Es el acto mediante el cual el organismo ejecutivo devuelve al

VETO PRESIDENCIAL
El veto presidencial, es el acto mediante el cual el ejecutivo devuelve a la
legislatura un proyecto de ley que le ha sido enviado para su sanción
(promulgación) u objeción. En el caso de objeciones parciales, el Ejecutivo
remite textos alternativos con las observaciones que estime procedentes, en
ejercicio de su derecho de veto, pudiendo el legislativo aceptarlos (allanarse) o
ratificarse (insistir) en su propuesta original.
El objetivo de la figura del veto, es que el Ejecutivo sea copartícipe –o
colegislador como se lo llama-, dentro del proceso de formación y aprobación
de las leyes. En tal sentido, la figura ha sido incorporado en nuestra legislación,
y consta al menos en las tres últimas constituciones vigentes desde el retorno a
la democracia (1978, 1988, y la actual).
Desde el punto de vista jurídico, la regulación del veto presidencial no ha
sufrido mayores variaciones en los tres textos constitucionales citados. Si
analizamos en detalle los mismos, encontramos que en todos ellos se
mantienen varios elementos comunes: Posibilidad de veto total o parcial;
plazos fatales tanto para la emisión del veto por parte del Ejecutivo cuanto para
su resolución por el legislativo; mayoría simple para el allanamiento y mayoría
calificada para la ratificación por parte del legislativo en sus textos originales y
la restricción, en caso de veto total, de que el proyecto no podrá se tratado
nuevamente, sino en un año posterior a la objeción.
Algunos vetos expedidos recientemente por el actual Presidente (Ley de
Educación Superior y otros), han reabierto la discusión sobre el alcance y
limitaciones que debería tener esta figura, que como se ha analizado, ha
permanecido casi sin modificaciones, a pesar de los permanentes cambios de
Constituciones, y las varias reformas realizadas a la legislación secundaria. Es
decir, que el veto ha sido de las instituciones que se han mantenido
inalterables, en un País en donde hemos sido proclives a cambiar varias
normas de legislación (incluidas las constituciones) y muchas veces.
Partiendo, como se ha señalado, de que el veto es un elemento de colegislación, cualquier elemento, creado sea por la legislación o por la práctica
política, que le dote al ejecutivo de excesivos poderes, en desmedro de la
facultad legislativa (que por naturaleza le corresponde al legislativo, sin duda
alguna desnaturaliza la figura.
Por tanto, y a la luz de algunos hechos presentados en recientes vetos
presidenciales, es importante recordar y analizar algunos elementos que en
determinados casos y en diferentes momentos y coyunturas, han contribuido
sin duda a eventuales “distorsiones” de estas figuras. Ello, con el objetivo de
señalar puntos críticos que deberían ser tomados en cuenta para un cambio de
prácticas políticas, y de ser del caso para posibles modificaciones de carácter
constitucional y legal. Para ello centraremos el análisis en tres temas que han
sido recurrentes: El manejo de tiempos, el contenido de los vetos y las
mayorías calificadas.
Uno de los aspectos que más ha sido “mal utilizado”, ha sido el tema de los
plazos fatales que tienen el legislativo para evacuar los vetos, so pena de que
el proyecto sea promulgado en los términos enviados por el Ejecutivo. Resulta
indispensable la determinación de dichos plazos, pues caso contrario los
proyectos, una vez vetados, podrían entrar en una suerte de “congeladora”, con
el riesgo de las leyes nunca sean expedidos o se lo haga extemporáneamente.
Sin embargo, el remedio ocasionó un problema colateral y es que dio la
posibilidad de “jugar” con los plazos, según los intereses coyunturales del
momento. De esta forma, ha sido una práctica común en varios períodos,
incluido el actual, el “quemar tiempo” para que los plazos se venzan y los
proyectos pasen por el “Ministerio de la Ley”, sin ser discutidos. Esto se ha
dado sobre todo en situaciones de mayorías legislativas cercanas a los
ejecutivos de turno, o en mayorías coyunturales (llamadas móviles”), forjadas
para un proyecto o tema en concreto. Para ello, los legislativos –muchas veces
en complicidad con los ejecutivos- han optado por varios métodos como la no
convocatoria a sesiones, provocar alargues interminables de los debates,
suspensiones y clausuras de sesiones –a veces abruptas e incluso violentas- ,
provocación de incidentes: Así, se viene a la memoria casos extremos como
de diputados cortando cables de micrófonos o suspendiendo la energía
eléctrica. Sin embargo, y a pesar de las manipulaciones a las que se presta el
establecimiento de plazos fatales, sigue siendo apropiado el mantener tiempos
máximos para el debate y resolución de los vetos, frente al riesgo de que los
proyectos nunca sean expedidos, Por tanto, la solución a este problema radica
mas bien en la voluntad y compromiso ético de los actores (especialmente
legislativo y ejecutivo, actuales y futuros) de actuar de manera democrática.
Otro tema de recurrente preocupación, ha sido la posibilidad del ejecutivo de
incluir temas extraños o ajenos a la materia del debate. Ello, les ha dado a los
poderes ejecutivos, la posibilidad de que, sin necesidad de presentar un
proyecto de Ley específico, sino vía veto a un proyecto que ya está en trámite,
puedan introducir modificaciones o normas en temas de interés gubernamental
sin pasar por los dos debates. El caso mas reciente y sonado fue, cuando vía
veto a la Ley de Participación Ciudadana, se introdujo la obligación de rendir
cuentas para los medios de comunicación. Ahí la pregunta que salta a la vista
es, si se trataba de un tema de participación de la ciudadanía que debió ser
tratado en dicha ley, o un tema de regulación a los medios que debió ser
tratada en una Ley de Comunicación. En este tema, la legislación tanto
precedente como actual se ha quedado corta, al no establecer dentro de la
figura del veto, necesarias limitaciones en cuanto a la materia. Si la potestad,
en cuanto a la materia, se mantiene ilimitada, se corre el riesgo de que el
ejecutivo no se a un colegislador que participa en los procesos de formación de
leyes, sino un verdadero legislador que vía veto puede introducir ilimitadamente
normas legales y reformas a leyes, sin necesidad de presentar proyectos de
Ley y sin pasar por el trámite ordinario. En la actual coyuntura política, el tema
ha presentado mayor complejidad, cuando, según ciertos actores legislativos, a
través del veto se han modificado acuerdos legislativos preexistentes. Si bien
desde lo formal-jurídico, el Ejecutivo no tiene la obligación legal de considerar
tales acuerdos, desde la práctica política y la necesidad de buscar consensos y
acuerdos mínimos, es importante siempre buscar y respetar puntos de
acuerdo.
Finalmente, y desde el punto de vista conceptual y práctico, el tema que más
complicaciones ofrece es el establecimiento de mayorías especiales, para que
el legislativo rechace las propuestas presidenciales y se ratifique en sus textos
iniciales. En este caso, tanto las posturas favorables como las contrarias a
establecer mayorías especiales, tienen fuertes fundamentos.
En el caso de allanamiento (aceptación del texto presidencial) el tema no
amerita mayor análisis, pues la Constitución establece mayoría simple,
partiendo del supuesto (real o no, pero supuesto finalmente) de que ejecutivo y
legislativo comparten igual criterio sobre el tema en discusión. El problema
surge cuando hay discrepancia entre el texto planteado por el legislativo y el
propuesto por el ejecutivo, en donde el primero, para poder rechazar la
propuesta presidencial y mantener su texto original, requiere el voto favorable
de las dos terceras partes de sus miembros.
En este punto, como ya se mencionó, los argumentos a favor y en contra son
sólidos. Si se modifica la legislación actual y se establece el requisito de una
mayoría simple para rechazar la propuesta presidencial, se corre el grave
riesgo de eliminar o anular la posibilidad e que el Ejecutivo co-legisle, pues la
misma mayoría (simple o calificada según se trate de ley orgánica u ordinaria)
que aprobó la Ley, no tendrá –al menos en teoría- mayor problema en
ratificarse.
Por el contario, de mantenerse la norma actual sobre mayorías calificadas, se
corre el riesgo absolutamente contrario, esto es que por lo complejo de las
coyunturas legislativas y ante la grave y ancestral dificultad de lograr
consensos amplios y permanentes en entes eminentemente políticos como los
legislativos, sea extremadamente difícil –como de hecho lo ha sido-, encontrar
votos suficientes para rechazar las propuestas presidenciales y ratificar los
textos originales del legislativo, trayendo como consecuencia una alta
posibilidad de que los planteamientos presidenciales se impongan, anulando o
al menos afectando gravemente la facultad legislativa de los diputados –hoy
asambleístas-.
En síntesis, por la una vía o por la otra, siempre se va a ver mermada
capacidad de uno de los actores, sea el legislativo propiamente, o
colegislador es decir, el Ejecutivo. Si volvemos al inicio, y recordamos que
objetivo del veto es establecer coparticipación y corresponsabilidad, sin duda
problema es de difícil solución.
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