en nombrar Directora General de Instituciones
Penitenciarias a doña Mercedes Gallizo Llamas.
Dado en Madrid, el 3 de febrero de 2006.
10. Secretarías Generales Técnicas, órganos de asesoramiento
técnico-jurídico del Ministerio. Competencias necesarias: las relativas a la
producción normativa del Ministerio, a nivel de propuesta o de decisión,
la asistencia jurídica y las publicaciones, y competencias facultativas
relacionadas con los llamados servicios comunes del Ministerio que
establezca
el
correspondiente
Real
Decreto
de
estructura
del
Departamento. Rango de Director General, nombrados por RD entre
funcionarios superiores (art. 17 LOFAGE).
B) ORGANOS TERRITORIALES O PERIFÉRICOS
Con un ámbito de competencia geográficamente limitado, ante la
conveniencia de un despliegue organizativo y territorial (art. 154 CE).
Herencia histórica francesa (RrDd de 1833: creación de las Provincias,
para distribuir las acciones administrativas estatales). Reorganización tras
la CE, al establecerse y asumir competencias las CCAA: LOFAGE.
6
RD 119/2003, de 31 de enero, por el que se crea la Comisión interministerial de
coordinación de la Administración periférica del Estado (modificado por RD 1037/2004,
de 7 de mayo)
1.
Delegados
del
Gobierno:
representantes
políticos
y
administrativos del Estado en cada CA (art. 154 CE), núcleo de la
Administración periférica del Estado en la correspondiente CA, integran
a los Subdelegados del Gobierno y los Servicios territoriales de los diversos
Ministerios. Dirección de la AGE en el territorio de la CA y coordinación
del aparato organizativo estatal con la Administración autonómica (arts.
22 a 28 LOFAGE). Competencias en materia de seguridad y obras
públicas.
RD 1330/1997, de 1 de agosto, de Integración de Servicios Periféricos y de
estructura de las Delegaciones del Gobierno (desarrollado por Orden de 7 de
noviembre de 1997, modificada por Orden PRE/2424/2002, de 3 de octubre).
Integración en las Delegaciones del Gobierno de las Direcciones Provinciales de
Trabajo, Seguridad Social y Asuntos Sociales (RD 2725/1998, de 18 de diciembre), de los
servicios periféricos del organismo autónomo Parque Móvil del Estado (RD 1163/1999,
de 2 de julio) y creación de áreas funcionales de Alta Inspección de Educación
integradas en las Delegaciones del Gobierno (CCAA de Aragón, Asturias, Cantabria,
Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura,Madrid,Murcia y La Rioja: RD
1448/2000, de 28 de julio).
2. Subdelegados del Gobierno en cada Provincia (en las islas, Directores
insulares), sustituto del histórico Gobernador Civil, figura eliminada,
aparentemente
sin
connotaciones
políticas
e
integrado
en
las
respectivas Delegaciones del Gobierno. Nombrado por el propio
Delegado del Gobierno, de entre funcionarios superiores al servicio de
cualquier Administración pública. Colaboración con el Delegado del
Gobierno, funciones esencialmente administrativas y de auxilio a los
Delegados del Gobierno (arts. 29 y 30 LOFAGE).
RD 617/1997, de 25 de abril, de Subdelegados del Gobierno y Directores
Insulares de la Administración General del Estado.
RD 466/2003, de 25 de abril, por el que se crea la Subdelegación del Gobierno
en Madrid.
Orden PRE/2424/2002, de 3 de octubre, por la que se crea la Oficina de
Coordinación de la AGE en el Campo de Gibraltar
7
RD 864/2001, de 20 de julio, en relación con la creación, competencias y
funcionamiento de las Oficinas de Extranjeros (creación: A Coruña: Orden
PRE/2277/2002, de 16 de septiembre; Illes Balears: Orden de 17 de junio de 1999).
C) ORGANOS DE LA AGE EN EL EXTERIOR
Desarrollan sus responsabilidades fuera del territorio (arts. 36 y 37
LOFAGE). Definen y ejecutan la política del Gobierno fuera del territorio
estatal. Centros en Estados extranjeros (Misiones o representaciones
diplomáticas
dirigidas
por
Embajadores),
ante
una
organización
internacional (Misiones o representaciones dirigidas por Representates),
Delegaciones y Oficinas consulares y otras Instituciones o servicios en el
exterior (arts. 36 y 37 LOFAGE).
RD 632/1987, de 8 de mayo, sobre organización de la Administración del Estado
en el exterior.
Existe un proyecto de Reforma Integral del Servicio Exterior, elaborado por una
comisión interministerial bajo la responsabilidad del Ministro de Asuntos Exteriores y de
Cooperación, con el fin de adaptar la acción exterior del Estado a los nuevos retos y
desafíos internacionales. La reforma persigue una mejor planificación y coordinación
de la acción exterior española, así como la adecuación de los procedimientos y de la
gestión administrativa. Para defender sus intereses en el exterior, España cuenta en
muchos países de América, África y Asia con menos de un funcionario por millón de
habitantes. Por otra parte, carece de un procedimiento normalizado y ágil para la
contratación de personal en sus Embajadas y tiene un presupuesto de Servicio Exterior
inferior al de la gran mayoría de los países de la UE (sólo por encima de Portugal,
Grecia y República Checa). Además, el nuevo modelo de Servicio Exterior debe
integrar a todas las administraciones y al personal de otros Ministerios. La reforma se
sustanciará con una batería de medidas urgentes en materia de recursos humanos y
gestión administrativa (ampliación de las plazas de nuevo ingreso en la carrera
diplomática, medidas para la potenciación de la acción exterior del Estado (Acuerdo
de Consejo de Ministros publicado por Orden AEC/2783/2006, de 7 de septiembre), así
como la aprobación del Estatuto del Cooperante (RD 519/2006, de 28 de abril,
desarrollado por Orden AEC/163/2007, de 25 de enero, modificada por Orden
AEC/1817/2007, de 15 de junio), la revitalización del Consejo de Política Exterior y la
adopción de la Ley del Servicio Exterior para establecer un marco general, de
contenido más político que estrictamente regulatorio.
D) MECANISMOS DE COORDINACIÓN Y CONTROL:
1. Comisiones:
- ad hoc: Comisión Nacional para la Conmemoración de los
Bicentenarios de la Independencia de las Repúblicas Iberoamericanas
(RD 595/2007, de 4 mayo); también bajo la forma de comisariados
individuales (Comisario para la conmemoración del nacimiento de San
Francisco Javier, RD 284/2004, de 20 de febrero; Comisionado del
8
Gobierno para la partición de España en la reconstrucción de Iraq, RD
462/2003, de 25 de abril) u oficinas (Oficina Estatal para el apoyo a la
XXXII Copa de América: RD 1556/2004, de 25 de junio)
- ministeriales: Comisión Permanente de Selección del Ministerio de
Administraciones Públicas (Orden APU/313/2005, de 7 de febrero)
- interministeriales: Comisión Interministerial de Seguridad Vial (RD
1544/1997, de 3 de octubre), también ad hoc (Comisión interministerial
para la aplicación de las medidas de apoyo establecidas en el RD Ley
8/2006, de 28 de agosto , por el que se aprueban medidas urgentes en
materia de incendios forestales en la Comunidad Autónoma de Galicia)
- interterritoriales: Comisión Interterritorial de Cooperación para el
Desarrollo (RD 22/2000, de 14 de enero, modificado por el RD 2124/2002,
de 3 de noviembre), Comisiones Provinciales de Colaboración del
Estado con la Corporaciones Locales (RD 3489/2000, de 29 de
diciembre).
2. Órganos de control interno:
a) Intervención general de la AGE (dependiente del Ministerio de
Economía y Hacienda): es el órgano de control interno de la gestión
económico-financiera del sector público estatal y el centro directivo y
gestor de la contabilidad pública.
Como órgano de control interno es la encargada de verificar, mediante
el control previo de legalidad y el control financiero, que la actividad
económico-financiera del sector público se adecua a los principios de
legalidad, economía, eficiencia y eficacia. Como centro gestor y
directivo
de
la
contabilidad
pública
le
compete
proporcionar
información contable fiable, completa, profesional e independiente
sobre la gestión pública y dictar las normas necesarias para su
adecuado desarrollo. Además, le corresponde elaborar las cuentas
económicas del sector público según la metodología SEC 95, lo que
permite realizar comparaciones y análisis con los demás países
9
miembros de la Unión Europea. Entran dentro de su ámbito de
actuaciones, aquellas derivadas del ejercicio del control de los fondos
comunitarios, en particular las previstas en el artículo 62 del Reglamento
(CE) 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, en lo que se refiere al
ejercicio de las funciones de autoridad de auditoría en aquellos
programas en los que la IGAE tenga tal condición. También es el Centro
encargado de la programación, diseño y ejecución de la política
informática de la Secretaría General de Presupuestos y Gastos y de la
propia Intervención.
b) inspecciones generales de servicios de los ministerios (RD 799/2005,
de 1 de julio),
c) oficinas presupuestarias (RD 2855/1979, de 21 de diciembre): Los
objetivos que se persiguen con la creación de dichas oficinas
presupuestarias vienen igualmente definidos en el programa económico
del Gobierno: la descentralización del proceso de elaboración
presupuestaria, su perfeccionamiento y la simplificación burocrática de
su gestión. El perfeccionamiento del proceso presupuestario, iniciado en
nuestro país hace algunos años mediante la aplicación de nuevas
técnicas, debe continuarse, fundamentalmente, con la implantación de
los sistemas de presupuestos por programas y de presupuesto base cero,
como métodos mas adecuados para una asignación racional de los
recursos públicos la adopción de nuevos métodos de decisión de gasto
y la revisión de los programas de gastos existentes.
d)oficinas de supervisión de proyectos (del Ministerio de Asuntos
Exteriores: Orden de 23 de julio de 1998).
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