Loretta Ortiz Ahlf. - Instituto de la Judicatura Federal

Jerarquía entre leyes federales y tratados
Loretta Ortiz Ahlf
Directora del Departamento de Derecho
de la Universidad Iberoamericana
SUMARIO: 1. Antecedentes; 2. Interpretación doctrinal del artículo
133; 3. Interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;
Conclusiones.
1. ANTECEDENTES
El artículo 133 tiene como antecedente el Artículo VI, Secc.2 de la
Constitución de Estados Unidos de América, texto que fue recogido
en el artículo 237 del Decreto Constitucional para la Libertad de
América Mexicana, del 2 de octubre de 1814 y no es sino hasta la
Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, del 4 de octubre de 1824, cuando en su artículo 161, fracción III, se hace mención expresa de los tratados.1
En la Constitución de 1857 se puntualiza:
Artículo126. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión
que emanan de ella, y todos los tratados hechos o que se hicieren por
el Presidente de la República con la aprobación del Congreso serán
Ley Suprema de toda la Unión.
1
Ortiz Ahlf, Loretta, Derecho internacional público, México, Harla, 2ª. edición,
1993, p. 8.
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Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, Leyes o
Tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en
las Constituciones o Leyes de los Estados.
Vallarta comentó en el Constituyente de 1857 al discutir el artículo 133 “Si cometiéramos el error de creer que nuestra Constitución en materias internacionales esta sobre esa ley tendríamos no
sólo que confesar que los soberanos de Francia, Inglaterra, Estados
Unidos, etc, tienen más facultades que el Presidente de la República Mexicana, sino lo que es peor aún: que la soberanía de ésta está
limitada por el silencio de su Constitución”.2
Con dicha afirmación Vallarta quiso enfatizar que el derecho internacional no esta normado por la Constitución, razón por la cuál, el
espacio aéreo, la extensión y límites de las aguas de jurisdicción nacional y la plataforma continental no pueden ser determinadas de
manera unilateral por un Estado.
El texto de 1857 se mantuvo en 1917 y en 1934 sufrió una reforma para quedar en los términos aún en vigor. El motivo de la reforma
era evitar que un tratado o acuerdo posterior derogará la Constitución en aquellas disposiciones incompatibles con el instrumento internacional posterior de conformidad con el principio norma posterior
deroga a la anterior.
Cabe apuntar que la preocupación manifestada en la reforma de
1934 no tenía fundamento, por cuanto los procedimientos de creación, derogación, principios de interpretación y entrada en vigor de
leyes y tratados son diversos.
Al comentar el texto vigente, Felipe Tena Ramírez señala que
adopta nuestra Constitución la tesis monista dando primacía al derecho interno. Y agrega que se hizo sufrir a nuestra evolución jurídica
un retroceso manifiesto.3 La tesis adoptada por nuestro artículo 133
corresponde en realidad a la dualista por cuanto exige que los tratados estén de acuerdo con la misma, requisito indispensable para la
incorporación del tratado a nuestro sistema jurídico. Las tesis monistas
2
Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, México, Porrúa, 24
edición, 1990, p. 41.
3
Ibidem., p. 44.
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no requieren de un acto de incorporación del derecho internacional
al interno, ya que presuponen que ambas ramas forman parten de un
mismo sistema jurídico.
2. INTERPRETACIÓN
DOCTRINAL DEL ARTÍCULO
133
Los autores constitucionalistas e internacionalistas han interpretado la disposición de diversas maneras ante la ausencia de un criterio de jerarquización entre las leyes federales y los tratados, cuando
ambas están de acuerdo a la Constitución.
Felipe Tena Ramírez señala que el texto del artículo 133 es impreciso, ya que, el artículo esta referido a las “leyes y tratados constitucionales” y por ello cuando las leyes y los tratados estén de acuerdo
a la Constitución prevalecerán sobre las leyes inconstitucionales de
los Estados, precisando que dicha superioridad deriva de su conformidad con la Constitución sin llegar a establecer un criterio preciso
en el caso de que ambas normas sean constitucionales y concluye:
...el artículo 133 es un precepto oscuro, incongruente y dislocador de
nuestro sistema” y “ consagra una defensa subsidiaria de la Constitución al imponer a los jueces locales la obligación de no aplicar las leyes
locales que están en pugna con la Constitución Federal.4
Óscar Rabasa autor de la reforma de 1934 apunta:
se tuvo en cuenta la conveniencia de disipar las dudas y confusiones
que suscitaba el laconismo anglosajón del texto primitivo del Art. 133
de nuestra Constitución. Surgía la primera duda respecto a sí la Constitución y los tratados eran de jerarquía igual o si había diverso rango
entre la primera y los segundos, sólo porque en el texto a ambos tipos
de ordenamientos se les declaraba ley suprema, Más aún: se llegó a
suponer que los tratados internacionales ocupan un rango superior al
de la Constitución, sin parar mientes en que, si esta conclusión jurídi4
Citado por Pereznieto Castro, Leonel, “El artículo 133: una relectura”, en
Jurídica, México, 1995, No. 25, p. 272.
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ca es correcta desde el plano del derecho internacional, no lo es desde
el ángulo del derecho interno, que en México está integrado fundamentalmente por la Constitución... y... Ésta expresamente dispone que
ella es la ley suprema, en toda la nación y cuando establece que los
tratados también lo serán, es claro que tal cosa es cierta siempre y
cuando éstos se ajusten a los preceptos expresos de la propia Ley Fundamental. 5
Otros constitucionalistas como Jorge Carpizo y Elizur Artega,
sostienen que los tratados tienen la jerarquía de las leyes del Congreso de la Unión. El primero, precisa que los tratados son jerárquicamente superiores a las leyes ordinarias pero de igual jerarquía a
las constitucionales.6
En una obra reciente Fernando Alejandro Vázquez Pando y la
autora de este trabajo sostienen que en virtud del federalismo adoptado por la Constitución vigente, en el Estado Mexicano pueden
diferenciarse tres estratos jurídicos diversos. El que podría llamarse
nacional, el federal y el local.7
La doctrina suele diferenciar entre estrato federal y el local, sin
referirse al primero de los estratos mencionados. Sin embargo, la
Constitución misma no puede considerarse un ordenamiento federal ni local, pues ambas competencias son creadas por la Constitución, la cual les está supraordenada. Lo anterior resulta claro si se
considera que mientras los ordenamientos legislativos locales son
emitidos por las legislaturas de los Estados y las leyes federales lo
son por el Congreso de la Unión, en cambio la Constitución misma
es fruto de un órgano diverso: el Constituyente, y sólo puede ser
modificada mediante un procedimiento en el que intervienen tanto
el Congreso General como las Legislaturas de los Estados, salvo en el
caso de la fracción I del artículo 73 constitucional, conforme al cual
el Congreso General tiene facultades para admitir nuevos Estados a
la Unión Federal, caso único de flexibilidad en materia de reformas
5
Pereznieto Castro, Leonel, op. cit., p. 273.
Ibidem, p. 274.
7
Ortiz Ahlf, Loretta, Vázquez Pando, Fernando Alejandro, Aspectos jurídicos del
Tratado de Libre Comercio, México, Themis, 1994, pp. 23 y ss.
6
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constitucionales, pues es el legislador federal ordinario competente
para hacer la reforma constitucional.
Si resulta clara la triplicidad de los estratos jurídicos integrantes
del sistema, tarea más difícil es la de ubicar los ordenamientos que
forman cada estrato, salvo por lo que se refiere a los casos más obvios,
como lo son el de la Constitución misma, las leyes federales y las
locales.
Ubicamos a los tratados en el estrato nacional por cuanto son
celebrados por el Presidente de la República actuando como jefe
de Estado es decir como representante de los Estados Unidos Mexicanos ante el exterior. Tales ordenamientos pueden referirse a materias que, desde el punto de vista de distribución de competencias,
sean de la esfera local o federal y su validez interna se encuentra
subordinada, exclusivamente a la Constitución. Lo cual lleva a concluir que se está ante ordenamientos nacionales y no federales y
locales.
Cabe aclarar que los tratados no son leyes en sentido estricto.
Cuando la Constitución los califica en el artículo 133 como integrantes de la ley suprema no da al término de ley la connotación técnica
específica de ordenamiento general derivado del proceso legislativo,
pues evidentemente la Constitución misma no es una ley en ese
sentido, sino que tan sólo pretende establecer un principio jerárquico conforme al cual los tratados y leyes federales que están de acuerdo con la Constitución son la normatividad jerárquica superior,
derivando tal superioridad de la congruencia con la Constitución.
Dado que los tratados pueden referirse a materias que desde el
punto de vista de distribución interna de competencias legislativas,
caen en la esfera competencial del Congreso de la Unión, puede darse el supuesto de que la disposiciones del tratado no sean compatibles con las de alguna ley federal.
La relación jerárquica entre la ley federal y los tratados a falta de
un criterio específico en el artículo 133, de conformidad con lo señalado por Fernando Vázquez Pando y la autora de este trabajo puede
ser resuelto acudiendo a un análisis de los ámbitos de validez de las
normas respectivas, según el cual las disposiciones del tratado se presentan como normas especiales aplicables a ciertos casos o a ciertos
sujetos (nacionales o residentes de los Estados Parte), en tanto que
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las leyes internas se presentan como ordenamientos generales aplicables a todos los casos no regulados por la normatividad específica.
No cabría acudir al principio de norma posterior deroga a la anterior por cuanto en la modificación y derogación de las leyes federales
debe seguirse el mismo procedimiento que para la aprobación de las
mismas (artículo 72, fracción F, constitucional) resulta obvio que un
tratado no puede modificar ni derogar una ley federal, ya que en la
celebración de éste no se sigue el procedimiento legislativo, sino el
procedimiento especial consistente en la celebración por el Presidente con la aprobación del Senado.
Por otra parte, aunque la Constitución no regule expresamente
la materia, parece obvio que una ley del Congreso de la Unión tampoco puede modificar, ni derogar un tratado, pues éstos son una fuente
jurídica diversa que escapa tanto de la competencia del Congreso
General como a la de las legislaturas de los estados de la federación.
El único criterio de solución que establece el artículo 133 constitucional, consiste en hacer prevalecer la norma que estuviera de acuerdo con la Constitución. Sin embargo, puede tratarse de normas de
naturaleza tal, que ambas sean compatibles con la Constitución, caso
en el cual tal criterio no sería suficiente para resolver el problema,
aquí la Constitución parece tener una laguna, pues subordina tanto
leyes federales como los tratados directamente a la Constitución, sin
establecer relación jerárquica entre ambos tipos de ordenamientos.
Ante esta laguna los problemas de diversa regulación entre una
ley federal y un tratado, como se ha hecho notar, son susceptibles de
ser resueltos acudiendo a un análisis de los ámbitos de validez de las
normas respectiva, según el cual las disposiciones del tratado se presentan como normas especiales aplicables a ciertos casos, o a ciertos
sujetos, en tanto las leyes internas se presentan como ordenamientos generales aplicables a todos los casos no regulados por la normatividad especial. Lo anterior parece responder a la idea de que los
tratados se presentan siempre como una norma de ámbito de validez
especial, por lo que la diferenciación entre norma especial y general
pareció suficiente al Constituyente.
La apreciación anterior parece realista, pues hasta la fecha no
existe tratado alguno que vincule al Estado mexicano con respecto a
todos los demás Estados existentes, por lo que un tratado, se presen-
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ta siempre como norma especial —o un conjunto de normas especiales— lo cual resulta claro si se toma en consideración que la violación
del tratado sólo puede ocasionar responsabilidad frente a los demás
Estados Partes, pero no ante terceros, salvo que el tratado otorgue
derechos a tales Estados terceros.
Por su parte, Don Raúl Median Mora, sostiene que el tratado prevalece frente a las leyes federales y las locales, siempre y cuando no
se violen garantías individuales y concluye, los tratados hoy en día
no son exclusivamente fuente de obligaciones.8
Nos resta referirnos a lo planteado por el Dr. Leonel Pereznieto,
quien puntualiza “...resulta necesario reformar la Constitución, al
Art. 133 específicamente, para establecer un nuevo sistema de incorporación de la normatividad internacional a la nacional. Un sistema que contemple la realidad actual, la diversidad de niveles y la
gradualidad de compromisos que la dinámica de las relaciones internacionales impone a México como un nuevo actor en el concierto
mundial”.9
Y continua: “Cabe distinguir tres niveles de vinculación a través
de acuerdos, convenios y tratados internacionales. El primero, el que
no modifica al orden jurídico interno y que sólo tiene por objeto
ampliar y fortalecer las relaciones internacionales de México. El segundo nivel sí produce modificaciones legislativas y el tercero, además de las modificaciones legislativas provoca alteraciones a la
normatividad internacional.” Pereznieto sugiere que el artículo 133
constitucional contenga tal graduación.
3. INTERPRETACIÓN
DE LA NACIÓN
DE LA
SUPREMA CORTE
DE
JUSTICIA
Las jurisprudencia y tesis sobre el tema son escasos en comparación
con otros temas; propiamente se pronuncia la Corte hasta finales de
la década de los ochenta.
8
9
Pereznieto Castro, Leonel, op. cit., pp. 275-276.
Ibidem, pp. 282-283.
242
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La Corte en 1992 adoptó el siguiente criterio:
LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES TIENEN LA MISMA JERARQUIA NORMATIVA. De conformidad con
el artículo 133 de la Constitución, tanto las leyes que emanen de ella,
como los tratados internacionales, celebrados por el Ejecutivo Federal,
aprobados por el Senado de la República y que estén de acuerdo con la
misma, ocupan ambos, el rango inmediatamente inferior a la Constitución en la jerarquía de las normas en el orden jurídico mexicano.
Ahora bien, teniendo la misma jerarquía el tratado internacional no
puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley ni
viceversa. Por ello, la ley de las Cámaras de Comercio y de la de Industria no puede ser considerada inconstitucional por contrarias a lo dispuesto en un tratado internacional.10
En 1995 se conforma la siguiente jurisprudencia:
TRATADO INTERNACIONAL, INCOMPETENCIA DEL PLENO
DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA PARA CONOCER DEL
RECURSO DE REVISIÓN CUANDO SE TRATA DE UN PROBLEMA DE OPOSICIÓN ENTRE UNA LEY Y UN (CONVENIO DE
PARÍS Y LEY DE INVENCIONES Y MARCAS).Si el problema a resolver en la segunda instancia se refiere a la contradicción que, según
la quejosa existe entre la Ley de Invenciones y Marcas y el Convenio
de París para la protección de la propiedad Industrial, se impone concluir que no se está ante un problema de inconstitucionalidad de leyes
propiamente dicho, sino de oposición de las leyes que compete conocer en revisión a un Tribunal Colegiado, no obstante que se aduzca
violación a lo artículos 14 y 16 constitucionales, pues ello debe entenderse, en todo caso, como una violación en vía de consecuencia. Por
tanto, si no se reclama una violación directa a la Constitución, es evidente que este Tribunal Pleno resulta incompetente para conocer del
recurso de que se trata.11
10
Tesis Aislada, Amparo en Revisión 2069/91. Manuel García Martínez. 30 de
junio de 1992. Mayoría de quince votos. Ponente Victoria Adato Green. Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación, Octava época, tomo 60, diciembre de 1992, p. 27.
11
Jurisprudencia, Apéndice de 1995, Séptima época, tomo I, Parte Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tesis 327, p. 302.
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243
En otra tesis aislada de octubre de 1998 se dispone: “De conformidad con el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, la ley suprema de nuestro orden jurídico es la
propia Constitución, las leyes que emanan del Congreso de la Unión
y los tratados internacionales que existan de acuerdo con la misma;
de tal suerte que, si bien es cierto que estos últimos deben prevalecer sobre la Ley de la Propiedad Industrial, no menos verdad resulta
que ello no acontece en el caso de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Carta Magna, pues tiene la misma
jerarquía que los tratados internacionales, por haber sido expedida por
el Congreso de la Unión...”.12
Otras dos tesis de 1999 determinan la misma jerarquía de las
leyes del Congreso de la Unión y de los tratados, una de ellas puntualiza: “La última parte del artículo 133 constitucional establece el
principio de la supremacía de la Constitución Federal, de las Leyes
del Congreso de la Unión que emanen de ella y de los tratados celebrados y que se celebren por el Presidente de la República con la
aprobación del Senado, respecto de las constituciones y leyes de los
Estados que forman la Unión, y no la aplicación preferente de las disposiciones contenidas en los tratados respecto de lo dispuesto por
las leyes del Congreso de la Unión que emanen de la Constitución
Federal. Es pues, una regla de conflicto a que deben sujetarse las
autoridades mexicanas, pero conforme a la misma no puede establecerse que los tratados sean de mayor obligación legal que las leyes
del Congreso.”
Recientemente la Corte emite una tesis aislada que marca un
giro de noventa grados en relación con el tema y apunta:
TRATADOS INTERNACIONALES, SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN
SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante
12
Tesis Aislada, Amparo en Revisión 2807/98. Havana Rum and Liquors, S.A.
27 de agosto de 1998, Unanimidad de votos. Ponente: F. Javier Mijangos Navarro.
Secretario: Gustavo Naranjo Espinosa. Octava época, tomo VIII, octubre de 1998,
p. 1181.
244
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respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental
y que aunque en principio la expresión “... serán la Ley Suprema de
toda la Unión...” parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como
lo es el Congreso de la Unión y de que, los tratados deben estar de
acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la
Constitución es la Ley Suprema. El problema respecto a la jerarquía
de las demás normas del sistema ha encontrado en la jurisprudencia y
en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía
del derecho federal frente al local, y misma jerarquía de los dos, en sus
variantes lisa y llana, y con la existencia de “leyes constitucionales”, y
la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional. No
obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados
internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente
debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el
local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de
que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado
mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al Presidente de la República a suscribir los
tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma
manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de
las entidades federativas y por medio de su ratificación, obliga a sus
autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía
de los tratados es la relativa a que en esta materia no existe limitación
competencial entre la Federación y las entidades federativas, esto es,
no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del
tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el Presidente de la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano
en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos
ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en
un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía
en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el
cual ordena que “Las facultades que no están expresamente concedi-
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245
das por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden
reservadas a los Estados”. No se pierde de vista que en su anterior
conformación, este Máximo Tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P.C./92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial
de la Federación, Número 60, correspondiente a diciembre de 1992,
página 27, de rubro: “ LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA”;
sin embargo, este Tribunal pleno considera oportuno abandonar tal
criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados
incluso frente al derecho federal.13
Puede observarse que de 1992 hasta 1999, no establece principio
alguno del cuál se pueda deducir la primacía de las leyes federales o
de los tratados, sino hasta está última tesis cuando expresamente se
alude a una jerarquía superior de los tratados.
Está última tesis soporta la primacía de los tratados sobre las
leyes federales en las siguientes afirmaciones:
1. La celebración de los tratados por el Presidente de la República como jefe de Estado con la aprobación del Senado como
representante de la voluntad de las entidades federativas.
2. No se considera la competencia federal o local del contenido
del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo
133 el Presidente de la República lo suscribe como jefe de
Estado.
Del texto del artículo 133 no se desprende con base en las afirmaciones de la tesis, una jerarquía superior de los tratados, ya que
textualmente específica que son supremas tanto las leyes federales
como los tratados cuando están de acuerdo a la Constitución. En
todo caso, a falta de un criterio de jerarquía entre ambas normas jurídicas, las autoridades judiciales o administrativas deberán determinar en cada caso la aplicación del tratado o de la ley federal en razón
de los ámbitos de validez de ambas normas.
13
Tesis Aislada, Novena época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
tomo X, noviembre de 1999, Tesis P. LXXVLL/99, p. 46.
246
LO R E TTA O RTIZ AHLF
C ONCLUSIONES
Del análisis de la doctrina, jurisprudencia y tesis relacionadas con la
interpretación del artículo 133 constitucional en lo relativo a la jerarquía entre leyes federales y tratados, sobresale la poca claridad de
nuestro artículo 133.
El Constituyente de 1917 no imaginó que vía tratados, el Presidente de la República legislaba para la Nación, ni la gran diversidad
de materias sobre las cuales versarían los tratados de la segunda mitad del siglo veinte.
Uno de los fenómenos recientes es la globalización el cual ha
aumentado el número de tratados celebrados por México en materia
comercial, intelectual, competencia económica entre otras. Por otro
lado, la comunidad internacional insertó dentro del marco jurídico
internacional la materia de los derechos humanos por la falta de regulación adecuada en el ámbito interno.
Cabe puntualizar que en el caso de la materia de los derechos humanos, dichos instrumentos poseen una naturaleza diversa de los
demás tratados, por cuanto en caso de incumplirse posibilitan al afectado en la mayoría de los casos, acudir a instancias internacionales
para el reclamo de los derechos violados.
Además varias de las normas contenidas en los tratados en materia de derechos humanos, constituyen normas de ius cogens (normas
imperativas de derecho internacional), razón por la cual en distintas
constituciones de diversos países se les otorga una jerarquía superior
al resto de los tratados.
Con la finalidad de terminar con las dudas planteadas por el artículo 133 constitucional y contar con una disposición que señale la
jerarquía de los tratados con una ubicación acorde con el actual marco de los derechos humanos y evitando que México se vea envuelto
en la comisión de un hecho ilícito internacional por la falta de aplicación de un tratado por contravenir una ley federal o local, resulta
conveniente reubicar a los tratados en la pirámide jurídica de nuestro sistema jurídico.
Un estudio en el marco de derecho comparado constitucional
nos demuestra que esa es la tendencia de las constituciones recientes. En la Constitución vigente de Argentina se señala:
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Artículo 75: Corresponde al Congreso:
22. Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con
las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede.
Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; La Declaración
Universal de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de los
Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; La Convención
sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas
las formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la
Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su vigencia,
tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera
parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los
derechos y garantías por ella reconocidos. Solo podrán ser denunciados,
en su caso, por el Poder Ejecutivo Nacional, previa aprobación de las
dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
Los demás tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de
ser aprobados por el Congreso, requerirán del voto de las dos terceras
partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la
jerarquía constitucional.
24. Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos
humanos. Las normas dictadas en consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes.
La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación, con
la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara, declarara la conveniencia de la aprobación del tratado y solo podrá ser aprobado
con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de
cada Cámara, después de ciento veinte días del acto declarativo.14
14
López Guerra, Luis, Aguiar, Luis, Las Constituciones de Iberoamérica, Madrid,
Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, 1998, p. 30.
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En el caso de España la incorporación de los tratados se realiza a
través de un sistema de incorporación especial, por cuanto se incorporan mediante una ley, además de requerir en caso de contener de disposiciones contrarias a la Constitución, de una previa revisión constitucional, al igual que en el caso de Argentina los tratados en materia
de derechos humanos guardan un lugar especial en la jerarquía normativa. Por otro lado, se apunta de manera muy clara que la entrada en
vigor y derogación de los tratados se determinará de conformidad con
las normas internacionales. Señala la Constitución de España:
Artículo 93. Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de
tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.
Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la
garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de
la cesión.
Artículo 95.
1. La celebración de un tratado internacional que contengan estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional.
2. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal
Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción.
Artículo 96.
1. Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento
interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o
suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo
con las normas generales de derecho internacional...
Artículo 10. [...]
2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades
que la constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la
Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos
internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.15
15
López Guerra, op. cit., pp. 504 y 518.
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Portugal va más allá por cuanto declara en su Constitución que el
derecho internacional forma parte de su derecho interno y al igual
que en el caso de España señala que las normas convencionales ratificadas y aprobadas entraran en vigor una vez que haya sido ordenada
su publicación oficial y, en cuanto, haya entrado en vigor a nivel internacional.16
En las tres constituciones analizadas, la materia de derechos humanos sobresale, cabe preguntarse ¿deberían ubicarse los tratados
de derechos humanos por encima de la constitución, en el mismo
rango o en un escalón inmediatamente inferior a la misma?
Por otro lado, en el caso de México se han celebrado tratados
internacionales en materias de derechos humanos y en otras materias, contrarios a la constitución, leyes federales y locales, por lo cual,
parece conveniente adoptar un sistema parecido al de España, en
virtud del cual se resuelva cualquier contradicción entre ley interna
e internacional antes de la firma o ratificación del instrumento.
Otras preguntas que cabe formularse son las relativas a la ubicación jerárquica de los tratados y si se debe incluir en la constitución
algún capítulo específico relativo a los tratados.
Ante los fenómenos ya mencionados y el aumento de los tratados
celebrados por México con diversos estados y organizaciones internacionales, parece prudente incluir un capítulo de la constitución
que regule a los tratados internacionales de manera coherente y sistemática, en lugar de disposiciones aisladas e insuficientes ante la
problemática actual.
Dicho capítulo atendería a las cuestiones relativas a la jerarquía
de los tratados en materia de derechos humanos, los tratados en otras
materias, mayorías necesarias para su aprobación, la entrada en vigor
de los tratados en nuestro sistema jurídico, a quién corresponde la
facultad de celebrar los tratados internacionales, cuales son las normas de interpretación aplicables a los mismos, a quién corresponde
la denuncia de los tratados y quién puede renunciar a la inmunidad
corresponde al Estado mexicano mediante tratado.
En lo referente a adoptar un sistema de revisión previo a la celebración del tratado cuando contenga estipulaciones contrarias a la
16
Ibidem, pp. 916 y 918.
250
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constitución, cabe apuntar que aunque al Senado corresponde la aprobación de los tratados, hasta la fecha no ha desaprobado ningún tratado o incluido algún requisito para su celebración y a pesar de su
participación en el proceso de celebración de los mismos, se han celebrado varios tratados contrarios a la constitución, para evitar que
corra riesgos el principio de supremacía constitucional parece prudente independientemente de la acción de inconstitucionalidad de
los tratados prevista en el artículo 105, contemplar una revisión preliminar cuando aparezcan contradicciones entre la constitución y el
tratado.
La jerarquía que debería corresponder a los tratados en la pirámide jurídica que establece nuestro artículo 133 constitucional, sería la ubicación de los tratados en materia de derechos humanos al
mismo nivel de la constitución, ya que actualmente, las garantías
individuales constituyen limites impuestos a la autoridad y un mínimo estándar que no impide su ampliación mediante ley o tratado. La
evolución en la materia de derechos humanos ha permitido la ampliación de las garantías individuales, otorgando una protección en
beneficio de la persona, razón por la cual para su debida protección
deberá buscarse una integración de los instrumentos sobre la materia con el mismo nivel de las normas constitucionales, buscando un
régimen similar al que se establece en el espacio aéreo, plataforma
continental y aguas de jurisdicción nacional.
Los tratados sobre otras materias deberían ubicarse jerárquicamente en un estrato inferior a la constitución, las razones que soportan este razonamiento radican en la fundamentación ya expresada,
relativa a la ubicación de los tratados en el estrato nacional, además
de que se responsabiliza de su cumplimiento a la Nación en caso de
que no se apliquen en el ámbito interno.