Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio

COMARCAS, CALIDAD DE VIDA
Y VERTEBRACIÓN DEL TERRITORIO
LOGROS Y RETOS DEL PROCESO DE COMARCALIZACIÓN
Fundear
Libros FUNDEAR
COMARCAS, CALIDAD DE VIDA
Y VERTEBRACIÓN DEL TERRITORIO
LOGROS Y RETOS DEL PROCESO DE COMARCALIZACIÓN
Ángela López Jiménez (directora)
José Luis Ansó Llera
Jaime Minguijón Pablo
Carina Nocetti Olazábal
Enrique Ulldemolíns Julve
Fundación Economía Aragonesa
Zaragoza 2007
© de la edición, Fundear 2007
© del texto, los autores, 2007
Edita: Fundear
ISBN: 978-84-611-5493-7
Depósito Legal: Z-501-2007
Diseño Gráfico: Batidora de Ideas
Imprime: INO Reproducciones, S.A.
Las opiniones vertidas en esta colección de Libros Fundear son responsabilidad de los autores. Se
autoriza la reproducción parcial para fines docentes o sin ánimo de lucro, siempre que se cite la fuente.
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Índice general
Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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1. La comarcalización en Aragón: La creación de un nuevo espacio
público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1 Las comarcas, un ámbito de realidad propio . . . . . . . . . . . . .
1.2 El proceso de comarcalización en Aragón . . . . . . . . . . . . . . .
1.3 Alcance del estudio y metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.4 Un proceso gradual y pertinente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Acción Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1 Acción Social, un área con una larga historia . . . . . . . . . . . .
2.2 Actuaciones y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3 Personal y presupuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4 Situación actual y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Cultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1 El ámbito de la Cultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2 Actuaciones y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3 Presupuestos y personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.4 Equipamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.5 La Cultura como potenciadota del sentimiento de comarca . .
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4. Patrimonio Cultural y Tradiciones Populares . . . . . . . . . . . . . . .
4.1 El ámbito del Patrimonio Cultural y Tradiciones Populares . . .
4.2 Actuaciones y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3 Presupuestos y personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.4 Patrimonio Cultural y Tradiciones Populares: El pasado
contemplado como plataforma para un desarrollo futuro . . . .
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Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
5. Deportes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.1 Normativa y transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.2 Actuaciones y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.3 Personal y presupuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.4 Equipamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.5 Situación actual y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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6. Juventud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.1 El ámbito comarcal de las competencias en Juventud . . . . .
6.2 Actuaciones y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3 Presupuestos y personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.4 Equipamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.5 Juventud; el futuro por delante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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7. Turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.1 Funciones y competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.2 Actividades crecientes dentro de un sector dinámico . . . . . .
7.3 El personal y los presupuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.4 Los inicios del Área . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.5 Los aspectos positivos y las dificultades del proceso . . . . . . .
7.6 Funcionamiento actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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8. Recogida y tratamiento de residuos urbanos . . . . . . . . . . . . . . .
8.1 Los residuos en la Comunidad Autónoma y en las Comarcas
8.2 La evolución de las actuaciones en el periodo 2002-2005 . .
8.3 Personal y presupuesto del Área . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.4 Un comienzo heterogéneo, con aspectos positivos
y dificultades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.5 Funcionamiento actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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153
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9. Protección Civil, Prevención y Extinción de Incendios . . . . . . . .
9.1 El ámbito comarcal de la Protección Civil, prevención
de riesgos y lucha contra incendios . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.2 Actuaciones y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.3 Presupuestos y personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.4 Equipamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.5 Situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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10. Servicios y actuaciones en materias no transferidas . . . . . . . . . 187
10.1 Actuaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
10.2 Personal y presupuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
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Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
11. El proceso de comarcalización: una mirada sociológica . . . . . . .
11.1 Los servicios y funciones transferidos a las comarcas:
Una visión de conjunto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11.2 Las potencialidades de un proceso irreversible . . . . . . . . . .
11.3 Las comarcas, calidad de vida y dinámica vertebradota
del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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195
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222
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
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Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Prólogo
La perspectiva que da el tiempo transcurrido desde que las Comarcas aragonesas gestionan el primer bloque de competencias, hace que quienes
hemos vivido este proceso desde sus orígenes tengamos una opinión en
conjunto muy favorable sobre su quehacer.
Pero no bastaba la sensación de que los servicios que reciben los ciudadanos en el territorio han mejorado sustancialmente desde que son prestados por las nuevas entidades comarcales; era necesario analizar y comparar el antes y el después, con una metodología de investigación sociológica
y científica, que contemplara, de forma cuantitativa y cualitativa múltiples
aspectos para poder llegar a conclusiones respaldadas por datos. Con ese
objetivo, la Fundación Economía Aragonesa, FUNDEAR, encomendó al
Grupo Sociológico de Investigación Científica de la Universidad de Zaragoza
este trabajo cuyas conclusiones ahora se presentan y que se realizó en las
32 comarcas constituidas hasta la fecha en el territorio aragonés.
La tarea era compleja, implicó un importante despliegue de medios
humanos en el territorio para recopilar información in situ, y un laborioso
trabajo posterior de agrupación, análisis, evaluación y plasmación de resultados relativos al periodo 2002-2005, habiendo llegado este riguroso estudio a unas conclusiones muy alentadoras.
Además de favorecer la consolidación de estas nuevas administraciones, la información elaborada va a permitir a los responsables y gestores de
todas las administraciones implicadas (autonómica y comarcales), abordar
la previsible transferencia de nuevas competencias a las comarcas en un
futuro próximo, con un mayor grado de eficiencia.
Debo agradecer, por último, a los autores de este trabajo, el rigor
demostrado en la tarea, su calidad, y el entusiasmo que han dedicado a la
misma y que se desprende de su lectura.
José Ángel Biel Rivera
Vicepresidente y Consejero de Presidencia
y Relaciones Institucionales del Gobierno de Aragón
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Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
1. La comarcalización en Aragón:
la creación de un nuevo espacio público
1.1 Las comarcas, un ámbito de realidad propio
Si hace cinco años el hecho comarcal era materia de reflexión acerca de
sus expectativas, de potencialidades por descubrir y generaba abundantes
interrogantes en relación a su implantación y a cómo sería su funcionamiento, hoy es una realidad emergente, con logros contrastables y algunas
respuestas que plantean, a su vez, nuevas preguntas.
Las comarcas son un hecho tangible; en escasamente un lustro esta
nueva configuración administrativa del territorio ha abandonado el mundo
ideal y aséptico de las normas legales instituyentes, ha dado el salto del
papel a la realidad y se ha encarnado de manera visible en instituciones
operativas, en gente que toma la palabra para recrear sus propios vínculos
sociales y decidir cómo resuelven problemas o plantean acciones de mejora
en su entorno local. Se administran recursos, existen edificios que señalan
la materialidad de la nueva administración; hay trabajadores al servicio de
esta administración pública que gestionan competencias, asegurando el
cumplimiento de las normas sobre las que tienen atribución y promocionan
e impulsan iniciativas que sirven al desarrollo local; se oferta una variada
gama de servicios públicos… En suma, las comarcas tienen un ámbito de
realidad propio, un nuevo espacio público, en el que con sus sombras y sus
luces, en la cotidianeidad, afrontan la tarea de articular y vertebrar un territorio tan vasto y heterogéneo como es Aragón.
De manera flexible y progresiva se ha pasado de la reflexión y los
debates sociales acerca de la “creación de un modelo de comarcalización”
que fuera funcional y resolviera las principales carencias y problemas de un
territorio progresivamente envejecido en la mayor parte de sus numerosos
municipios, a un esfuerzo sostenido, desde el consenso y el acuerdo, que
ha creado una realidad jurídica sustantiva haciendo realidad la comarcalización del territorio aragonés en un tiempo sorprendentemente breve. Ahora
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Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
se pueden contemplar ya los primeros resultados de este experimento
social e institucional que comenzó, al menos formalmente y por datarlo de
algún modo, con la promulgación en 1993 de la Ley de Comarcalización de
Aragón1.
A la fecha, las comarcas, como hecho singularizado y concreto en el
ámbito institucional, social, económico, administrativo, político…, empiezan
a tener un recorrido, un “rodaje” podríamos decir, que hace oportuna una
primera reflexión sobre el periodo transcurrido. En escasamente cinco años
se ha completado el marco jurídico que ha hecho posible que de diciembre
de 2000 a mayo de 2003 estuvieran constituidas todas las comarcas2,
transferido el primer bloque de funciones y servicios asociados a competencias, creada una incipiente planta administrativa para su gestión e instalados y funcionando los consejos comarcales como instancia de decisión política y autogobierno en el territorio. Todas las comarcas tienen al menos la
experiencia de un bienio de autogobierno en las áreas que les fueron transferidas. La flexibilidad del modelo puesto en funcionamiento ha permitido
también asegurar y potenciar la colaboración entre la administración de la
Comunidad Autónoma y las administraciones comarcales mediante la creación del Consejo de Cooperación Comarcal3 que con carácter consultivo
sirve de espacio de análisis, deliberación y foro de encuentro y cooperación
entre ambas administraciones.
En términos de la duración temporal que un proceso de estas
características requiere para su consolidación —y poder evaluar así sus
efectos sobre la sociedad y el territorio—, el tiempo transcurrido no es
gran cosa; más bien podría pensarse que cualquier juicio sería prematuro. Pero por otro lado también cabe decir que el tiempo transcurrido ha
sido enormemente intenso y alberga un cúmulo de ricas experiencias,
creatividad, ilusiones e, inevitablemente, algunas dificultades, por lo que
sería imprudente no dedicar alguna atención a lo sucedido en este periodo. Este es el modesto alcance del estudio que encargó la Fundación
Economía Aragonesa al GSIC: contemplar el hecho comarcal en su cotidianeidad y describir el estado en el que se encuentra el funcionamiento
1. Ley 10/1993 de 4 de noviembre de 1993, de Comarcalización de Aragón.
Obviamente el proceso tiene una larga tradición y puede remontarse más atrás en el tiempo
como tendremos ocasión de comentar sucintamente un poco más adelante.
2. Con la excepción de la de Zaragoza por su complejidad y especificidad propia, ya
contempladas en la propia Ley 10/93.
3. Figura no prevista inicialmente en la legislación promulgada, pero que la experiencia del periodo de creación e instalación de las comarcas ha hecho aconsejable, siguiendo
los criterios de quienes doctrinalmente sugerían una figura de coordinación entre la administración autonómica y la administración local comarcal.
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Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
de las competencias transferidas. Algo así como lograr una instantánea
que reflejara la administración comarcal en un momento dado. Por seguir
con el símil, el instante de esa fotografía, si pudiera congelarse el tiempo,
sería algún momento al final del año 2005. En parte, la investigación ha
consistido en poner delante del objetivo a los principales protagonistas del
proceso de comarcalización, a los gestores de las competencias transferidas, observar en detalle los contenidos de su trabajo y tratar de fijar el
estado de la cuestión. Eso es lo que básicamente se describirá en las
páginas que siguen. Se ha tratado también de dar cuenta del proceso que
ha llevado a ese instante, sistematizando datos e informaciones referidas
a la evolución del desempeño comarcal en este breve tiempo, de modo
que se pueda tener una idea lo más concreta posible del recorrido realizado en la gestión de las transferencias por las comarcas desde su constitución.
Como se señaló anteriormente, un proceso de la magnitud y trascendencia como es el de la creación de una nueva administración requiere una observación temporal mucho más dilatada que la que actualmente
disponemos, para poder evaluar y medir sus múltiples efectos sobre el
territorio, las dinámicas de desarrollo que potencialmente se generan y su
impacto sobre la gente que lo habita. No ha sido esa la finalidad de este
estudio. El encargo recibido tenía otro alcance y las pretensiones del equipo investigador, desde luego, han sido mucho más modestas. Se trataba
de constatar, una vez realizadas las transferencias del primer bloque de
funciones y servicios de la Comunidad Autónoma a los entes comarcales,
cómo había ido el proceso y qué grado de avance en su gestión ha sido
posible alcanzar en el tiempo transcurrido. Confiamos que las informaciones obtenidas sirvan para visualizar tendencias y explicar, con arreglo a
informaciones fiables y datos precisos, cómo ha sido el proceso de aterrizaje —en su sentido más literal—, de cada Consejo Comarcal a su espacio. Y, sobre todo, aspiramos a poner en valor lo que de aprendizaje
colectivo ha tenido —está teniendo— este proceso. En ese sentido, la
investigación ha constatado las buenas prácticas e iniciativas novedosas
que se están poniendo en marcha, dentro de las funciones transferidas y
en virtud de la capacidad de autogobierno que la comarcalización ha
delegado en los territorios, para promocionar las diferentes oportunidades
que cada espacio ofrece. Este patrimonio común debe divulgarse y servir
de estímulo para la discusión intercomarcal.
Los datos que se han recogido para este trabajo ojalá sirvan también como contribución a la tarea de organizar un proceso de sistematización que permita a la sociedad aragonesa contar con indicadores de los
resultados obtenidos en el proceso de comarcalización, en la línea de lo
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Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
planteado por la Ley 3/2006 de 8 de junio que propone, justamente, la
realización periódica de estudios y análisis sobre la situación comarcal
aragonesa4.
1.2 El proceso de comarcalización en Aragón
Al inicio de la década de los 80, cuando empiezan a desplegarse las autonomías en el Estado español, eran difícilmente imaginables las dimensiones
y la profundidad que podría alcanzar el proceso de descentralización administrativa y autogobierno territorial. Si en 1982, el Estatuto de la Comunidad
Autónoma de Aragón, reconocía la posibilidad de las comarcas como un
modo de ordenar el territorio aragonés (artículo 5), difícilmente en aquellas
fechas habría cabido imaginar una realidad como la actual en la que el desarrollo legal de aquella posibilidad se ha plasmado en la creación por ley de
32 comarcas que, de momento, gestionan 8 áreas competenciales, cuentan
con una plantilla de 1.574 trabajadores y ejecutan un gasto público que se
aproxima a los 120 millones de euros... Indudablemente, se ha andado un
largo camino.
Este dilatado recorrido tiene, a partir del propio Estatuto de Autonomía,
unos hitos singulares que brevemente referiremos para contextualizar la
actual situación en la que se encuentra la gestión de las competencias transferidas y ponderar el grado de avance experimentado en este proceso de
creación de una nueva organización territorial sin parangón reciente en el
territorio español5. Sin que este pasado más o menos próximo sea determi4. La Ley 3/2006, de 8 de junio, modifica la Ley de Medidas de Comarcalización (Ley
23/2001), actualizándola e incluyendo parte de los aprendizajes obtenidos hasta la fecha.
Tratándose de un proceso novedoso y dinámico va de suyo que un buen número de situaciones no fueran previsibles en el momento de su promulgación y otras cuestiones que se regulan en la citada norma han sido hallazgos que la misma evolución del proceso ha hecho
emerger y requieren su regulación. En lo que respecta al punto que señalamos, la necesidad
y conveniencia de estudiar sistemáticamente la realidad comarcal aragonesa aparece en la
disposición adicional única de la Ley 3/2003.
5. Desde la creación de las demarcaciones provinciales en el siglo XIX, y con la excepción de las Comunidades Autónomas, no se había iniciado en España una modificación de la
estructura territorial tan profunda (EMBID IRUJO, 2002:86; SALANOVA, 1999:20; FERREIRA
FERNANDEZ, 1999). En el terreno meramente conceptual señalemos que la idea de la ordenación territorial de Aragón basada en comarcas ya había aparecido en las propuestas de
Estatuto de Autonomía que se hicieron públicas durante la II República. Debe indicarse además que el proceso de comarcalización en España está desarrollándose o se ha iniciado también en otras comunidades autónomas (Cataluña, Castilla-León (El Bierzo), País Vasco (sólo en
Álava), pero en ningún caso tienen estos procesos, al menos por ahora, el alcance y la voluntad
de crear una administración pública al servicio de las entidades locales con el grado de competencias, autonomía y recursos como el que el modelo aragonés impulsa.
14
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
nante del estado presente de consolidación comarcal o presuponga los desempeños del futuro inmediato, es innegable que el variable grado de desarrollo institucional actual de las comarcas, la rapidez con la que maduró el
proceso de institucionalización comarcal y la naturalidad con la que el proceso parece estar cuajando en los diferentes territorios, debe mucho a ese
largo camino hacia las comarcas en Aragón6.
Una constante de los análisis regionales de los últimos tiempos ha
sido la despoblación de los pueblos aragoneses y la preocupación acerca
de los modos más eficaces de poner fin a esta sangría. Asunto que de una
u otra forma se vincula con la estructura municipal aragonesa caracterizada
por una más que abundante nómina de ayuntamientos y núcleos poblados
con muy poca población en cada uno de ellos, lo que con acierto ha sido
llamado minifundismo municipal.
Si en la década de los 60 se produce una primera oleada de migraciones interiores del campo a las ciudades, siendo Zaragoza uno de los
destinos privilegiados de este crecimiento demográfico a expensas del
medio rural, a partir de los años 80, y coincidiendo con los procesos de
remodernización de las estructuras productivas españolas, la autonomía
aragonesa recién instaurada abordará tempranamente la problemática de
la persistente despoblación de los municipios rurales de Aragón, privilegiando en sus políticas públicas un enfoque que asegurara el acceso a los
servicios básicos a todos los ciudadanos con independencia de su lugar
de residencia.
Una de las soluciones que se generalizan por esa época para afrontar
la prestación de los servicios que la demanda ciudadana exige a ayuntamientos, cuya capacidad de movilizar recursos es realmente escasa dado el
tamaño de sus poblaciones, es la agrupación de municipios en mancomunidades para la prestación conjunta y en común de determinados servicios.
La Ley 6/1987 de 15 de abril, sobre mancomunidades de municipios7 reguló la creación y funcionamiento de las mancomunidades en la Comunidad
Autónoma de Aragón. Al amparo de esta norma fueron muchos los pequeños ayuntamientos que pudieron asegurar a sus ciudadanos la prestación
de ciertos servicios públicos que se generalizan en estos años (acción
social, recogida de basuras, transporte, abastecimiento de agua, práctica
de deportes…).
Un caso de particular interés en esta dinámica fue el de las
«Mancomunidades de interés comarcal». Esta figura supuso un precedente funcional de la comarca. Creada esta figura en 1989 en el marco
6. Parafraseando el título del pedagógico y excelente libro de UBIETO (2001).
7. BOA núm. 46 de 22 de abril de 1987.
15
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
de un Decreto8 que regulaba determinadas medidas de fomento para las
mancomunidades, establece que en aquellos casos en los que una determinada mancomunidad se calificara como “de interés comarcal”, esta
calificación llevaría implícita una prioridad en la asignación de subvenciones y ayudas, y un tratamiento favorable en la formalización de convenios
de actuación global con la DGA en los ámbitos de competencias concurrentes, así como la posibilidad de solicitar la delegación del ejercicio de
actividades de competencia de la Comunidad Autónoma (artículo sexto
del Decreto 64/1989). Se accedía a mancomunidad de interés comarcal
mediante una solicitud a la DGA en la que había que justificar la importancia de los fines mancomunados, el ámbito territorial y la capacidad de
gestión de la mancomunidad. La Comunidad Autónoma ratificaba
mediante un Decreto la nueva calidad de las Mancomunidades que accedían a esta calificación.
Este intento avant la lettre de configurar e impulsar la comarcalización
ha dejado su impronta en aquellas mancomunidades que tuvieron este tratamiento y que, constituidas con arreglo a aquel procedimiento, han perdurado y pueden reconocerse todavía en algunas de las actuales comarcas.
Aunque se volverá luego sobre este particular, adelantemos que la experiencia organizativa y de gestión de estas mancomunidades —personal y activos incluidos— se transfiere enteramente a las instituciones comarcales, lo
que explicaría en parte los disímiles desarrollos en las capacidades de gestión y en la administración de las competencias por parte de algunas
comarcas, debido a la “ventaja” de salida que estas experiencias previas les
habrían concedido9.
El modelo de mancomunidades mantendrá su vigencia y será un útil
instrumento de gestión de las competencias municipales. De su utilidad y
funcionalidad puede dar idea el gran número de mancomunidades que,
con los más diversos fines, surgen en estos años por la voluntaria decisión
de muchos municipios. Hasta el inicio de la comarcalización llegaron a existir 92 mancomunidades10.
8. Decreto 64/1989 de 5 de octubre; BOA núm. 60.
9. Las mancomunidades de interés comarcal que se constituyeron siguiendo el formato posibilitado por el decreto mencionado llegaron a ser 9.
10. Con la Ley de Medidas de Comarcalización (LMC) se establecerá, en sus artículos
37 y 38, la disolución de éstas si los fines de las mismas coinciden con las competencias
transferidas a la comarca (gestión de residuos sólidos urbanos, deportes, acción social, protección civil y lucha contra incendios…), haciéndose cargo la nueva administración comarcal de su personal y activos. Los decretos de transferencia de las competencias a cada
comarca, de acuerdo a lo negociado en la comisión mixta correspondiente, resolvieron en
cada caso esta cuestión de acuerdo a lo estipulado por la LMC. El resultado final ha sido un
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Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Mancomunidades en ARAGÓN (vigentes a 29-9-2006)
Zaragoza
Mancomunidad Cuarte-Cadrete, para el Servicio de Abastecimiento de Agua Potable
Mancomunidad Intermunicipal de Villafeliche y Montón
Mancomunidad de Aguas y Saneamiento de Torres de Berrellén y La Joyosa-Marlofa
Mancomunidad Intermunicipal “Altas Cinco Villas”
Mancomunidad “Ribera Izquierda del Ebro”
Mancomunidad Agua de Monegros
Mancomunidad Intermunicipal de Urrea de Jalón, Plasencia de Jalón y Bardallur
Mancomunidad de Sierra de Luna y Las Pedrosas
Mancomunidad de Monegros II
Mancomunidad del Bajo Gállego
Mancomunidad “Prepirenaica Entre Arbas”
Mancomunidad Clarina de las Cinco Villas
Mancomunidad de Aguas del Huecha
Mancomunidad Alto Jalón
Mancomunidad Río Perejiles
Mancomunidad del Bajo Jiloca
Mancomunidad de Tres Ríos
Mancomunidad del Río Ribota
Mancomunidad Ribera Bajo Huerva
Mancomunidad de Abastecimiento Nonaspe-Fabara
Mancomunidad “La Sabina”
Mancomunidad de la Tierra de Belchite
Mancomunidad de la Comarca del Campo de Daroca
Mancomunidad “Sierra Vicort-Espigar”
Mancomunidad de Aguas de las Torcas
Mancomunidad para la Lucha Antigranizo de Aragón
Mancomunidad Central de Zaragoza
proceso de disolución paulatina de mancomunidades cuyo objeto era coincidente con el de
las comarcas para evitar duplicidades de funciones y gastos. Hasta la fecha 30 mancomunidades se han disuelto subsumiéndose sus funciones, personal y activos en la administración
comarcal. Aunque el proceso todavía está abierto, es obvio que no todas las mancomunidades serán disueltas, ya que por su finalidad u objeto algunas de ellas satisfacen necesidades
o tienen funciones que las comarcas no han asumido ni, probablemente, tengan en el futuro. Como fórmula de asociación voluntaria entre municipios para resolver problemas, prestar
servicios o realizar acciones de fomento de interés común para todos, seguirá vigente al igual
que otras formas colaborativas entre municipios como pueden ser los consorcios o, más
recientemente, la creación de redes intermunicipales. Cabe esperar que también las comarcas desarrollen este tipo de asociaciones y fórmulas comunes de abordar o resolver conjuntamente problemáticas de interés compartido.
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Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Mancomunidades en ARAGÓN (vigentes a 29-9-2006) (continuación)
Huesca
Mancomunidad Forestal del Valle de Broto
Mancomunidad Forestal Ansó-Fago
Mancomunidad de Servicios de los Municipios del Alto Valle del Aragón
Mancomunidad Comarcal Jaca-Sabiñánigo
Mancomunidad Forestal de Aragües del Puerto-Jasa
Mancomunidad Quiñón de Panticosa
Mancomunidad de Aguas de Antillón y seis pueblos más
Mancomunidad de la Ribagorza Oriental
Mancomunidad de la Ribagorza Central
Mancomunidad “Alto Ésera”
Mancomunidad “Valle del Isábena”
Mancomunidad de Municipios del Valle de Chistau
Mancomunidad “Isábena Medio”
Mancomunidad de Aguas de Vadiello
Mancomunidad de la Baja Ribagorza
Mancomunidad de Aguas de Calcón
Mancomunidad Turística del Embalse de El Grado
Mancomunidad “Cinca-Alcanadre”
Teruel
Mancomunidad de la Sierra de Gúdar
Mancomunidad Intermunicipal para la promoción turística de la Comarca de Javalambre
Mancomunidad Industrial “Zona Bajo Martín”
Mancomunidad del Río Aguas Vivas
Mancomunidad “Sierra del Pobo”
Mancomunidad de Municipios de la Cuenca Minera Central de Teruel
Mancomunidad de Aguas Potables del “Mezquín”
Mancomunidad de Municipios del Jiloca
Mancomunidad de Municipios “Portal del Maestrazgo”
Comunidad de Albarracín
Mancomunidad de Municipios del Somontano Turolense
Mancomunidad “Los Alcores”
Mancomunidad de Municipios “Ribera del Turia”
Mancomunidad “Altiplano de Teruel”
Mancomunidad del Alto Jiloca
Mancomunidad “La Fuente”
Mancomunidad de Albarracín
Mancomunidad de Municipios con Ferias Rurales Tradicionales
Mancomunidad “Valle del Alfambra”
Mancomunidad de Servicios de Javalambre
18
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Mancomunidades en ARAGÓN (vigentes a 29-9-2006) (continuación)
Teruel
Mancomunidad de Servicios “Comarca de Aliaga”
Mancomunidad “Turolense Elevación Aguas del Ebro”
Mancomunidad de Abastecimiento de Aguas del Guadalope-Mezquí
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Diputación General de Aragón.
Ministerio de las Administraciones Públicas.
Sin embargo, aun reconociendo la valía, el interés y el provecho que esta
fórmula procura tanto a los ciudadanos como a los municipios que las promueven, a comienzos de la década de los 90 se plantea de nuevo la necesidad de revisar el formato administrativo del territorio con la intención de buscar
nuevas fórmulas que resulten más funcionales para la resolución de un conjunto de problemas que se asume tienen en el espacio municipal el marco
adecuado para su solución. Al ya secular problema de detener la despoblación
de los núcleos y ayuntamientos rurales, las tendencias doctrinales reconocen
que los municipios deben acercar la administración a los ciudadanos, asegurar
la provisión de los servicios públicos que se presupone han de ser de general
acceso y, quizá el elemento más novedoso, se generaliza la idea de que el
territorio debe asumir tareas de promoción, desarrollo y movilización de recursos capaces de generar procesos de crecimiento y desarrollo endógeno. Ideas
que, dando continuidad conceptual a la doctrina asentada en la década anterior, aspiran a ampliar el modelo vigente de estado de bienestar, ensanchando
el campo de servicios y competencias de las administraciones locales con finalidades ya no solo redistributivas sino también promotoras.
Para el caso aragonés, estas nuevas tendencias, desde el punto de
vista de la administración pública y la ordenación del territorio, serán plasmadas en un documento que el gobierno de la Diputación General de Aragón
remitirá a las Cortes con el título «Comunicación sobre propuestas para una
política de organización territorial de Aragón»11. Esta Comunicación, tras el
debate a que dio lugar, llevó a la aprobación por parte de las Cortes de una
serie de resoluciones que, de alguna manera, han orientado el posterior desarrollo territorial de Aragón (BIEL, 2003:43; EMBID IRUJO, 2002:90). En lo
atinente al hecho comarcal, lo más destacable de estas resoluciones puede
resumirse en tres puntos: (i) se insta al Gobierno a que presente un proyecto
de Ley de comarcalización que desarrolle el artículo 5 del Estatuto; (ii) se propone la filosofía o, si se quiere, la razón de ser que habrán de tener las
11. Boletín Oficial de las Cortes de Aragón, nº 6; 31 de octubre de 1991, pp. 73-78.
19
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
comarcas —y que no es otra que la de ser un nivel intermedio de la administración local que sirva a la pervivencia de los pequeños municipios y haga
posible la descentralización de competencias de las Diputaciones Provinciales
y de la Comunidad Autónoma— y (iii) que la ley que regule la creación de las
comarcas debe considerar que éstas se creen a iniciativa municipal, que se
consulte con los municipios la división comarcal y que sea una norma marco
que establezca los principios generales, las competencias, órganos de gobierno y financiación de las comarcas.
Todos estos aspectos son recogidos, desarrollados y articulados en la
Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón (LCA), verdadero arranque del proceso de comarcalización. Conviene señalar que
esta Ley fue aprobada por unanimidad; lo cual, dado el peculiar contexto
político de su aprobación, realza más todavía si cabe el consenso y la convicción generalizada a favor de la comarcalización que los representantes
políticos tenían en aquel momento12.
La Ley 10/1993 es la pieza clave de la arquitectura comarcalizadora por
cuanto establece los principales elementos y criterios a seguir durante el proceso. Las notas características del desarrollo de las comarcas: voluntariedad,
consultas, máxima autonomía posible, competencias a gestionar, estructura
política y organizativa, gestión incondicionada de recursos, naturaleza de la
comarca como entidad local sustentada en lazos históricos y de tipo social y
económico quedan establecidos en esta «norma-marco de la organización
comarcal» (artículo 2). Norma-marco que será completada y concretada con
otras dos leyes de marcado carácter práctico que se promulgarían posteriormente. La Ley 8/1996 de 2 de diciembre de Delimitación comarcal de Aragón
(LDCA) y la Ley 23/2001 de 26 de diciembre de Medidas de Comarcalización
(LMC).
La primera de ellas (LDCA) deja establecidas las denominaciones y
demarcaciones de las 33 comarcas en las que se estructura el territorio aragonés. En la misma ley se señala el procedimiento para introducir modificaciones en las circunscripciones y denominaciones establecidas. Las propias
leyes de creación de cada una de las Comarcas introducirán posteriormente
algunos cambios menores en las denominaciones comarcales. Por su parte,
la Ley de Administración Local de Aragón (Ley 7/1999) obligó a revisar la
demarcación de la comarca del Bajo Aragón en el momento de su creación
para aplicar el precepto de la «continuidad territorial» exigible a los municipios que se integren en comarcas (EMBID IRUJO, 2002:95).
12. Como se recordará, esta Ley se aprueba a los dos meses escasos de una moción
de censura que gana la oposición y que originó un cambio de signo político en el gobierno
de Aragón.
20
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Por lo que respecta a la Ley 23/2001 (LMC) debe señalarse su intención de ser el instrumento que precisa y clarifica, de una forma muy concreta y operativa, la mecánica de la constitución de las comarcas.
Si, con la Ley 10/1993, se creaba el marco conceptual general para la
comarcalización en Aragón, la Ley de Medidas de Comarcalización puede
considerarse como la columna vertebral del proceso comarcalizador; el instrumento que va a posibilitar la ordenación y regulación rápida y sin contratiempos de la mayor parte de las leyes comarcales. Por los contenidos que se
abordan, numerosos y de diversa índole, y su enfoque concreto y práctico,
esta Ley puede considerarse también, en cierto sentido, como una especie de
manual de instrucciones para guiar el proceso de creación de las comarcas.
Si bien su principal objetivo es establecer las competencias a transferir a las comarcas, se fijan también una serie de reglas para la creación de
las comisiones mixtas y la transferencia de competencias; el funcionamiento de los órganos de gobierno comarcales; regulaciones referentes al personal y, de capital importancia, se establecen disposiciones para la financiación de las comarcas, garantizando así los medios personales y financieros
para el cumplimiento de las competencias decididas. Finalmente, la ley
contiene indicaciones acerca de la potestad sancionadora de las comarcas,
de sus facultades de gestión de subvenciones y ayudas y otros preceptos
relativos a la capitalidad, denominación o extensión territorial y composición
y funcionamiento de los órganos de gobierno de las comarcas.
Para ponderar la condensación de contenidos que se abarcan en
esta Ley y la importancia práctica de la misma es pertinente observar que
a la promulgación de la LMC ya hay 8 comarcas que tienen promulgadas
sus respectivas leyes de creación de la Comarca y que había varios proyectos de ley de creación de comarcas en trámite. Cabe suponer que la
intención del legislador fue clarificar y solucionar problemas interpretativos y dificultades surgidas en el proceso normativo seguido hasta ese
momento y ofrecer un marco más seguro a las futuras leyes de creación
de comarcas favoreciendo un desarrollo más fácil de las mismas.
A partir de la ley 23/2001, de Medidas de Comarcalización, se redactarán y tramitarán las restantes 24 leyes de creación de las comarcas13. La
constitución del consejo comarcal, las comisiones mixtas de transferencia,
así como los decretos por los que se transfieren las funciones y servicios
acordados y los recursos negociados terminarán guiándose por los lineamientos de esta norma. La voluntad política de constituir las comarcas14 se
13. Siempre, obviamente, con la excepción de la comarca de Zaragoza.
14. Un ejemplo de esta decidida voluntad política de constituir las comarcas puede
encontrarse en el caso de Aranda (Ley 9/2000 de 27 de diciembre de 2002, de creación de
21
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
conjugó con el oportuno establecimiento de los procedimientos y la adopción de medidas al más alto rango jurídico para reducir la incertidumbre
que estaba generando un proceso tan novedoso como incierto en sus primeros momentos. Indudablemente, la LMC contribuyó decisivamente a
acelerar y facilitar técnicamente la implantación de las comarcas con carácter general en todo el territorio aragonés15.
Promulgación de las Leyes de Creación Comarcal
La Jacetania
Alto Gállego
Sobrarbe
La Ribagorza
Cinco Villas
Hoya de Huesca / Plana de Uesca
Somontano de Barbastro
Cinca Medio
La Litera / La Llitera
Los Monegros
Bajo Cinca / Baix Cinca
Tarazona y el Moncayo
Campo de Borja
Aranda
Ribera Alta del Ebro
Valdejalón
Ribera Baja del Ebro
Bajo Aragón–Caspe / Baix Aragó-Casp
Comunidad de Calatayud
Campo de Cariñena
Campo de Belchite
Ley
Fecha
9/2002
13/2001
5/2003
12/2002
26/2002
27/2002
4/2002
3/2002
25/2002
17/2002
20/2002
14/2001
18/2001
9/2000
21/2001
16/2001
13/2002
12/2003
9/2001
31/2002
24/2002
3 mayo 2002
2 julio 200
26 febrero 2003
28 mayo 2002
26 noviembre 2002
26 noviembre 2002
25 marzo 2002
25 marzo 2002
12 noviembre 2002
5 julio 2002
7 octubre 2002
2 julio 2001
19 noviembre 2001
27 diciembre 2000
21 diciembre 2001
29 octubre 2001
10 junio 2002
24 marzo 2003
18 junio 2001
27 diciembre 2002
12 noviembre 2002
la comarca del Aranda) y otras 7 comarcas que vieron promulgadas sus leyes constitutivas
antes de la ley de Medidas de comarcalización. Las comarcas que se adelantaron a la Ley
23/2001 fueron las de Alto Gállego, Tarazona y el Moncayo, Campo de Borja, Ribera Alta
del Ebro, Valdejalón Comunidad de Calatayud y Gúdar-Javalambre. Este periodo fue particularmente intenso desde el punto de vista de la dinámica de la comarcalización.
15. En cualquier caso, de las tres normas sobre las que se asienta jurídicamente el
proceso comarcalizador, la ley de Medidas de Comarcalización es la más relevante para el
estudio que hemos realizado. En ella se establecieron las reglas básicas de funcionamiento
comarcal y se regulan muchos aspectos del funcionamiento comarcal. Constituye en cierta
manera una especie de términos de referencia para la puesta en marcha y operaciones
comarcales.
22
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Promulgación de las Leyes de Creación Comarcal (continuación)
Bajo Martín
Campo de Daroca
Jiloca
Cuencas Mineras
Andorra-Sierra de Arcos
Bajo Aragón
Comunidad de Teruel
Maestrazgo
Sierra de Albarracín
Gúdar-Javalambre
Matarraña / Matarranya
Ley
Fecha
8/2003
18/2002
13/2003
28/2002
11/2002
10/2002
7/2003
8/2002
1/2003
22/2001
7/2002
12 marzo 2003
5 julio 2002
24 marzo 2003
17 diciembre 2002
14 mayo 2002
3 mayo 2002
12 marzo 2003
3 mayo 2002
11 febrero 2003
21 diciembre 2001
15 abril 2002
Fuente: Elaboración propia.
El intervalo de tiempo transcurrido entre la primera Ley promulgada y
la última fue realmente exiguo considerando los procedimientos que debían
seguirse. Destaca en este proceso la existencia de tres oleadas: la de aquellas comarcas que se constituyen durante el año 2001, que son una pequeña parte (7); la mayoría que lo hace durante el año 2002 (16), y las que
dispondrían del texto legal de creación en 2003 (6). La comarca del
Aranda, como ya se ha indicado, fue la primera en inaugurar el proceso al
promulgarse su Ley de creación en el año 2000.
Por lo que respecta a los pasos siguientes del proceso, la constitución
del órgano de gobierno comarcal y la creación de la comisión de transferencias que culminó en tantos Decretos del Gobierno de Aragón como comarcas se constituyeron, el cuadro siguiente recoge la secuencia temporal de
este proceso. Al final hemos indicado la fecha de inicio de las competencias
que en cada uno de estos Decretos se establecía para que la Comarca dispusiera de los presupuestos correspondientes y comenzara a ejercer las
competencias traspasadas en el primer bloque. A efectos del análisis que
se ha realizado, y que constituye el objetivo de este trabajo, la fecha de
asunción de las competencias es fundamental por cuanto marca el hito a
partir el cual se establece la nueva administración. En cierto modo, es el
momento a partir del cual empieza a correr el tiempo para la administración
comarcal; momento clave para ponderar, como se hará cuando se analice
cada una de las competencias traspasadas, el grado de desarrollo y consolidación de la administración y el volumen de actividades y resultados que se
acumulan desde entonces.
23
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Constitución de los órganos de gobierno y traspaso de funciones
y servicios a las comarcas
Constitución
comarca
Fecha decreto
transferencia
Fecha traspaso
competencias
La Jacetania
22 junio 2002
Alto Gállego
24 octubre 2001
Sobrarbe
26 abril 2003
La Ribagorza
22 julio 2002
Cinco Villas
8 enero 2003
Hoya de Huesca /
Plana de Uesca
16 enero 2003
Somontano de Barbastro
17 mayo 2002
Cinca Medio
17 mayo 2002
La Litera / La Llitera
3 enero 2003
Los Monegros
7 octubre 2002
Bajo Cinca / Baix Cinca
27 noviembre 2002
Tarazona y el Moncayo
24 octubre 2001
Campo de Borja
17 enero 2002
Aranda
16 enero 2001
Ribera Alta del Ebro
19 febrero 2002
Valdejalón
22 diciembre 2001
Ribera Baja del Ebro
22 julio 2002
Bajo Aragón–Caspe /
Baix Aragó-Casp
8 mayo 2003
Comunidad de Calatayud
11 octubre 2001
Campo de Cariñena
18 febrero 2003
Campo de Belchite
27 diciembre 2002
Bajo Martín
24 abril 2003
Campo de Daroca
23 octubre 2002
Jiloca
5 mayo 2003
Cuencas Mineras
26 febrero 2003
Andorra-Sierra de Arcos
1 julio 2002
Bajo Aragón
13 junio 2002
Comunidad de Teruel
28 abril 2003
Maestrazgo
13 junio 2002
Sierra de Albarracín
31 marzo 2003
Gúdar-Javalambre
22 febrero 2002
Matarraña / Matarranya
1 junio 2002
17 diciembre 2002
26 febrero 2002
3 junio 2003
17 septiembre 2002
25 febrero 2003
Enero 2003
Marzo 2002
Junio 2003
Octubre 2002
Marzo 2003
25 febrero 2003
25 junio 2002
25 junio 2002
28 enero 2003
17 diciembre 2002
28 febrero 2003
26 febrero 2002
19 marzo 2002
26 febrero 2002
23 julio 2002
19 marzo 2002
17 septiembre 2002
Marzo 2003
Julio 2002
Julio 2002
Febrero 2003
Enero 2003
Enero 2003
Marzo 2002
Abril 2002
Marzo 2002
julio 2002
Abril 2002
Octubre 2002
30 septiembre 2003
26 febrero 2002
25 marzo 2003
28 enero 2003
3 junio 2003
17 diciembre 2002
30 septiembre 2003
8 abril 2003
17 septiembre 2002
17 septiembre 2002
30 septiembre 2003
17 septiembre 2002
3 junio 2003
25 junio 2002
25 junio 2002
Octubre 2003
Marzo 2002
Abril 2003
Febrero 2003
Junio 2003
Enero 2003
Octubre 2003
Abril 2003
Octubre 2002
Octubre 2002
Octubre 2003
Octubre 2002
Junio 2003
Julio 2002
Julio 2002
Fuente: Elaboración propia
24
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
1.3 Alcance del estudio y metodología
El estudio comienza precisamente a partir del momento en el que las comarcas, una vez creadas por su correspondiente ley aprobada en las Cortes de
Aragón, constituyen sus órganos de gobierno, el Consejo Comarcal, y reciben
el primer bloque de funciones y servicios traspasados. Y, como se exponía al
principio, el objetivo de la investigación realizada no ha sido otro que el de
recoger información pertinente y sistematizar el estado y grado de avance en
el que se encuentra la gestión y prestación de los servicios por esta nueva
administración local a partir de los servicios y funciones transferidas hasta la
fecha a las comarcas.
A la hora de abordar esta realidad institucional en funcionamiento,
constituida además en un tiempo extraordinariamente corto, el equipo
investigador tuvo en mente tres objetivos: (i) describir y valorar la puesta en
marcha y el grado de prestación de los servicios transferidos a las comarcas
en la primera fase; (ii) identificar y describir los servicios que, sin haber sido
formalmente transferidos, las comarcas ya están prestando a los ciudadanos en sus territorios y (iii) recoger y poner en valor aquellas iniciativas y
buenas prácticas que en la gestión o en la oferta de servicios de las comarcas pudieran ser de interés y servir de inspiración para su réplica en otros
lugares del territorio.
En las páginas que siguen se tratará de concretar y precisar los objetivos del estudio aportando información acerca de cómo ha sido la evolución
de los servicios ofertados por las comarcas desde el inicio de su gestión en
cada una de las áreas cuya transferencia recibieron. Se han relacionado los
servicios y el ejercicio de las competencias comarcales con los recursos disponibles en cada una de ellas, tanto en términos de personal como en
gasto realizado. La información recogida permite también hacer algunas
consideraciones acerca del volumen global de servicios que se ofertan
desde las administraciones comarcales y el volumen de usuarios o la frecuencia de uso de tales servicios según los casos. Puestos en perspectiva
temporal, aunque sea relativamente breve la serie de años que se ha conseguido sistematizar de manera uniforme y homogénea, la información disponible ofrece una primera estimación de la situación inicial en la que se
encuentran las comarcas respecto de los aspectos que se han valorado,
justo al terminar lo que podría llamarse su etapa instituyente o periodo formativo. Cabe decir que, a medida que el proceso se consolide, la información que ahora se presenta podría servir de contraste con los datos que
ulteriores exámenes de la evolución institucional y administrativa de las
comarcas aporten. Ello contribuiría a fomentar cierta familiaridad e interés
por la evaluación, usual en otras latitudes, que aportaría transparencia y
reforzaría la apreciación ciudadana por estas instituciones. En cualquier
25
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
caso, los resultados del presente trabajo son suficientemente sugestivos en
sí mismos por cuanto permiten delinear un primer estado de la cuestión
poniendo de relieve cuestiones de interés que pueden ser útiles para la
consolidación del proceso iniciado.
Finalmente, y en aras del posible interés que para la consolidación del
proceso comarcalizador pueda tener este trabajo, se han identificado, por un
lado, los servicios o áreas en las que, fuera de las funciones y servicios transferidos, las comarcas están prestando servicios o llevando a cabo intervenciones de diversa índole. Y, por otro, se ha valorado desde la perspectiva de
los encargados de entregar los servicios a los ciudadanos, la calidad y las circunstancias más relevantes que a su juicio concurren en la prestación de los
mismos.
En relación al alcance temporal del estudio es pertinente notar que
las informaciones recogidas se refieren al lapso de tiempo comprendido
entre el momento en el que cada comarca inicia su existencia como tal, con
la ley de creación comarcal correspondiente y el 31 de diciembre de 2005.
Ni qué decir tiene que entre la promulgación de la Ley de creación de cada
Comarca y la constitución de sus órganos de gobierno y el traspaso de competencias para iniciar su ejercicio, debieron constituirse las comisiones mixtas de 32 comarcas y acordarse, entre la DGA y cada comarca, los contenidos de los Decretos de transferencia de competencias. Ciertamente, hubo
una ingente cantidad de trabajo administrativo que hubo de llevarse a cabo
en un intervalo de tiempo reducido. El periodo sobre el que realmente se
tienen observaciones (de actos administrativos, de decisiones en relación a
las atribuciones transferidas...) se inicia a partir de la fecha en la que para
cada comarca se promulga el correspondiente Decreto de transferencias;
decreto en el que se establece fehacientemente la fecha a partir de la cual
la comarca asume la responsabilidad de las competencias transferidas. Si
observamos que los primeros decretos de transferencias son promulgados
en febrero de 2002 y los últimos en septiembre de 200316, resulta que, en
poco más de año y medio, la administración comarcal aragonesa quedó
configurada y en condiciones de iniciar su funcionamiento operativo.
Como puede apreciarse, la rapidez y eficacia del proceso fue sorprendente. Sin embargo, los veinte meses transcurridos entre la primera comar16. Las primeras comarcas que recibieron las competencias transferidas fueron Alto
Gállego, Tarazona y el Moncayo, Aranda y la Comunidad de Calatayud a través de Decretos
promulgados el 26 de febrero de 2002 en los que se establece el 1 de marzo de 2002 como
fecha de entrada en vigor de las mismas. Las últimas comarcas en recibir las transferencias
fueron Bajo Aragón-Caspe/Baix Aragó-Casp, Jiloca y Teruel que las harían efectivas a partir
del 1 de octubre de 2003.
26
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
ca que recibe sus competencias y la última en sumarse al proceso es,
desde otro punto de vista, un periodo suficientemente significativo para
constatar el diferente grado de desarrollo administrativo e institucional si se
comparan unas comarcas con otras.
Como se expondrá más adelante, el diferente momento en el que
cada comarca se hace cargo de las transferencias recibidas explicará una
parte estimable de las diferencias en el grado de avance e institucionalización de las funciones y servicios que las comarcas tienen bajo su responsabilidad. No obstante, si no cambia ninguna otra circunstancia, es muy probable que estas diferencias intracomarcales irán desapareciendo a medida
que se atempere el efecto del inicio más temprano en el ejercicio de las
competencias y la creación del aparato administrativo necesario. Si este elemento ha podido tener un gran peso a la hora de ponderar el grado de desarrollo e implantación de las diferentes administraciones comarcales, todo
parece indicar que irá perdiendo importancia a medida que transcurra el
tiempo necesario para que todas las administraciones se homogeneicen
relativamente en su recorrido temporal.
Esta constatación es particularmente pertinente para limitar el alcance de algunas de las informaciones que se proporcionarán más adelante.
Básicamente, para todas aquellas magnitudes cuantificables (personal,
gasto, actos administrativos realizados, usuarios contabilizados, iniciativas
puestas en marcha…) únicamente se disponen de datos completos para el
universo comarcal a partir del año 2004. Si se quisieran establecer comparaciones en la evolución de los desempeños anteriores sólo tiene sentido
hacerlo a partir del año mencionado. Por esa razón, las comparaciones se
referirán de manera general a este bienio (2004-2005). No obstante se ha
mantenido la información de los años anteriores por el valor testimonial que
puede tener y porque, en los análisis intracomarcales, es relevante al
menos para el 50% de las comarcas para las que el primer año de autonomía en la gestión de sus competencias habría sido ya el año 2003, desde el
inicio y de manera completa.
Para obtener la información pertinente acorde a los objetivos y finalidad del estudio, la metodología diseñada trató de conseguir el máximo de
datos posibles con un alto grado de sistematicidad, de modo que sirvieran
para establecer una buena descripción del estado y grados de avance en
los que se encuentra cada una de las comarcas en lo referente a la gestión
y prestación de los servicios transferidos hasta la fecha17.
17. En el proceso de traspasos se establecieron por consenso tres fases a través de
las cuales se irían gradualmente cediendo las competencias a las comarcas. El primer bloque de transferencias, acordado entre los partidos políticos en el año 2001, y que es el objeto
27
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Para ello el procedimiento de búsqueda de información se realizó in
situ durante la fase de trabajo de campo, realizada en junio de 2006. En
esta etapa de la investigación, encuestadores debidamente entrenados,
permanecieron durante una semana en cada una de las comarcas bajo la
supervisión de los investigadores responsables del estudio18. En este tiempo, los encuestadores entrevistaron a los responsables de cada servicio o
área transferida y a un representante del más alto nivel político, por lo
general el Presidente de la comarca19; se observó el entorno administrativo en el que se desarrolla el trabajo cotidiano en las oficinas administrativas de las comarcas y se recopiló, cuando estuvo disponible, diversa
documentación producida por la comarca20. Durante el periodo de trabajo
de campo en cada comarca, los investigadores mantuvieron diariamente
una reunión con los encuestadores en la que se hacía evaluación y valoraba la información obtenida, de modo que ninguno de los ítems o temas
sobre los que estábamos interesados en obtener información quedaran
sin respuesta. O, al menos, si no se conseguía información al respecto,
tener la razonable certeza de que la información solicitada no existía o era
de todo punto imposible acceder a ella. Este procedimiento nos ha asegurado una más que razonable tasa de respuestas a nuestras preguntas y
del presente estudio, comprende las siguientes competencias de áreas funcionales: acción
social; acción cultural; patrimonio cultural y tradiciones populares; deporte; juventud; promoción del turismo; servicio de recogida y tratamiento de residuos urbanos; protección civil, y
prevención y extinción de incendios. La LMC recoge obviamente un listado mucho más
amplio de las competencias que, finalmente, gestionarán las comarcas. Dado el enfoque gradualista de todo el proceso aragonés hacia la comarcalización, no es de sorprender la prudencia de los responsables políticos al haber acordado en febrero de 2001 (BIEL, 2003:95) un
escalonamiento en el traspaso de las competencias hacia las comarcas basado en una estimación de su presunta dificultad. A este primer bloque de competencias, sucederán otras
dos oleadas de transferencias hasta completar la enumeración que de ellas se hace en la
LMC y a las que eventualmente podrían agregarse algunas otras que se decidan mientras
dura el proceso. Como no podía ser de otra forma, los datos recabados se referirán al primer
bloque de competencias traspasado y a aquellas actividades que “fuera de competencias” las
comarcas vienen realizando, en muchos casos como continuación de funciones y servicios
que ya realizaban las mancomunidades existentes en el territorio y que se subsumieron en la
administración comarcal por decisión de los municipios que las formaban cuando los fines
generales de las mancomunidades eran coincidentes con los de la comarca.
18. Cada semana se desplegaron simultáneamente tres equipos de trabajo de cinco y
seis encuestadores que procedían a levantar la información en las 16 comarcas asignadas.
19. En algunos casos, y por indicación del Presidente de la Comarca, esta entrevista
fue realizada al técnico de mayor nivel en la administración comarcal. En los casos en los
que no contestó el Presidente, la información la facilitó el secretario-interventor.
20. Folletos, revistas, informes, actas de las reuniones de los Consejos comarcales,
páginas web…
28
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
un conjunto de datos de aceptable calidad acerca de las realizaciones y
registros de las acciones que obran en poder de las comarcas21.
La información que ha servido de base para la realización de este
estudio se obtuvo mediante la aplicación de una doble encuesta en cada
área competencial. Uno de los instrumentos estaba preparado para obtener
y sistematizar los datos cuantitativos referidos a cada uno de los aspectos
que han sido transferidos en el primer bloque de competencias. Para ello
este cuestionario preguntaba literalmente por las acciones de tipo administrativo, sancionador o de fomento que se contemplan en el Decreto 4/2005,
de 11 de enero del Gobierno de Aragón, por el que se modifican los
Decretos de transferencia de funciones y traspaso de servicios de la
Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón a las Comarcas.
El segundo instrumento consistió en la aplicación de una entrevista
estructurada con el responsable comarcal de cada una de las áreas transferidas. Siguiendo el mismo guión en todas las comarcas se entrevistó al más
alto responsable político de la Comarca (en algunos casos esta condición no
pudo cumplirse y, por indicación del Presidente comarcal, como ya hemos
señalado, esta entrevista se mantuvo con el secretario-interventor). En cada
comarca se realizaron nueve entrevistas de este tipo (ocho entre los técnicos responsables de las áreas22 transferidas más la que se aplicó al responsable político de la comarca). La estructura de la entrevista tenía 11 ítems
que abarcaban cuatro campos de interés: (i) el surgimiento de la comarca
(inicio del proceso de comarcalización; estructuras previas); (ii) el proceso
de transferencias (momentos importantes, apoyos, dificultades, aprendizajes); (iii) situación presente (funcionamiento de los servicios, gestión; apoyo
y rol del Consejo Comarcal; interés de la población) y (iv) valoraciones y
expectativas (prácticas destacables, errores a evitar, perspectivas de trabajo
inmediatas…). A cada informante se le animó a responder desde la especi21. Otra cuestión diferente es que en algunos casos, no existan registros ni protocolos acerca de cómo llevarlos. Mientras se realizaba el trabajo de campo se hizo evidente
alguna de esas carencias. Por su interés e, incluso su importancia, sería aconsejable unificar
criterios y procedimientos para registrar y dejar constancia sistemática de las variadas actividades que se realizan en las diferentes comarcas.
22. En aquellos casos en los que el mismo técnico es responsable de más de un área
competencial, la entrevista se aplicó al técnico desde la perspectiva de que debía responder
diferenciadamente según cada uno de los encargos técnicos atribuidos. Obviamente, al tratarse de la misma persona al frente de dos o más responsabilidades, una parte de las apreciaciones sobre las preguntas formuladas es idéntica, pero en todos los casos se hizo el
esfuerzo para que el informante tratara de considerar específicamente cada área por separado. Esta situación fue bastante frecuente en las materias de cultura y patrimonio cultural y
tradiciones populares en las que un mismo técnico suele compartir ambos encargos y por la
cercanía conceptual entre ambas materias.
29
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
ficidad de su propia área o sector involucrado, interesando, sobre todo, los
comentarios, valoraciones y puntos de vista que podían aportar los responsables de la gestión comarcal en cada una de las materias transferidas. La
visión recogida en la entrevista al Presidente (o persona a la que él nos
remitió) aporta como contrapunto una visión general, más política y global
del proceso y de su estado actual.
Los datos recogidos como resultado del proceso de observación y
convivencia con los informantes de las comarcas durante los días en los
que se llevó a cabo el trabajo de campo, así como la documentación que
fue factible recopilar, fueron incorporadas por los investigadores que se reunían diariamente con los encuestadores en sus respectivos cuadernos de
campo y han sido tenidas en cuenta a lo largo de las sesiones de análisis
conjunto que se han realizado para trabajar los materiales obtenidos.
El material cuantitativo se organizó en una base de datos y fue tratado con el programa SPSS. Tras varias depuraciones23, ha permitido la elaboración de las tablas y cuadros que se expondrán más adelante y que
respaldan los análisis sustantivos del presente informe. La información de
tipo cualitativo se ha incorporado en el análisis de los datos para matizarlos, ajustarlos o contextualizarlos. La sistematización de esta información
ha sido de un gran valor para identificar las conclusiones principales del
estudio.
1.4 Un proceso gradual y pertinente
El diseño de la nueva administración local está prácticamente finalizado, a
falta de completar las transferencias que la Ley contempla. Tras la transferencia de un primer bloque de competencias todas las comarcas cuentan,
al menos, con una experiencia de dos años completos. Tras afrontar la
construcción de sus esquemas administrativos y asegurar el funcionamiento de los servicios y competencias traspasados, de acuerdo a la Ley de
Medidas de Comarcalización queda todavía en el horizonte otro bloque de
funciones y servicios que serán transferidos cuando el desarrollo y consolidación de esta nueva administración lo haga aconsejable.
23. Es necesario señalar que la parte más compleja, difícil y que más tiempo consumió fue, justamente, lograr un levantamiento cuantitativo satisfactorio de las acciones realizadas en las comarcas. Es decir, la recopilación numérica, o descriptiva según los casos, de
manera ordenada y siguiendo de forma sistemática el enunciado de las competencias transferidas fue una tarea bastante ardua en unos cuantos casos, obligando a un esfuerzo suplementario a los técnicos comarcales para preparar los datos que se solicitaba. Vaya desde
aquí el agradecimiento y reconocimiento por este trabajo extra que realizaron los técnicos de
la administración comarcal facilitándonos amablemente la información requerida, aun a
costa de aumentar su carga de trabajo habitual.
30
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
La experiencia adquirida en el proceso permite, por tanto, tener una
visión completa del recorrido institucional y administrativo realizado. En este
sentido, es el primer proceso de creación de una administración local, entre
los municipios y las provincias, que se ha llevado a cabo en nuestro país.
Es cierto que todavía están pendientes de transferencia una parte de
las competencias que la LMC estableció como objeto de la gestión comarcal
y que se desconoce cuál va a ser la configuración final que adoptará en el
esquema de las comarcas el territorio de Zaragoza capital y los municipios
que forman esta delimitación comarcal. Pero no es menos cierto también
que el desarrollo de una nueva administración de ámbito supramunicipal,
de carácter intermedio entre los municipios, las provincias y la Comunidad
Autónoma, formada por la agrupación territorial de municipios sobre los
que opera una unidad administrativa con carácter de permanencia, dotada
de competencias, con presupuestos propios y autonomía en la asignación
del gasto y representatividad democrática, está ya culminado.
Indudablemente, en una situación de cierto quietismo a la hora de
llevar adelante reformas en la administración local española, la propuesta
de comarcalización aragonesa ha sido, a todas luces, un reto intelectual,
político y administrativo. Culminada por ahora una parte de esa reforma, la
más ardua podría decirse, con éxito institucional notable y con resultados
en su funcionamiento más que aceptables —a pesar de la relativa inexperiencia y el poco tiempo de ejercicio—, el hecho positivo es que las comarcas son una realidad que por su novedad e implicaciones de toda índole
debe ser objeto de estudio sosegado y atención crítica por parte de la ciudadanía. Y también, como resultado de la acción social colectiva de todas
las gentes de Aragón, motivo de orgullo.
Así pues, la estructura esencial del diseño comarcalizador está ya trazada y en funcionamiento. Cuando se complete el traspaso de las transferencias pendientes cabe esperar modificaciones de grado en el volumen de
recursos gestionados por las comarcas y un aumento en la complejidad de
las tareas de coordinación entre administraciones que no afectarán a la
estructura institucional de las comarcas.
Si la voluntad política de seguir adelante con este proceso se mantiene y no se rompe el consenso que sobre este particular mantienen las principales fuerzas políticas, sin ninguna duda el aprendizaje derivado de la
experiencia adquirida hará que las transferencias de las funciones y servicios pendientes sea mucho más sencilla.
Por ahora, y a partir de los datos e informaciones que se han podido
reunir para este informe, puede adelantarse, de manera resumida, casi
telegráfica, las que han sido, a juicio del equipo que ha elaborado este trabajo, las principales tendencias que han caracterizado este recorrido. Por
31
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
un lado, posiblemente el elemento diferenciador y más original de este largo
proceso, ha sido su gradualismo y flexibilidad. Y, por otro, su pertinencia, si
por tal entendemos el empeño por construir una organización territorial y
administrativa más eficaz y adaptada a la realidad de la región. Estas características no han dejado nunca de estar presentes en la construcción
comarcal de Aragón.
Es de todo punto necesario no perder de vista el objetivo con el que
se puso en marcha la comarcalización: tratar de dar respuesta y ofrecer
una alternativa viable al diagnóstico de una serie de problemas que aquejan
al territorio aragonés: despoblación, pérdida de la capacidad de los propios
territorios de generar dinámicas de desarrollo desde dentro de ellos mismos, acusadas desigualdades en el acceso a los servicios que refuerza, a
su vez y recurrentemente, la pérdida de potencial y fuerza aún más las tendencias a la despoblación… A este conjunto de problemáticas se propone
como remedio la redistribución de las oportunidades, la búsqueda de una
mayor equidad entre territorios que albergan a las personas que viven en
espacios diferentemente dotados. Se piensa que un instrumento adecuado
para hacerlo podría ser la comarca.
La idea de reequilibrar las desigualdades existentes, mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos, reducir las diferencias entre entornos,
asegurar similares oportunidades a todos los aragoneses de acuerdo a sus
preferencias personales y condiciones sociales, está en la base de esta
opción por la comarca. Y es que los municipios, una gran parte de los 730
municipios que conforman el territorio aragonés, hace tiempo que dejaron
de ser funcionales para conseguir los fines que las sociedades modernizadas en los albores del siglo XXI demandan. Ni por tamaño, población o
capacidad de movilizar recursos tienen posibilidad alguna por sí mismos de
satisfacer las demandas que se les plantean. De ahí que se piense en unidades territoriales de ámbito supramunicipal con posibilidad de organizar
funcionalmente el espacio y un tamaño intermedio adecuado para propiciar
dinámicas de desarrollo centradas en las propias capacidades del territorio
y su gente, que puedan constituirse en espacios de redistribución de oportunidades que garanticen, con carácter universal, unos mínimos de ciudadanía a todos sus habitantes.
Por otro lado, si el elemento de la equidad es central en el análisis de
la pertinencia del modelo comarcalizador, hay otra dimensión no menos
importante. Se trata de la gobernabilidad de estos nuevos espacios locales.
La ampliación de tamaño, la multiplicación de relaciones, el número de
gente involucrada, trasciende las dimensiones del pequeño municipio y
propicia formas novedosas de relación entre los administradores, entre lo
público y las iniciativas privadas y la participación ciudadana.
32
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Los nuevos centros de gobierno territorial que se han creado, materializados en los Consejos Comarcales, y apoyados en formas complementarias como la comisión consultiva de todos los alcaldes de la comarca o las
comisiones que se crean para abordar el estudio de temas específicos, no
sólo han supuesto una clara redistribución del poder político sobre el territorio y acercado la capacidad de gobernar y diseñar políticas propias a las
necesidades de la población y el territorio, sino que están siendo también
una posibilidad para «redemocratizar» la vida política, acercar el debate y
las decisiones sobre las «cosas del común» a la calle. Aunque todavía es
pronto para extraer conclusiones definitivas en esta dirección, no cabe
duda, a juzgar por las respuestas y manifestaciones recogidas en el curso
de la investigación, que una nueva forma de gobernabilidad está articulándose lentamente gracias al entramado comarcal.
La visión supramunicipal de las cosas, la creciente participación y consulta a la hora de adoptar decisiones, van urdiendo un conjunto de relaciones
y procedimientos de decisión, en la que técnicos de la administración comarcal y los representantes elegidos por los ciudadanos, exploran y refuerzan fórmulas cooperativas y participativas de diálogo, en el que se configuran decisiones que luego serán sancionadas en el órgano con capacidad para ello: el
Consejo Comarcal. Simplemente, se llama la atención sobre estas sutiles
transformaciones que refuerzan la implicación cívica de los ciudadanos, en el
gobierno de sus propios territorios.
El potencial para experimentar con nuevas fórmulas que acerquen la
democracia representativa y la participativa tiene un marco idóneo en la
escala comarcal. Posibilidades que la pertinencia del modelo comarcal deja
abiertas a ser exploradas a medio plazo, cuando el proceso iniciado arraigue y haya completado su rodaje.
En esta dirección apunta igualmente el uso creciente de tecnologías
de la información y comunicación que están realizando las comarcas. Al
hecho de que todas tengan ya una página web, con mayor o menor grado
de complejidad y calidad en la información que facilitan, se suma la tendencia observada en algunas de ellas que aprovechan el medio para proporcionar abundante no sólo información y conocimiento de la vida política
comarcal sino como medio informal de consulta entre los ciudadanos.
No se profundizará en estos cambios, pero dejamos señalado su interés
para volver sobre estas tendencias que la comarcalización propicia en ulteriores análisis. Por un lado, el de una visión territorial que empieza a trascender
un cierto municipalismo de escaso recorrido centrado sobre los límites de
cada ayuntamiento. Por otro, una ampliación del espacio de diálogo público
sobre los asuntos concretos de la gobernabilidad cotidiana del territorio reco33
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
nocido institucionalmente, que apunta a nuevas posibilidades de ampliar el
ejercicio democrático hacia formas más participativas.
Por lo que respecta a la gradualidad y flexibilidad, notas que han caracterizado el proceso de comarcalización realizado en Aragón, la revisión del
proceso institucional que llevó a cabo la creación de las comarcas es una
prueba suficiente de cómo se evitó en todo momento imponer visiones particulares, soluciones homogéneas y decisiones de arriba abajo. Como se ha
expuesto en páginas anteriores, desde la Ley de Comarcalización, hasta la
LMCA, pasando por la ley de Delimitación Comarcal, la consulta con los
municipios, la voluntariedad y el consenso fueron los instrumentos para hacer
operativo el proceso. Si este enfoque hizo que al principio pareciera lento el
desarrollo de esta institucionalidad emergente, la persistencia, la coherencia
en los planteamientos, sustentada en el consenso y el convencimiento de la
potencialidad de la comarca, hizo que llegado el momento, esta estrategia de
largo plazo diera sus frutos: en 20 meses quedaron constituidas las 32
comarcas aragonesas. Y al mismo tiempo estas normas vinieron también a
reforzar el carácter de proceso gradual que fue la comarcalización.
De forma consistente con lo que habían sido las decisiones legislativas anteriores, tal como no forzar de manera general e inmediata la constitución de las comarcas, ahora la Ley (LMCA: art. 30) establece «ritmos de
transferencia». Es decir, en línea con el gradualismo que ha caracterizado el
proceso, se establece que el Gobierno pueda realizar la entrega de las funciones y servicios relativos a las competencias no sólo en función de los ritmos de creación de las administraciones comarcales, sino también en base
al supuesto de circunstancias e intereses generales que pueden hacer
aconsejable el establecimiento de fases distintas en el traspaso de las competencias. De hecho la LMCA venía a recoger un entendimiento común que
tenían los responsables políticos de las dificultades del proceso y de los
riesgos asociados al mismo. Como ya se ha comentado, los políticos con
representación parlamentaria acordaron establecer una secuencia ordenada en el modo de transferir las competencias a la nueva administración
comarcal que estaba por crearse. En aquel momento se eligió como criterio
de clasificación para regular el ritmo de traspasos el grado de
dificultad/complejidad que podía plantear la gestión de cada una de las
transferencias que se habían establecido en la Ley de Comarcalización
(1993) a las que se añadieron aquellas que en el momento de la reunión se
pensó que era oportuno agregar24. De esta manera se establecieron tres tra24. Entre 1993, año de promulgación de la Ley de comarcalización de Aragón, y
2001, fecha en la que tiene lugar esta reunión de políticos de alto nivel en el Monasterio
de Piedra y establecen los “ritmos de traspasos” en las competencias, el propio mapa de
34
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
mos: de dificultad baja, media y alta. Con algunos cambios y reasignaciones
no demasiado sustantivos aquella clasificación ha guiado hasta la fecha el
proceso de transferencias25.
Creación y funcionamiento de las comarcas
La base legal para la creación de una comarca se encuentra directamente en las siguientes
normas:
• Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón
• Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de Delimitación Comarcal de Aragón
• Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón
• Ley 23/ 2001, de 26 de diciembre, de Medidas de Comarcalización
Para llegar a la promulgación de la Ley concreta de creación de cada comarca, el proceso
seguido fue el siguiente:
Adopción de las iniciativas
Si eran los municipios los que iniciaban el proceso, la iniciativa necesitaba, al menos, el acuerdo de dos tercios de los municipios que iban a constituirse en Comarca. Estos municipios promotores debían también cumplir con el requisito de albergar en sus circunscripciones al
menos los dos tercios de todo el censo electoral de la comarca a constituir. Si cumplían estos
requisitos, el ayuntamiento de cada uno de estos municipios debió aprobar en un Pleno y por
mayoría absoluta una resolución manifestando su acuerdo a la iniciativa de creación de la
comarca.
Si la iniciativa provenía de alguna de las Mancomunidades de interés comarcal se necesitó el
acuerdo de su órgano plenario de gobierno, votado favorablemente por al menos dos tercios
de sus representantes y siempre que estos representaran al menos dos tercios del censo
electoral de la mancomunidad. Si dos de cada cinco municipios que tenían que integrarse
en la comarca se oponían a hacerlo, y siempre que estos municipios representaran la mitad
del censo electoral, la iniciativa se paralizaba.
competencias autonómicas había sufrido no pocas variaciones, ampliándose el campo de
éstas a funciones no contempladas al inicio de la década de los noventa.
25. El tramo más sencillo contemplaba en su formulación original las siguientes competencias: servicios sociales, residuos sólidos urbanos, salubridad pública, cultura y deportes,
protección civil, promoción del turismo, tradiciones populares, y “otras competencias que ya
están ejerciendo las mancomunidades en la comarca”. En el tramo de dificultad media se
incluía la protección del medio ambiente, patrimonio cultural, transporte, urbanismos, artesanía, ferias y mercados comarcales y protección de consumidores y usuarios. Finalmente, en el
grado máximo de dificultad se colocaron las competencias relacionadas con la ordenación del
territorio, la sanidad, la agricultura, montes y ganadería y energía y promoción industrial. Un
acuerdo de gobierno (diciembre de 2001) estableció el primer bloque de competencias a
transferir que son coincidentes con las que se enumeraron en la anterior clasificación (BONÉ,
2003:96-97). Las comisiones mixtas focalizarían su trabajo en las funciones y servicios que
deberían asumir las comarcas dentro del primer bloque de competencias.
35
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Creación y funcionamiento de las comarcas (continuación)
Adopción de las iniciativas
Al final del proceso, en febrero de 2003, habían participado en estas iniciativas 688 municipios y 6 mancomunidades de interés comarcal.
Estudios documentados
Las iniciativas de creación comarcal debían justificarse por medio de un estudio que debía
proporcionar información de diversa índole de acuerdo a un conjunto de aspectos que la
propia LCA establecía. Los aspectos que la Ley menciona son (i) denominación de la
comarca; (ii) municipios que comprende; (iii) capitalidad; (iv) Relación de funciones y servicios que ha de desempeñar; (v) órganos de gobierno y su composición (vi) medios económicos; (vii) existencia de vínculos históricos, económicos, sociales y culturales que configuran la comarca; (viii) eficacia administrativa para la gestión de los servicios que se
vayan a prestar y (ix) presupuesto estimativo de la puesta en marcha y coste ordinario de
funcionamiento.
Aunque la Ley de Delimitación Comarcal había establecido las denominaciones comarcales y atribuido los municipios que pertenecían a cada una de ellas, fruto de una consulta
previa, la elaboración de estos estudios hizo cambiar la visión anterior y se introdujeron
modificaciones. Varios municipios se plantearon cambiar de comarca; algunas comarcas
cambiaron su denominación y otras debieron introducir la figura de capitalidad históricocultural.
Anteproyecto de Ley
Si la iniciativa era aceptada por los ayuntamientos que no habían participado en ella y el
estudio documentado era positivamente informado por la administración autonómica, el
gobierno de la DGA tenía un plazo de tres meses para elaborar el anteproyecto de ley.
Estos anteproyectos fueron expuestos a información pública durante cuatro meses. Los
textos que se proponían eran básicamente similares. La promulgación de la LMCA cuando
ya se había aprobado las leyes de creación de ocho comarcas y había una decena de
anteproyectos en marcha, obligó a revisar los textos pendientes de aprobación pero facilitó
enormemente el desarrollo ulterior de las leyes pendientes de creación de las restantes
comarcas y, sobre todo, hizo más fluido el proceso de traspasos de las competencias.
Tramitación parlamentaria y promulgación de la Ley
Una vez transcurrido el plazo de cuatro meses que duraba la información pública, el anteproyecto era enviado por el gobierno a las Cortes como proyecto de ley con una memoria
que recogía las alegaciones recibidas y todos aquellos puntos de interés para el debate entre
los diputados.
36
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Creación y funcionamiento de las comarcas (continuación)
Tramitación parlamentaria y promulgación de la Ley
Durante los trámites parlamentarios se hicieron 451 enmiendas a los 32 proyectos de ley
presentados. Indudablemente, muchos aspectos de estas leyes fueron mejorados en ésta
fase. El alto grado de consenso político y la inequívoca voluntad de impulsar la comarcalización que había pactado la coalición gobernante hizo posible que en muy poco tiempo
las 32 comarcas contaran con su ley de creación.
Constitución del Consejo Comarcal
Una vez que la Ley de creación de la Comarca era aprobada en las Cortes y tras su publicación en el Boletín Oficial entraba en vigencia, se constituía el Consejo Comarcal, el órgano de
gobierno comarcal, integrado por el Presidente y sus consejeros. En este órgano el número
de sus miembros varía de 19 a 39 consejeros con arreglo al censo de población comarcal
(19 consejeros si la población es menor de 10.000 habitantes; y 39 si hay más de 50.001
habitantes). La Junta Electoral competente proclama los consejeros de cada comarca de
acuerdo a los resultados electorales que cada partido político ha obtenido en las elecciones
municipales.
Comisiones Mixtas de Transferencias
Constituido el primer Consejo Comarcal, los representantes de cada comarca y la
Comunidad Autónoma establecen una comisión mixta de transferencias para decidir el traspaso de funciones y servicios que la ley otorga a las comarcas. En un primer momento, solo
se transfieren las competencias correspondientes a acción social, cultura, patrimonio y tradiciones populares, deporte, juventud, promoción del turismo, recogida y tratamiento de residuos urbanos y protección civil y prevención y extinción de incendios.
Decreto de transferencias
De febrero de 2002 a septiembre de 2003, mediante 32 Decretos, se aprueban los acuerdos a los que se había llegado en estas comisiones mixtas, inaugurando así la primera
etapa de descentralización administrativa y autogobierno comarcal con base en un conjunto de funciones y servicios pertenecientes a las competencias que acabamos de mencionar. Algunos servicios y funciones de estas competencias siguen siendo competencia
de la administración de la Comunidad Autónoma y otros se ejercen conjuntamente. Con
posterioridad, estos 32 Decretos se refundirían en el Decreto /2005, sistematizando y clarificando el conjunto de funciones y servicios que en el marco de las ocho competencias
transferidas deben desempeñar las comarcas, la Comunidad Autónoma o entre ambas
administraciones.
37
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
La financiación comarcal
En la financiación de las transferencias, según lo que establece la LMCA, se establecen
varios conceptos:
Coste de funciones y servicios
Son créditos destinados a financiar el coste efectivo de los traspasos de funciones y servicios. La LMCA valora estas funciones y servicios en relación con los correspondientes programas presupuestarios y fija en el anexo de la ley las cuantías de partida para estas funciones y servicios. La misma Ley asume el compromiso de transferir estos recursos a las
comarcas y actualizar periódicamente su importe de acuerdo las Leyes de Presupuestos
de la CAA. (LMCA, art. 44 y Anexo).
Fondo para gastos de personal
Destinado a financiar la estructura de personal necesaria para el ejercicio de las funciones
y servicios atribuidos a las comarcas. Su cuantía se establece en función de la población
comarcal y se crea, dadas las dificultades que podía tener el transferir personal asociado a
las competencias traspasadas, para que las comarcas contraten su propia planta administrativa. Para evitar el incremento de gasto que podría llevar la creación de esta administración se prevé legalmente que este Fondo de Personal se nutrirá con las dotaciones de personal que se amorticen en las distintas dependencias de la administración de la
Comunidad Autónoma.
Programas de política territorial
Incluye partidas para la puesta en marcha y funcionamiento de las comarcas, así como para
la realización de inversiones y el mantenimiento y funcionamiento de tales inversiones.
También se establece la cuantía de este fondo de acuerdo a un baremo poblacional. Las
comarcas reciben diferentes cantidades de acuerdo a cuatro tramos de población censada
en su territorio: hasta 10.000 habitantes, 114.192,3 Euros; de 10.001 hasta 25.000 habitantes, 150.253,03 Euros; de 25.001 hasta 50.000 habitantes, 210,354,24 Euros; y de más de
50.001 habitantes, 234.394,72 Euros.
Fondo de cohesión comarcal
Destinado a corregir los desequilibrios y desajustes que puedan producirse. Este fondo se
financia con una parte de las cantidades que se detraen en cada ejercicio de los programas de gasto de funciones y servicios. El uso de este fondo es finalista.
En lo que respecta a la gradualidad, el proceso siempre fue enormemente posibilista, buscando avanzar en los puntos de acuerdo y posponiendo para más adelante los aspectos que podían entorpecer los consensos presentes. Este procedimiento que al principio pudo hacer pensar
38
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
en un cierto inmovilismo y dar la sensación de escasos avances, llegado
el momento se reveló profundamente eficaz permitiendo acelerar la creación de comarcas cuando las circunstancias lo hicieron factible como
sucedió durante la V legislatura (1999-2003). Por otra parte, esta misma
idea de gradualismo y la flexibilidad, si bien en una escala más operativa
y próxima, permitió e hizo aceptable que el sistema de creación de
comarcas y transferencia de competencias —y consiguientemente estadios de funcionalidad administrativa muy dispares— pudiera de escalonarse a lo largo de casi dos años26. Terminado el proceso de transferencias, este desfase perdura como ya se ha señalado. En cierto sentido,
estos desfases en el momento en el que cada comarca accede a las competencias, el grado disímil de consolidación administrativa e incluso de
asunción de funciones y prestación de servicios tiene que ver también
con la situación previa de cooperación intermunicipal anterior a la creación de las comarcas. Este elemento completaría el entendimiento de la
gradualidad y flexibilidad características del proceso de comarcalización
en Aragón. La cooperación de los municipios a través de las mancomunidades ha funcionado como una especie de protocomarcalización que, en
algunos casos es el origen directo de determinadas comarcas 27. Prác ticamente el 90% de los municipios aragoneses ha estado (o está todavía)
en alguna mancomunidad. Justo antes de iniciarse el proceso de comarcalización llegó a haber en territorio aragonés hasta 92 mancomunidades.
Si bien esta fórmula sirvió, y todavía es válida, para la prestación de diferentes tipos de servicios, se reveló inadecuada para asegurar a largo plazo
la coordinación del creciente número de servicios y competencias que los
territorios estaban asumiendo. De ahí que se viera como una alternativa
26. El referente más cercano lo constituye la Comunidad Autónoma de Cataluña que
inició su proceso de comarcalización en la temprana fecha de 1987 en el marco de un
modelo territorial sumamente ambicioso en cuanto a sus pretensiones de modificar la organización territorial de Cataluña. Desde el punto de vista que estamos comentando, en
Cataluña la comarcalización fue un proceso más bien rápido. A diferencia del caso aragonés, la Ley de organización comarcal de Cataluña (6/1987 de 4 de abril) y la entrada en
vigor del nuevo mapa comarcal (22/1987, de 16 de diciembre) se promulgan en el mismo
año. La creación de la estructura comarcal fue prácticamente simultánea en todo el territorio autonómico y asumen en bloque el conjunto de competencias (que no están muy definidas). Por otro lado, en sus inicios, la “creación” de las comarcas catalanas fue más bien
una restauración del mapa comarcal aprobado por la Generalidad en 1936 que en lo esencial, con algunas ligeras variantes y reorganizaciones derivadas de la creación de nuevas
comarcas, ha perdurado hasta hoy en las 41 comarcas existentes. Con el nuevo Estatuto
(2006) las diputaciones provinciales han sido sustituidas por veguerías que constituyen la
administración local supracomarcal.
27. Es el caso de las Mancomunidades de interés Comarcal.
39
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
idónea impulsar la comarca como organización supramunicipal con capacidad administrativa y competencias coordinadoras de los servicios mínimos a establecer en el territorio. Esto no significa en modo alguno minimizar el valor y el significado que tuvieron las mancomunidades, ya que el
proceso de comarcalización se sustenta en gran medida sobre esta experiencia previa de cooperación intermunicipal. La misma Ley de
Comarcalización reconoce la capacidad de iniciativa de las mancomunidades existentes para iniciar el proceso de constitución comarcal. Y en
sentido contrario, la LMCA refuerza una cierta continuidad conceptual y
funcional con esta fórmula supramunicipal al establecer, en aquellos
casos en los que el objeto de la mancomunidad y las competencias de la
comarca sean coincidentes, la disolución de las mancomunidades existentes y la subsunción de su patrimonio, personal y funciones en la administración comarcal. Estas consideraciones pueden verse como expresión
de gradualidad en el proceso de comarcalización seguido. En todo caso,
siempre estuvo presente la intención de asegurar la continuidad en la
prestación del servicio, sin discontinuidades catastróficas, y al menor
costo posible.
Este rápido repaso al proceso de creación de esta nueva administración local, estaría incompleto sin una mención al Consejo de Cooperación
Comarcal, creado por Decreto del Gobierno de Aragón (D. 345/2002) de 5
de noviembre de 2002 con el objeto de servir de órgano consultivo, deliberante y de cooperación entre el gobierno de Aragón y las comarcas. Si inicialmente ninguna de las normas que sirven de fundamento al proceso
comarcalizador contemplaban explícitamente la existencia de un órgano
similar, la experiencia en la gestión y desarrollo de las competencias transferidas llamó la atención sobre la necesidad de articular en un órgano especializado el principio elemental de colaboración interadministrativa.
Planteado inicialmente con carácter voluntario —aunque, tal como se
expresa en el Decreto de creación, se espera que todas las comarcas deseen estar en él—, se deja la puerta abierta a que este Consejo profundice
su inicial función y pueda llegar a ser el lugar en el que se adopten acuerdos y se firmen compromisos, siempre, claro está, que la voluntad y el consenso de los que acudan al Consejo de Cooperación permita trascender la
mera naturaleza formal de órgano colegiado de consulta, deliberación y
cooperación que es. Al margen de las expectativas depositadas en el futuro
desarrollo y evolución del Consejo de Cooperación, el Decreto formaliza los
modos de expresión de este órgano. A través del dictamen, el informe y el
acuerdo los representantes del Gobierno de Aragón y los de las comarcas
se pronuncian sobre las materias objeto de su atención y que son todas
aquellas relacionadas con la organización de la administración comarcal y
40
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
la gestión de las competencias en un sentido más bien amplio. El Decreto
crea también una infraestructura mínima para ayudar al Consejo de
Cooperación Comarcal en sus funciones. Este apoyo, recibido a través del
denominado «Observatorio del proceso de comarcalización» es una Unidad
administrativa que, además de ser su soporte técnico (convocatoria de reuniones, actas, memorias anuales de actividades…) tiene encomendado el
mandato de preparar las transferencias todavía pendientes y la valoración
de sus efectos.
Recientemente, la Ley 3/2006, de 8 de junio, de Modificación de la
Ley 23/2001 de Medidas de Comarcalización, ha introducido un nuevo capítulo dedicado al Consejo de Cooperación Comarcal (el capítulo V) y modificado dos de sus artículos, en los que el Consejo de Cooperación Comarcal
adquiere un mayor protagonismo como órgano colegiado al que se deberá
informar de los ritmos de las transferencias que se inicien en su momento y
de los criterios generales que se adopten para la distribución del fondo de
cohesión comarcal.
Con este organismo se completa la arquitectura institucional del proceso comarcalizador reforzando, desde dentro del propio sistema, la capacidad de revisión y auto-organización. Se aseguran espacios para hacer
posible una gestión adaptativa del propio sistema y del proceso.
Este enfoque ha presidido la puesta en marcha de la comarcalización
y, con toda seguridad, ha contribuido a hacer posible la implantación de las
comarcas de una forma gradual y con relativo sosiego. No quiere decir eso
que no haya habido problemas ni que no se hayan cometido errores. Pero
el método seguido (flexibilidad, gradualidad) y el enfoque mantenido (pertinencia28) ha asegurado en todo momento espacios para la búsqueda de
soluciones lo suficientemente prácticas y aplicables para garantizar que el
proceso no se detendría. Y procediendo de este modo, los errores que se
han podido cometer no han pasado de los ámbitos operativos, por lo que
con relativa facilidad y sin costos irreversibles, tales errores han podido ser
subsanados y transformados en lecciones aprendidas.
Lo que sigue, a partir de la observación y cuantificación del funcionamiento de los servicios que dentro de cada competencia fueron traspasados
desde la DGA a las comarcas, es una ojeada a ese momento fotográfico que
hemos tratado de captar con la investigación realizada en el terreno. Una
mirada de conjunto a esas 32 piezas del rompecabezas comarcal de
Aragón que empiezan a encajar en un interesante y variado mosaico de
realizaciones y expectativas.
28. Por pertinencia entendemos en este contexto aquella cualidad que relaciona la
oportunidad de una determinada acción con los propósitos perseguidos.
41
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
2. Acción social
2.1 Acción Social, un área con una larga historia
En materia de Acción social, la Administración de la Comunidad Autónoma
de Aragón es competente en las actuaciones de planificación, coordinación,
promoción y fomento de interés supracomarcal o de carácter general, así
como los servicios especializados no transferidos, los programas integrales,
las autorizaciones administrativas, el registro y las actividades de inspección
y potestad sancionadora. Las comarcas, por su parte, son competentes en
la gestión de las prestaciones básicas, los programas integrales o por colectivos y una serie de programas específicos para diferentes colectivos de
necesidad.
Sin perjuicio de lo establecido en los apartados anteriores, la Comarca
podrá gestionar o colaborar en la gestión de determinadas actuaciones de
competencia de la Comunidad Autónoma, estableciéndose en cada caso la
fórmula de colaboración más apropiada y la financiación asociada para su
desarrollo.
Asimismo, se establece la colaboración entre las Comarcas y el
Instituto Aragonés de Servicios Sociales (IASS) con el fin de que la
Comunidad Autónoma lleve a cabo la tareas de planificación, promoción y
fomento en materia de acción social para el conjunto del territorio; las
comarcas facilitarán al IASS la información necesaria sobre servicio sociales
con fines estadísticos y de planificación, y el IASS llevará a cabo el seguimiento necesario para la armonización y homogeneización de los servicios
prestados, así como el asesoramiento y asistencia técnica que las comarcas
precisen y la formación específica para los empleados públicos.
Las competencias establecidas por el Decreto 4/2005, de 11 de
enero, del Gobierno de Aragón, por el que se modifican los Decretos del
Gobierno de Aragón de transferencia de funciones y traspaso de servicios
de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón a las Comarcas, se resumen en el cuadro siguiente.
43
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma
• Actuaciones de planificación, coordinación, promoción y fomento de interés supracomarcal o de carácter general.
• Las funciones y servicios sociales considerados como especializados.
• La planificación y ejecución de programas, integrales o por colectivos, en materia social.
• La autorización administrativa para la apertura, modificación o cierre de centros, servicios
o establecimientos.
• El Registro de Entidades, Servicios y Establecimientos de acción social.
• Las actividades de inspección de los mencionados servicios.
• El ejercicio de la potestad sancionadora en materia de los servicios sociales no transferidos a las Comarcas.
• La planificación y regulación de las inversiones y equipamientos en residencias y centros
de día para personas dependientes o infraestructuras que presten servicio a colectivos
específicos que requieran una atención compleja y especializada.
• Todas las demás competencias en materia de acción social no asumidas por las comarcas.
Competencias de las Comarcas
• El ejercicio de las Prestaciones básicas de servicios sociales, es decir, el conjunto de atenciones económicas, técnicas o en especie que deben garantizarse a todos los ciudadanos
en condiciones de igualdad. Hay 4 prestaciones básicas:
1. Información, valoración y orientación , de carácter comunitario. que tiene por objeto
promover la igualdad de los ciudadanos, grupos e instituciones en lo relativo al conocimiento de los derechos y recursos sociales existentes y la prevención de la marginación social y, al mismo tiempo, favorecer la toma de conciencia de una Comunidad
sobre sus problemas.
2. Apoyo a la Unidad de Convivencia y Ayuda a Domicilio, de carácter comunitario, que
tiene por objeto actuaciones de apoyo social y educativo, en situaciones de riesgo,
apoyo a la estructura familiar y a la dinámica de relación la unidad de convivencia.
3. Alojamiento alternativo, que tiene por objeto la satisfacción de las necesidades básicas
de alojamiento, higiene, alimentación y convivencia con carácter temporal de aquellas
personas que carecen de ambiente familiar adecuado.
4. Prevención e inserción social.- Prestaciones básicas que tienen por objeto la realización de actuaciones específicas dirigidas a grupos en situación de riesgo.
• La gestión y coordinación de programas integrales o por colectivos, en materia social,
como la erradicación de la pobreza, el desarrollo del pueblo gitano, la integración social de
inmigrantes, la atención a familias desfavorecidas, la atención a familias monoparentales,
la educación familiar y cualquier otro en respuesta a situaciones específicas de necesidad
social.
44
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Competencias de las Comarcas (continuación)
• La gestión y coordinación de programas específicos:
1. Atención a personas mayores validas o con pequeño grado de dependencia
2. Atención a menores, priorizando las actuaciones en familiar con indicadores de maltrato: propuestas e informes al servicio especializado de menores, la gestión de los programas de preservación familiar y de reinserción del menor en programas de separación, mediación en casos de guarda.
• Ayudas económicas de urgente necesidad.
• Fomento de la solidaridad: Cooperación Social
• Voluntariado Social
• Emergencia Social
• Informes en los procedimientos de autorización, apertura, modificación o cierre de los
centros sociales en la comarca y colaboración en el control de las condiciones mínimas
que deben reunir los mismos.
Las actuaciones en materia de Acción Social tienen una larga historia.
Son los Servicios Sociales de Base (SSB) los que vienen configurando la
estructura básica de la acción social, desde su creación, en 1983.
Efectivamente, los SSB surgen con el Decreto 114/83, de 29 de diciembre,
por el que se establecen las condiciones para la concesión de subvenciones a las Corporaciones Locales para la creación de los SSB.
El primer periodo se cierra en 1987, con la aprobación de la Ley
4/1987, de 25 de marzo, de Ordenación de la Acción Social (LOAS), que
nace con el objetivo de consolidar «un auténtico sistema integrado de atenciones sociales, bajo responsabilidad pública y de carácter descentralizado,
que facilite una efectiva participación ciudadana». La Ley distingue entre
los servicios sociales comunitarios y especializados, bajo los principios de
igualdad, universalidad y globalidad; prevención; planificación; coordinación y descentralización; participación ciudadana en la planificación, y responsabilidad pública. Los SSB quedan configurados en la Ley como la
estructura básica del Sistema Público de Servicios Sociales de Aragón. Son
el eje sobre el que se fundamenta y desarrolla el Sistema y su única puerta
de entrada.
A pesar de la poca definición de los SSB por parte del Decreto de su
creación de 1983, el surgimiento de los Servicios Sociales por todo el territorio no se hizo esperar: en 1985 ya funcionaban un total de 29 SSB, que
atendían a un total de 269 municipios y atendían a una población de
342.965 habitantes. Se reagrupaban en diferentes tipologías: unos eran de
un solo municipio y otros que comprendían varios municipios. En 1987,
45
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
año de la aprobación de la LOAS y de la presentación del Mapa de Acción
Social de Aragón, que redefine las funciones de los Servicios Sociales, se
había alcanzado, sin incluir Zaragoza ciudad, un total de 38 SSB, con una
cobertura del 54% de los municipio y del 68% de la población aragonesa,
con un total de 50 trabajadores sociales. El desarrollo era también patente
en los presupuestos: de 4,6 millones con que contaban en 1983 se había
pasado en cuatro años a los 135 millones de pesetas.
A la vez, aparece la ley 6/1987, de 15 de abril, de creación y funcionamiento de las Mancomunidades en la Comunidad Autónoma de Aragón,
y, un poco más adelante, el Decreto 64/1989, de 30 de mayo, de la
Diputación General de Aragón, por el que se regulan medidas de fomento
de mancomunidades intermunicipales, que favorecerán la gestión y el desarrollo de los Servicios Sociales de Base.
La presentación del Mapa de Acción Social y la aprobación de la
LOAS fueron coincidentes en el tiempo y constituyeron el cierre de una
etapa, junto con la puesta en marcha del Plan Concertado nacional, que se
inicia en 1988. Todo esto imprimió una dinámica importante, en cuanto a
criterios generales, territoriales y de equipamientos.
A partir de 1988, las propuestas cualitativas para el desarrollo de las
prestaciones básicas de servicios sociales en las Corporaciones Locales llegaron de la mano del Plan Concertado, que proporcionaba financiación
estable, aunque a tres bandas (Gobierno Central, Comunidad Autónoma,
Corporaciones Locales), sistema, tanto de programas como de financiación,
que ha perdurado hasta ahora.
En 1993 aparece la Ley de comarcalización de Aragón, y en 1996, la
de Delimitación comarcal de Aragón, en un proceso paralelo al nuevo
impulso que los SSB conocen a partir de 1994 y 1995: los convenios de
colaboración entre la Comunidad y los municipios adquieren carácter global
al incorporar los programas comunitarios a desarrollar por los SSB, además
del mantenimiento de las estructuras básicas. Se delegan las ayudas de
urgencias a las Corporaciones locales, la financiación por parte de la
Comunidad Autónoma se incrementa notablemente tanto para reforzar las
estructuras básicas como los programas de prestaciones básicas (la aportación de la DGA pasa a cerca de 1.000 millones en 1994) y se establece la
renovación automática de los convenios, lo que favorece la consolidación
de los SSB, la estabilización de plantillas y la ampliación de la capacidad de
los municipios para programas sus propias intervenciones. También en
1994 se pone en marcha el Ingreso Aragonés de Inserción (Decreto
57/1994), en desarrollo de la Ley 1/1993 de Medidas Básicas de Inserción
y Normalización Social, lo que significó todo un reto para los Servicios
Sociales Comunitarios.
46
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
En 1997 se crea el Instituto Aragonés de Servicios Sociales, lo que
inaugura una nueva etapa en la gestión de los Servicios Sociales y, en especial, de los SSB. Actualmente, después de un desarrollo constante, su nivel
de implantación llega al 100% del territorio aragonés. Hoy día hay un total
de 75 SSB en las comarcas constituidas, con un número medio de 10
municipios por cada uno de ellos y con un tamaño medio de población de
7.600 personas. Los Servicios Sociales tienen, por lo tanto, una larga trayectoria y una larga experiencia de gestión.
La llegada de las Comarcas se ha encontrado con un Área consolidada, en continuo crecimiento y con una dinámica propia de funcionamiento.
Si bien no puede hablarse todavía y en todos los casos de la existencia de
estructuras comarcales de gestión centralizada, los Servicios Sociales de
Base Comarcales han ajustado su territorio y su actividad, y su desarrollo no
han dejado de crecer. De hecho es el área con mayor volumen presupuestario y de personal de las comarcas.
En 2005, Acción Social representa el 42,4% del total de personal y el
19,4% del presupuesto. En los tres últimos años el personal dedicado por
las comarcas a esta área ha crecido un 80%, y su presupuesto, un 30,4%,
con respecto al total de trabajadores y presupuesto de las comarcas.
2.2 Actuaciones y servicios
Las actuaciones, programas y servicios en Acción Social que prestan las
comarcas suelen dividirse en tres apartados:
1. Los programas de las Prestaciones Básicas de Servicios Sociales,
que son: Información, Valoración y Orientación; Apoyo a la Unidad
de Convivencia; Alojamiento Alternativo, y Prevención e Inserción
Social.
2. Los programas integrales o los referidos a colectivos determinados,
como los programas de erradicación de la pobreza, los programas
de desarrollo del pueblo gitano, los programas dirigidos a la integración social de los inmigrantes o los programas de educación o
intervención familiar.
3. Los programas específicos se refieren a programas dirigidos a
mayores, a menores, las ayudas de urgente necesidad o de emergencia, el fomento del voluntariado, los programas de cooperación
social, además de los recursos que constituyen los equipamientos
para las personas mayores existentes en la comarca, como son las
residencias o los centros de día.
47
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
2.2.1 Los recursos aplicados a los usuarios en los programas derivados
de las Prestaciones Básicas de Servicios Sociales
Un total de 121.957 recursos sociales se han aplicado en 2005 a los
usuarios de los Servicios Sociales de Base por parte de los profesionales de
éstos, lo que proporciona una ratio de 21,3 recursos aplicados por cada
100 habitantes.
Un recurso social se aplica ante una situación o necesidad social de
un usuario en concreto de los servicios sociales. Lógicamente los recursos
aplicados dependen tanto de la valoración profesional como de la disponibilidad de los recursos idóneos para cada situación. Un mismo usuario
puede necesitar uno o más recursos para una o más situaciones de necesidad.
Teniendo en cuenta que la media de recursos sociales aplicados por
usuario es de 1,6, los SSB han actuado sobre el 13% de la población aragonesa de las 32 comarcas constituidas.
Estos recursos responden a los cinco grandes programas, que se
enmarcan dentro del acuerdo de colaboración entre la Administración
Central, la Autonómica y la Local que implica el Plan Concertado para la
Prestación Básica de Servicios Sociales en las Corporaciones Locales. El
Plan Concertado trata de unificar las prestaciones básicas de Servicios
Sociales en todo el territorio nacional y éstas existen en todas las
Comunidades Autónomas. Los recursos aplicados por los Servicios
Comarcales de Acción Social se clasifican en cinco grandes grupos de
recursos:
1. Prestaciones y actuaciones de información, orientación, valoración y movilización de recursos.
2. Prestaciones y actuaciones de apoyo a la unidad convivencial y
de ayuda a domicilio.
3. Prestaciones, actuaciones y medidas de alojamiento alternativo.
4. Prestaciones y actuaciones de prevención e inserción.
5. Prestaciones económicas y otros recursos complementarios para
la cobertura de necesidades de subsistencia.
El primer grupo de recursos, de información, orientación, valoración y
movilización de otros recursos es el que mayor número registra: el 42%,7
del total de recursos aplicados corresponde a la necesidad de los ciudadanos de acceder a los recursos sociales y ejercitar sus derechos en un marco
de igualdad de oportunidades. Este programa supone garantizar el derecho
de la población de disponer de medios para conocer los derechos que
pudieran corresponderles, los recursos sociales existentes para dar respuesta a las necesidades socialmente reconocidas como objeto de protección social y de recibir el adecuado asesoramiento para poder canalizar de
48
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
forma eficaz sus demandas hacia los diversos servicios que la sociedad
organiza, posibilitando así la igualdad de acceso a los mismos.
Recursos aplicados a los usuarios de los Servicios Sociales de Base.
Comarcas de Aragón. 2003-2005
Programas de
Prestaciones Básicas
2003
2004
2005 Recursos aplicados
2005/100 hab.
1. Información, orientación
y valoración
46.464
38.409
52.114
9,1
2. Apoyo a la unidad convivencial
23.752
16.278
32.806
5,7
4.757
4.223
4.322
0,8
3. Alojamiento alternativo
4. Prevención e inserción
5. Prestaciones económicas
Total recursos aplicados
4.971
4.680
5.055
0,9
22.842
16.425
27.660
4,8
102.786
80.015
121.957
21,3
Fuente: Sistema de Información de Usuarios de Servicios Sociales (SIUSS). Departamento de Servicios
Sociales y Familia. Secretaría General Técnica. Unidad de Planificación. Elaboración propia.
El segundo grupo en importancia es el relativo a los recursos aplicados en el programa de Apoyo a la unidad convivencial, con más de la cuarta parte de los mismos en el 2005 (26,9%), y que responde a la necesidad
del ciudadano de disponer de unas condiciones básicas en su propio medio
de convivencia para asegurar especialmente su autonomía. Este programa
engloba atenciones como la ayuda domiciliaria, la intervención familiar o las
ayudas de urgencia.
El tercer tipo de recurso más aplicado son las prestaciones económicas y otros recursos complementarios para la cobertura de necesidades de
subsistencia, necesidades éstas a las que van destinados el 22,7% de los
recursos aplicados.
El programa de prevención e inserción social es un conjunto de
actuaciones y prestaciones que tratan de responder a la necesidad o
demanda de adecuación personal al medio social mediante la aceptación e
integración en el mismo como estrategia de prevención de la marginación y
sus causas. Este programa ha acaparado el 4,1% de los recursos aplicados
dentro de las prestaciones básicas. Finalmente, los recursos del programa
de alojamiento alternativo han supuesto un 3,5% del total. Este programa
va dirigido a dar respuesta a la necesidad de todas las personas de disponer de un espacio adecuado y digno en el que desarrollar los aspectos más
elementales de la vida y convivencia social.
49
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Recursos aplicados a los usuarios de los Servicios Sociales de Base.
Comarcas de Aragón. 2003-2005
Programas de
Prestaciones Básicas
1. Información, orientación
y valoración
2. Apoyo a la unidad
convivencial
3. Alojamiento alternativo
4. Prevención e inserción
5. Prestaciones económicas
Total recursos aplicados
2005
(Núm.
recursos)
2004
(%)
2005 Recursos
2003/2005 aplicados
(Núm)
2003/2005
(%)
52.114
42,7
5.650
12,2
32.806
4.322
5.055
27.660
26,9
3,5
4,1
22,7
9.054
-435
84
4.818
38,1
-9,1
1,7
21,1
121.957
100,0
19.171
18,7
Fuente: Sistema de Información de Usuarios de Servicios Sociales (SIUSS). Departamento de Servicios
Sociales y Familia. Secretaría General Técnica. Unidad de Planificación. Elaboración propia.
El crecimiento de la actividad ha sido importante en estos tres años:
un total de más de 19.000 recursos aplicados a usuarios, es decir, un
aumento del 18,7% sobre 2003. Los mayores incrementos, indicativos de
necesidades más amplias entre la población, se han registrado en los recursos destinados al apoyo a la unidad convivencial (38,1% de incremento
entre 2003 y 2005) y a las prestaciones económicas (21,1% en el mismo
periodo). Las actuaciones de prevención e inserción social han experimentado un ligero aumento, mientras que las de alojamiento alternativo, destinado a personas con necesidad de alojamiento (transeúntes, etc.) han descendido un 9,1% porque ha bajado la demanda.
2.2.2 Programa integrales o por colectivos
Las actuaciones de los Servicios comarcales de Acción Social y de
sus profesionales incluyen múltiples programas dirigidos a determinados
colectivos. En los referidos a la familia, se atiende a familias desfavorecidas, a familias monoparentales, con un trabajo de educación familiar
mediante la intervención y el seguimiento de los educadores familiares o
sociales, con programas específicos de preservación familiar para este
tipo de problemas.
También se realizan actividades de carácter preventivo en diferentes
comarcas, como campañas de prevención dirigidas a familias con adolescentes o a familias jóvenes; jornadas de educación familiar; proyectos de infancia, talleres para adolescentes, jornadas educativas por la convivencia, etc.
50
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Otros colectivos atendidos por los Servicios comarcales comunitarios o
de Base son las personas y familias en situación de pobreza, el colectivo
gitano y los colectivos inmigrantes.
El programa de erradicación de la pobreza se desarrolla en alguna
comarca, aunque normalmente no existe como tal, porque a menudo las
situaciones puntuales de pobreza no son severas y esas personas o familias
se atienden con programas de ayuda de integración familiar, con el Ingreso
Aragonés de Inserción o incluso con ayudas de urgente necesidad.
El programa de desarrollo del pueblo gitano también se desarrolla en
varias comarcas, como es el caso de La Jacetania, Cinco Villas, Valdejalón o
Comunidad de Calatayud. Se traba de un programa destinado al colectivo
en sí y que se lleva a cabo en municipios o áreas concretas, allí donde hay
un grupo importante con problemas específicos. En la mayoría de las
comarcas no existe, porque en el caso de que haya pocas familias, éstas
pueden acceder a las mismas ayudas que cualquier ciudadano.
Los programas destinados a la población inmigrante se desarrollan de
manera especial en 16 comarcas, independientemente de actuaciones concretas o atenciones individualizadas que se le prestan como un usuario más
de los servicios sociales que acude a los programas de atención general. En
la comarca de Campo de Cariñena se está llevando a cabo un Plan
Comarcal de Atención al Inmigrante, que incluye una especial atención a la
vivienda, a la promoción de la salud, a la prevención del absentismo escolar
y a la promoción de la interculturalidad. Programas de especial relevancia
se desarrollan en Cinco Villas, Somontano de Barbastro, La Litera/La Llitera,
Los Monegros, Bajo Cinca/Baix Cinca, Valdejalón o Jiloca, con diferentes
campos de actuación: vivienda, empleo, promoción de la salud, prevención
del absentismo escolar, promoción de la interculturalidad; incluso con talleres de integración para la mujer inmigrante. Las intervenciones y programas
referidos a los colectivos inmigrantes se han desarrollado de manera muy
rápida, respondiendo a las crecientes necesidades sociales que en este
campo se están produciendo con la llegada de esa población, que está
aumentando de forma espectacular en el último lustro. Los Servicios comarcales de Acción Social, en tanto que puerta de entrada a donde acuden los
inmigrantes para todo tipo de problemas, desde legales, a la salud, vivienda, escolarización, etc., han visto multiplicarse el volumen de la demanda y
de la atención con las múltiples necesidades de esta población.
2.2.3 Otros servicios no básicos prestados por los Servicios comarcales de
Acción Social
Los Servicios Sociales de las comarcas gestionan también otros programas no básicos como son los programas de fomento al voluntariado, de
51
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
cooperación social, de ayudas de urgencia u otros que han sido impulsados
en función de necesidades sociales propias de la comarca. También gestionan el servicio de ayuda domicilio, el servicio de teleasistencia, así como las
actuaciones en menores.
De estos programas, no todos se llevan a cabo en todas las comarcas,
ni a veces se tienen registros precisos. En menores, las actuaciones que se
llevan a cabo son los informes preceptivos, la mediación en casos de guarda y la gestión de los programas de preservación familiar y de reinserción
del menor en programas de separación.
Los dos programas más importantes dirigidos fundamentalmente a
las personas mayores son el Servicio de Ayuda a Domicilio y el Servicio de
Teleasistencia. Extendidos por todo el territorio y en todas comarcas,
ambos programas han experimentado un crecimiento constante y han
alcanzado una importancia social considerable, pues están dirigidos a
mantener en su propio entorno (domicilio y entorno familiar y social) a las
personas con dificultades de autonomía o con problemas de soledad o aislamiento. Los programas de asistencia en el domicilio ayudan al mayor a
mantenerse autónomo, mantienen su modo de vida y retrasan su entrada
en centros residenciales, por lo que éstos pueden ser rentabilizados de
forma más adecuada.
Ambos son programas que estaban en funcionamiento antes de la
transferencia de las funciones y servicios a las comarcas, pero con éstas
han experimentado un considerable aumento. En 2005 los usuarios del
Servicio de Ayuda a Domicilio (SAD) ascendían a 6.000, alcanzando una
ratio de 4,3 usuarios por 100 personas de 65 y más años, lo que nos sitúa
por encima de la media española, que es de 3,129. El crecimiento en los
tres últimos años ha sido del 19,3%, que responde al importante incremento de la demanda debido al envejecimiento de la población aragonesa, tendencia que va a continuar en los próximos años. El número de horas, asimismo, ha aumentado hasta alcanzar las 557 horas anuales por cada 100
personas mayores, lo que ha supuesto un incremento del 14,1% en estos
dos años. Actualmente este servicio está extendido en el 100% del territorio
y todos los municipios que lo solicitan tienen acceso al mismo.
El SAD ha sido mejorado en diferentes comarcas, complementándolo
con otros como los programas de ayuda al cuidador informal (Cinco Villas o
Campo de Borja), programas de atención a inválidos, semiasistidos y asistidos, como en Sierra de Albarracín, cursos de apoyo a cuidadores o de formación a auxiliares de ayuda a domicilio (como en Valdejalón).
29. Libro Blanco de la Dependencia. IMSERSO, 2004.
52
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Usuarios del Servicio de Ayuda a Domicilio. Comarcas de Aragón. 2003-2005
Usuarios SAD
Plazas / 100 personas mayores (*)
Horas anuales SAD
Horas anuales / 100 personas
mayores
2003
2004
2005
Evolución
2003/2005 (%)
5.036
3,6
681.758
5.640
4,0
695.868
6.008
4,3
778.013
19,3
–
14,1
488,1
498,2
557,0
–
Fuente: Sistema de Información de Usuarios de Servicios Sociales (SIUSS). Departamento de Servicios
Sociales y Familia. Secretaría General Técnica. Unidad de Planificación. Elaboración propia.
(*) Personas mayores: Personas con 65 y más años.
Por su parte, el Servicio de Teleasistencia atendía en 2005 a un total
de más de 5.300 usuarios, con una ratio de 3,8 usuarios por 100 personas
mayores. El crecimiento 2003/2005, durante el proceso de comarcalización, ha sido espectacular, pues ha sido del 38,9%. La ratio española se
sitúa en 2,1 usuarios por 100 personas mayores30.
Usuarios del Servicio de Teleasistencia. Comarcas de Aragón. 2003-2005
2003
Usuarios Servicio de Teleasistencia
Plazas / 100 personas mayores
3.835
2,7
2004
2005
Evolución
2003/2005 (%)
4.607
3,3
5.326
3,8
38,9
–
Fuente: Sistema de Información de Usuarios de Servicios Sociales (SIUSS). Departamento de Servicios
Sociales y Familia. Secretaría General Técnica. Unidad de Planificación. Elaboración propia
En cuanto a las ayudas de urgencia, en 2005 se concedieron un total
de 1.508, con un incremento del 26,2% desde 2003.
Ayudas de urgencia concedidas. Comarcas de Aragón. 2003-2005
2003
Número de Ayudas de urgencia
Dotación económica media
Ayudas urgencia / 100 habitantes
2004
2005
Evolución
2003/2005 (%)
1.196
1.317
1.608
26,2
0,2
0,2
0,3
–
Fuente: Sistema de Información de Usuarios de Servicios Sociales (SIUSS). Departamento de Servicios
Sociales y Familia. Secretaría General Técnica. Unidad de Planificación. Elaboración propia.
30. Libro Blanco de la Dependencia. IMSERSO, 2004.
53
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Otros programas desarrollados por los Servicios Sociales de las
comarcas son los de fomento del voluntariado, presentes específicamente
en 7 comarcas, pero con actuaciones en la mayoría de las mismas, y los
programas de cooperación social en la gran mayoría de las comarcas (en
23 se lleva a cabo como programa). Estos programas de cooperación consisten en actividades dirigidas a colectivos determinados (tercera edad,
infancia, mujeres, menores…), mediante la colaboración o convenios con
organizaciones sin ánimo de lucro, que forman el tejido asociativo de la
comarca: Cruz Roja, Cáritas, Casas de Juventud, APA’s, ONGs locales…
Se realizan asimismo múltiples actividades e iniciativas de carácter
sociocomunitario: animación sociocultural, semanas culturales parta todos los
colectivos (tercera edad, amas de casa, menores), días de convivencia o
encuentros de la tercera edad (en algunos casos, anuales), encuentros de
mujeres o con asociaciones de mujeres con intercambio de experiencias y
proyectos comunes, termalismo-programa de vacaciones, y otros programas
más esporádicos como campañas juguetes de Navidad, programas contra el
alcoholismo, etc.
Otro tipo de programas, por lo general dirigidos al colectivo mayor,
desarrollados por las comarcas son los de transporte sanitario, de terapia
ocupacional, de atención en pisos tutelados con pequeñas dependencias
(como en Sobrarbe) o programas de estancias temporales en residencias
(como en Campo de Cariñena o la Hoya de Huesca/Plana de Uesca).
2.2.4 Los equipamientos para las personas mayores
Además de los programas, fundamentalmente el Servicio de Ayuda a
Domicilio y el de Teleasistencia, los equipamientos para las personas mayores no han hecho sino crecer de manera constante y armónica en todo el
territorio aragonés.
En 2005 se contaba con un total de 151 Residencias en las 32
comarcas constituidas, con 9.231 plazas residenciales y una ratio de 6,6
plazas por 100 personas mayores, bastante por encima de la ratio media de
España, de 3,8 plazas31. El incremento en número de residencias con respecto a 2004 ha sido de 11 y en número de plazas de 626, con incrementos del 7,9 y 7,3% respectivamente.
El total de Centros de Día es de 55, con 1.189 plazas y una ratio de
0,9 plazas por 100 personas mayores, habiendo recibido este tipo de centros un gran impulso en 2005, pues en un año se han creado 361 plazas
31. Observatorio de Mayores, IMSERSO, 2004.
54
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
nuevas, lo que representa un incremento del 43,6% con respecto a 2004.
La ratio española se sitúa en 0,5 plazas32.
Residencias para Personas Mayores y plazas. Comarcas de Aragón. 2004-2005
Número de Residencias
Plazas en Residencias
Plazas / 100 personas mayores (*)
2004
2005
Evolución
2004/2005
140
8.605
6,2
151
9.231
6,6
7,9
7,3
–
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
(*) Personas mayores: Personas con 65 y más años.
Centros de Día para Personas Mayores y plazas. Comarcas de Aragón.
2004-2005
Número de Centros de Día
Plazas en Centros de Día
Plazas / 100 personas mayores
2004
2005
Evolución
2004/2005
32
828
0,6
55
1.189
0,9
71,9
43,6
–
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
2.2.5 Equipamientos sociales en las comarcas existentes en 2005
A continuación, se presenta el conjunto de equipamientos pertenecientes a Acción Social en las 32 comarcas constituidas por sectores de
población:
Tipo de equipamientos sociales por sectores
de población
Infancia y adolescencia
• Guarderías, Escuelas infantiles, Jardines Infancia, Casas Canguro
• Ludotecas, Centros ocio y tiempo libre
• Residencias Menores, Viviendas-hogares
32. Libro Blanco de la Dependencia, IMSERSO, 2004
55
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Tipo de equipamientos sociales por sectores
de población (continuación)
Mujer
• Centros Información y Atención
• Casa acogida
Personas mayores
• Centros de Día
• Residencias
• Viviendas tuteladas
Inmigrantes
• Centros Información
• Centros acogida
Exclusión y pobreza
• Albergues
• Centros atención
Equipamientos Acción Social 2005 / 1
Infancia y adolescencia
Número de
equipamientos
La Jacetania
Alto Gállego
Sobrarbe
La Ribagorza
Cinco Villas
Hoya de Huesca/
Plana de Uesca
Somontano de Barbastro
Cinca Medio
La Litera/La Llitera
Los Monegros
Bajo Cinca/Baix Cinca
Tarazona y El Moncayo
Campo de Borja
Aranda
Ribera Alta del Ebro
56
Guarderías, Escuelas
infantiles, Jardines
Infancia, Casas
Canguro
Ludotecas, Residencias
Centros ocio
Menores,
y tiempo libre
Viviendashogares
4
1
4
2
3
1
–
2
2
2
–
–
–
–
–
11
3
2
7
8
3
2
4
2
2
3
–
2
6
4
3
1
4
–
3
1
–
1
–
–
1
1
–
–
–
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Equipamientos Acción Social 2005 / 1 (continuación)
Infancia y adolescencia
Número de
equipamientos
Guarderías, Escuelas
infantiles, Jardines
Infancia, Casas
Canguro
Valdejalón
Ribera Baja del Ebro
Bajo Aragón-Caspe/
Baix Aragó-Casp
Comunidad de Calatayud
Campo de Cariñena
Campo de Belchite
Bajo Martín
Campo de Daroca
Jiloca
Cuencas Mineras
Andorra-Sierra de Arcos
Bajo Aragón
Comunidad de Teruel
Maestrazgo
Sierra de Albarracín
Gúdar-Javalambre
Matarraña/Matarranya
Total Comarcas Aragón
Ludotecas, Residencias
Centros ocio
Menores,
y tiempo libre
Viviendashogares
4
3
2
3
–
–
4
3
–
–
1
1
2
1
1
7
8
–
–
1
–
2
1
1
3
2
–
2
–
–
2
4
–
–
1
–
–
1
–
–
–
–
–
–
–
–
2
–
–
–
–
94
56
7
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
Equipamientos Acción Social 2005 / 2
Mujer
Número de
equipamientos
La Jacetania
Alto Gállego
Sobrarbe
La Ribagorza
Cinco Villas
Mayores
Centros
Información
y Atención
Casa
acogida
2
1
1
1
1
–
–
–
–
–
Centros Residencias Viviendas
de Día
tuteladas
1
–
1
1
6
4
3
1
3
11
–
1
1
–
1
57
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Equipamientos Acción Social 2005 / 2 (continuación)
Mujer
Número de
equipamientos
Hoya de Huesca/
Plana de Uesca
Somontano de Barbastro
Cinca Medio
La Litera/La Llitera
Los Monegros
Bajo Cinca/Baix Cinca
Tarazona y El Moncayo
Campo de Borja
Aranda
Ribera Alta del Ebro
Valdejalón
Ribera Baja del Ebro
Bajo Aragón-Caspe/Baix
Aragó-Casp
Comunidad de Calatayud
Campo de Cariñena
Campo de Belchite
Bajo Martín
Campo de Daroca
Jiloca
Cuencas Mineras
Andorra-Sierra de Arcos
Bajo Aragón
Comunidad de Teruel
Maestrazgo
Sierra de Albarracín
Gúdar-Javalambre
Matarraña/Matarranya
Total Comarcas Aragón
Mayores
Centros
Información
y Atención
Casa
acogida
Centros Residencias Viviendas
de Día
tuteladas
4
1
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
9
1
5
2
3
1
1
2
1
1
3
2
24
5
3
6
3
2
4
6
1
13
9
3
–
–
–
1
–
–
–
–
–
–
–
–
1
2
1
1
1
1
1
1
1
1
3
1
–
1
1
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
1
–
–
–
–
2
1
2
–
1
–
1
–
1
–
3
1
1
1
1
2
10
4
2
2
2
4
2
3
6
7
1
1
3
1
–
–
–
–
–
–
2
–
–
2
–
–
–
–
–
39
2
55
151
8
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
58
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Equipamientos Acción Social 2005/ y 3 (continuación)
Inmigrantes
Número de
equipamientos
La Jacetania
Alto Gállego
Sobrarbe
La Ribagorza
Cinco Villas
Hoya de Huesca/
Plana de Uesca
Somontano de Barbastro
Cinca Medio
La Litera/La Llitera
Los Monegros
Bajo Cinca/Baix Cinca
Tarazona y El Moncayo
Campo de Borja
Aranda
Ribera Alta del Ebro
Valdejalón
Ribera Baja del Ebro
Bajo Aragón-Caspe/
Baix Aragó-Casp
Comunidad de Calatayud
Campo de Cariñena
Campo de Belchite
Bajo Martín
Campo de Daroca
Jiloca
Cuencas Mineras
Andorra-Sierra de Arcos
Bajo Aragón
Comunidad de Teruel
Maestrazgo
Sierra de Albarracín
Gúdar-Javalambre
Matarraña/Matarranya
Total Comarcas Aragón
Exclusión y pobreza
Centros
Información
Centros
acogida
Albergues
Centros
Atención
1
–
–
–
3
–
–
–
1
1
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
4
–
2
–
1
3
–
–
–
1
5
–
–
–
–
–
–
2
–
–
–
–
–
–
2
–
–
–
1
1
1
–
–
–
2
–
3
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
4
3
5
–
–
–
–
–
–
4
4
–
–
–
–
–
–
2
–
–
–
–
1
–
–
–
–
–
–
–
–
3
2
1
–
1
–
–
1
1
2
–
–
1
–
–
2
–
–
–
–
–
–
–
1
3
–
–
–
–
40
5
21
9
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
59
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
2.2.6 Resumen de los equipamientos sociales en las comarcas 20042005
Recursos sociales por sectores. Comarcas de Aragón. 2004-2005
Infancia y Adolescencia
Guarderías, Escuelas Infantiles,
Jardines Infancia, Casas Canguro
Ludotecas, Centros de Ocio y Tiempo Libre
Residencias
Mujer
Centros de Información y Atención
Centros de Acogida
Personas Mayores
Centros de Día
Residencias
Viviendas tuteladas
Inmigrantes
Centros de Información y Atención
Centros de Acogida
Exclusión y Pobreza
Albergues
Centros de Atención
2004
2005
Evolución
2004/2005 (%)
92
47
7
94
53
7
2,2
12,8
0,0
38
2
39
2
2,6
0,0
32
140
7
55
151
8
71,9
7,9
14,3
36
3
40
5
11,1
66,7
20
6
21
9
5,0
50,0
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
En 2005, respecto a los recursos destinados a la infancia y adolescencia, sólo hay cinco comarcas que carecen de guarderías o escuelas
infantiles, y ocho que no tienen todavía ludotecas o centros de tiempo libre;
cabe destacar la existencia de 6 ludotecas más que en 2004. Las residencias de menores o viviendas-hogares se ubican en seis comarcas.
En cuanto a los centros de información/atención a la mujer, solamente una comarca carece de este equipamiento en 2005.
El crecimiento de los Centros de Día para personas mayores ha sido
muy importante a lo largo de 2005, pues se contabilizan 23 más que en
2004; hay cinco comarcas que no disponen de este equipamiento. Sin
embargo, todas las comarcas cuentan actualmente con al menos una residencia para personas mayores. Seis comarcas cuentan con un total de 8
viviendas tuteladas, con 202 plazas.
60
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
En lo que se refiere a inmigrantes, se cuenta con 40 centros de información y atención, situadas en 13 comarcas, habiéndose abierto cuatro
centros más en 2005. En dos comarcas hay un total de 5 centros de acogida, contabilizando 2 más que el año anterior.
En exclusión y pobreza, las comarcas cuentan con 21 albergues, repartidos en 15 comarcas; además 4 comarcas cuentan con un total de 9 centros
de atención para este sector.
2.3 Personal y presupuestos
Tanto el volumen del personal como del presupuesto de Acción Social son
claramente indicativos de la importancia y consolidación del Área en las
comarcas.
Un total de 667 trabajadores componían la plantilla de Acción Social
en 2005, lo que supone el 42,4% del total del personal de las 32 comarcas.
Esto quiere decir que Acción Social, a pesar de ser la primera área en funcionamiento y partir de estructuras ya consolidadas anteriores a la constitución de las comarcas, no se ha quedado estancada. Por el contrario, ha
continuado creciendo, manteniendo un ritmo constante de crecimiento. Los
técnicos sumaban un total de 147, representando el 22% de la plantilla del
Área. El mayor número de técnicos en esta área lo constituyen los trabajadores sociales, pero también se incluyen los coordinadores, los educadores
y los psicólogos. El mayor grupo está constituido, sin embargo, por los auxiliares de ayuda a domicilio, con un total de 395.
El incremento en los tres últimos años ha sido muy importante, tanto
en el número total de personal (nada menos que del 80%), como en el de
técnicos (99%).
Personal del Área de Acción Social. Comarcas de Aragón. 2003-2005
2003
2004
2005
Técnicos
Auxiliares
Auxiliares Domicilio
Otros profesionales
Total personal Acción Social
74
8
225
64
371
121
12
316
111
560
147
26
395
99
667
Evolución personal (Índice 100 = 2003)
Evolución técnicos (Índice 100 = 2003)
% sobre total personal 32 Comarcas
100
100
41,9
151
164
41,7
180
199
42,4
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
61
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
En cuanto al presupuesto ejecutado en el Área de Acción Social, en
2005 ascendió a un total de 23,2 millones de euros, lo que representa
prácticamente la quinta parte del total de los presupuestos de las 32
comarcas constituidas. El incremento experimentado en los tres últimos
años ha sido del 30,4%. A título comparativo, la aportación de la Diputación
General de Aragón a la Acción Social en 2001, cuando aún no estaban
constituida ninguna comarca, fue de 17,47 millones de euros. Para la
correcta comprensión del presupuesto de 2003, hay que tener en cuenta
que en ese año tres comarcas no estaban constituidas, y nueve sólo parte
del ejercicio.
Presupuestos ejecutados en el Área de Acción Social. Comarcas de Aragón.
2003-2005. Miles de euros
2003(*)
Miles
de €
Acción Social
Evolución (Índice 100 = 2003)
% sobre total presupuestos 32 Comarcas
17.757,2
100,0
23,1
2004
Miles
de €
2005
Miles
de €
24.112,5
135,8
24,3
23.157,3
130,4
19,4
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
(*) En 2003, tres comarcas no estaban constituidas y nueve sólo parte del ejercicio.
2.4 Situación actual y perspectivas
2.4.1 La evolución del proceso de transferencias
La larga trayectoria de los Servicios Sociales de Base y su experiencia
de gestión ha conferido a las transferencias de Acción Social unas peculiaridades muy especiales. Dependientes de municipios o mancomunidades (formadas por un conjunto de municipios unidos para poder dar un servicio que
cada uno por su cuenta no podían acometer y abarcar un territorio extenso y
generalmente poco poblado), los SSB han continuado existiendo como tales
después de la constitución de las comarcas, pero con importantes cambios,
que han afectado a todos ellos, aunque no de forma homogénea.
En efecto, las comarcas han heredado la estructura, los programas y el
funcionamiento básicos del periodo anterior a las transferencias. Los modelos de trabajo anteriores, por lo tanto, continúan por lo general existiendo,
aunque en todos ellos el proceso de transferencias ha supuesto el comienzo
de importantes transformaciones. En algunos casos, el paso de una situación
a otra se ha efectuado sin problemas, especialmente en donde antes sólo
62
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
existía una mancomunidad; en estos casos, aunque puede notarse más la
continuidad de los modelos anteriores, también les ha costado menos convertirse en comarca, al menos en lo que a este área se refiere. En otros
casos, la complejidad ha aumentado y ha supuesto esfuerzos añadidos, al
tener incluso que ampliar el territorio y, por ende, el campo de actuación.
El cambio de titularidad ha constituido, indudablemente, la transformación básica: la dependencia económica del IASS ha sido sustituida por
la dependencia de un ente más cercano, la comarca.
Pero este cambio de titularidad no ha supuesto sino el comienzo de
cambios que afectan a la concepción, al funcionamiento, a los métodos de
trabajo, a los programas. La conciencia de estar más cerca del territorio, más
cerca del ciudadano, y con más autonomía en las decisiones permite ajustarse más a las necesidades sociales específicas de cada comarca.
En primer lugar, se ha producido un cambio de óptica: los servicios y
los programas han debido ser adaptados, en muchos casos, a la nueva
estructura de funcionamiento comarcal.
Y esta nueva estructura ha llevado a la necesidad ineludible de coordinación de las actuaciones y de los métodos de trabajo, especialmente en el
caso de existencia de varios SSB en la comarca. La coordinación se lleva a
cabo de manera más o menos formalizada. En quince comarcas existe la
figura de coordinador (con diferentes denominaciones: director de servicios
sociales, jefe de servicios sociales, administrador, gerente de área, coordinador…); en el resto, sin embargo, aunque no exista un técnico específico para
la labor de coordinación, se ha impuesto como una necesidad básica para el
correcto funcionamiento del área.
En otras comarcas se ha acometido la centralización administrativa y
en siete comarcas ya se cuenta con sede comarcal específica de Servicios
Sociales, lo que significa el paso más importante hacia la coordinación.
En lo que están de acuerdo el personal de Acción Social entrevistado
es en que las transferencias de las competencias en el área de acción
social han supuesto un aumento en la oferta y prestación de servicios, pero
también un aumento de personal, aunque algunos técnicos lo consideran
insuficiente, a menudo como consecuencia del aumento de las necesidades sociales detectadas que el nuevo ámbito de actuación conlleva.
El personal entrevistado está asimismo de acuerdo en que se ha producido un aumento de las disponibilidades presupuestarias y, en consecuencia,
una mayor autonomía en las decisiones, un considerable incremento, en definitiva, de las competencias en la materia.
La situación puede considerarse de cambio entre una gestión puramente municipal o mancomunada en áreas inferiores a la comarca y otra
centralizada desde la comarca. Cada comarca decide su modelo de estruc63
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
tura y su modelo de actuación. El que actualmente haya varios modelos no
es algo negativo, pues no sólo indica la diversidad de situaciones en que se
encuentra el territorio, la mayor o menor madurez en la asunción de las
transferencias, sino también la diversidad de caminos, de procesos y de
modos de gestión. No tiene necesariamente que haber un solo modelo. En
la gestión del área de acción social coexisten diferentes modalidades:
El modelo centralizado respondería a la existencia de una sede central de servicios sociales, con una dirección técnica del área por medio de
un profesional responsable de su coordinación, y eso independientemente
de que la gestión en el territorio esté descentralizada en diferentes Servicios
Sociales de Base.
Otro modelo, de transición, consistiría en el mantenimiento de la titularidad y de la gestión por parte de los municipios o de las mancomunidades anteriores, con convenios anuales con la comarca para la financiación.
El modelo mixto respondería a titularidad y gestión municipal o de las
mancomunidades, con convenios anuales con la comarca, pero con una
labor por parte de la comarca de coordinación y seguimiento de las actuaciones, incluso con desarrollo de programas específicamente comarcales.
Al lado de estos tipos de gestión, alguna comarca ha creado una
Fundación de Servicios Sociales, que centraliza y gestiona el área desde
una personalidad jurídica propia y diferente a la comarca, aunque naturalmente bajo su dependencia.
Conviene advertir que la existencia de un técnico coordinador comarcal del área es un indicador claro del grado de gestión centralizada alcanzado, pero no es en absoluto equivalente —al menos hoy por hoy— a mayor
capacidad, ni a mayor calidad en la gestión de las actuaciones, programas
y servicios sociales. No obstante, una mayor y mejor coordinación y centralización de la gestión favorecerá en un futuro próximo, sin ninguna duda,
alcanzar mayores cuotas de eficacia y eficiencia.
2.4.2 Los resultados
La opinión de los profesionales33 del área refleja todo el proceso vivido
de las transferencias: los resultados, es decir, qué ha supuesto que acción
social haya pasado a ser competencia de las comarcas, y los aprendizajes
más importantes, pero también las dificultades y lo que hay que mejorar y
cómo hay que prepararse para el próximo futuro.
33. La opinión de los profesionales está reflejada en la entrevista de carácter cualitativo realizada a cada uno de los profesionales responsables de cada área en cada comarca
para este estudio.
64
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Los resultados obtenidos con el proceso de transferencias han sido
muy positivos en la labor ejecutada en el área. A los ojos de los profesionales responsables pueden resumirse en los siguientes puntos:
a) La comarca ha supuesto un nuevo impulso presupuestario, de
personal y de programas sociales;
b) Ha supuesto la mejora de infraestructuras y equipamientos;
c) Dotarse de un buen (mejor) organigrama y funcionamiento;
d) Una mayor autonomía de gestión;
e) Un beneficio para todos los municipios, especialmente los pequeños;
f) Ha supuesto también un aumento de la demanda social;
g) Una mayor cercanía al ciudadano;
h) Una mayor equidad en la prestación de los servicios.
La opinión positiva más generalizada es el impulso de programas, de
personal y de presupuesto que ha supuesto la comarca. «Impulso de programas comarcales específicos», «programas más desarrollados, más conocidos» («a cada proyecto se le da más publicidad»), «ha aumentado el
volumen de trabajo», «se han ampliado los servicios», «se ha conseguido
realizar el trabajo en equipo y profesionalizar los programas», «se están
haciendo muchas cosas fuera de las competencias que funcionan muy
bien», «un amplio abanico de actividades, «más agilidad en el Servicio de
Ayuda a Domicilio y en las listas de espera», «aumento personal y aumento
de la intensidad de los programas que ya se venían haciendo», «importante
el apoyo a las asociaciones», «bastantes cursos de formación y reuniones»,
son todas ellas expresiones de los técnicos de las diferentes comarcas.
La mejora del organigrama y del funcionamiento es otro de los resultados importantes; esto aparecerá muy claramente como uno de los aprendizajes más extendidos, como se verá más adelante. «Muchas de las mejoras en el funcionamiento se deben a la comarca».
La autonomía de gestión es también otro valor compartido, unido al
mayor control de los programas y del presupuesto que supone la asunción
de estas competencias desde la comarca. Esta autonomía es muy valorada
por cuanto supone la posibilidad de una gestión más cercana al ciudadano,
la posibilidad de una mayor equidad y de un mayor compromiso e implicación de los profesionales. «Es un servicio cercano, al alcance de cualquier
ciudadano y conocido y valorado por los ciudadanos. Desde los servicios
sociales se resuelven mucho problemas diferentes de forma personal con la
población». «Las cosas funcionan más cerca del ciudadano; hay un mayor
conocimiento de los servicios. La administración está más cerca del ciudadano y el personal, más involucrado». «Lo bueno y lo positivo es la autonomía de gestión, poder decidir estando cerca del ciudadano».
65
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Por último, en diferentes comarcas se hace referencia a lo positivo
que ha supuesto una mayor implicación de los ayuntamientos y a lo beneficioso que ha sido sobre todo para todos los municipios, especialmente para
los pequeños.
En definitiva, como resultado de este proceso habría que destacar,
como lo hace un entrevistado, «la potencialidad que tiene la comarca de
proporcionar un mejor servicio a la población», por un lado, y, por otro, «la
concienciación de los técnicos del valor de la comarca y revalorización de
sus actuaciones, programas y servicios», en boca de otro.
2.4.3 Los aprendizajes
Aprender a trabajar en equipo, aprender a gestionar y a coordinar, y
darse cuenta de las necesidades de la sociedad son los tres aspectos fundamentales que los profesionales ponen de relieve a la hora de evaluar sus
aprendizajes.
El trabajo en equipo es lo más ampliamente señalado por un gran
número de comarcas. Se valora muy positivamente «la unidad de funcionamiento», «lo que se ha ganado en apoyo y coordinación a nivel técnico, aunque haya que mejorarla», incluso «la coordinación con otros departamentos
comarcales en equipo», «la creación de instrumentos y protocolos conjuntos
nuevos», «una forma diferente de registrar la documentación, una forma
diferente de trabajo». En una comarca con dos Servicios Sociales de Base y
con dificultades de unificar los dos equipos, los profesionales afirman que
«trabajar juntos ha sido el mayor aprendizaje».
El segundo aspecto se refiere a la importancia que ha supuesto
aprender a gestionar y a coordinar, ya que «la centralización de información y servicios repercute en una mejor actuación». «Se aprende una
nueva dinámica de trabajo», «se trabaja más y en más temas» . Esta
nueva dinámica «hace desarrollar constantemente la capacidad de adaptación, supone un cambio de cultura en la gestión» y «enseña a distribuir
el presupuesto».
La mayor cercanía al ciudadano y al territorio proporciona la posibilidad a los profesionales de «darse más cuenta de las necesidades de la
sociedad» y «de mejorar la atención al usuario», así como «una mayor colaboración con las asociaciones por la posibilidad de subvenciones desde la
comarca».
2.4.4 Las dificultades
La actitud de los profesionales entrevistados es, de forma bastante
notoria, muy positiva. Casi ninguno deja de subrayar las potencialidades
que ha supuesto la gestión cercana de las competencias sociales. Sin
66
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
embargo, tienen también una actitud crítica, aunque muy mayoritariamente
se trata de una crítica positiva. El que dejen traslucir una postura implicada
y entusiasta con su trabajo y las posibilidades del área no es óbice para que
tengan conciencia de las limitaciones y de las dificultades con que se han
encontrado en todo este proceso de transformación de su gestión.
Las dificultades más ampliamente expresadas son las siguientes:
a) El poco tiempo de rodaje que se ha tenido;
b) A veces, falta de información, de apoyo y asesoramiento a los técnicos por parte de los empleados públicos de la Diputación
General de Aragón;
c) Falta de claridad en los criterios para desarrollar las competencias;
d) Problemas en la planificación y dificultades en la coordinación;
e) Dificultades territoriales.
En primer lugar se señala que, en general, ha habido poco tiempo de
rodaje para la gestión de las competencias transferidas («las encomiendas
de gestión fueron muy breves»), por lo que, para algunos el traspaso constituyó un periodo de incertidumbre. Para algunos, la mayor dificultad ha sido
«la desorganización temporal».
A veces las situaciones de incertidumbre ante estos retos, se expresan a veces por parte de los técnicos alegando que se echó en falta información y, especialmente, falta de formación específica durante el proceso
de transferencias: «Faltó asesoramiento y apoyo, todo fue muy rápido, sin
etapa de preparación», faltó una etapa de información y formación previa al
traspaso.
La necesidad de coordinación, entre diferentes SSB o diferentes mancomunidades, para llevar a cabo las nuevas funciones, ha destapado las
dificultades para llevarla a cabo: métodos de trabajo diferentes, programas
y actuaciones diferentes, protocolos diferentes. Anteriormente se ha visto
cómo el necesario trabajo en equipo era considerado uno de los mayores
logros y aprendizajes de todo el proceso en esta área de Acción Social.
Finalmente, en al menos seis comarcas, los técnicos aluden a las dificultades territoriales, bien por los problemas de accesibilidad (dificultad en
las comunicaciones, situación orográfica o dispersión geográfica).
«Tenemos grandes dificultades, se trata de una comarca grande y envejecida», con lo que aumentan las dificultades para la prestación de un servicio
tan fundamental como el de ayuda a domicilio.
2.4.5 Lo que hay que mejorar
Las carencias detectadas, en opinión de los técnicos del área entrevistados, apuntan, fundamentalmente, en una triple dirección:
67
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
a) Aumento de los recursos humanos;
b) Más información, más formación, adaptación a las nuevas tecnologías;
c) Más coordinación, más centralización.
Aunque los recursos, sean presupuestarios o humanos, siempre se
valoran escasos por parte de los propios gestores, lo cierto es que no hay
gratuidad en la detección de esta carencia de recursos humanos en un
área donde el volumen de necesidades a atender y de trabajo han crecido
por encima del aumento del personal y en un área donde el personal es un
recurso esencial en la prestación de los servicios. Lo que se echa en falta
no es tanto personal administrativo como técnico: trabajadores sociales,
educadores, psicólogos, terapeutas ocupacionales. Esta necesidad se
expresa, al menos abiertamente, en once comarcas.
Otra carencia que se echa en falta es la necesidad de una mayor
información, pero sobre todo, de una mayor formación. Se pide formación
específica y adecuada para afrontar el cambio a la situación creada por las
comarcas, para lograr una buena adaptación del personal. Atención especial se hace sobre la necesaria formación y preparación para aquellos programas dirigidos a colectivos y situaciones que van a aumentar de importancia: «Ley de Dependencia, menores, violencia, inmigración». También se
percibe la necesidad de adaptación a las nuevas tecnologías. Son nueve las
comarcas que priorizan este tema en el capítulo de cosas a mejorar.
Finalmente, el tercer aspecto es el de la coordinación y centralización. Se trata de conceptos diferentes, pero muy relacionados. Las comarcas que expresan este tipo de carencia como una mejora a realizar (un total
de doce) ponen el acento tanto en la necesidad de coordinación como en la
centralización. La coordinación se refiere más a trabajar como un equipo, a
coordinar la información y las actuaciones, tiene que ver con la capacidad
de actuaciones integrales, de trabajo en red, con la unificación de metodologías de trabajo, apelando a la necesidad de la existencia de la figura del
coordinador. La centralización, que naturalmente conlleva la coordinación,
hace más referencia a la centralización de los SSB en uno solo, a que haya
una sede comarcal desde donde se centralice la programación y las actuaciones, a reforzar la estructura comarcal, en definitiva.
2.4.6 Perspectivas: preparando el futuro
El principal objetivo que se plantea el área es cubrir las necesidades
sociales, es decir, completar la atención a las necesidades de la población.
A corto plazo lo que se proponen es ampliar los programas, por un lado, y,
por otro, prepararse para los que vienen.
68
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Los Servicios Sociales de las comarcas y sus técnicos son plenamente
conscientes de las necesidades llamadas emergentes, aunque algunas ya
no lo son tanto, que es lo que configura sus perspectivas de futuro: afrontar
la ley de dependencia (mayores fundamentalmente y cuidadores informales, con la incidencia indudable en el actual Servicio de Ayuda a Domicilio),
la cada vez mayor presencia de población inmigrante, asumir el tema mujer
y los problemas de género, prepararse adecuadamente para la gestión efectiva de los programas referidos a menores. Esto les hace pensar en prepararse convenientemente y con los recursos adecuados. Casi una tercera
parte de los profesionales entrevistados se refieren expresamente a estos
objetivos.
Hay que resaltar la preocupación especial con que se vive el tema de
menores, preocupación bastante generalizada y expresada al menos por la
tercera parte de las comarcas. La razón reside en el hecho de que menores
es un tema que requiere técnicos más especializados, por lo que no se ve
todavía con claridad cómo se va a encajar las competencias de un servicio
especializado como es menores en un servicio comunitario como es el SSB
ni por cómo se van a financiar estos programas y actuaciones.
Desde los profesionales de los servicios comarcales del área de
Acción Social se reclama la necesidad de homogeneizar la política social a
nivel regional, de manera que se asegure la equidad en las prestaciones
sociales, se resida donde se resida. Los profesionales hacen referencia a la
necesidad de una Ley de Servicios Sociales (la actual data de 1987 y desde
hace tiempo se reconoce la necesidad de otra nueva) y de un «Decreto de
mínimos», que garanticen la unidad de criterios y de objetivos, que garanticen la homogeneidad de servicios y prestaciones, y su equidad, para lo que
se resalta el papel planificador y de coordinación funcional que puede cumplir el Instituto Aragonés de Servicios Sociales.
En Acción Social se trabaja con el objetivo de estructurar el servicio,
analizar las necesidades, conocer mejor la realidad para prestar la atención
adecuada a las personas que lo necesiten. En expresión de un técnico, el
objetivo es «conseguir asegurar los derechos de los ciudadanos de la comarca a vivir dignamente, que no quede ni una sola persona desatendida».
Pero las perspectivas surgen y se preparan desde la realidad actual,
desde lo que se está trabajando en el día a día. La multiplicidad y diversidad de actividades y colectivos con que trabajan los Servicios Sociales de
Base, más allá de las Prestaciones Básicas, demuestra que Acción Social
de las comarcas es un área con un fuerte y creciente dinamismo. Hay
comarcas que realizan jornadas todos los años sobre muy diferentes temas
(discapacidad, mediación, dependencia, mujer…); que subvencionan
temas como la discapacidad; que han hecho del Servicio de Ayuda a
69
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Domicilio un servicio pionero complementándolo con apoyos técnicos como
ayudas para adaptar baños, grúas…; comedores para personas con cierta
dependencia; programas respiro destinados a los familiares cuidadores de
personas dependientes; grupos de terapia; centros de tiempo libre; programas específicos para la población inmigrante, y jornadas sobre inmigración
y multiculturalidad; programas de acompañamiento social o de transporte
sanitario, etc., etc.
Podrían citarse muchos programas y actuaciones, pero daremos sólo
unos ejemplos concretos de esta variedad:
• Proyecto «Convivencia en la diversidad. Inmigración y multiculturalidad: nuevas oportunidades»
• Oficina de Coordinación Laboral para Inmigrantes
• Programa Acompañamiento social
• Colonias urbanas para infancia durante julio y agosto
• Programa para temporeros
• Servicio de Ayuda a Domicilio con apoyos técnicos
• Programa de terapia
• Centro de Tiempo Libre
• Programa Respiro.
• Plan Comarcal de Atención al Inmigrante
• Transporte sanitario
• Comedor municipal personas con cierta dependencia.
• Servicio de comidas para ancianos, en convenio con la Asociación
de hoteleros.
Si el objetivo confesado es cubrir las necesidades sociales, ése es el
camino emprendido por las comarcas, como indica la riqueza de iniciativas
llevadas a cabo en esta área a lo largo y ancho del territorio.
70
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
3. Cultura
3.1 El ámbito de la Cultura
La Constitución, en el artículo 148.1 apartados 15 y 17, establece que las
Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de
Museos, Bibliotecas y fomento de la Cultura.
De la misma forma, el Estatuto de Autonomía de Aragón en la redacción
resultante de la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre establece, en su
artículo 35 apartados 30 y 32 que corresponde a la Comunidad Autónoma de
Aragón la competencia en las mismas materias.
• Art.35.30. Cultura, con especial atención a las manifestaciones
peculiares de Aragón y a sus modalidades lingüísticas, a su conservación y a la promoción de su estudio.
• Art.35.32. Museos, archivos y bibliotecas, conservatorios de música y danza y centros dramáticos y de bellas artes de interés para la
Comunidad Autónoma que no sean de titularidad estatal.
En relación a las mismas, fueron traspasados medios y funciones de
la Administración estatal a la Comunidad Autónoma de Aragón mediante los
siguientes reales decretos:
• Real Decreto 2514/1982, de 12 de agosto, sobre transferencia de
competencias, funciones y servicios de la Administración del
Estado a la Diputación General de Aragón en materia de Cultura.
• Real Decreto 3065/1983, de 5 de octubre, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón
en materia de cultura.
• Real Decreto 3194/1983, de 9 de noviembre, sobre valoración definitiva, ampliación de medios adscritos a los servicios traspasados y
adaptación de los transferidos en fase preautonómica a la
Comunidad Autónoma de Aragón en materia de Cultura.
En normativa autonómica, la Ley 10/1993, de 4 de noviembre de
Comarcalización de Aragón, en su artículo 8.1 d. establece la competencia de
71
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
las Comarcas en Cultura, materia que ha sido desarrollada en el artículo 7 de
la Ley 23/2001, de 26 de diciembre, de Medidas de Comarcalización.
Esta competencia se desarrolla a través de la siguiente legislación
sectorial:
• Ley 7/1986, de 5 de diciembre, de Museos de Aragón.
• Decreto 56/1987, de 8 de mayo, de la Diputación General de
Aragón, de desarrollo parcial de la Ley de Museos de Aragón.
• Ley 8/1986, de 19 de diciembre, de Bibliotecas de Aragón.
• Decreto 65/1987, de 23 de mayo, de la Diputación General de
Aragón, de desarrollo parcial de la Ley de Bibliotecas de Aragón.
• Orden de 8 de marzo de 1996, del Departamento de Educación y
Cultura, por la que se aprueba el Reglamento de Funcionamiento y
Régimen Interno de las Bibliotecas Públicas de Aragón.
• Ley 6/1986, de 28 de noviembre de Archivos de Aragón.
• Decreto 34/1987, de 1 de abril, de desarrollo parcial de la Ley de
Archivos de Aragón.
Es el Decreto 4/2005, de 11 de enero34, el que establece en su apartado B.- Materia de Cultura las competencias en este ámbito. Como idea
general, la Comunidad Autónoma se reserva la labor inspectora, además de
diseñar el sistema de Bibliotecas, Museos y Archivos de Aragón y todo
aquello que suponga una actuación supracomarcal, como el establecimiento de redes y circuitos. Las comarcas tienen reconocida la facultad de colaborar y cooperar en las competencias propias de la Administración de la
Comunidad Autónoma, además de fomentar la cooperación intermunicipal
y la creación de infraestructuras y promocionar la actividad artística. En
concreto, las competencias quedan distribuidas definitivamente de la
siguiente forma:
Competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma
•
•
•
•
•
•
•
El ejercicio de la potestad inspectora y sancionadora en materia de Cultura.
La gestión de los archivos, museos y bibliotecas propias de la Comunidad Autónoma.
Las funciones y servicios de los Sistemas de Bibliotecas, Museos y Archivos de Aragón.
El ejercicio de la potestad inspectora y sancionadora en materia de Cultura.
La gestión de los archivos, museos y bibliotecas propias de la Comunidad Autónoma.
Las funciones y servicios de los Sistemas de Bibliotecas, Museos y Archivos de Aragón.
Arbitrar las medidas necesarias para la participación de la Comarca en la planificación
general y ejecución de esta materia.
34. DECRETO 4 /2005, de 11 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se modifican los Decretos del Gobierno de Aragón de transferencia de funciones y traspaso de servicios de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón a la Comarcas.
72
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma (continuación)
• Arbitrar las medidas necesarias para la participación de la Comarca en la planificación
general y ejecución de esta materia.
• Declaración de Bien de Interés cultural de archivos y documentos históricos.
• Autorización de la creación y reconocimiento de museos y su inclusión dentro del Sistema
de Museos de Aragón.
• La autorización de la salida de bienes del patrimonio documental, bibliográfico y de fondos
museísticos.
• El ejercicio de la potestad inspectora y sancionadora en materia de Archivos, Museos y
Bibliotecas.
• La inscripción en el Censo de Archivos.
• La organización, programación y ejecución de programas culturales que sobrepasen el
ámbito comarcal y/o que tengan por finalidad difundir la imagen del Gobierno de Aragón y
su política cultural dentro y fuera de nuestra Comunidad.
• Fomentar la promoción de la cultura aragonesa a través, principalmente, de la formación y
promoción de los profesionales, contribuyendo al fortalecimiento de nuestra industria cultural.
• Velar por la mejora de las infraestructuras culturales de la Comunidad Autónoma, coordinando los recursos, tanto físicos como técnicos y humanos, desde una visión de planificación territorial que favorezca la constitución de redes y circuitos.
• Mantener y velar por la implantación, en el conjunto de la Comunidad Aragonesa, de
modelos culturales que vayan incorporando nuevos públicos y acercándose a prácticas
culturales tan pendientes del patrimonio histórico como de las vanguardias y movimientos
contemporáneos.
• Todas aquellas competencias que no hayan sido asumidas por la Comarca.
Competencias de las Comarcas
• La colaboración en la elaboración del censo, inventario y catalogación de los archivos y
fondos documentales existentes en su territorio, sin perjuicio de la asistencia técnica que
la Comunidad Autónoma pueda ejercer en esta materia.
• La colaboración en la elaboración del censo, inventario y catalogación de los archivos y
fondos documentales existentes en su territorio, sin perjuicio de la asistencia técnica que
la Comunidad Autónoma pueda ejercer en esta materia.
• La cooperación con la Administración de la Comunidad Autónoma para el mantenimiento
del registro actualizado de los museos y bibliotecas, así como de sus fondos y de los servicios existentes en su territorio.
• La promoción para la conversión en museos oficiales de aquellos que no cumplan los
requisitos fijados legalmente.
• La coordinación y cooperación bibliotecaria entre los municipios de la Comarca a través
de los servicios comarcales descritos en el apartado anterior.
• La colaboración en la promoción de infraestructuras de telecomunicaciones que permitan
la interconexión de las diversas bibliotecas existentes en la comarca y con el resto de las
bibliotecas públicas de Aragón.
73
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Competencias de las Comarcas (continuación)
• La colaboración en la promoción, protección, conservación y difusión del patrimonio documental, bibliográfico y museístico existente en la Comarca.
• Requerir la actuación inspectora de la Administración de la Comunidad Autónoma en
materia de Archivos, Museos y Bibliotecas.
• Promocionar la creación y procurar el mantenimiento de las bibliotecas, museos y archivos sitos en su territorio.
• Garantizar el derecho de los ciudadanos al acceso y disfrute de Bibliotecas, Museos y
Archivos de titularidad comarcal.
• El fomento y apoyo de actividades relacionadas con la actividad artística, así como la difusión y conservación de las obras de los artistas.
• Promocionar la creación y procurar el mantenimiento de infraestructuras teatrales, cinematográficas, musicales y aquellas otras que sirvan como instrumento de difusión cultural.
• El fomento del hábito de la lectura, el apoyo a la creación literaria y a los autores y la difusión de la cultura a través de las manifestaciones literarias.
• Organizar, programar y ejecutar aquellas actividades culturales de ámbito comarcal encaminadas a la promoción de la música, el teatro, las artes plástica y, en general, en toda
actividad que suponga el fomento de las artes y la cultura.
3.2 Actuaciones y servicios
En materia de cultura, cuatro son los equipamientos básicos que deben ser
tomados en consideración, además de los archivos que se tratarán posteriormente. Disponemos de datos sobre la evolución de estos recursos en los
dos años objeto de estudio.
Recursos Área Cultura. Comarcas de Aragón. 2004-2005
Bibliotecas
Museos
Centros de Interpretación
Galerías / Salas de Exposiciones
Parques culturales
2004
2005
264
100
68
4
2
276
116
77
11
2
Incremento
(%)
4,5
16,0
13,2
175,0
–
Fuente: Elaboración propia.
El recurso más extendido en el territorio aragonés son las bibliotecas,
bien de titularidad municipal o comarcal, ya que más de la mitad de los existentes pertenecen a esa categoría. Le sigue en importancia los museos.
74
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Sin embargo, el crecimiento más importante lo han experimentado las
galerías o salas de exposiciones, en un 175%, sin perjuicio del crecimiento
numéricamente más importante del resto de recursos.
Actuaciones y servicios en el Área de Cultura. Comarcas de Aragón. 2002-2005
2002
Comarcas con Censo / inventario /
catálogo de Archivos y fondos
documentales
Número de Archivos y
fondos documentales
Comarcas con Registro de Museos
y Bibliotecas
Servicio comarcal de Bibliotecas
Número de Bibliotecas en el
Servicio Comarcal
Número de Horas de apertura de
Bibliotecas en el Servicio Comarcal
Conexión telemática entre
Bibliotecas comarcales y con el resto
Número de Bibliotecas conexión
telemática
Número de requerimientos de
inspección a la Com. Autónoma en
Archivos, Museos y Bibliotecas
Número de Actuaciones fomento
y apoyo a la actividad artística,
creación literaria, música, teatro, etc.
2003
2004
2005
4
7
6
9
72
95
134
134
4
2
5
2
7
3
12
3
9
15
27
41
3.211
3.211
3.352
3.352
0
0
1
13
1
8
21
38
0
0
0
0
65
89
164
247
Fuente: Elaboración propia.
En el cuadro anterior se reflejan las actuaciones competencia de las
comarcas en materia de Cultura que pueden ser objeto de un seguimiento
cuantitativo.
El primer comentario que es preciso realizar para comprender la evolución de este área en las comarcas aragonesas, es que la de Cultura, junto
con la de Patrimonio Cultural, Protección Civil, Juventud y Turismo, se
encuentran en el grupo de las que se ha desarrollado menos, porque se
carecía de experiencia anterior y las comarcas han tenido que partir prácticamente de cero en estas áreas.
Aun siendo esto cierto, la tabla anterior pone de manifiesto que el
número de actuaciones globales en materia de Cultura ha ido aumentan75
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
do año a año, aunque lentamente, desde el inicio del proceso de transferencias.
A la hora de comentar los datos anteriores, es conveniente revisarlos
atendiendo a los diferentes ámbitos que conforman esta competencia:
• Desde el punto de vista de los archivos, se constata que éstos, junto
con los fondos documentales, han crecido desde los 72 del año
2002 a los 134 de 2005, lo que supone un incremento del 86% en
el conjunto de Aragón. Además, ese ascenso ha ido acompañado de
la existencia de censos, inventarios y catálogos de archivos y fondos
documentales, que ha pasado de 4 a 9 en ese mismo periodo.
• En el ámbito de los registros, también cabe destacar que actualmente 12 comarcas ya disponen de éstos para museos y bibliotecas, cuando a comienzos del proceso de trasferencias sólo había 4.
• La importancia que se ha observado anteriormente, sobre las
bibliotecas como servicio que se ofrece a los ciudadanos desde
las comarcas, no ha conllevado un interés de éstas últimas por
instaurar servicios comarcarles de bibliotecas: en 2005, sólo
había tres comarcas que dispusiesen de él, pero se han incrementado los puntos de lectura y las horas de apertura de las
bibliotecas.
• En la era de la información es muy importante la existencia de
conexión telemática en las bibliotecas, lo que tiene un claro reflejo
en las cifras que aparecen en la tabla: de sólo existir una biblioteca
con conexión telemática en 2002, se ha pasado a las 38 de 2005.
Además, en este último año, 13 de ellas disponían ya de conexión
telemática con otras bibliotecas.
El funcionamiento de los servicios de Archivos, Museos y Bibliotecas
no ha hecho preciso que en estos cuatro años comarca alguna haya debido
realizar requerimientos a la Comunidad Autónoma en estas materias.
Finalmente, desde el punto de vista del fomento de la actividad
artística, creación literaria, etc., las comarcas han identificado un total de
565 actuaciones en estos cuatro años, experimentando un crecimiento
del 280%, desde las 65 de 2002 a las 247 de 2005.
Estas actuaciones son de muy diversa naturaleza, pero las podemos
encuadrar en cuatro líneas de trabajo en las que han profundizado prioritariamente las comarcas:
• Actuaciones “de iniciación”: dirigidas a promover la actividad artística entre el público infantil y joven. Pueden ser de iniciación al teatro, a la música, a la pintura, etc.
• Concursos y premios, a través de los cuales se fomenta la creatividad
en las más diversas artes: pintura, dibujo, relatos cortos, fotografía,
etc.
76
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
• Campañas culturales, que suelen desarrollarse durante un periodo
concreto de tiempo (por ejemplo semana cultural, el verano, etc.) y
que se centran en traer a las localidades de la comarca actividades
culturales de interés: cine, teatro, música, etc. Todas estas actuaciones se pueden dar en lugares cerrados o abiertos.
• Festivales, centrados en alguna actividad artística de destacado
interés para la comarca: jazz, música clásica, villancicos, bandas
corales, etc.
Otra de las competencias que recae en las comarcas es la de promover, proteger, conservar y difundir el patrimonio documental, bibliográfico y
museístico. En esta línea de trabajo se han dado multitud de actuaciones,
algunas de ellas a través de convenios y subvenciones y otras directamente
por la administración comarcal. El recurso más utilizado ha sido la elaboración de materiales, ya sean libros (sobre la cultural o el arte comarcal) o
folletos divulgativos sobre materias específicas, así como, en algunos casos,
la creación de páginas web.. En este campo también han sido frecuentes
las exposiciones sobre elementos culturales de la comarca, como la colaboración con otras entidades (Universidad, Ayuntamientos, Centros de
Estudios) para la conservación y difusión de la cultura comarcal.
Respecto a las infraestructuras teatrales, cinematográficas y musicales, no se han realizados muchas actuaciones. Entre las comarcas que sí
que lo han hecho, destacan dos estrategias: apoyo a través de subvenciones a las iniciativas en este sentido de asociaciones y ayuntamientos; creación de las salas polivalentes (salas multiusos).
3.3 Presupuestos y Personal
En la siguiente tabla se presenta la información cuantitativa referida a la
evolución del personal comarcal del conjunto de Aragón adscrito al área de
Cultura, así como su evolución en los últimos cuatro años.
Personal del Área de Cultura. Comarcas de Aragón. 2002-2005
Personal área de Cultura
Técnicos
Auxiliares
Otros
Total personal
Variación interanual
Evolución (índice 100 = 2002)
Evolución técnicos (índice 100 = 2002)
2002
2003
2004
2005
1
0
0
1
8
0
8
16
13
0
13
26
11
1
10
22
–
100
100
1.600,0
1.600,0
800,0
162,5
2.600,0
1.300,0
84,6
2.200,0
1.100,0
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
77
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
El volumen de personal comarcal asignado a la competencia de
Cultura ha evolucionado desde la existencia de una única persona en 2002
a los 22 contratados que existen en 2005.
La mitad de las personas contratadas pertenecen a la categoría
“Técnicos”, que en materia de Cultura hacen referencia a técnicos de
archivos. Prácticamente la otra mitad se incluyen e la categoría “otros”, que
incluyen “director de radio”, “locutor, redactor”, “profesor de música y
canto” y “archivero”.
En esta fecha, los 22 trabajadores dedicados a la competencia de
Cultura en el conjunto de las comarcas aragonesas suponen solamente el
1,4% de los existentes en esta administración local.
Respecto a la evolución del presupuesto, previamente a los comentarios es conveniente repasar las siguientes tablas:
Presupuestos Área de Cultura. Comarcas de Aragón. 2003-2005
Cultura
Todas las áreas
% respecto al total
de todas áreas
2003
(miles €)
2004
(miles €)
2005
Evolución Evolución Evolución
(miles €)
2004/
2005/
2005/
2003
2004
2003
3.799,5
76.798,8
5.049,3
96.051,6
5.350,0
119.240,2
32,9
25,1
6,0
24,1
40,8
55,3
4,9
5,3
4,5
–
–
–
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
El presupuesto destinado a Cultura ha evolucionado desde los
3.799.500 euros de 2003 hasta los 5.350.000 euros de 2005, que representa un incremento de cerca del 41%, lo que supone un ritmo de crecimiento inferior al crecimiento medio global de los presupuestos comarcales
de todas las áreas.
La reducción del ritmo de crecimiento de los presupuestos en materia
de culturas se ha producido especialmente en el año 2005, ya que sólo creció un 6% respecto al año anterior.
La evolución comentada hace que la materia de cultura sea la destinataria en 2005 de un 4,5% de los presupuestos globales de las comarcas,
algo inferior a lo que representaba en 2003 y ocho décimas porcentuales
menos que en 2004. Esto lleva a que en el último año de referencia, la
Cultura sea la materia número quinta en importancia presupuestaria entre
las 8 que se han transferido y la segunda que menos ha crecido entre esos
tres años.
78
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
3.4 Equipamientos
En la siguiente tabla se puede comprobar la distribución de los equipamientos de Cultura en función de la comarca en la que están ubicados.
Todas las comarcas cuentan con bibliotecas, sumando un total de
276. En 2005 se han abierto un total de 12 nuevas. Siguiendo el criterio de
que todos los municipios de 500 y más habitantes dispongan de una, todavía hay municipios, de 6 comarcas, que carecen de biblioteca.
En cuanto a museos solamente hay dos comarcas que no cuentan
con ninguno. En 2005 hay 16 más que el año anterior.
Las comarcas cuentan con un total de 77 centros de interpretación,
situados en 20 comarcas, con 9 más que en 2004.
Finalmente, se cuenta con 11 galerías o salas de exposiciones, 7 más
que en 2004, situadas en 7 comarcas.
Equipamientos en el Área de Cultura. Comarcas de Aragón. 2005
La Jacetania
Alto Gállego
Sobrarbe
La Ribagorza
Cinco Villas
Hoya Huesca/Plana de Uesca
Somontano de Barbastro
Cinca Medio
La Litera/La Llitera
Los Monegros
Bajo Cinca/Baix Cinca
Tarazona y el Moncayo
Campo de Borja
Aranda
Ribera Alta Ebro
Valdejalón
Ribera Baja del Ebro
Bajo Aragón Caspe
Comunidad de Calatayud
Campo de Cariñena
Campo de Belchite
Bajo Martín
Campo de Daroca
Jiloca
Bibliotecas
Museos
Centros
Interpretación
6
4
10
6
12
9
8
8
10
18
13
3
13
4
11
10
9
5
22
7
2
6
3
7
9
2
12
8
2
5
4
2
1
–
1
9
2
3
1
2
1
4
2
2
3
–
1
2
4
3
3
6
5
–
9
2
–
11
–
5
–
2
–
–
–
1
1
–
1
2
–
2
79
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Equipamientos en el Área de Cultura. Comarcas de Aragón. 2005 (continuación)
Bibliotecas
Cuencas Mineras
Andorra-Sierra de Arcos
Bajo Aragón
Comunidad de Teruel
Maestrazgo
Sierra de Albarracín
Gúdar-Javalambre
Matarraña/Matarranya
Total
7
7
12
9
4
9
7
15
276
Museos
Centros
Interpretación
5
2
2
9
2
5
7
6
116
2
7
–
1
7
–
1
2
77
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
3.5 La Cultura como potenciadora del sentimiento de comarca
Los datos precedentes han puesto de manifiesto que las competencias de
Cultura se encuentran en un estado de desarrollo desigual en cada una de
las comarcas aragonesas. En ello influyen factores como la dotación de personal, el presupuesto y las actuaciones que han puesto en funcionamiento.
La razón de este desarrollo desigual se explica, en parte, porque la
mayoría de las mancomunidades previas al proceso de comarcalización no
realizaban actividades contempladas en esta competencia.
Antes del proceso de comarcalización, los municipios grandes ya
venían realizando actuaciones culturales y para el resto, era la DGA y las
diputaciones provinciales las que llevaban a cabo algunos programas, como
los llamados circuitos culturales. Además, también se disponía de una línea
de subvenciones que llegaban a algunas asociaciones de poblaciones del
medio rural.
En este sentido, una de las primeras líneas de actuación de las
comarcas fue la de seguir con las trabajos previamente iniciados, asumiendo la competencia de subvenciones y participando económicamente en la
financiación de los circuitos culturales. Visto desde otra perspectiva, esta
manera de actuar lleva en algunos casos a manifestar una situación de
duplicidad, que en un futuro habría que corregir.
En general, ha sido muy complicado que las comarcas hayan asumido más competencias de las comentadas en el párrafo anterior, ya que para
el desarrollo de un área es muy importante la posibilidad de contar con un
técnico dedicado exclusivamente a la misma y, en el conjunto de las comarcas, ésta es de las dos que menos trabajadores asignados posee (22).
Además, visto este problema desde la perspectiva de cada una de las
80
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
comarcas, hay que llamar la atención sobre el hecho de que en 2005, de
las 32 comarcas analizadas, 21 no tenían trabajadores adscritos a Cultura.
Otro elemento diferencial es que las competencias de Cultura en
muchas comarcas son gestionadas conjuntamente con otras que se consideran afines o muy relacionadas.
Así, es habitual que se den gestiones comunes, en unos casos, con
Patrimonio Cultural y, en otros, con Turismo. La explicación desde las
comarcas es que estas competencias están, en la práctica, íntimamente
ligadas, por lo que es adecuado trabajarlas conjuntamente. Sin embargo,
esta situación conlleva algunas consecuencias negativas, como la de asignar un solo trabajador a esas competencias o el no conseguir identificar con
exactitud cuál es espacio propio de la Cultura.
Esta limitación conlleva que en algunas comarcas no se haya podido
establecer una estructura mínima en torno a la Cultura. Cuando esto es así,
no es infrecuente que desde la comarca se contraten empresas externas
especializadas que lleven a cabo las actividades culturales.
Las comarcas más aventajadas han puesto en práctica procesos de
análisis y planificación, lo que les ha facilitado identificar las cuestiones a
abordar y la mejor forma de darles respuesta.
En estos casos, se ha observado con mayor nitidez una de las características del área de Cultura: es uno de los pocos espacios que ha posibilitado reflexionar desde el interior de las comarcas sobre el proceso de
comarcalización. De hecho, ha habido comarcas que han adoptado desde
el área de cultura la responsabilidad de difundir la idea de comunidad,
empezando por la organización del día de la comarca, pero continuando
con otras actividades que han pretendido crear comarca y sentimiento de
pertenencia entre los habitantes de la misma. Y conforme se va avanzando
en el proceso de comarcalización, también se revela la importancia de dar a
conocer todo lo que se hace desde la Comarca y la incidencia que tiene la
comarca en el bienestar de los ciudadanos.
Una línea derivada de la anterior se ha encontrado en unos pocos
casos, pero dada su significatividad la traemos a colación: los responsables
de Cultura han identificado como uno de sus objetivos fortalecer la autoestima de los habitantes del medio rural. Bajo el argumento de que no se
puede “vender” comarca si no se cree en ella y que la cultura está incrustada en piedras, construcciones, tradiciones y saber hacer, se ha optado por
promover entre la ciudadanía que los principales vehículos de la cultura son
ellos mismos y su pueblo y que eso merece la pena ser conocido y darlo a
conocer. El aumento de la autoestima se fomenta en torno a actividades
que reconozcan el valor de lo que se hace y se sabe en los municipios que
componen las comarcas.
81
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
De hecho, el desarrollo del área de cultura ha supuesto, cuando así
ha sido, que las estructuras comarcales conozcan en profundidad su propia
realidad, su entorno, su historia, las fortalezas que poseen. Podría decirse
que se ha hecho un esfuerzo por entender la cultura desde dentro, por desarrollar una línea interiorista o endógena de la cultura, aunque no se haya
descuidado lo que viene de fuera.
La puesta en funcionamiento de esta área ha supuesto una dura
experiencia para la mayoría de las comarcas. Ha de tenerse en cuenta que
era una competencia nueva, que en la gran mayoría de los casos no se
venía desarrollando con anterioridad a través de las mancomunidades.
Aunque se destaca el apoyo individual de los profesionales que desde
la DGA acompañaron el proceso, se pone de manifiesto que “hubo que
aprender todo desde el inicio”: funcionamiento, organización, gestión, dinamización y promoción de las actividades culturales. Incluso en los pocos
casos en los que sí que existía una mancomunidad con estas competencias, se ha detectado un periodo complicado de transferencias de competencias que a veces ha dado lugar a “vacíos” en algunas actividades.
En general, más allá de lo contemplado en los decretos de transferencias, la cierta indefinición del término “cultura” y la autonomía en la gestión
que tienen las comarcas, ha facilitado que no se tenga muy claro hasta
dónde llegan las competencias de esta área.
Por ello, no sorprende que cuando los profesionales y los responsables políticos hablan libremente de lo que se hace en cultura, se hagan
muy pocas referencias a las materias contempladas en las trasferencias
(museos, archivos y bibliotecas) y se centren especialmente en todo lo relacionado con fomento de la cultura y, en algunos casos, en actuaciones
fuera de competencias.
En este sentido, el sentimiento acerca de esta competencias deambula entre una opinión vaga en torno a que es de las que menos importancia
poseen (en ningún caso se ha observado que se contemple como un área
prioritaria de actuación), a las que menos trabajadores y recursos se destinan y, por otra parte, el reconocimiento que tiene como medio de articulación y consolidación del sentimiento de comarca.
La dependencia de las infraestructuras de los municipios más potentes de la comarca, hace que el nivel de autonomía en la programación de
actividades se vea muy limitado.
Por ello, cuando se indaga por la dedicación y apoyo que se da por
parte de las instancias políticas a esta área, se deambula entre un “dejar
hacer” y un apoyo incuestionado y poco crítico o propositivo.
Esta forma de entender el área facilita, de otra parte, que en la mayoría de las comarcas no se disponga de infraestructuras propias de ámbito
cultural, lo que dificulta su desarrollo.
82
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
No se deja de apuntar algunos riesgos, como se ha desprendido del
proceso de investigación:
• En primer lugar, se hace difícil realizar un seguimiento adecuado
de los destinos de las subvenciones, con lo que no se puede valorar convenientemente la incidencia en materia cultural de las mismas.
• En segundo lugar, se fomenta una idea de la administración
comarcal como aquella que “da dinero” (“da subvenciones”),
reduciendo en la percepción de la gente las múltiples posibilidades
que tiene y que está desarrollando.
• Y, finalmente, existe el riesgo de provocar, con el paso el tiempo,
una cierta “atomización” de la acción cultural, promoviendo
muchas actuaciones puntuales en diferentes lugares de la comarca, pero no alcanzando a diseñar una estrategia cultural común de
la comarca.
Ante esta situación, sin embargo, en muchos casos la gran apuesta
de las actuaciones culturales se dirigen a subvencionar a asociaciones culturales y a municipios, con el fin de que sean ellos los que ejecuten diversas actividades.
Esta forma de actuar tiene una ventaja indiscutible respecto al modelo anterior y es que hace posible llegar a todos los municipios, por muy
pequeños que éstos sean, multiplicándose las actuaciones que se realizaban en esta materia con anterioridad. Además, es un valor positivo en sí
mismo, pues ayuda a construir y mantener gran parte del tejido asociativo
existen en los municipios más pequeños.
83
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
4. Patrimonio cultural y tradiciones populares
4.1 El ámbito del Patrimonio Cultural y de las Tradiciones Populares
La Constitución, en el artículo 148.1.16 establece la competencia en
Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.
De la misma forma, el Estatuto de Autonomía de Aragón en la redacción resultante de la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre establece,
en su artículo 35.1 apartado 33 que corresponde a la Comunidad
Autónoma de Aragón la competencia en la misma materia:
• Art.35.33. Patrimonio cultural, histórico, artístico, monumental,
arqueológico, arquitectónico y científico de interés para la
Comunidad Autónoma.
En relación a la misma, fueron traspasados medios y funciones de
la Administración estatal a la Comunidad Autónoma de Aragón mediante
los siguientes reales decretos:
• Real Decreto 3529/1981, de 29 de diciembre, sobre transferencia
de competencias de funciones y servicios de la Administración del
Estado a la Diputación General de Aragón en materia de Cultura.
• Real Decreto 3065/1983, de 5 de octubre, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de
Aragón en materia de cultura.
• Real Decreto 3194/1983, de 9 de noviembre, sobre valoración
definitiva, ampliación de medios adscritos a los servicios traspasados y adaptación de los transferidos en fase preautonómica a la
Comunidad Autónoma de Aragón en materia de cultura.
En normativa autonómica, la Ley 10/1993, de 4 de noviembre de
Comarcalización de Aragón, en su Artículo 8.1. l. establece la competencia de las Comarcas en Patrimonio, materia que ha sido desarrollada en el
artículo 8 de la Ley 23/2001, de 26 de diciembre, de Medidas de
Comarcalización.
85
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Esta competencia se desarrolla a través de la siguiente legislación
sectorial:
• Ley 3/1999, de 10 de marzo, del Patrimonio Cultural Aragonés.
• Ley 12/1997, de 3 de diciembre, de Parques Culturales de Aragón.
Es el Decreto 4/2005, de 11 de enero35, el que establece en su apartado B.- Materia de Patrimonio Cultural y Tradiciones Populares.
Como idea general, puede decirse que el Decreto atribuye a la
Comunidad Autónoma la gestión de los Bienes de Interés Cultural, de los
Bienes Catalogados y de los Bienes Inventariados del Censo General del
Patrimonio Cultural de Aragón. Las comarcas tienen potestad en la colaboración con la Comunidad Autónoma, promoción, información y aportación
de documentos relativos a esos bienes. Además, las comarcas apoyarán a
los ayuntamientos de su territorio en todas las materias relativas a estos
bienes.
En concreto, las competencias en este ámbito quedan distribuidas de la
siguiente forma:
Competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma
• Las acciones de promoción, difusión y fomento del Patrimonio Cultural Aragonés.
• Todas las relativas a los Bienes de Interés Cultural (y sus entornos).
• La resolución de los procedimientos tramitados por la Comarca para la declaración, e inclusión en los respectivos registros, de Bienes Catalogados, Inventariados y Censados, así como
la tramitación y resolución de aquellos otros iniciados por la Comunidad Autónoma.
• La autorización de obras, intervenciones o actividades en los Bienes Catalogados,
Inventariados y Censados del Patrimonio Cultural Aragonés y en sus entornos.
• La resolución de los procedimientos sancionadores instruidos por la Comarca por infracción
del régimen jurídico de los Bienes Catalogados, Inventariados y Censados, sin perjuicio de la
instrucción y resolución de aquellos otros que inicie la Comunidad Autónoma.
• Todas las relativas a Zonas de Protección, Zonas de Prevención, hallazgos, actividades
arqueológicas y paleontológicas y urgencias arqueológicas y paleontológicas.
• Todas las relativas a los Bienes integrantes del Patrimonio Cultural Aragonés incluidos en la
Lista del Patrimonio Mundial de la U.N.E.S.C.O., con independencia de la categoría de protección en la que se encuentren incluidas.
• Todas aquéllas en materia de Parques Culturales, sin perjuicio de la colaboración de la
Comarca en la promoción y desarrollo de los Parques Culturales situados en su territorio.
35. DECRETO 4 /2005, de 11 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se modifican los Decretos del Gobierno de Aragón de transferencia de funciones y traspaso de servicios de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón a la Comarcas.
86
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma (continuación)
• Las funciones en materia de comercio y enajenaciones de todos los bienes del Patrimonio
Cultural Aragonés.
• El ejercicio de los derechos de tanteo y retracto de todos los bienes del Patrimonio Cultural
Aragonés, en los términos previstos en la Ley del Patrimonio Cultural Aragonés.
• La autorización para la salida temporal de la Comunidad Autónoma de los bienes incluidos
en el Censo General del Patrimonio Cultural Aragonés (en cuanto instrumento que engloba
todas las categorías de protección).
• La realización de los Planes Territoriales del Patrimonio Cultural Aragonés, con la colaboración de las comarcas.
• Las políticas educativas a fin de que se valore el Patrimonio Cultural Aragonés con la colaboración de las comarcas.
• La integración de la política de tutela del Patrimonio Cultural con las políticas públicas que se
lleven a cabo en el territorio aragonés, con especial atención a las políticas educativas,
medioambientales, turísticas y de ordenación del territorio.
• El mantenimiento del Censo General del Patrimonio Cultural Aragonés (en cuanto instrumento que engloba todas las categorías de protección).
• Arbitrar las medidas necesarias para la representación de la Comarca en el Consejo
Aragonés del Patrimonio Cultural.
• Todas las demás competencias en materia de Patrimonio Cultural no asumidas por la Comarca.
Competencias de las Comarcas
• Las acciones de promoción, difusión y fomento del Patrimonio Cultural de interés comarcal, sin perjuicio de las que, con carácter general, pueda desarrollar la Administración de
la Comunidad Autónoma.
• Respecto de los bienes que se encuentren en su territorio pertenecientes al Patrimonio
Cultural Aragonés, incluidos en el Catálogo, en el Inventario o en el Censo General (en
cuanto categoría específica de protección), las siguientes funciones:
1. La realización de actividades de acrecentamiento o investigación de dichos bienes.
2. Velar por el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes correspondientes a los propietarios y titulares de derechos sobre esos bienes.
3. La colaboración con los Ayuntamientos en el mantenimiento y conservación de esos
bienes, ya sea en casos de declaración de ruina o, simplemente, en aquellas otras
ocasiones, no tan extremas, en las que se considere oportuno.
• Respecto de los bienes que se encuentren en su territorio pertenecientes al Patrimonio
Cultural Aragonés, incluidos en el Catálogo, en el Inventario o en el Censo General (en cuanto
categoría específica de protección), excepto en el caso de bienes integrantes del
Patrimonio Arqueológico y Paleontológico, sin perjuicio de lo previsto en el punto c) del
87
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Competencias de las Comarcas (continuación)
Apartado Segundo, la realización de obras, intervenciones o actividades de conservación y
restauración de estos bienes, de acuerdo con lo establecido en la Ley de Patrimonio Cultural
Aragonés.
• La emisión, en su caso, del informe favorable y vinculante para la declaración de los
Monumentos de Interés Local en los municipios que se encuentren en su territorio y para el
ejercicio de las funciones de tutela de los mismos.
• La emisión del informe favorable y vinculante para la aprobación de la planificación territorial
o urbanística que afecte a los bienes incluidos en el Catálogo del Patrimonio Cultural
Aragonés que se encuentren en su territorio.
• La suspensión cautelar de cualquier obra o intervención no autorizada en un bien inmueble
incluido en el Catálogo del Patrimonio Cultural Aragonés que se encuentren en su territorio,
para el cumplimiento de los fines previstos en la Ley del Patrimonio Cultural Aragonés.
• Informar acerca de las actuaciones de retirada de materiales y la realización de obras en los
pueblos deshabitados de cara a la posible autorización, y el impulso para la realización del
inventario de sus bienes y para la recuperación paulatina de los mismos.
• La colaboración con los municipios en la redacción de los planes especiales de protección
de los Conjuntos de Interés Cultural que se declaren.
• Notificar al Departamento competente en materia de Patrimonio Cultural y tradiciones populares todas las incoaciones de procedimientos para la declaración de Bienes Catalogados,
Inventariados y Censados, así como todas las incidencias relativas a los mismos bienes
incluidos en el Catálogo, en el Inventario o en el Censo General (en cuanto categoría específica de protección) del Patrimonio Cultural Aragonés.
• Aportar al Departamento competente en materia de Patrimonio Cultural y tradiciones populares la documentación necesaria para el mantenimiento y actualización del Inventario, del
Catálogo y del Censo del Patrimonio Cultural Aragonés.
4.2 Actuaciones y servicios
En la Comunidad Autónoma de Aragón existen un total de 653 bienes inscritos en el Censo General del Patrimonio Cultural. Esos bienes se distribuyen de la siguiente manera:
Censo General del Patrimonio Aragonés. 2005
Bienes de Interés Cultural
Bienes Catalogados
Bienes Inventariados
Resto (bienes censados)
Fuente: Elaboración propia.
88
2005
%
467
168
16
2
71,5
25,7
2,5
0,3
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
El mayor nivel de protección afecta a 467 bienes, que suponen más
de la tercera parte de los bienes aragoneses. Los bienes catalogados suponen la cuarta parte y los bienes inventariados un 2,5%.
Los bienes que son competencia directa de las comarcas (los censados) sólo son 2, por lo que representan una ínfima parte del total.
En el cuadro siguiente se reflejan las actuaciones competencia de las
comarcas en materia de Patrimonio que han sido objeto de un seguimiento
cuantitativo en el proceso de investigación.
Actuaciones y servicios. Área de Patrimonio Cultural y Tradiciones Populares.
Comarcas de Aragón. 2002-2005
Derechos y obligaciones de propietarios
de estos Bienes. Nº de actuaciones.
Conservación y restauración de estos Bienes.
Nº de obras.
Nº Informes emitidos para declaración de
Monumentos de interés local
Nº Informes emitidos para aprobación
de planificación territorial o urbanística
que afecte a estos Bienes
Nº suspensiones cautelares de obras
no autorizadas en estos Bienes
Nº Informes emitidos de retirada de materiales
u obras en pueblos deshabitados
Nº Bienes inventariados o en recuperación
en pueblos deshabitados
Nº Notificaciones al Gobierno de Aragón
del inicio de procedimientos de declaración
de estos Bienes, o de sus incidencias
Nº Comunicaciones de documentación al
Gobierno de Aragón para mantener y actualizar
el Inventario, Catálogo y Censo del patrimonio
cultural aragonés
2002
2003
2004
2005
0
1
1
2
7
6
13
44
0
1
1
2
0
0
1
1
0
0
1
0
0
0
0
0
1
1
1
2
0
0
0
0
0
0
5
6
Fuente: Elaboración propia.
La Comarca tiene que cumplir una serie de funciones respecto de los
bienes que se encuentren en su territorio pertenecientes al Patrimonio
Cultural Aragonés, incluidos en el Catálogo, en el Inventario o en el Censo
General, entre las que se encuentra la realización de actividades de acrecentamiento o investigación de dichos bienes y velar por el ejercicio de los
89
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
derechos y el cumplimiento de los deberes correspondientes a los propietarios y titulares de derechos sobre esos bienes:
• Respecto a la promoción difusión y fomento, las comarcas realizan
actividades de diversa índole, entre las que destacan la elaboración
de folletos, cuadernos didácticos y otras actividades de sensibilización, dirigidas a los colegios, a las asociaciones o a los centros de
la tercera edad. Además, se han desarrollado rutas en torno al
patrimonio (religioso, mudéjar, arquitectura industrial, instalaciones
mineras, etc.) que están siendo ofertadas a través de guías. En los
casos más avanzados, se han desarrollado parques culturales en
torno a alguna área de interés.
• La investigación se ha desarrollando en contadas ocasiones y casi
siempre vinculada a la confección de inventarios fiables y avalados
por profesionales. En estos casos, es normal recurrir a la financiación externa y a solicitar la colaboración de los técnicos que posee
la Universidad de Zaragoza.
• Las comarcas han realizado 2 actuaciones en 2005 en lo relativo a
velar por el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes
correspondientes a los propietarios y titulares de derechos sobre esos
bienes, superando las únicas que se realizaron en 2003 y en 2004.
Respecto a la conservación y de restauración de estos bienes, se han
realizado en estos cuatro años un total de 70 actuaciones de obras o intervenciones, de las cuales la gran mayoría (44) se han acometido en 2005.
En todo caso se demuestra un interés creciente de las comarcas en la
conservación del Patrimonio, ya que desde 2002, estas actuaciones se han
multiplicado por 6. Además, en estos casos las comarcas se suelen apoyar
en las vías de financiación europea, a través de los Leader Plus.
Entre las actuaciones de colaboración que se han dado con los ayuntamientos para el mantenimiento y conservación de los bienes, destacan actuaciones puntuales (como la catalogación o el simple asesoramiento), pero también se dan en algunas comarcas actuaciones directas sobre la conservación
de los bienes. Se han encontrado intervenciones destacadas en la recuperación de fuentes, lavaderos, puentes, monasterios, ermitas, iglesias, castillos,
torres, bodegas, herrerías, caminos, vías romanas, etc. En los casos más destacados se ha llegado incluso a elaborar un “Plan de cooperación comarcal”
a varios años, centrado en la recuperación del Patrimonio.
Otra competencia interesantes es aquella que faculta a la comarca
para emitir informes vinculantes para la declaración de los Monumentos de
Interés Local. En este periodo sólo se han formulado 4 de estos informes en
el conjunto de Aragón. Inicialmente se han realizado algunas actuaciones
puntuales (de asesoramiento general o para la declaración de bien de inte90
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
rés cultural) de colaboración con los municipios en la redacción del Planes
de protección de conjuntos de interés cultural.
En este sentido, las comarcas hasta el momento han emitido un informe para la aprobación de la planificación territorial o urbanística que afecta a
los bienes incluidos en el Catálogo del Patrimonio Cultural Aragonés. Y únicamente en una ocasión (año 2004) se ha suspendido cautelarmente una obra
o intervención no autorizada en un bien inmueble incluido en el Catálogo.
Las comarcas aragonesas no han utilizado en ninguna ocasión su
facultad para informar acerca de las actuaciones de retirada de materiales y
la realización de obras en los pueblos deshabitados.
Por el contrario, en cuatro ocasiones (una cada año, excepto en
2005, que fueron dos) se han realizado inventarios de los bienes de los
pueblos deshabitados.
En esta línea, las comarcas tampoco han notificado en ninguna ocasión al Departamento competente en materia de Patrimonio Cultural y
Tradiciones Populares alguna incoación de procedimiento para la declaración de Bienes Catalogados, Inventariados y Censados.
Entre 2004 y 1005, se ha procedido en 11 ocasiones por parte de las
comarcas aragonesas a aportar al Departamento competente en materia de
Patrimonio Cultural y Tradiciones Populares de documentación necesaria
para el mantenimiento y actualización del Inventario, del Catálogo y del
Censo del Patrimonio Cultural Aragonés.
4.3 Presupuestos y Personal
La siguiente tabla refleja la evolución del personal dedicado a tareas de
Patrimonio Cultural y Tradiciones Populares en el conjunto de las comarcas
aragonesas desde el inicio del proceso de comarcalización.
Personal del Área de Cultura. Comarcas de Aragón. 2002-2005
Personal área de Cultura
2002
2003
2004
2005
Técnicos
Auxiliares
Otros
Total personal
0
0
0
0
3
0
0
3
7
0
4
11
15
0
4
19
Variación interanual
Evolución (índice 100 = 2003)
Evolución técnicos (índice 100 = 2003)
–
–
–
–
100
100
266,7
366,7
233,3
72,7
633,3
500,0
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
91
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
La evolución del personal comarcal asignado a la competencia de
Patrimonio ha pasado de la no existencia de ninguna persona en 2002, a
los 19 contratados que hay en 2005.
Pero también hay que remarcar que en 2005, de las 32 comarcas
analizadas, 21 no tenían trabajadores adscritos exclusivamente a Patrimonio Cultural.
La mayoría de las personas contratadas pertenecen a la categoría
“Técnicos”, que en materia de Patrimonio hacen referencia a coordinadores del servicio y restauradores.
En esta fecha, los 19 trabajadores dedicados a la competencia de
Patrimonio en el conjunto de las comarcas aragonesas suponen solamente
el 1,2% de los existentes en esta administración local.
Respecto a la evolución del presupuesto, las siguientes tablas reúnen
la información más interesante sobre su evolución en las comarcas aragonesas en la competencia de Patrimonio Cultural y Tradiciones Populares:
Presupuesto Área de Patrimonio Cultural y Tradiciones Populares
Cultura
Todas las áreas
% que representa
respecto al total
del presupuesto
del área
2003
(miles €)
2004
(miles €)
2005
Evolución Evolución Evolución
(miles €)
2004/
2005/
2005/
2003
2004
2003
1.297,8
76.798,8
631,8
96.051,6
2.104,4
119.240,2
-51,3
25,1
233,1
24,1
62,2
55,3
1,7
0,7
1,8
–
–
–
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
El presupuesto destinado a Patrimonio Cultural ha evolucionado desde
los 1.297.800 euros de 2003 hasta los 2.104.400 euros de 2005, que representa un incremento de cerca del 62%, lo que supone un ritmo de crecimiento ligeramente superior a la media del global de los presupuestos comarcales.
El año 2004 ha significado un periodo de ruptura con la tendencia al
crecimiento descrita, ya que incluso se produjo una reducción del presupuesto respecto al año anterior de un 51%. Por el contrario, el 2005 supuso
un crecimiento del 233%36.
36. Hay que tener en cuenta que de 2005 no se disponen de toda la información relativa
a los presupuestos ejecutados, por lo que aparecen en algunas comarcas los presupuestados.
92
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
En 2005 Patrimonio Cultural es la destinataria de un 1,8% de los presupuestos globales de las comarcas, sólo una décima por encima de 2003
y más de un punto porcentual respecto a 2004.
La evolución tan desigual lleva a que en el último año de referencia, el
patrimonio sea la materia séptima en importancia presupuestaria entre las 8
que se han transferido y la tercera que menos ha crecido entre esos tres años.
Por comarcas, es interesante observar la evolución del porcentaje de
las mismas que han adjudicado algún presupuesto a la competencia de
Patrimonio:
Actuaciones y servicios. Área de Patrimonio Cultural y Tradiciones Populares.
Comarcas de Aragón. 2002-2005
% de Comarcas sin presupuesto
en Patrimonio
% de Comarcas con presupuesto
en Patrimonio
2003
Ejecutado
2004
Ejecutado
2005
Presupuestado
62,5%
65,6%
37,5%
37,5%
34,4%
62,5%
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
Puede comprobarse cómo hasta el año 2005 había un número significativo de comarcas que no ejecutaron presupuesto alguno en actividades
relacionadas con la competencia de Patrimonio. Sin embargo, en ese año,
las previsiones de gasto en esta materia se incrementaron notablemente.
4.4 Patrimonio Cultural y Tradiciones Populares: El pasado contemplado
como plataforma para un desarrollo futuro
Las competencias de Patrimonio se encuentran en un estado de desarrollo
muy incipiente, aunque es cierto que se dan situaciones variadas, en función de las comarcas. En siete comarcas aragonesas se reconoce que no se
ha iniciado ninguna actuación significativa en esta competencia.
Los datos cuantitativos ya han puesto de manifiesto que en el ámbito
comarcal queda mucho todavía por hacer para aprovechar la gran importancia que posee el patrimonio aragonés, así como las tradiciones populares de sus núcleos de población. De hecho, sorprende la escasa importancia que desde el punto de vista presupuestario, así como del de la dotación
de personal se le está dando a esta área, aunque desde el punto de vista de
la previsión del gasto, parece ser que esta tendencia ha cambiado en el último año.
93
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Las entrevistas describen con todo realismo esta situación: en la
mayoría de los casos, salvo excepciones resaltables, se reconoce que no ha
sido un área al que se le haya dado la atención que se merece, incluso en
alguna de las comarcas que hacen gala de un tesoro patrimonial más destacable. Pero estas afirmaciones se combinan con constantes referencias a
que esta situación debe cambiar necesariamente en el futuro.
¿Por qué esta aparente contradicción? La razón fundamental se
encuentra en que el patrimonio es visto, por parte de los profesionales y de
los políticos de las comarcas, como uno de los pilares sobre los que se
deben sustentar y apoyar las estrategias de diversificación de la economía
de las comarcas que se está construyendo en muchos territorios alrededor
del turismo: cultura, patrimonio, medioambiente, oferta de alojamientos,
etc. son vistos como los ejes endógenos de cualquier estrategia de desarrollo turístico.
En consecuencia, se atisba que una de las prioridades de futuro de las
competencias comarcales será el patrimonio, aunque ese deseo no consigue
diluir la realidad de que actualmente su desarrollo sea bastante escaso.
La vinculación al turismo y, junto a él, a la cultura, provoca que en
muchas de las entrevistas cualitativas la confusión sobre las temáticas a
abordar se ponga de manifiesto.
En el trasfondo de esta confusión se encuentra también el hecho de
que sean competencias que en algunas comarcas son gestionadas conjuntamente y comparten profesionales que tienen que dividir su jornada entre
todas ellas. Eso dificulta pensar sólo en Patrimonio y emitir opiniones específicamente dirigidas a este ámbito.
Por otra parte, esto provoca igualmente que sea complicado valorar
en términos absolutos los números relacionados con los presupuestos y con
el personal. De hecho, se ha comprobado en el trabajo de campo que se
comparten técnicos y que a la hora de atribuirlos a una competencia o a
otra en las estadísticas oficiales, no se refleja esta realidad, sino que se atribuyen a una sola área, aunque se dediquen a varias. Igualmente, hay proyectos que para las comarcas inciden en varias competencias, aunque a la
hora de presentar los datos se vean forzados a ubicar las partidas correspondientes en una sola área.
Finalmente, hay que realizar otra matización previa antes de continuar con el análisis: en algunas comarcas aragonesas existen ciertos municipios que por su historia venían desarrollando de forma muy eficiente las
tareas de conservación, recuperación y difusión del Patrimonio a través,
normalmente, de fundaciones. Su buen hacer ha provocado que en estas
comarcas se haya delegado en ellas gran parte de las actuaciones en materia de Patrimonio, por lo que la infraestructura propia se encuentra algo
94
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
limitada. Por lo tanto, el hecho de que la comarca no desarrolle actuaciones
en materia de Patrimonio Cultural no significa en todos los casos que esta
área se encuentre mínimamente desarrollada; habrá que analizar las situaciones particulares.
Una vez superadas estas dificultades, cuando se fija la atención en
aquellas comarcas que han comenzado a trabajar en esta materia, se
encuentra una tónica general: casi todas ellas comenzaron con la realización de un inventario sobre el patrimonio, aunque éste se diversifica en función de las peculiaridades de cada comarca; así se encuentran inventarios
generales relativos a bienes de interés general, pero a ellos hay que añadir
la existencia de inventarios sobre arqueología, sobre bienes inmuebles,
sobre recursos naturales, sobre etnografía...
La siguiente actividad que llevan a cabo las comarcas que han desarrollado esta competencia es la poner en circulación actuaciones de promoción, difusión y sensibilización el patrimonio, dando carta de naturaleza
a la opinión expresada por algún responsable de que una de las funciones
principales en este ámbito competencial es que el patrimonio sea conocido
por los propios habitantes del territorio comarcal y por los ciudadanos de
otras latitudes geográficas que pueden sentir interés por visitarlo personalmente. En algunos casos, lo más evolucionados, se ha llegado a dedicar un
apartado específico en la web comarcal destinado exclusivamente a dar a
conocer el Patrimonio a todo aquel que le interese.
Los siguientes niveles de actuación, presentes solamente en aquellas
comarcas en las que esta competencia ha alcanzado mayores niveles de
consolidación, consiste en establecer una serie de áreas de intervención
claramente diferenciadas. Las más comunes son las siguientes:
• Investigación.
• Rehabilitación.
• Conservación.
Este nivel de actuación, cuando está presente, demuestra que el
Patrimonio es un puntal de la gestión de esas comarcas. En estos casos,
este tipo de actuaciones vienen acompañadas de las anteriormente citadas
(inventarios y difusión), complementándose mutuamente.
Estas comarcas encuentran un reto en implicar a los titulares de los
bienes patrimoniales en su conservación y rehabilitación, cuestión que no
es siempre sencilla. Particularmente complejos se presentan aquellos casos
en los que el patrimonio es privado y, además, se encuentra diseminado en
zonas de difícil acceso. En estas situaciones, las necesidades de inversión
son mucho más elevadas, tanto en la rehabilitación, como en la conservación, así como en la vigilancia del patrimonio. Por ello, las labores de sensi95
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
bilización y de concienciación de los propietarios se convierte en una de las
estrategias de trabajo fundamentales.
En este sentido, es interesante reflejar uno de los comentarios que
proponen para el debate las comarcas que no han llegado a un nivel óptimo
en esta competencia y que no deja de presentar una cierta dosis de realismo a tener en cuenta: las temáticas a abordar (especialmente, rehabilitación y conservación) suponen disponer de una capacidad de inversión de la
que muchas veces las comarcas adolecen. Y en el caso de que se decidan
por abordar esta temática seriamente, se verían abocadas a limitar las
inversiones y los gastos en otras materias, quizás más consolidadas.
En este sentido, si no van acompañadas de la ayuda de las otras administraciones, se encuentra a sí mismas muy limitadas para realizar actuaciones que verdaderamente tengan impacto en el patrimonio comarcal.
Profundizando en esta línea argumentativa, se han encontrado algunos casos en los que las comarcas destacan la importancia de haber recibido ayudas externas para esta competencia, ya sea para la realización de
algún inventario, así como para la contratación de personal que hagan posibles intervenciones esporádicas de rehabilitación. Pero estas ayudas no han
tenido continuidad, ya que están ligadas a proyectos concretos que tienen
un principio y un final, por lo que no han conseguido introducir la gestión
comarcal en una dinámica de atención al Patrimonio como se estipula en
los decretos de transferencias.
Respecto a las tradiciones populares, lo cierto es que en muy pocas
ocasiones se revela que se estén realizando actuaciones significativas y
cuando se hace se dirigen a recuperar a través de inventarios etnográficos y
de investigaciones tradiciones que se están perdiendo en determinadas
zonas de nuestra Comunidad. En estos casos, la necesidad de inventariar,
de registrar y de recuperar el patrimonio etnográfico se hace más patente
que nunca, pues el paso del tiempo provoca que se pierdan estos componentes culturales que se trasmiten a través de medios orales. Algunas experiencias observadas en el trabajo de campo pueden servir de acicate para
profundizaren esta línea de actuación.
En todo caso, entre los profesionales y los responsables políticos que
han participado con sus aportaciones en el estudio, hay una coincidencia
que merece la pena resaltar: la existencia de la competencia sobre
Patrimonio y Tradiciones Populares, en sí misma, es un valor que es preciso
subrayar. El que las comarcas hayan asumido esta competencia ha obligado a “pensar en patrimonio”, de forma que ha provocado un buen número
de reflexiones y de actuaciones que de otra forma hubieran quedado en el
olvido; es decir, se ha valorizado el Patrimonio. Esto supone caer en la
cuenta de que un valor muy importante para el futuro de las comarcas no
96
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
puede dejarse perder y que hay que planificar actuaciones a corto, medio y
largo plazo que permitan su rehabilitación y conservación. Estas formas de
planificación son imprescindibles cuando, además, las comarcas se enfrentan ante una realidad patrimonial marcada por el deterioro y por la dispersión territorial.
Esta idea se ve reforzada por la toma de conciencia, como se ha
comentado anteriormente, de que uno de los ejes del desarrollo futuro de
las comarcas, ligado al turismo, deberá sustentarse en base a la recuperación, potenciación y difusión del patrimonio y de las tradiciones populares.
97
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
5. Deportes
5.1 Normativa y transferencias
La competencias de la Comunidad Autónoma en materia de Deportes se
refieren a la ordenación del marco jurídico del sistema deportivo, a la planificación de las instalaciones y a la determinación de sus determinaciones técnicas, a las titulaciones deportivas, autorizaciones de centros y de
estatutos de la asociaciones, gestión del registro de asociaciones, control
de legalidad en materia de disciplina deportiva y control de la aptitud física, etc.
Las comarcas, por su parte, son competentes para elaborar de los
planes comarcales, organizar de actividades deportivas y promoción del
deporte, gestionar infraestructuras propias y el servicio comarcal, organizar
y colaborar en competiciones deportivas en su ámbito; tienen, además, que
comunicar al Servicio Provincial del Departamento los actos inscribibles y
datos asociados para el mantenimiento del registro de asociaciones y del
censo de instalaciones deportivas.
Sin perjuicio de las competencias propias, las comarcas pueden
gestionar o colaborar en la gestión de determinadas actuaciones de competencia de la Comunidad Autónoma. Ésta puede financiar o ayudar a
financiar equipamientos regulados en la planificación regional, aunque la
gestión debe correr a cargo de la comarca. Ambas Administraciones colaboran en el intercambio de información para la tarea planificadora. El
Departamento, por su parte, presta asesoramiento y asistencia técnica a
las comarcas, así como lleva a cabo un plan anual de formación para los
profesionales. De cualquier forma la cooperación y participación de la
Comarca se lleva a cabo en el marco de actuación del Consejo de
Cooperación Comarcal.
99
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma
• La ordenación del marco jurídico del sistema deportivo en Aragón.
• El establecimiento de las determinaciones técnicas para la construcción, modificación y
reformas de instalaciones de carácter público y equipamientos.
• Las funciones y servicios relativos a la titulación deportiva, enseñanza, dirección y entrenamiento o animación de carácter técnico-deportivo.
• El mantenimiento y actualización del Registro de Asociaciones Deportivas.
• El control de la legalidad en materia de disciplina deportiva.
• La adopción de medidas que permitan el control de la aptitud física para la práctica del
deporte, tanto de competición como de participación.
• La organización de los Juegos Escolares de Aragón, sin perjuicio de la adopción de acuerdos con la Comarca para un adecuado desarrollo de la actividad de los Juegos Escolares
en la fase comarcal.
• La elaboración del Plan General de Instalaciones Deportivas, con la participación de la
Comarca en su elaboración y desarrollo a través del Plan Comarcal de Instalaciones
Deportivas.
• Expedición del certificado de Identidad Deportiva para la constitución de un Club
Deportivo Elemental, sin perjuicio de la colaboración de la Administración Comarcal para
su tramitación.
• Autorización para la utilización de instalaciones deportivas de titularidad de la Comunidad
Autónoma.
• Inscripción en el Registro de Asociaciones Deportivas de Aragón de Clubes Deportivos
Elementales y Básicos, Sociedades Anónimas Deportivas, Entidades o Grupos de Acción
Deportivas, Agrupaciones de Clubes Deportivos, Entes de Promoción Deportivos Y
Federaciones Deportivas Aragonesas, sin perjuicio de la Administración Comarcal para su
tramitación, excepto en materia de Federaciones.
• Declaración de interés deportivo federativo a instalaciones o equipamientos de carácter
deportivo.
• Expedición de titulación deportiva o de la autorización específica y temporal para la enseñanza, dirección y entrenamiento o animación de carácter técnico-deportivo.
• Autorización de funcionamiento de centros privados en el que se impartan enseñanzas
conducentes a la obtención de titulaciones deportivas.
• Aprobación o denegación de Estatutos y Reglamentos de las Asociaciones Deportivas, sin
perjuicio de la Administración Comarcal para su colaboración, excepto en materia de
Federaciones.
• Todas aquellas competencias que no hayan sido asumidas por la Comarca.
100
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Competencias de las Comarcas
• La organización de actividades deportivas.
• La elaboración de un Plan Comarcal de Instalaciones Deportivas.
• Construir y gestionar infraestructuras deportivas propias, así como establecer las condiciones de uso interno de las instalaciones.
• La promoción y desarrollo del Deporte a través de las agrupaciones deportivas.
• La adopción de medidas que tiendan a la mejora de las condiciones psicofísicas de los
deportistas.
• El funcionamiento y gestión del Servicio Comarcal de Deporte, así como el desarrollo de actividades deportivas a través del mismo en colaboración con los municipios de la Comarca.
• La organización y colaboración en la organización de competiciones deportivas de ámbito
comarcal, en especial las fases comarcales de los Juegos Escolares de Aragón, todo ello sin
perjuicio de las competencias atribuidas a las federaciones aragonesas y a las entidades
locales.
• La comunicación al Servicio Provincial del Departamento competente en materia de Deporte aquellos actos inscribibles y datos asociados necesarios para el mantenimiento y
actualización del Registro de Asociaciones Deportivas de Aragón y del Censo General de
Instalaciones Deportivas. A su vez, el Servicio Provincial comunicará a la Comarca y al
interesado el número de registro que corresponda, así como la conformación de las variaciones de datos y bajas en dicho Registro y Censo.
El Área de Deportes es heredera de los antiguos Servicios de Deportes,
bien municipales bien de las mancomunidades, que venían funcionando en
el territorio al menos desde la segunda mitad de los años ochenta. Tienen una
experiencia, por lo tanto, de cerca de 20 años. En este sentido, es un área
con una estructura y gestión consolidadas, de forma algo parecida a lo que
pasa con el Área de Acción Social. Ambas áreas contaban con una programación y dinámica de trabajo propias.
Aunque con los antiguos Servicios de Deportes no se cubría por entero
todos los rincones de la Comunidad Autónoma, el número de técnicos, de
monitores y de actividades era importante. Por lo tanto, con las transferencias
de las competencias a las comarcas, la situación más normal fue el traspaso
sin mayores complicaciones de las estructuras de los Servicios de Deportes a
las comarcas. Hay continuidad en las actividades, en muchas ocasiones los
técnicos son los mismos los que pasan a depender de las comarcas, etc.
Sin embargo, en todas las comarcas se reconoce que la comarcalización ha añadido un plus a la actividad y a la gestión anterior. En primer lugar,
con la transferencia de las competencias deportivas, se amplían las actividades a todo el territorio, a todos los municipios, a donde no se llegaba y se
101
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
coordinó las actividades del Servicio de Deportes con los municipios que tenían gestión municipal. Esa fue la primera consecuencia de la comarcalización.
Si bien puede hablarse de continuidad (en servicios, en estructura), la
segunda consecuencia importante de las transferencias se tradujo, como
mínimo, en un importante refuerzo de los programas de actividades, cuando
no en un nuevo programa coordinado. La oferta se amplía considerablemente, no solamente desde el punto de vista del tipo de actividades sino también
desde el punto de vista de los colectivos a los que van dirigidas estas actividades, y se comienza a pensar en programación comarcal, a ver las necesidades de toda la población y de todos los colectivos interesados, a diseñar la
oferta de acuerdo a un conocimiento mucho mayor de la demanda.
Aun las comarcas que hablan más de continuidad (un total de nueve)
con respecto a lo que se hacía con los antiguos Servicios de Deportes, admiten la gran potencialidad que supone la nueva situación con respecto a la
anterior y una mejor estructuración de la oferta.
La tercera consecuencia fue la necesidad de una mayor coordinación,
que se tradujo en un proceso de unificación: unificación de criterios, de actividades, de estructuras o servicios, de gestión. Se unificaron las actuaciones
de los diferentes municipios y mancomunidades, lo que obligó a una unificación de criterios y de gestión. Solamente en dos comarcas se continúa con la
actividad territorializada de las anteriores mancomunidades, por cuestiones
fundamentalmente prácticas.
Lo generalizado es, por lo tanto, la existencia de una gestión y programación comarcal. Todas las comarcas cuentan con al menos un técnico coordinador del Área de Deportes, excepto cuatro, en las que comparten técnico
con otras áreas de actuación. A esta regla general, se añaden alguna estructura diferente de gestión o de coordinación. Así en dos comarcas coexisten
los servicios comarcales de deportes con patronatos municipales, en otra se
encarga del área una Fundación, y en otra se han externalizado los servicios,
encargándose una empresa privada de la gestión, coordinación de actividades y eventos deportivos de la comarca, sin anular, no obstante, la figura del
técnico coordinador dependiente de la comarca. Asimismo, en tres comarcas
se externaliza la contratación del servicio de monitores deportivos.
Es de señalar la particular situación de las comarcas en las que se
incluyen las dos capitales de provincia, Huesca y Teruel, ambas con gestión
autónoma del área y en donde se producen lógicamente dificultades de coordinación entre la comarca y los municipios.
5.2 Actuaciones y servicios
Como puede apreciarse en el cuadro ofrecido con los datos sobre actuaciones y servicios, más de 65.000 personas han sido usuarias en 2005 de las
102
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
actividades deportivas organizadas por los servicios de deportes en las 32
comarcas constituidas, con una importante, y constante, progresión desde
2002, pues se han multiplicado casi por tres (2,7) tanto las actividades
organizadas como los participantes en las mismas. La mayoría de las actuaciones tienen un marcado carácter comarcal, pues la gran mayoría de las
mismas se realizan en colaboración con municipios de la comarca. La participación en estas actividades comarcales ha ascendido en 2005 aun total
de 41.000 usuarios; en este caso también, tanto actividades como participantes ha experimentado un considerable aumento, pues se han multiplicado por 2 tanto unas como otros en tan sólo cuatro años.
Actuaciones y servicios. Área de Deportes. Comarcas de Aragón. 2002-2005.
Números absolutos
Actividades deportivas organizadas
Participantes en estas actividades
deportivas
Actividades deportivas en colaboración
con municipios de la Comarca.
Participantes en actividades deportivas en
colaboración con municipios de la Comarca
Comarcas con Planes Comarcales de
instalaciones deportivas
Agrupaciones deportivas para promoción
y desarrollo del Deporte
Actuaciones de mejora de las condiciones
psicofísicas de los deportistas
Comarcas que organizan las fases comarcales
de los Juegos Escolares de Aragón
Participantes en las fases comarcales
de los Juegos Escolares de Aragón
Número de actos inscribibles y datos
asociados para mantenimiento del Registro
de Asociaciones Deportivas de Aragón
y del Censo de Instalaciones Deportivas
comunicados al Departamento competente
2002
2003
2004
2005
612
931
1.453
1.659
23.795
37.552
57.558
65.417
715
798
1.404
1.578
21.038
25.915
37.081
40.954
1
3
3
4
197
248
421
479
31
33
46
54
16
21
28
29
3.255
5.928
11.814
11.921
0
3
39
24
Fuente: Elaboración propia.
Una actividad con gran auge y con alta participación son los Juegos Escolares
de Aragón, organizados en las comarcas, cuya implicación no ha dejado de
crecer: de 16 comarcas que organizaban estos Juegos Escolares en 2002,
han pasado a hacerlo 29 en 2005. La participación de escolares, en conso103
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
nancia, ha crecido vertiginosamente, habiéndose llegado a los 12.000 escolares en 2005, cifra que multiplica por 3,7 los escolares que participaron en los
mismos en el año 2002.
Evolución de las actuaciones y servicios en el Área de Deportes.
Comarcas de Aragón. 2002-2005. Índice 100 = 2002
Actividades deportivas organizadas
Participantes en las actividades anteriores
Actividades de carácter comarcal
Participantes en las actividades anteriores
Agrupaciones deportivas
Actuaciones de mejora de los deportistas
Comarcas que organizan los Juegos Escolares
Participantes en los Juegos Escolares de Aragón
2002
2003
2004
2005
100
100
100
100
100
100
100
100
152
158
112
123
126
106
131
182
237
242
196
176
214
148
175
363
271
275
221
195
243
174
181
366
Fuente: Elaboración propia.
Se impulsa también otro tipo de actividades, como las dirigidas a la
mejora de las condiciones psicofísicas de los deportistas, que casi se han
duplicado en estos años. De la misma forma han conocido un considerable
impulso las agrupaciones deportivas, habiéndose más que duplicado en
estos últimos cuatro años, pues han pasado de ser unas 200 en el 2002 a
cerca de 500 en el 2005.
70.000
65.417
60.000
57.558
50.000
40.954
40.000
30.000
37.552
23.795
20.000
37.081
25.915
21.038
10.000
0
2002
2003
Participantes en actividades deportivas
2004
2005
Participantes en actividades deportivas comarcales
Evolución de las actuaciones y servicios en el Área de Deportes. Comarcas de
Aragón. 2002-2005.
Fuente: Elaboración propia.
104
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
14.000
11.814
12.000
11.921
10.000
8.000
5.928
6.000
4.000
3.255
2.000
0
2002
2003
2004
2005
Evolución del número de participantes en los Juegos Escolares de Aragón.
Comarcas de Aragón. 2002-2005.
Fuente: Elaboración propia.
Las actividades que se realizan en el Área de Deportes van dirigidas a
una variedad cada vez mayor de colectivos. Se programan actividades
específicas para determinados colectivos, y también para el conjunto de la
población. En realidad, actualmente, la programación deportiva en las
comarcas abarca a toda la población.
Infancia (incluida la natación para bebés), preescolares, escolares,
adolescentes, personas adultas, mayores, mujeres, para todos los colectivos
hay destinadas actividades, así como para la población en general, en función de la demanda concreta en cada comarca. Por lo general hay dos tipos
de actividades: las programadas a lo largo del año y los eventos deportivo
especiales, como actividades puntuales o campeonatos.
Las actividades son muy variadas, como puede verse en la programación concreta de unas cuantas comarcas que se extraen a título de ejemplo. En la hoja de inscripción a las actividades deportivas de una comarca
figuraba: «Además de las actividades tradicionales que se repiten cada año
con gran aceptación como aeróbic, gimnasia de mantenimiento, tenis,
petanca, artes marciales, fútbol-sala, preparación física, psicomotricidad,
predeporte o iniciación deportiva, se realizarán también actividades puntuales como salidas para la práctica del esquí, deportes de aventura, bici de
montaña, rutas senderistas, deportes de motor, frontenis».
La oferta de otra comarca: «Exhibición de patinaje y clases, carreras
silvestres y orientación, circuito de karts, 12 horas navideñas de fútbol-sala,
vuelta ciclista sub-23, cursos de natación (verano), campeonato de pingpong, espeología, escalada, ruta senderista, jujitsu, baloncesto, musculación, gimnasia, pesca, caza, frontenis, judo, taekwondo, fútbol-11 y fútbolsala».
105
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Un tercer ejemplo de una oferta reciente comarcal: «Natación, esquí
de fondo, liga comarcal de fútbol sala adultos, marcha senderista, carrera
de cross, liga de baloncesto, fútbol-sala, iniciativa deportiva, yoga, gimnasia
de mantenimiento, aeróbic, bailes de salón, baile moderno para niñas,
salsa, danza del vientre, batuka».
En alguna comarca funcionan escuelas deportivas infantiles, con actividades tales como baloncesto, fútbol, fútbol-sala, patinaje, iniciación
deportiva.
La lista puede completarse algo más: balonmano, badmington, campeonatos de baloncesto, juegos tradicionales, gimnasia acuática, maratón,
cicloturismo, torneos de deporte colectivo, iniciación a la montaña, cursillos
de escalada, jornadas de montañismo, descenso barrancos, natación
(incluidos bebés, niños y tercera edad), kárate, petanca, BTT, campus de
fútbol, liga de fútbol, pesca, carreras pedestres, rocódromo.
Estas son las actividades normales, cotidianas, de los servicios
comarcales. Sin embargo, pueden destacarse un buen número de iniciativas, indicativas del dinamismo que muestra actualmente el área y de la
implicación de sus profesionales y responsables políticos. Como ejemplos,
se destacan las siguientes:
• Mes del deporte
• Promoción de las actividades a través de las radios comarcales y
municipales
• Programación deportiva integral para la infancia: Escuela Deportiva
de Psicomotricidad, con actividades educativas en la práctica
deportiva desde los tres años; a partir de los seis 6 años, Escuela
de Polideporte, para comenzar, a partir de los 10 años, con deportes específicos federados vinculados a los juegos escolares de
Aragón.
• Creación de un Plan de Asociaciones Deportivas
• Plan comarcal de instalaciones deportivas
• Unificación de las marcha senderistas para organizarse a nivel
comarcal
• Creación de equipos de fútbol y de patinaje comarcales
• Creación de ligas entre las comarcas cercanas
• Evaluación del grado de satisfacción de los alumnos con las actividades y con relación a los monitores
5.3 Personal y presupuestos
El Área de Deportes es la segunda área en importancia por número de trabajadores, tras Acción Social (en 2005 el personal del área representaba el
12,9% del total) y la cuarta en cuanto a presupuesto se refiere, tras Acción
106
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Social, Residuos y Turismo, con el 6,1% del presupuesto total de las 32
comarcas.
Un total de 203 trabajadores componían la plantilla de Deportes en
2005, personal que ha ido creciendo sin parar en los últimos cuatro años.
Si en 2002 solamente había 10 empleados en el área dependientes de las
Comarcas, en el 2003 ya habían pasado a 100 y en 2004, a 165. Si no
tenemos en cuenta el primer año, que es poco representativo ya que en la
mayoría de las comarcas no funcionaban las competencias transferencias,
el personal de Deportes se ha duplicado en el periodo 2003-2005.
El peso del personal del área (12,9%) es sensiblemente menor que el
del presupuesto (5,3%). Esto es así, porque hay que tener en cuenta que la
mayoría de los empleados son monitores deportivos en muchos casos contratados con carácter temporal para actividades determinadas (piénsese por
ejemplo en las piscinas). Sin embargo, el área presenta un porcentaje de
técnicos, con dedicación plena, que es del 11,1% con respecto al total de
técnicos de todas las comarcas, siendo la segunda área en cuanto a número de técnicos específicos de área, tras Acción Social. Aunque su peso relativo ha disminuido ligeramente (los técnicos del Área de Deportes en 2003
representaban el 13,8%), esto no se debe a un estancamiento del área sino
al crecimiento en cuanto a técnicos en otras áreas que estaban, en principio, menos desarrolladas.
Prácticamente la quinta parte del personal son técnicos (18,75). La
gran mayoría (la categoría «Otros») son monitores deportivos.
Personal del Área de Deportes. Comarcas de Aragón. 2002-2005
2002
Técnicos
Trabajadores administrativos
Otros
Total personal Deportes
Evolución personal (Índice 100 = 2002)
Evolución técnicos (Índice 100 = 2002)
% sobre total personal Área 32 comarcas
% sobre total técnicos Área 32 comarcas
2003
2004
2005
4
1
5
10
22
9
69
100
34
1
130
165
38
2
163
203
100
100
4,8
12,9
1.000
550
11,3
13,8
1.650
850
12,3
12,5
2.030
950
12,9
11,1
Fuente: Dirección General de Administración Local. Servicio de Política Territorial. Elaboración propia.
En cuanto al presupuesto ejecutado en el Área de Deportes, en 2005
ascendió a un total de 6,34 millones de euros, lo que representa el 5,3% de
107
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Presupuestos ejecutados en el Área de Deportes. Comarcas de Aragón.
2003-2005
Deportes
Evolución (Índice 100 = 2003)
% sobre total presupuestos 32 Comarcas
2003
Miles
de €
2004
Miles
de €
2005
Miles
de €
3.854,1
100,0
5,0
4.768,7
123,7
5,0
6.340,8
164,5
5,3
Fuente: Dirección General de Administración Local. Servicio de Política Territorial. Elaboración propia.
los presupuestos de las 32 comarcas analizadas. El incremento experimentado en los tres últimos años ha sido del 64,5%, por encima de la media del
crecimiento del conjunto de presupuestos (que ha sido del 55,3% en el
mismo periodo de 2003-2005).
5.4 Equipamientos
108
Salas cubiertas multiuso
Pistas baloncesto
Pistas atletismo
Pistas polideportivas
10
4
18
8
19
25
11
14
12
22
11
Pabellones
La Jacetania
Alto Gállego
Sobrarbe
La Ribagorza
Cinco Villas
Hoya de Huesca/Plana de Uesca
Somontano de Barbastro
Cinca Medio
La Litera/La Llitera
Los Monegros
Bajo Cinca/Baix Cinca
Frontones
Campos fútbol
Equipamientos deportivos. Comarcas de Aragón. 2005 / 1
12
8
13
13
31
14
18
1
1
11
0
1
2
2
6
4
10
3
3
2
4
8
11
19
12
5
26
36
11
8
11
18
18
–
–
9
–
–
–
–
–
–
–
3
–
1
–
1
2
2
2
1
2
2
1
31
24
2
32
75
77
47
33
34
67
33
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Pabellones
Salas cubiertas multiuso
Pistas baloncesto
Pistas atletismo
Pistas polideportivas
6
8
6
12
5
6
18
15
5
10
9
9
1
3
2
3
3
5
14
7
4
22
14
8
–
–
–
–
–
–
–
–
–
1
2
–
25
35
14
42
44
22
6
22
4
1
5
7
3
5
2
6
9
2
4
2
3
4
51
10
6
6
19
23
10
9
9
45
14
18
21
7
6
7
6
2
7
15
4
5
5
9
5
2
2
4
2
13
40
6
3
5
42
24
15
5
21
19
10
3
6
3
–
–
1
–
–
–
–
–
–
–
1
–
–
–
–
1
3
–
–
–
–
–
–
1
7
–
–
–
–
–
26
75
20
16
18
13
27
25
15
48
86
17
15
28
23
278
440
143
459
14
29
1.089
Campos fútbol
Frontones
Equipamientos deportivos. Comarcas de Aragón. 2005 / 1 (continuación)
Tarazona y El Moncayo
Campo de Borja
Aranda
Ribera Alta del Ebro
Valdejalón
Ribera Baja del Ebro
Bajo Aragón-Caspe/
Baix Aragó-Casp
Comunidad de Calatayud
Campo de Cariñena
Campo de Belchite
Bajo Martín
Campo de Daroca
Jiloca
Cuencas Mineras
Andorra-Sierra de Arcos
Bajo Aragón
Comunidad de Teruel
Maestrazgo
Sierra de Albarracín
Gúdar-Javalambre
Matarraña/Matarranya
Total Comarcas Aragón
Fuente: Dirección General de Administración Local. Servicio de Política Territorial. Elaboración propia.
109
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Piscinas pequeñas
Piscinas recreativas
Pistas tenis
–
2
–
–
2
2
2
2
–
–
2
1
1
–
–
–
–
1
1
–
–
–
1
–
2
1
2
2
–
–
–
–
9
2
8
18
16
27
24
8
16
25
13
1
7
4
9
11
6
6
22
10
3
1
2
4
6
4
4
11
3
2
6
11
13
6
7
16
37
22
24
8
14
25
0
12
15
11
11
10
7
9
30
13
7
5
10
12
11
6
21
11
4
3
12
15
3
7
1
9
26
5
3
1
2
4
9
14
7
3
3
1
2
1
8
2
7
9
12
7
5
10
10
7
4
1
9
4
11
6
9
20
13
18
10
11
2
7
8
4
8
1
4
2
3
3
6
3
–
–
2
4
1
3
5
10
1
–
1
–
24
299
407
196
176
Piscinas cubiertas
Piscinas deportivas
Equipamientos deportivos. Comarcas de Aragón. 2005 / 2
La Jacetania
Alto Gállego
Sobrarbe
La Ribagorza
Cinco Villas
Hoya de Huesca/Plana de Uesca
Somontano de Barbastro
Cinca Medio
La Litera/La Llitera
Los Monegros
Bajo Cinca/Baix Cinca
Tarazona y El Moncayo
Campo de Borja
Aranda
Ribera Alta del Ebro
Valdejalón
Ribera Baja del Ebro
Bajo Aragón-Caspe/Baix Aragó-Casp
Comunidad de Calatayud
Campo de Cariñena
Campo de Belchite
Bajo Martín
Campo de Daroca
Jiloca
Cuencas Mineras
Andorra-Sierra de Arcos
Bajo Aragón
Comunidad de Teruel
Maestrazgo
Sierra de Albarracín
Gúdar-Javalambre
Matarraña/Matarranya
Total Comarcas Aragón
Fuente: Dirección General de Administración Local. Servicio de Política Territorial. Elaboración propia.
110
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
El resumen de los equipamientos en el conjunto del Área de Deportes
y su evolución 2004-205 se ofrece en el cuadro siguiente:
Equipamientos del Área de Deportes. Comarcas de Aragón. 2004-2005
2004
Campos de Fútbol
Frontones
Pabellones
Salas Cubiertas / Multiuso
Pistas de Tenis
Pistas de Baloncesto
Pistas de Atletismo
Pistas Polideportivas
Piscinas
Cubiertas
Deportivas
Pequeñas
Recreativas
291
451
112
437
168
14
29
1.076
–
18
294
376
174
2005
278
440
143
459
176
14
29
1.089
–
24
299
407
196
Fuente: Dirección General de Administración Local. Servicio de Política Territorial. Elaboración propia.
Todas las comarcas poseen, al menos, un campo de fútbol, igual que
frontones, equipamiento del que disponen todas salvo una. Asimismo,
todas las comarcas poseen al menos pabellón y salas cubiertas o multiusos.
Todas las comarcas poseen pistas polideportivas, y todas, excepto
una, disponen de pistas de tenis, 14 disponen de pistas de baloncesto, 15
de pistas de atletismo.
En cuanto a piscinas, 15 comarcas poseen al menos una piscina climatizada y todas disponen de piscina deportiva y de piscina recreativa.
5.5 Situación actual y perspectivas
5.5.1 Los resultados del proceso de transferencias
Lo que se ha logrado con el proceso de transferencias en un área
con cerca de veinte años de historia es su consolidación, tanto desde el
punto de vista de la programación de actividades como de la estructura
de gestión, y su extensión a todo el territorio regional. El resultado ha sido
un área bien organizada y que funciona bien. El área, en definitiva, se ha
profesionalizado definitivamente y se encuentra en plena evolución y crecimiento. «Tenemos una estructura de funcionamiento más efectiva, con
más dinero y más controlado, y con más actividades programadas y eva111
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
luadas». Un ejemplo de esta situación alcanzada es el hecho de que en
alguna comarca se haya encargado un estudio externo sobre el funcionamiento del área para acometer una sólida reestructuración y consolidación del servicio.
La base para ello la ha proporcionado la mayor autonomía que permite la comarca, tanto la autonomía económica, que permite poder decidir
cuánto y en qué se gasta, como la de programación, en cuanto que existe
libertad en la toma de decisiones.
La profesionalización se debe, por un lado, a la puesta al frente de
técnicos responsables coordinadores del área y al gran impulso en la contratación de monitores deportivos, con una alta valoración de su labor por
parte de la gran mayoría de las comarcas. El personal ha aumentado y es la
clave de la profesionalización. Solamente en cuatro comarcas el técnico
responsable es compartido por otras áreas.
Con ello se ha conseguido, en primer lugar, dar cobertura a todos los
municipios, por pequeños que sean y aislados que se encuentren. En
muchas ocasiones, con un grupo de cuatro o cinco personas como usuarios potenciales ya se realiza alguna actividad deportiva.
Esto no hubiera sido posible sin una visión conjunta de comarca a la
hora de realizar la programación. La ampliación de actividades en número,
en variedad y en colectivos a los que se dirigen es otro de los logros de las
transferencias, y eso se ha llevado a cabo en todas las comarcas. Bien se
ha ampliado la programación, bien se ha creado un nuevo programa de
actividades. Esto ha obligado a ponerse de acuerdo las estructuras de gestión anteriores, a unificar criterios, a decidir el modelo de gestión que había
que asumir a partir de las transferencias, paso imprescindible para ofrecer
el actual servicio.
La mejora de la oferta ha generado una generalizada mejora de la
participación ciudadana en las actividades deportivas. La respuesta de la
población ha sido muy positiva. Hay mayor participación por un mayor
número de colectivos, más inscripciones y una mejor valoración de lo ofrecido. Se aprecia una sustancial mayor implicación y colaboración por parte
de los usuarios y de las asociaciones.
Además de la ampliación de la oferta y del aumento de la participación ciudadana, lo que más valoran los técnicos de lo conseguido es la
mejora de la gestión, y eso tanto desde el punto de vista organizativo como
económico o laboral. Aumento del presupuesto, aumento de las inversiones, mejora de las infraestructuras e instalaciones, mejora en la distribución
de los fondos, agilización de los trámites administrativos, mejora de las condiciones de contratación y de las condiciones laborales, mejora, en definitiva, de la organización y de la estructura del área, son las cuestiones que los
112
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
propios técnicos manifiestan como avances más importantes de todo este
proceso comarcalizador.
Los técnicos valoran de manera muy positiva, asimismo, el apoyo que
tienen de parte de la comarca, de sus instancias políticas y decisorias, sin
cuyo respaldo no podían haber avanzado con tanta celeridad. Así lo manifiestan explícitamente al menos catorce comarcas. «Hay fluidez y comunicación», «se ha aprendido a tratar con ellos y a entenderse». Los políticos
confían en sus técnicos, están satisfechos con ellos y los dejan trabajar: «Se
ha aprendido mucho y es muy positivo dar servicio a todos los pueblos sin
presión política».
En definitiva, el principal resultado del proceso de transferencias ha
sido dar un buen servicio al ciudadano, cualquiera que sea su lugar de residencia, su edad, sexo o condición física.
5.5.2 Los aprendizajes
Desde el punto de vista de los técnicos comarcales, este proceso de
transferencias de las competencias deportivas ha sido un proceso de
aprendizaje continuo. Pueden resumirse las ideas expresadas en este sentido:
a) Conocer la realidad, la demanda;
b) Ampliar y mejorar la oferta:
c) Trabajar sobre la totalidad de los municipios de la comarca;
d) Unificar criterios de actuación;
e) Autogestionarse;
f) Conocer las tareas administrativas;
g) Lograr un mayor acercamiento a los políticos.
En nueve comarcas, sin embargo, los técnicos no han avanzado ningún aspecto concreto en cuanto a aprendizajes adquiridos se refiere. No
porque no lo hayan tenido, sino porque han puesto el acento en que «ya se
funcionaba más o menos así» con los antiguos servicios, por lo que lo cambios han sido pocos, o poco sustanciales, y por lo tanto los aprendizajes también. Se trata, por lo general, de comarcas a las que las transferencias les ha
supuesto menos cambios, por las características del territorio o de las antiguas estructuras.
Lo primero que avanzan los técnicos consultados de cada comarca es
que el aprendizaje mayor ha sido conocer de cerca la demanda de la población y de sus colectivos específicos de una forma concreta y cercana.
Sólo a partir de este conocimiento de la realidad se ha podido mejorar
la oferta con una mayor adecuación a la demanda. La tarea de programación
de las actividades deportivas con la vista puesta en la totalidad de la comarca y de sus municipios ha sido un gran paso adelante: «La incorporación de
113
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
todos los municipios de la comarca ha supuesto un gran aprendizaje». Ello
ha obligado a pensar en todos los municipios sin excepción, priorizando a
menudo los más pequeños. Una oferta y una gestión mucho más concreta y
cercana.
Para una parte importante de técnicos lo que más valoran como
aprendizaje es la necesidad que ha habido de unificar criterios de acción y
de gestión y metodologías de trabajo. «El principal aprendizaje se deriva del
esfuerzo realizado para unificar criterios de funcionamiento a través del
ente comarcal», lo que ha obligado a ponerse de acuerdo y a aprender a
trabajar en equipo en función de unos objetivos precisos.
Tener que establecer una programación comarcal a partir del conocimiento de la demanda concreta, tener que unificar criterios y ponerse de
acuerdo para llevarla a cabo, con libertad de decisión supone un aprendizaje de la autogestión. Ahora la comarca es la competente y responsable.
«Aprender a autogestionarse ha constituido el principal aprendizaje».
En algunas comarcas, los técnicos han aprendido las tareas administrativas que conllevan las actividades programadas, ya que en ocasiones
deben cubrir estas tareas al no tener suficiente respaldo en este campo.
También constituye un nuevo aprendizaje el acercamiento que ha supuesto
el proceso de comarcalización entre técnicos y políticos. La facilidad de
acceso se valora muy positivamente.
Uno de los descubrimientos de gran interés por parte de los técnicos
es la importancia del deporte en el mundo rural, como elemento de calidad
de vida y de convivencia. En palabras de un técnico: «La actividad física, el
deporte, constituye un elemento de cohesión, convivencia y aviva la idea de
comarca en un territorio rural disperso y con poca población». De manera
muy similar se expresaba otro: «Se ha aprendido que llevar el deporte al
mundo rural aumenta su calidad de vida y fomenta sus relaciones
sociales».
5.5.3 Las dificultades
La dificultades expresadas por los técnicos hacen referencia a una
serie de cuestiones tanto pasadas como actuales y que indican aquellos
aspectos que no se hicieron bien y en los que no debería volverse a caer, y
los fallos de funcionamiento o de otro carácter que son apreciados como
dificultades actuales y que nos indican sobre lo que habría que trabajar
para subsanarlo.
En cinco comarcas no se ha apreciado ninguna dificultad o problema
ni en la gestión diaria ni en la evolución del servicio. En el resto, las dificultades manifestadas se refieren principalmente:
114
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
a) al proceso mismo de transferencias;
b) a las dificultades de coordinación;
c) a los trámites administrativos;
d) a dificultades achacables a la DGA;
e) a problemas de carácter territorial.
En primer lugar, y en cuanto al proceso de transferencias, una comarca
achaca las mayores dificultades a que fue un proceso muy lento, tanto por
falta de personal como de infraestructuras; en otras seis comarcas las dificultades encontradas en el proceso se refieren a la situación de desorientación y
desconocimiento creada, achacada en este caso a la falta de información y
formación adecuada, y a la falta de orientación y asesoramiento.
En cuatro comarcas tuvieron las mayores dificultades a la hora de
unificar criterios, en la falta de coordinación. Dificultades a la hora de aunar
estilos de funcionamiento y criterios de trabajo, problemas de coordinación
entre los servicios existentes anteriormente y con algunos municipios de
gestión autónoma.
En otras comarcas, un total de cinco, han encontrado dificultades en
los trámites administrativos. Bien porque valoran que son muy largos o porque hay una carga importante de tareas administrativas que a veces recae
sobre el técnico; en alguna ocasión el problema lo constituye la lenta toma
de decisiones por parte de las comisiones, que ralentiza la organización y la
planificación.
Hay también técnicos comarcales que ven dificultades actuales provenientes, en su opinión, de las estructuras en esta área del Gobierno de
Aragón; se refieren a la falta de comunicación con los técnicos de la DGA, a
la falta de control y seguimiento que anteriormente llevaba a cabo, a la falta
de apoyo y asesoramiento a los técnicos y a la necesidad de formación técnica específica.
El resto de dificultades son más puntuales. En dos comarcas se pone
el acento en las dificultades y distancias territoriales, que hacen difíciles y
costosos los traslados. En otras dos comarcas el problema lo encuentran en
las dificultades relacionadas con los monitores, bien para su contratación,
debido a que hay bastante rotación, bien para su formación. Finalmente,
solamente en una comarca tienen dificultades en una acogida adecuada por
parte de los usuarios a la hora de innovar y programar actividades nuevas.
5.5.4 Las perspectivas: seguir mejorando el servicio
Las perspectivas de futuro que se plantean en el Área de Deportes
sus responsables es exactamente dar un mejor servicio, ampliar y mejorar
tanto la programación de actividades, la participación ciudadana y los
recursos humanos como las infraestructuras y equipamientos.
115
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
En efecto, la primera preocupación de futuro, la primera respuesta y
la más numerosa, es ampliar la oferta que se proporciona: ofrecer actividades más variadas, introducir nuevos deportes, aumentar el número de actividades, realizar un mejor programa para el futuro, diversificar las actividades, realizar más campeonatos, mejorar los servicios, impulsar propuestas,
son diferentes respuestas con un mismo contenido. En algunos casos se
concreta mucho más: mejorar y agilizar la programación de los juegos escolares, haciéndolos más participativos, actividades específicas para jóvenes
entre los 14 y los 20 años (una franja de edad que falta por dinamizar),
ofertar programación a la población escolar, promover la educación deportiva para la población, incluso un programa de ocio para los trabajadores,
promover actividades para atraer a los hombres adultos y a los jóvenes para
que participen, programación especial para la tercera edad, etc. En dos
comarcas se hace explícita la conveniencia de apoyar y potenciar a los
deportistas más o menos de elite que despuntan en la comarca. Otros,
finalmente, hacen referencia a impulsar con más fuerza las actividades a
nivel específicamente comarcal: necesidad de una planificación a un nivel
mayor, de trabajar más actividades conjuntas, creación de un calendario
comarcal.
En segundo lugar, y muy relacionado con lo anterior, las comarcas se
refieren a conseguir una mayor participación, tanto de la población, como,
y esto es importante, de las asociaciones y del voluntariado. Se quiere llegar a todas las edades, motivar a toda la población, haciendo referencias
muy explícitas a aumentar la participación femenina y la necesidad de
incorporar la educación al deporte, promover la participación y la motivación de las personas mayores. Además de conseguir aumentar la participación de la población en general, se pretende también potenciar el asociacionismo y el voluntariado, mejorando asimismo la actualización del
registro de asociaciones.
Para conseguir esto, en casi una tercera parte de las comarcas, se
insiste en la necesidad de consolidar el personal existente y poder contar
con más personal para conseguir los objetivos de mejora. En cuatro casos
la referencia específica es a personal de carácter administrativo, y en el
resto a monitores deportivos para la realización de las actividades. En el
apartado de personal no solamente se hace referencia a la necesidad de
más trabajadores; se insiste en la necesidad de formación adecuada, especialmente formación técnica y médica de los monitores.
Después de la ampliación de la oferta, potenciar la participación de la
gente y la mejora de los recursos humanos, las perspectivas a corto plazo
se dirigen a mejorar las infraestructuras y los equipamientos. Conseguir
más presupuesto para mejorar o aumentar las instalaciones, bien porque se
116
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
considera que hay una falta de adecuación de la infraestructura existente,
bien porque las pequeñas reformas se consideran insuficientes. En nueve
comarcas se hacen explícitos estos deseos de mejora de los equipamientos.
En otras comarcas, la perspectiva deseada a corto plazo es conseguir
mejorar el funcionamiento, definir mejor el modelo comarcal, con una
mayor fluidez y coordinación de las actividades y mejorando las relaciones
con los municipios que tienen gestión autónoma.
Relacionado con lo anterior, en algunas comarcas se hace referencia
a la necesidad de hacer planes de instalaciones deportivas, redactar reglamentos de servicio o hacer censo de instalaciones.
117
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
6. Juventud
6.1 El ámbito comarcal de las competencias en Juventud
«La constitución de las comarcas ha supuesto una modificación radical de
la distribución de competencias en políticas de juventud. Prácticamente se
ha puesto en marcha al mismo tiempo las comarcas y el Instituto Aragonés
de la Juventud. Esto, aunque en algunos casos cree inseguridad, desfases y
sensación de ruptura, puede ser una oportunidad de oro para construir una
política de juventud aragonesa basada en nuevas formas de entender estas
políticas y en nuevas estructuras organizativas y equipos humanos. Será
también una oportunidad para localidades pequeñas con escasos recursos
que ahora pueden poner al alcance de sus jóvenes servicios de calidad».
Así refleja el “Plan Juventud 2005-2008” del Instituto Aragonés de la
Juventud, la realidad surgida tras el proceso comarcalizador y la creación
de esta nueva administración local. En ausencia de una Ley de Juventud37
en nuestra Comunidad Autónoma, las actuaciones de esta materia están
orientadas por el Instituto Aragonés de la Juventud que se crea por la Ley
19/2001, de 4 de diciembre, del Instituto Aragonés de la Juventud, y se le
encarga el mandato de desarrollar y ejecutar las líneas de actuación del
Gobierno de Aragón en esta materia. Como directrices inspiradoras de lo
37. No obstante, hay un borrador de Ley de Juventud para la Comunidad Autónoma
de Aragón que, en la versión actual a la que hemos tenido acceso, dedica el Capítulo III a la
organización territorial de los distintos aspectos que contempla la Ley. Es notoria la importancia que se atribuye a la Comarca y su administración. En cierta manera es como la clave de
bóveda sobre la que se apoyará territorialmente el cumplimiento de los preceptos que la Ley
establece. En el mismo proyecto de ley se reconoce, a la hora de enumerar las competencias que deberán ser ejercidas por las comarcas las que se contienen en el Decreto 4/2005
de modificación de los decretos de transferencia de funciones a las comarcas. El articulado
propuesto en el borrador de la ley recoge aproximadamente las mismas competencias ya
atribuidas a las comarcas pero con una redacción que, en la intención de quienes han preparado el borrador, trata de clarificar y precisar los enunciados del Decreto 4/2005.
119
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
que deben ser estas acciones, el legislador encarga al Instituto la promoción “de la participación libre y eficaz de los jóvenes en el desarrollo político, social, económico y cultural”. Entre los fines a los que el Instituto
Aragonés de la Juventud debe atender con sus actuaciones, aparte de ser
instrumento de la política hacia los jóvenes de la Comunidad Autónoma,
encontramos los siguientes: favorecer la autonomía personal y la inserción
social de la juventud; contribuir a la superación de las desigualdades sociales, desarrollando valores basados en el respeto a la diferencia y en la lucha
contra posturas racistas y sexistas, e integrando a los jóvenes inmigrantes;
la mejora de la calidad de vida a través de políticas activas de fomento del
empleo y de acceso a una vivienda digna; el aprovechamiento óptimo de los
recursos públicos destinados a la juventud y, desde el punto de vista que
nos interesará particularmente, para analizar el papel que juegan las
comarcas en esta política sectorial, “la coordinación de las actividades de
las instituciones públicas y privadas en la materia”. Posteriormente, el
Decreto 323/2002 de 22 de octubre, del Gobierno de Aragón, de aprobación de los Estatutos del Instituto Aragonés de la Juventud, regula el ámbito
de actuación del Instituto y concreta los campos de actuación del mismo y
sus procedimientos. Por la incidencia en el tema que nos ocupa es importante constatar el papel que se atribuye a la administración comarcal en
relación con el funcionamiento territorial del propio Instituto.
Con carácter general, el enfoque de la Administración pública aragonesa hacia las políticas en materia de juventud, de acuerdo a los enunciados y
declaraciones que pueden encontrarse en las diferentes disposiciones legales
que regulan esta materia, se orienta primordialmente hacia la prestación de
una serie de servicios basados en las necesidades de este colectivo; servicios
que abarcan desde la puesta en marcha de mecanismos que faciliten el
acceso de los jóvenes al mercado laboral, a una vivienda digna o a la formación continua hasta la creación de equipamientos, el fomento del asociacionismo juvenil o la gestión de albergues, residencias o campamentos juveniles.
Como puede comprobarse, las competencias en el área de juventud
presentan una notable disparidad de actuaciones, tan amplia y heterogénea,
que hace que la gestión asociada a estos fines sea enormemente compleja.
Esta amplitud y variedad de competencias, la exigencia de una gestión dinámica y ágil, sumado a la relativa novedad de la materia en la agenda política aragonesa, y la falta de precedentes en la Comunidad de planteamientos integrales hacia la juventud, llevó al Instituto de la Juventud a
elaborar un Plan de acción que, en el horizonte 2005-2008, fuera integrando las competencias existentes en todos los departamentos cuyo objetivo es
la juventud o mantienen una estrecha vinculación con ella en alguna de sus
dimensiones. El Plan trata también de articular las experiencias que, aun120
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
que atomizadas y dispersas, venían desarrollándose desde bastante tiempo
atrás, al amparo del Consejo Aragonés de la Juventud cuya fecha de fundación se remonta a 1985 (Ley 2/1985 de 28 de marzo, del Consejo de la
Juventud de Aragón.
Si traemos a colación el Plan de Juventud, al margen de su valor
intrínseco en cuanto programa de trabajo de este sector, es por la importante
imbricación que se establece entre esta política sectorial y especializada y el
territorio en el que ha de llevarse a cabo y concretarse sus objetivos. En ese
sentido, la comarca aparece como el espacio privilegiado desde el que se
quiere poner en marcha las políticas diseñadas para la juventud aragonesa.
Curiosamente, tanto las políticas de juventud, y el Instituto Aragonés
de la Juventud (IAJ) como su principal exponente, como la administración
comarcal, comparten “una falta de historia” en sus respectivas competencias. El Instituto Aragonés de la Juventud y las comarcas comparten fechas
de creación muy cercanas; ambas institucionalidades tienen tras de sí un
recorrido que si en cierto modo es suficiente para hacer un primer balance
y obtener en retrospectiva una justa apreciación del camino recorrido y los
logros acumulados, es, absolutamente insuficiente para sacar conclusiones
sobre la validez del proceso general. A lo sumo, debe servir para corregir las
oscilaciones y pequeñas derivas que hayan podido producirse y enmendar
con oportunidad y eficiencia aquellas desviaciones o recorridos que se
visualizan ineficaces. Que se considere la comarca como espacio idóneo y
como administración local de nivel adecuado para articular las políticas de
juventud en el territorio aragonés no es tan solo por razones de proximidad
generacional y oportunidad política38; pensamos que existen razones de
38. Con la analogía a la proximidad generacional queremos llamar la atención sobre
el hecho de que en el tiempo en el que se gesta la creación del Instituto Aragonés de la
Juventud el debate político sobre las comarcas tenía también una notoria relevancia política. Uno de los elementos en aquellas discusiones era la cuestión de ir acomodando la
estructura sectorial de la administración aragonesa a la nueva ordenación territorial emergente y que la administración comarcal reflejaba. Con toda probabilidad esa cercanía en
los procesos de concepción, preparación y promulgación de la ley de creación del IAJ se
haría eco de la importancia de contar con la estructura comarcal. Paulatinamente, la nueva
división de la administración local que encarnan las comarcas se ha generalizado y toda
nueva legislación, la contempla si es procedente para los contenidos de la materia normada. Por lo que respecta a la oportunidad política, los redactores del Plan Juventud 20052008 parecen ser conscientes de la “ventana de oportunidades” que se les abre a través
de la administración comarcal para impulsar el logro de sus propias metas. Una administración en proceso de formación es más susceptible de aceptar la introducción de novedades y facilitar el impulso a propuestas innovadores que cuando está consolidada y el tiempo ha hecho cristalizar procesos, formas asumibles de hacer las cosas…, en definitiva una
determinada cultura organizacional. Es también muy posible que los referentes y modelos
121
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
tipo funcional asociadas a la distribución de la población joven en el territorio aragonés.
En el Decreto 4/2005, de 11 de enero39, quedan establecidas las
competencias que en materia de juventud pueden ejercer las comarcas. En
el cuadro adjunto se expone la distribución de las competencias entre la
Comunidad Autónoma y las comarcas a tenor de lo que señala el Decreto
de referencia.
Competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma
• La planificación de políticas en esta materia atribuidas al Instituto Ara gonés de la
Juventud, sin perjuicio de la colaboración con la Administración Comarcal.
• La gestión, creación y mantenimiento de los Albergues, residencias, campamentos e
instalaciones de juventud del Gobierno de Aragón.
• Inscripción y mantenimiento del Censo de Asociaciones Juveniles del Instituto Aragonés
de la Juventud.
• Las funciones y servicios que se desarrollen a través del Sistema Aragonés de
Información Joven.
• Autorización de apertura de instalaciones, inscripción en el Registro, inspección de condiciones de funcionamiento y revocación del reconocimiento oficial de los Servicios de
Información Juvenil.
• El reconocimiento e inscripción de las Escuelas de Animadores de Tiempo Libre, la
revocación del reconocimiento oficial, la inspección de las prácticas de los cursos de
Director de Escuela de animadores de tiempo Libre, establecimiento de programas
mínimo oficiales, la concesión de diplomas y la convalidación de diplomas de Director
para jefes de campamento titulados por escuelas reconocidas oficialmente.
• La promoción y expedición del carnet joven.
• Inspección e imposición de sanciones por incumplimiento de la normativa reguladora
de actividades juveniles de tiempo libre.
• Todas las demás competencias en materia de juventud no asumidas por las comarcas.
en los que puedan inspirarse el proceso de creación de la administración comarcal no
contemplen espacio suficiente para las políticas de juventud. Para los gestores de las políticas de juventud, desde la lógica de impulsar y consolidar políticamente en la “agenda
dura” su propio mandato, resulta estratégico contar con la flexibilidad y apertura que
puede ofrecer una administración en construcción, permeable, por tanto, a la introducción
de asuntos novedosos en la agenda que también resultan funcionales a su propio proceso
de consolidación.
39. DECRETO 4 /2005, de 11 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se modifican los Decretos del Gobierno de Aragón de transferencia de funciones y traspaso de servicios de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón a la Comarcas.
122
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Competencias de las Comarcas
• En relación con el fomento del asociacionismo juvenil de la Comarca:
• Apoyar los intereses de los jóvenes de la Comarca, prestando los servicios necesarios y
requeridos.
• La cooperación con organizaciones y entidades para el desarrollo de programas de fomento del voluntariado.
• La promoción y organización de actividades de animación, artísticas y socioculturales dirigidas a la juventud.
• La Comarca comunicará al Instituto Aragonés de la Juventud aquellos actos inscribibles y
datos asociados necesarios para el mantenimiento y actualización del Censo de
Asociaciones Juveniles del Instituto Aragonés de la Juventud. A su vez el Instituto Aragonés de la Juventud comunicará a la Comarca y al interesado del número censal que
corresponda.
• Coordinar con entidades públicas o privadas titulares de residencias, albergues y campamentos juveniles el uso de los servicios, a través de los instrumentos que posibilita la legislación en materia de Régimen Local y la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
• Autorizar la constitución del Consejo Comarcal de la Juventud como órgano de relación en
temas de juventud.
• Colaborar con el Instituto Aragonés de la Juventud en los programas de intercambio de
colectivos juveniles.
• La promoción y concertación de campos de trabajo de recuperación del Patrimonio,
tareas medioambientales, sociales etc.
• El establecimiento, si lo considera de interés, de Puntos de Información Joven de la
Comarca dentro del Sistema Aragonés de Información Joven.
6.2 Actuaciones y servicios
Las actuaciones fundamentales que tienen encomendadas las comarcas en
esta materia se refieren, básicamente, a los tres ámbitos siguientes: la promoción del asociacionismo juvenil, la facilitación de información y el impulso y animación de la participación de los jóvenes. Dentro de estas categorías, el Decreto de transferencias a las comarcas concreta sus campos de
acción en torno a 10 funciones o servicios sumamente específicos. La
encuesta realizada en cada una de las comarcas se orientó, primordialmente, a la obtención de los datos relativos a este mandato competencial de
modo que se pudiera ofrecer una descripción adecuada del desenvolvimiento de esta competencia durante el periodo transcurrido desde el arranque de la administración comarcal.
En todas las acciones, como pone de relieve la tabla adjunta, la tendencia general ha sido de crecimiento ininterrumpido y constante. Destacamos
por el orden de sus magnitudes, y la importancia de las intervenciones, los
123
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
siguientes aspectos. En primer lugar, el crecimiento del número de las asociaciones juveniles existentes en las comarcas. Se ha pasado de 64 asociaciones
en el año 2002 a las 164 de 2005. El incremento más significativo se da en el
paso del año 2004 al 2005. Es decir, justo cuando la mayor parte de comarcas, incluso dentro de la precariedad con la que se ejerce esta competencia,
han terminado la fase más urgente de creación de la administración comarcal.
El segundo elemento que destacamos es el espectacular incremento
tanto en el número de actividades organizadas para los jóvenes como el
número de asistentes a las actividades programadas. La dirección de los
datos indica que existe un público muy receptivo a las propuestas que se le
plantean, lo cual estaría reflejando el dinamismo de la juventud comarcal, a
menudo identificada sin más como juventud rural, y en claro contraste con
la imagen de inmovilidad y quietismo que se difunde como la característica
más notoria de los pueblos de Aragón. Este espectacular incremento de
participantes en las actividades organizadas por los responsables comarcales de juventud vendría a corroborar el aserto de que la oferta crea su propia demanda. Posiblemente, si la juventud rural aragonesa ha estado quieta
es porque no han existido oportunidades ni convocatorias ni una oferta de
actividades que la atraiga. Este aspecto enlazaría con un último punto que
queremos destacar: el crecimiento de las consultas dirigidas a los puntos
de información, lo que viene a reforzar la misma idea. Si a la juventud aragonesa de las comarcas y áreas rurales se le ofrecen oportunidades no las
desaprovecha y es capaz de percibir y beneficiarse de las ventajas de estar
conectada a los flujos de información de la corriente principal. También es
verdad que las afirmaciones anteriores valen únicamente como indicadores
de tendencia. Los números absolutos40 que hemos obtenido en la encuesta,
sobre usuarios y participantes en estas actividades y servicios, son una fracción mínima de la población joven de las comarcas. Los datos recabados
indican que hay cosas que han empezado a cambiar, pero se está bastante
lejos todavía de asegurar que una porción significativa de la juventud rural
aragonesa participa. Posiblemente habrá que aumentar la oferta durante
bastante tiempo y seguir invirtiendo para dinamizar la participación juvenil y
asegurar que la información siga fluyendo.
40. En muchas de las cifras que se nos dieron en este capítulo, relativas al número
de participantes y usuarios de los servicios, tal como nos advirtieron nuestros informantes,
los datos son escasamente fiables; posiblemente se contabilicen menos participantes de los
que realmente asisten o usan ciertos servicios La explicación es que no existen registros ni
protocolos para el registro de asistentes y participantes y no siempre ni en todos los lugares
que organizan actividades se contabiliza la participación. Por tanto, los datos numéricos que
se aportan son de registros incompletos y en muchos casos esos mismos registros son estimaciones recogidas a posteriori.
124
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
En otro orden de cosas, llama la atención el escaso número de comarcas en las que se ha constituido el Consejo Comarcal de la Juventud (5
comarcas en 2005; y dos en 2004). Igualmente, el escaso número de actos
inscribibles que se han registrado para dar cuenta al Instituto Aragonés de la
Juventud.
Finalmente, y por lo que respecta al empleo de infraestructuras, organización y participación de jóvenes en campos de trabajo destaca el lento pero
sostenido aumento en las actividades registradas en estos temas. En la medida en la que este tipo de actividades va en aumento puede establecerse una
asociación con el grado de consolidación administrativa de esta área dentro
de la organización comarcal por la misma naturaleza de la prestación del servicio: permanencia en el lugar, conocimiento y movilización de los recursos,
capacidad administrativa, presupuesto, etc. Las cifras disponibles indican la
lenta pero progresiva consolidación, sobre todo entre 2004-2005, de este tipo
de actividades. Destaca el incremento de participantes en los campos de trabajo. Se ha pasado de 14 en el 2002 a 94 en 2005; se multiplicó casi por
siete el número de participantes, al igual que el número de campos ofertados.
Aunque anteriormente ya nos referimos a ellos, es notorio el incremento
de los puntos de información juvenil que se ha observado durante el periodo.
Se han multiplicado por tres el número de instalaciones existentes en las que
se ofrece este servicio. Considerando las características que deben tener
estos puntos, es importante destacar la coordinación y movilización de recursos locales que implica la creación y mantenimiento de cada uno de estos
puntos. Y el esfuerzo posterior de mantenimiento al que obliga el mantenerlos
abiertos y operativos. De manera general, la oferta comarcal más usual de
servicios disponibles en el área de juventud, con las lógicas variaciones ya
que no en todas las comarcas se dispone de los mismos servicios, y aun
estos pueden tener sus particularidades, cubre los siguientes aspectos:
• Oficina comarcal de información joven (en la sede comarcal);
• Puntos de información joven (en los centros de secundaria y en los
municipios que no son cabeceras comarcales);
• Convocatoria anual de subvenciones para que las asociaciones realicen actividades;
• Colonias de verano, albergues, campamentos;
• Encuentros, jornadas, actividades culturales varias.
Ni qué decir tiene que se trata tan sólo de las ofertas más generales y
en las que parece haber una cierta coincidencia en todas las comarcas que
tienen el área de juventud funcionando. Dentro de este “común denominador” la variabilidad es muy grande, lo que daría idea de la riqueza y creatividad que se despliega en este sector para atender las demandas y satisfacer
las expectativas de la juventud.
125
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Actuaciones en el Área de Juventud. Comarcas de Aragón. 2002-2005
Nº de Asociaciones juveniles
Nº de participantes en estas actuaciones
y servicios
Nº de actividades de animación, artísticas
y socioculturales dirigidas a la juventud.
Nº de Actos inscribibles y Datos asociados
para mantenimiento y actualización del Censo
de asociaciones juveniles comunicados
al Instituto A. Juventud
Nº de Residencias, Albergues y Campamentos
juveniles en los que se coordine con sus
titulares el uso de sus servicios
Comarcas con Consejo Comarcal de la Juventud
constituido
Nº de Campos de trabajo de recuperación del
Patrimonio, tareas medioambientales,
sociales etc.
Nº de participantes en estos Campos de trabajo
Nº de Puntos de Información Joven de la
Comarca dentro del Sistema Aragonés de
Información Joven
Nº consultas atendidas en los Puntos de
Información Joven
2002
2003
2004
2005
64
74
93
156
720
610
1.621
5.998
43
415
1.533
1.650
0
2
3
9
7
14
19
24
1
1
2
5
1
14
0
0
2
18
7
92
50
59
97
149
440
697
2.660
3.857
Fuente: Elaboración propia.
6.3 Presupuestos y Personal
En la siguiente tabla se presenta la información cuantitativa referida a la
evolución del personal del conjunto de las comarcas adscrito al área de
juventud, así como su evolución en los últimos cuatro años.
Personal del Área de Juventud. Comarcas de Aragón. 2002-2005
2002
2003
2004
2005
Técnicos
Auxiliares
Otros
Total personal
–
–
2
2
2
–
14
16
6
–
18
24
9
–
48
57
Variación interanual
Evolución (índice 100 = 2003)
Evolución técnicos (índice 100 = 2003)
–
–
–
–
100
100
150
150
300
238
356
450
Fuente: Elaboración propia.
126
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
La evolución del personal comarcal asignado a esta competencia ha
sido moderada si se tienen en cuenta los valores absolutos. Se ha pasado
de dos personas que se ocupan de esta materia en el año 2002 a las 57
que desempeñan funciones relacionadas con la juventud en 2005. Si todas
las comarcas hubieran desarrollado esta competencia, a finales de 2005,
en promedio habría dos personas por comarca (media: 1,7). La escasa
dotación de técnicos hace pensar que estamos aún bastante lejos de haber
alcanzado siquiera una mínima consolidación de esta competencia; lo que
hace bastante plausible la previsión de que en el futuro inmediato continuarán incrementándose las dotaciones de técnicos que se dediquen a juventud. El aumento observado en la categoría “otros” es el reflejo del crecimiento exponencial de las actividades ofertadas a la juventud de las
comarcas. En esa categoría laboral se incluyen perfiles como educadores,
animadores de ludotecas, monitores de talleres…; es decir, los perfiles profesionales idóneos para la ejecución de los programas de actividades.
Vista en conjunto la evolución del crecimiento del personal el mayor
salto se dio entre el año 2004 y 2005. El crecimiento experimentado en los
dos últimos años del periodo, mucho más intenso en 2005, sería revelador
del proceso de creación y consolidación comarcal. Al tratarse de una competencia sin experiencia previa, son muy pocas las comarcas que instalan
este servicio al comienzo de su funcionamiento. A medida que la administración va consolidándose se inicia una lenta y progresiva expansión de las
nuevas áreas. En este caso en particular se añade, además, la situación de
novedad de esta política pública cuyas funciones y servicios asociados se
han transferido a un sector de reciente creación. Una parte de las funciones y competencias en materia de juventud, tradicionalmente, se venía
prestando desde otras áreas: acción social, deporte, animación sociocultural… El deslinde de competencias, el encargo del nuevo mandato a un
nueva área (incluso en la Comunidad Autónoma), son procesos que han
podido limitar hasta ahora el crecimiento de personal; es previsible que a
medida que se generalice la implantación de esta área el número de técnicos comarcales de juventud aumente. No parece tan claro que la proporción de “otros” (animadores, monitores, trabajadores de calle…) crezca en
la misma proporción. Se ha detectado una creciente propensión a externalizar estos servicios a empresas especializadas en este tipo de iniciativas. Lo
cual, dado el escaso presupuesto con el que se cuenta en el área y la complejidad de una gestión en torno a proyectos puntuales, se presenta como
la mejor opción para optimizar los recursos disponibles y asegurar un
número elevado de actividades. Si se consolida esta tendencia es previsible
que aumente proporcionalmente la contratación de técnicos que planifican,
supervisan y evalúan de manera sistemática las realizaciones que se pro127
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
graman en la comarca. Perfil de personal del que a finales de 2005 se carece todavía en muchas comarcas.
Por lo que respecta a la evolución del presupuesto, a título informativo, una visión resumida se refleja en la siguiente tabla.
Presupuestos del Área de Juventud. Comarcas de Aragón. 2002-2005
Presupuesto área
de juventud
Todas las áreas
Porcentaje que
representa respecto
al total del presupuesto
2003
(miles
€)
2004
(miles
€)
2005
(miles
€)
Evolución Evolución Evolución
2004/
2005/
2005/
2003
2004
2003
537,8
76.798,8
992,1
96.051,6
1.706,6
119.240,2
84,5
25,1
72,0
24,1
217,3
55,3
0,7
1,0
1,4
–
–
–
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
El desempeño económico de esta área ha evolucionado desde un
presupuesto de poco más de medio millón de euros en el año 2003 a los
1,7 millones de euros que se han presupuestado para el año 2005. Es un
crecimiento importante que hace que esta área ocupe el primer puesto en
cuanto a crecimiento presupuestario durante estos años.
Sin embargo, en términos de la parte del presupuesto global que le
corresponde, sigue teniendo una escasa participación. Es la competencia
a la que se dedica el porcentaje más bajo del presupuesto comarcal.
Como se observa en el cuadro, aunque se ha duplicado la participación
en el presupuesto global de las comarcas desde 2002, permanece inalterable el número de orden que ocupa en el reparto presupuestario durante
el mismo periodo. Todos los presupuestos han aumentado, y el de juventud como no podía ser menos lo ha hecho también; durante los tres años
transcurridos, la tendencia a dedicar más recursos a las actividades orientadas a la juventud es creciente. De hecho, el presupuesto dedicado a
esta área siempre ha crecido por encima del incremento general del gasto
comarcal.
6.4 Equipamientos
La relación de equipamientos existentes que caen bajo la competencia del
área de juventud en 2005 se presenta en el cuadro siguiente.
128
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Equipamientos del Área de Juventud. Comarcas de Aragón. 2005
Albergues Residencias
La Jacetania
Alto Gállego
Sobrarbe
La Ribagorza
Cinco Villas
Hoya de Huesca/
Plana de Uesca
Somontano de Barbastro
Cinca Medio
La Litera/La Llitera
Los Monegros
Bajo Cinca/Baix Cinca
Tarazona y El Moncayo
Campo de Borja
Aranda
Ribera Alta del Ebro
Valdejalón
Ribera Baja del Ebro
Bajo Aragón-Caspe/
Baix Aragó-Casp
Comunidad de Calatayud
Campo de Cariñena
Campo de Belchite
Bajo Martín
Campo de Daroca
Jiloca
Cuencas Mineras
Andorra-Sierra de Arcos
Bajo Aragón
Comunidad de Teruel
Maestrazgo
Sierra de Albarracín
Gúdar-Javalambre
Matarraña/Matarranya
TOTAL Comarcas Aragón
Campamentos
Puntos de
Centros
Información polivalentes
Juvenil
6
1
1
1
6
–
–
–
–
–
1
–
–
–
–
7
3
2
3
5
–
–
1
–
–
1
–
1
–
1
1
2
–
–
3
–
2
–
–
–
–
–
–
–
–
–
1
–
–
–
–
–
–
–
1
–
–
–
–
–
3
5
2
3
6
5
2
1
1
5
1
11
1
1
1
1
–
1
1
3
1
2
–
3
–
–
2
–
–
1
–
1
–
2
2
3
1
–
–
1
–
–
–
–
–
–
–
–
–
1
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
2
–
–
–
1
1
–
–
1
1
–
1
1
1
4
–
3
2
5
–
–
4
1
–
3
–
–
–
–
–
–
2
1
7
–
–
1
–
36
5
6
89
30
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
129
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Equipamientos del Área de Juventud. Comarcas de Aragón. 2004-2005
2004
2005
Alojamientos
Albergues
Residencias
Campamentos/refugios
20
5
5
36
5
6
Centros de Información
Puntos Información Juvenil: Oficinas comarcales-municipales
36
89
Centros Polivalentes
Casas Juventud, Centro Joven, Espacio Joven
23
30
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
En relación a las infraestructuras y equipamientos disponibles en el
área de juventud destacamos el crecimiento experimentado en el número
de albergues. En un solo año aumentaron en 16 las instalaciones de este
tipo. A pesar del número estimable de albergues su distribución comarcal
es bastante desigual. Todavía hay 14 comarcas que no disponen de este
tipo de equipamiento. Por lo que respecta a campamentos y residencias
apenas ha habido movimiento. Tan sólo se ha incorporado en 2005 un
nuevo refugio en la comarca de Maestrazgo.
Los incrementos han sido significativos en lo referente a los centros
de información. Se ha pasado de 36 centros en 2004 a los 89 de 2005.
Pero no sólo ha aumentado el número de centros de información sino la
distribución comarcal de estos. Frente a las 21 comarcas que disponían de
este equipamiento en 2004, a finales de 2005 siete nuevas comarcas habían incorporado en su territorio este equipamiento. Actualmente, tan solo
quedan cuatro comarcas que no disponen de ningún tipo de centro de
información.
Finalmente hay que señalar que durante el año 2005 las comarcas
cuentan con 7 nuevas instalaciones de tipo polivalente para actividades
orientadas a la juventud. No obstante hay todavía 15 comarcas que no disponen en su territorio de una instalación de este tipo.
130
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Red Aragonesa de Información Juvenil
En el territorio aragonés, existe una red de servicios para jóvenes que facilita el acceso a la
información y garantiza la igualdad de oportunidades
Este conjunto de servicios forman el Sistema Aragonés de Información Joven, una red de
Oficinas y Puntos de Información Joven que se distribuyen por todo Aragón con el objetivo
de proporcionar información de calidad a todos los jóvenes en el lugar en el que se encuentren. La estructura actual está compuesta por un Centro Coordinador, Oficinas Comarcales,
Oficinas Municipales, Puntos de Información e Informadores juveniles
El Instituto Aragonés de la Juventud es el coordinador de esta red, que a su vez está integrado en la red estatal de información joven coordinada por INJUVE y en la red europea de
información joven dependiente de la Agencia Eryica.
Distintas instituciones o entidades pueden ser promotoras de Oficinas y Puntos de información joven. Actualmente, las instituciones más activas en la promoción de estas oficinas y
puntos de información son la Comarcas y los Ayuntamientos, aunque también hay otras entidades públicas y privadas que las promueven.
Una Oficina de Información es un local sin impedimentos o barreras arquitectónicas, con un
horario de atención al público no inferior a 18 horas semanales, línea telefónica y personal
contratado.
Un Punto de Información es un espacio propio con soportes de consulta (tablón de anuncios, expositor), un horario de atención al público no inferior a 5 horas semanales y un responsable del mismo.
Los informadores juveniles son jóvenes menores de 18 años, que estudian en un Instituto y
que de manera voluntaria facilitan información a sus propios compañeros. Usualmente, la
información que distribuyen es la que también facilitan las Oficinas de Información o que
puede encontrarse e los Puntos de Información.
En general, y por temáticas, la información que se facilita en estos puntos y oficinas abarca,
sin ánimo de exclusividad, los siguientes aspectos: voluntariado y asociacionismo; ocio y
tiempo libre, programas europeos, arte y cultura; convocatorias (becas, cursos, oportunidades de formación, ayudas y subvenciones, premios y concursos, oposiciones, actividades...);
publicaciones; gestión de carnés de alberguista, estudiante y profesor internacional, jóvenes
no estudiantes, carnet joven euro 26; asesoramiento sobre empleo y autoempleo, vivienda,
psicológico, sexológico, jurídico, asociacionismo; programas de actividades en vacaciones,
campos de trabajo, intercambios internacionales, voluntariado europeo.
Fuente: Instituto Aragonés de la Juventud.
6.5 Juventud: el futuro por delante
A finales de 2005, hay nueve comarcas que no tienen formalmente constituida esta área. En otros tres casos, las acciones que tienen como objeto
materias de la competencia de juventud se realizan desde otras áreas,
aun existiendo un responsable político de juventud. En un caso se informa de que el área de juventud se constituyó en octubre de 2005… En el
131
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
resto de las comarcas, la incorporación del área de juventud ha sido relativamente tardía, concentrándose en el periodo 2004-2005 el momento
en el que la mayor parte de las comarcas formalizaron la creación de esta
área, acelerándose las contrataciones de personal y multiplicándose la
oferta de actividades.
6.5.1 El proceso de transferencias: resultados y aprendizajes
Se trata de un conjunto de servicios y funciones absolutamente nuevos
respecto de los cuales no existía ninguna experiencia previa, quizá con la
salvedad de algunas concejalías en ayuntamientos grandes que sí tenían
alguna oferta orientada a este segmento de la población. Todas las comarcas, una vez recibidas las transferencias en esta materia, se han enfrentado,
por tanto, a la misma situación. Han debido crear a partir de cero la estructura que les permitiera cumplir el mandato encomendado. Situación análoga
a la que, por otra parte, el Instituto Aragonés de la Juventud ha debido resolver para poner en marcha la estructura que le permitiera impulsar las políticas públicas iniciadas por el gobierno de Aragón en esta materia. Esta simultaneidad en la puesta en marcha de dos procesos administrativos,
formalmente independientes, pero funcionalmente vinculados, puede explicar el aparente retraso en la creación de la estructura comarcal para asumir
la competencia (la mayor parte de los técnicos y el reconocimiento del área
de juventud en la administración comarcal tiene lugar en la mayor parte de
los casos entre los años 2004-2005). Al menos eso podría entenderse de las
manifestaciones de nuestros informantes que refieren como principales problemas durante el proceso de creación de la estructura administrativa encargada de las políticas de juventud dentro de la comarca aquellos que tienen
que ver con la coordinación (“El proceso de transferencias fue caótico al inicio; nadie sabía muy bien que hacer y en qué consistían las transferencias,
qué se podía hacer dentro de las competencias transferidas, a dónde recurrir…”) y la falta de modelos previos a los que referirse (“Aquí todo fue un
poco ensayo-error… No haber tenido claro el esquema de hacia dónde se
iba y qué se podía hacer ha restado energías y sembrado de dudas e incertidumbres el camino recorrido… ¿Era correcto lo que hacíamos? ¿No nos estaríamos equivocando?”). Hay responsables comarcales que echaron en falta
una más activa participación y ayuda de las instancias de la DGA con responsabilidad en esta materia durante el tiempo en el que se organizaba este
área. Hay que tener en cuenta, no obstante, que se estaba reorganizando
este ámbito en la DGA con la creación del Instituto Aragonés de Juventud.
En el capítulo de dificultades también se señalan las reticencias
encontradas para generalizar la visión comarcal de las políticas de juventud
frente a percepciones más centradas en los municipios. Sobre todo en
132
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
aquellas comarcas en las que existen municipios grandes con alguna trayectoria en la oferta de servicios y actividades a sectores juveniles de su
población. Encontrar el equilibrio preciso entre ambas visiones ha formado
parte del proceso de creación del área de juventud. La tónica general es
que se trató, de acuerdo a la percepción de los entrevistados, de un proceso gradual en el que las mayores dificultades fueron las ya señaladas: descoordinación, falta de referentes, implicación escasa de la administración
autonómica y búsqueda de equilibrios entre los enfoques comarcales y
municipales.
Si estas son las dificultades más reiteradas de las que nos informan,
también se señala que el apoyo del IAJ fue adecuado en aquellos casos en
los que se solicitó. La participación de los jóvenes fue sorprendentemente
positiva y uno de los aprendizajes más estimulantes: “Hay que hablar con
los jóvenes antes de poner nada en marcha”. Una estrategia realizada para
asegurar el compromiso de asociaciones y grupos de jóvenes fue el fortalecimiento y el apoyo a las asociaciones existentes en las comarcas a través
de subvenciones para asociaciones juveniles.
La difusión de información de distinta índole a través de los puntos de
información juvenil (PIJ) del Instituto Aragonés de la Juventud, se reveló
como un elemento clave para impulsar y movilizar a la juventud comarcal.
Ello explicaría el posterior crecimiento y desarrollo de estos dispositivos por
todas las comarcas.
En el primer momento, las modalidades de gestión de esta competencia están caracterizadas por la existencia de muy pocos técnicos; frecuentemente adscritos a otras áreas desde las que se ofertaban las actividades para
los jóvenes o se gestionaban servicios específicamente dirigidos a la población
juvenil. Ese deslinde está todavía en proceso y no ha finalizado. Hay comarcas que en el momento actual no disponen de un área propia para las actividades de juventud, aunque las competencias de esta área se realizan desde
otros departamentos. Las subvenciones a las asociaciones juveniles y la subcontratación con empresas para la realización de actividades dirigidas a la
juventud completarían las modalidades de gestión que se pusieron en marcha cuando se inició en las comarcas esta transferencia.
6.5.2 En el presente: dificultades y lo que habría que mejorar
En general, los responsables del área manifiestan estar satisfechos con
el funcionamiento actual del área y el tipo de actividades que se ofertan y la
respuesta que éstas suscitan entre la población joven a la que van dirigidas.
La escasez de presupuesto es percibida como una limitación a las posibilidades de incrementar la oferta de actividades; pero la descoordinación, la falta
de políticas más allá de la mera realización de actividades, el desconocimien133
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
to de las demandas de la juventud comarcal y la poca población juvenil que
reside en algunas comarcas son las principales dificultades que tienen que
afrontar en su gestión cotidiana.
Población y población juvenil. Comarcas, provincias y Aragón. 2005
La Jacetania
Alto Gállego
Sobrarbe
La Ribagorza
Las Cinco Villas
La Hoya de Huesca/
Plana de Uesca
Somontano de Barbastro
Cinca Medio
La Litera/La Llitera
Los Monegros
Bajo Cinca/Baix Cinca
Tarazona y el Moncayo
Campo de Borja
Aranda
Ribera Alta del Ebro
Valdejalón
D.C. Zaragoza
Ribera Baja del Ebro
Bajo Aragón-Caspe
/Baix Aragó-Casp
Comunidad de Calatayud
Campo de Cariñena
Campo de Belchite
Bajo Martín
Campo de Daroca
Jiloca
Cuencas Mineras
Andorra-Sierra de Arcos
Bajo Aragón
Comunidad de Teruel
El Maestrazgo
Sierra de Albarracín
Gúdar-Javalambre
Matarraña/Matarranya
134
Población
Total
Densidad
(hab./km2)
Población
15-29 años
Jóvenes
/km2
% jóvenes
en
población
17.299
12.593
6.903
12.263
32.599
9,31
9,26
3,13
4,99
10,64
3.264
2.319
1.052
2.092
6.030
1,76
1,71
0,48
0,85
1,97
0,19
0,18
0,15
0,17
0,18
61.659
23.141
22.683
18.720
20.972
22.961
14.346
14.344
8.054
23.114
24.579
670.239
9.292
24,41
19,84
39,33
25,51
7,59
16,17
31,71
20,77
14,36
55,56
26,34
292,83
9,39
11.791
4.245
4.314
3.426
3.727
4.650
2.614
2.568
1.511
4.360
4.912
139.704
1.626
4,67
3,64
7,48
4,67
1,35
3,28
5,78
3,72
2,69
10,48
5,26
61,04
1,64
0,19
0,18
0,19
0,18
0,18
0,20
0,18
0,18
0,19
0,19
0,20
0,21
0,17
12.658
40.484
10.715
5.336
7.290
6.450
13.800
9.477
11.138
27.705
43.854
3.691
4.939
8.053
8.739
12,69
16,08
13,88
5,11
9,17
5,77
7,14
6,73
16,50
21,24
15,71
3,06
3,49
3,42
9,37
2.395
7.028
2.031
687
1.176
841
2.123
1.844
2.180
5.424
8.064
536
697
1.305
1.333
2,40
2,79
2,63
0,66
1,48
0,75
1,10
1,31
3,23
4,16
2,89
0,45
0,49
0,55
1,43
0,19
0,17
0,19
0,13
0,16
0,13
0,15
0,19
0,20
0,20
0,18
0,15
0,14
0,16
0,15
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Población y población juvenil. Comarcas, provincias y Aragón. 2005
(continuación)
Huesca
Teruel
Zaragoza
Aragón
Aragón (sin Zaragoza)
Población
Total
Densidad
(hab./km2)
Población
15-29 años
Jóvenes
/km2
211.286
138.686
880.118
1.230.090
559.851
% jóvenes
en
población
13,51
9,37
50,95
39.598
24.682
177.589
2,53
1,67
10,28
0,19
0,18
0,20
25,78
12,32
241.869
102.165
5,07
2,25
0,20
0,18
Fuente: Plan de Acción 2005-2008 del IAJ. Sobre datos del Instituto Aragonés de Estadística. Revisión
del Padrón de población a 1 de enero de 2004.
Los Consejos Comarcales, así como los responsables políticos, suelen apoyar las iniciativas que se les presentan. En algunos casos se echa
en falta una mayor visión comarcal, puesto que otra de las dificultades
que señalan, es un “exceso de visión municipal”, una concepción de las
acciones demasiado apegada a lo que usualmente se venía realizando.
La apreciación que los responsables del área hacen acerca de los destinatarios de los servicios de juventud es coincidente al señalar el grado de
satisfacción con que suelen acogerse las actividades programadas. La importancia de la participación juvenil en la organización y planificación de las actividades es otro aspecto que parece haberse generalizado y que se valora muy
positivamente. Al tratarse de actividades que, salvo en los municipios más
grandes, no se habían ofertado hasta la fecha, la aceptación está siendo
buena, aunque hay problemas de conocimiento e información sobre lo que se
hace. Los responsables del área llaman la atención sobre la dificultad de
lograr la participación de ciertos grupos de edad (sobre todo en la franja de
jóvenes de más edad). Reconocen que hay grupos de jóvenes cuya implicación en cualquier tipo de actividad es difícil. Dificultad que tiene que ver, en
parte, con el desconocimiento del sector juvenil, sus demandas y formas de
atenderlas, pero también con la propia idiosincrasia de ciertos grupos juveniles, cuya identidad reafirman al no participar ni involucrarse en acciones que
puedan estar organizadas o apoyadas por las instancias públicas.
Por otra parte, se constata la emergencia de una incipiente identidad
comarcal vinculada al conocimiento que los jóvenes tienen de la institución
que organiza las actividades. Aunque hay jóvenes a los que no parece
importarles mucho qué entidad es la responsable de la organización de las
acciones en las que participan, en propuestas masivas y con una cierta trayectoria, sí es significativo el número de jóvenes que saben quien organiza
la actividad. Empieza, por tanto, a tener cierta notoriedad la identificacion
135
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
juvenil con la comarca en función de su capacidad o proclividad a organizar
actividades cuyo destinatario es el público juvenil .La política emprendida
en muchas comarcas de facilitar subvenciones a las asociaciones juveniles
para que realicen ellos mismos sus actividades está dando notoriedad a la
comarca en el sentido apuntado.
6.5.3 Futuros
Nuestros informantes nos transmiten la impresión de que es un área
en la que apenas se ha comenzado a trabajar y en la que hay un gran recorrido para el aprendizaje y el desarrollo de políticas de juventud que beneficien este sector de la población aragonesa.
Han cambiado bastantes cosas en la orientación de las actividades
que tienen a la juventud como sus destinatarios. Si antes se trabajaba con
la juventud desde servicios sociales o deportes, el hecho de contar con un
área específica ha introducido diferencias de enfoque y percepción en el
actual trabajo con la juventud comarcal. En primer lugar, antes se trataba
tan sólo de acciones aisladas; estrictamente no podía hablarse de atención
a la juventud o de políticas hacia la población joven. En segundo lugar, se
contemplan las necesidades juveniles de una manera más integral y menos
focalizada en los aspectos puntuales y específicos que caracterizaban
aquellas áreas (prevención, forma física…). En tercer lugar, la existencia de
un área especifica de juventud permite conectar, a través de la oferta de
servicios y actividades, a la juventud de las comarcas con la corriente principal de las subculturas juveniles en boga en Aragón, en nuestro país e
internacionalmente41.
Al pedir un juicio de valor sobre las perspectivas del área de juventud
nuestros informantes se mueven entre el optimismo del “queda todo por
hacer” y la visión escéptica del “a medio y corto plazo son nulas” [las perspectivas]. No hay duda sobre las razones por las que deben impulsarse
políticas de juventud en las comarcas: “El objetivo es lograr que la gente
joven se quiera quedar a residir en la comarca”. Entre los dos extremos
mencionados y la razón de ser de estas intervenciones públicas, se destila
también la conciencia de la dificultad de cualquier política de juventud en
un territorio tan envejecido como el aragonés y con densidades de pobla-
41. El acceso al conocimiento de estas formas de ser joven se facilita a los jóvenes de
medios rurales independientemente del espacio físico en el que vivan. Esta función de apoyar la existencia de una red juvenil a través del acceso a la información es un elemento
importante que el área de juventud, con las funciones y servicios que ofrece, está empezando a cumplir de manera casi experimental en estos primeros años pero que se incrementará
en lo sucesivo.
136
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
ción juvenil a menudo alarmantemente bajas. Sin embargo, la percepción
ajustada de la realidad comarcal que demuestran tener los responsables
del sector juvenil (realismo) no les inclina hacia la postura francamente
minoritaria de los escépticos-derrotistas. La mayoría se decanta por una
acción de futuro posibilista que concretan, de manera precisa y con gran
conocimiento de causa, en una multitud de ideas, tareas pendientes, cosas
por hacer que hemos agrupado en los ejes que se exponen a continuación.
Curiosamente, y puede ser todo un síntoma, tan sólo en un caso uno de
nuestros encuestados vinculó el futuro a la necesidad de una mayor financiación.
Un primer campo de acción es el trabajo interno. De construcción y
mejora de la estructura comarcal y administrativa que tiene que ofrecer los
servicios a los jóvenes, con propuestas concretas. Desde una revisión del
trabajo propio que contacte con más profundidad con las asociaciones
juveniles a la intensificación de vínculos entre servicios de otras comarcas
para crear redes de técnicos que intercambien iniciativas e ideas para
mejorar el trabajo que llevan a cabo. Sugieren también en este eje mejorar
la organización interna, la coordinación entre técnicos de la DGA, municipales y comarcales y ver la forma de involucrarse en proyectos europeos de
mayor calado.
Otro eje de trabajo apuntado es la creación de un programa de dinamización asociativa. Aquí las informaciones recogidas señalan las tareas
pendientes de crear los Consejos Comarcales de Juventud e incrementar el
asociacionismo juvenil. Aspecto éste sobre el que existe una clara y mayoritaria percepción de su importancia crítica y del déficit que se arrastra en su
impulso.
Haría falta en el futuro inmediato mejorar instalaciones. Los jóvenes
carecen de locales que puedan usar para sus actividades y en algunos de
los que existen las comarcas no aprovechan las oportunidades que podrían
ofrecer. Sobre todo en relación con las infraestructuras de juventud de la
DGA (albergues). Un caso particular dentro del eje de infraestructuras es la
consideración de los centros de información. El diagnóstico es claro: faltan
más puntos de información. Debería ser una de las prioridades a impulsar
en el futuro inmediato.
La colaboración con los centros educativos en las comarcas es otra
de las líneas de actuación señaladas. Es, en gran medida, potenciar el trabajo ya iniciado en estos años de instalación y puesta en marcha del área a
la que otorgan gran importancia. Los centros educativos son el punto de
contacto privilegiado con una franja de edad juvenil a la que es particularmente necesario hacerle llegar información y orientación sobre asuntos que
no necesariamente son objeto de trabajo en las aulas: oferta laborales,
137
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
inserción en la vida adulta, educación para la convivencia, no violencia,
educación sexual...
Y, finalmente, la realización de actividades. Aquí el catálogo es
amplio, heterogéneo y creativo. No sorprende por cuanto cada encuestado
responde desde la visión de su propia comarca y, obviamente, las necesidades, dinámicas en las que están insertos, historia de lo realizado hasta la
fecha, es diverso. Por su interés citamos tan sólo aquellas actividades más
recurrentes: la organización de talleres sobre nuevas tecnologías para jóvenes de 13 a 18 años, potenciar el interés por las artes, ocio alternativo,
encuentros juveniles de comarcas y un interrogante sobre las actividades
que sería necesario proponer para involucrar a los jóvenes de más edad.
Como puede apreciarse, todo un programa de trabajo que requerirá
la consolidación de esta área.
138
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
7. TURISMO
7.1 Funciones y competencias
La Ley 6/2003 de la Comunidad Autónoma de Aragón contiene el régimen
jurídico general de la actividad turística en la Comunidad, en ejercicio de la
competencia exclusiva reconocida en el artículo 35.1.37 del Estatuto de
Autonómico. Esta Ley tiene por objeto regular el ejercicio de la actividad
turística en la Comunidad Autónoma de Aragón, estableciendo las competencias en la materia, la organización administrativa, los instrumentos de
ordenación y planificación de los recursos turísticos, el estatuto de las
empresas afectadas, los medios de fomento y las correspondientes medidas
de disciplina, así como los derechos y deberes de los turistas y de los
empresarios turísticos.
Constituyen principios de la política turística de la Comunidad
Autónoma, impulsar el turismo en cuanto sector estratégico de la economía aragonesa y fomentar el turismo para lograr un mayor equilibrio entre
las comarcas aragonesas, conforme a lo establecido en la legislación y
directrices de ordenación territorial y de protección del medio ambiente.
La Administración de la Comunidad Autónoma ejercerá sus funciones y competencias sobre turismo a través del departamento correspondiente. Se adscribirán al Departamento responsable de turismo los siguientes órganos:
a) El Consejo del Turismo de Aragón.
b) La Comisión de Restauración y Gastronomía de Aragón.
c) La Comisión interdepartamental de Turismo, en su caso.
Los organismos autónomos, entidades de derecho público y las
empresas que se constituyan para la gestión del sector turístico.
Las Comarcas ejercerán las competencias sobre Promoción del
Turismo que les atribuye la legislación de comarcalización. Estas están establecidas en la Ley 10/1993, Capítulo III, art. 8 f.
139
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma
La formulación y aplicación de la política turística del Gobierno de Aragón.
La planificación y ordenación territorial de los recursos turísticos de la Comunidad
Autónoma, coordinando las actuaciones que en esta materia lleven a cabo las entidades
locales.
El ejercicio de la potestad reglamentaria en relación con las empresas, establecimientos y
profesiones turísticas.
El ejercicio de las potestades autorizatoria, registral, inspectora y disciplinaria sobre las
empresas y establecimientos turísticos de su competencia y sobre las profesiones turísticas así como la coordinación de tales potestades cuando sean ejercidas por las entidades
locales.
La protección y promoción, en el interior y en el exterior, de la imagen de Aragón como
destino turístico integral.
La coordinación de las actividades de promoción turística que realicen las entidades locales fuera del territorio de la Comunidad Autónoma.
El impulso y coordinación de la información turística.
El fomento de las enseñanzas turísticas y de la formación y perfeccionamiento de los profesionales del sector.
La elaboración y mantenimiento de bases de datos y estadísticas turísticas de la
Comunidad Autónoma.
La protección y conservación de sus recursos turísticos, en particular el patrimonio natural
y cultural, así como la adopción de medidas tendentes a su efectiva utilización y disfrute,
todo ello en el ámbito de sus competencias.
Registro de Turismo de Aragón y su coordinación con las Comarcas.
La resolución de los expedientes sancionadores, iniciados por la Comarca en el ámbito de
sus funciones, cuando pueda proceder una sanción de carácter muy grave.
La declaración de fiestas de interés turístico de Aragón.
La tramitación de los expedientes sobre declaración de fiestas de interés turístico nacional.
Resolver los expedientes de solicitud de dispensas.
Cualquier otra relacionada con el turismo que se le atribuya en la Ley 6/2003, del Turismo
de Aragón o en el resto del ordenamiento jurídico.
Competencias de las Comarcas
Las tareas y actuaciones que corresponden a la Comarca en el ejercicio de la competencia
de Promoción del turismo son las relacionadas con las instalaciones y empresas de turismo rural, alojamientos al aire libre y otras modalidades de acampada, albergues y refugios, restaurantes, cafeterías y bares así como las empresas de turismo activo.
140
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Competencias de las Comarcas (continuación)
En particular, corresponde a la Comarca:
Funciones y servicios que ya se enmarcaban en las competencias atribuidas en la Ley
23/2001, de Medidas de Comarcalización:
• Actuaciones turísticas en la Comarca conforme a las Directrices del Manual de señalización turística de la Comunidad Autónoma.
• Imposición de sanciones y medidas accesorias por la comisión de infracciones leves y
graves sobre las materias de su competencia. Cuando la Comarca, iniciado el procedimiento sancionador, estime que procede la imposición de una sanción de carácter muy
grave remitirá el expediente sancionador a la Dirección General de Turismo para que
concluya la tramitación del mismo, cuya resolución comunicará tanto al interesado
como a la Comarca.
• La emisión de informe en la calificación de interés social por motivos turísticos a efectos
de la autorización de ubicación de alojamientos al aire libre y otras modalidades de
acampada.
• La emisión de informe previo a la declaración de fiesta de interés turístico de Aragón o
de interés turístico nacional.
• Tramitación de expedientes y emisión de informes técnicos en procedimientos de dispensa de requisitos mínimos en los establecimientos de su competencia.
Funciones y servicios que corresponden a las nuevas competencias atribuidas a la
Comarca por la Ley 6/2003, del Turismo de Aragón:
• El ejercicio de las potestades autorizatoria, registral, inspectora y disciplinaria sobre las
empresas y establecimientos turísticos de su competencia.
• La elaboración y aprobación de un Plan de Dinamización Turística Comarcal, respetando las Directrices de los recursos turísticos de la Comunidad Autónoma.
• La promoción de los recursos y de la oferta turística de la Comarca en el marco de la
política de promoción de Aragón como destino turístico integral.
• La creación, conservación, mejora y protección de los recursos turísticos de la Comarca,
así como la gestión de los recursos turísticos de titularidad comarcal.
• La gestión de las oficinas comarcales de turismo y la coordinación de las oficinas municipales de turismo ubicadas en el ámbito territorial comarcal.
• La emisión de informe sobre la declaración de actividades de interés turístico comarcal.
• El ejercicio de las funciones inspectoras que les correspondan, con el fin de comprobar
e investigar el cumplimiento de la legislación turística.
• La cooperación con los municipios tendente a potenciar la dimensión turística de los
servicios obligatorios municipales.
• La prestación de la asistencia necesaria a los municipios para la conservación de los
recursos turísticos y su efectivo disfrute.
141
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Competencias de las Comarcas (continuación)
• La colaboración con el sector privado y social en cuantas actuaciones fueren de interés
para el fomento y promoción de la actividad turística. En particular, el asesoramiento
técnico a las pequeñas y medianas empresas turísticas para la puesta en funcionamiento de nuevas actividades turísticas.
• La emisión de informe previo a la declaración de municipio turístico.
• Cualquier otra competencia que pudiera serle transferida por la Administración competente.
El siguiente cuadro presenta las competencias específicas de la
Comunidad Autónoma y las de las Comarcas establecidas en el Decreto
4/2005, de 11 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se modifican
los Decretos del Gobierno de Aragón de transferencia de funciones y traspaso de servicios.
7.2 Actividades crecientes dentro de un sector dinámico
El período estudiado 2002-2005 ha sido muy significativo para el sector
turismo en Aragón, cuyo crecimiento se observa en todos los indicadores de
desarrollo: el número de establecimientos dedicados a actividades turísticas, cantidad de personal ocupado, volumen de negocio, sueldos y en la
inversión bruta en bienes materiales42. Ha sido en este contexto de evolución positiva cuando las comarcas se constituyeron, crearon el área
Promoción del Turismo, asumieron sus competencias y participaron localmente del desarrollo global del sector43.
El área cuenta con 19 actuaciones dentro de sus competencias, en
cada una de ellas se observan actividades realizadas. A continuación se
presenta la evolución de cada una señalando los indicadores numéricos y/o
características descriptivas.
Las actuaciones de señalización turística según directrices del
manual de la Comunidad Autonómica han sido ejecutadas en la mayoría de
42. Fuente: Instituto Aragonés de Estadística. Gobierno de Aragón. Encuesta Anual
de servicios 2002 y 2004. Encuesta Anual de Comercio 2002 y 2004. INE.
43. La oferta de alojamientos turísticos suele ser un valor indicativo que permite estimar
la capacidad de recepción de turistas e indirectamente el desarrollo de otros aspectos relacionados a la actividad. Según datos del Instituto Aragonés de Estadística, en el período 20022004 se observa un aumento de los mismos en todas las comarcas, siendo muy significativo
en aquellas declaradas de interés turístico (Jacetania, Alto Gállego, Sobrarbe, La Ribagorza,
Hoya de Huesca, Comunidad de Teruel y Gúdar-Javalambre) y en las comarcas del sur de la
Provincia de Teruel (Maestrazgo, Sierra de Albarracín y Matarraña/Matarranya).
142
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
las comarcas. En zonas urbanas se ha creado nueva cartelería y se ha
mejorado la existente señalizando los sitios de interés a visitar dado su valor
patrimonial (museos, monumentos, fachadas, cascos históricos). Además
se han señalizado las oficinas de información turística, la entrada y salida
de las localidades y paneles interpretativos. En zonas rurales se han señalizado rutas BTT y sendas para caminar. Se han homologado además los carteles del Departamento de Medio Ambiente. La señalización ha sido determinante para el incremento de la visibilidad pública de la Comarca y su
imagen institucional no sólo para sus habitantes sino también para los visitantes. Siete comarcas, si bien tienen proyectos de señalización, todavía no
han concretado ninguna actuación.
Actuaciones Área de Turismo. Comarcas de Aragón. 2002-2005
2002
2003
2004
2005
Nº de Expedientes sancionadores por la comisión de
infracciones leves y graves*
0
41
79
59
Nº de Informes emitidos sobre calificación de
interés social por motivos turísticos para
autorización de ubicación de alojamientos al aire
libre y otras modalidades de acampada.
0
0
5
3
Nº de Informes previos emitidos respectos a la
declaración de fiesta de interés turístico de Aragón
o de interés turístico nacional.
1
0
0
5
Nº de expedientes tramitados y de informes técnicos
emitidos en procedimientos de dispensa de
requisitos mínimos en los establecimientos de su
competencia.*
0
7
137
112
Nº de autorizaciones sobre las empresas y
establecimientos turísticos de su competencia*
22
125
297
479
Nº de Inscripciones en registros de empresas y
establecimientos turísticos de su competencia*
468
481
616
765
Nº de Inspecciones sobre las empresas y
establecimientos turísticos de su competencia*
50
166
337
465
Comarcas con Planes de Dinamización Turística
1
3
3
7
Nº de Oficinas Comarcales de turismo gestionadas
2
13
26
38
Nº Horas anuales apertura de Oficinas Comarcales
de turismo
8.500
9.220
11.870
18.957
Nº Oficinas Municipales de turismo que coordinan
en su comarca
24
39
69
76
143
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Actuaciones Área de Turismo. Comarcas de Aragón. 2002-2005 (continuación)
2002
2003
2004
2005
Nº de Informes emitidos sobre la declaración de
actividades de interés turístico comarcal.
0
0
1
2
Nº Informes previos emitidos para declaración de
municipio turístico.
0
0
0
3
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
(*) Instalaciones y empresas de turismo rural, alojamientos al aire libre y otras modalidades de acampada, albergues y refugios, restaurantes, cafeterías, bares y empresas de turismo.
Las actividades sancionadoras han sido asumidas contando con un
total de 179 expedientes ejecutados por infracciones leves y graves en los
últimos 4 años. Asociado a estas tareas se percibe un aumento de actuaciones de inspección, siendo significativo el incremento en los dos últimos
años ya que cuatriplica la cantidad con respecto al comienzo del período
(2002-2003: 216, 2003-2004: 802).
En materia de expedientes que autorizan la ubicación de alojamientos
al aire libre e informes previos para declarar fiestas de interés turístico autonómico o nacional se observan 8 expedientes en la primera y 6 en la segunda.
Las actuaciones aumentan al observar que se han tramitado 256 expedientes
en la dispensa de requisitos mínimos para crear empresas o establecimientos
turísticos y en la adjudicación de 923 autorizaciones para desarrollar proyectos de iguales características, con un importante crecimiento en los tres últimos años. Las inscripciones en registro se han incrementado considerablemente todos los años sumando un total de 2.330 casos.
Los Planes de Dinamización Turística, si bien han tenido una evolución positiva, siguen siendo escasos. Solamente una Comarca contaba con
él al comienzo de las transferencias, mientras que actualmente son 7 las
que lo han elaborado44.
Las actuaciones relacionadas a la gestión de Oficinas de Turismo
Comarcales se miden a través del número de Oficinas. Al comienzo del
período éstas eran solamente 2 y al final del mismo se contabilizaron 38.
Las Oficinas Municipales coordinadas desde la Comarca en 2002 eran 24
y en el 2005 prácticamente triplica esa cantidad (76). Esto significa estar
coordinando el 57% de las Oficinas de Turismo de las Comarcas de
Aragón.
44. Para la elaboración de estos planes, se requiere un convenio con el Ministerio
competente, concediéndose uno o dos por Comunidad Autónoma y año.
144
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Este aumento significativo también se aprecia en la cantidad de horas
de apertura al público, mientras que en el año 2002 las horas fueron 8.500,
en el 2005 esa cantidad duplicó con creces (18.957).
Número de Oficinas de Turismo. Comarcas de Aragón. 2005
Oficinas de Turismo
2004
2005
110
133
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de
Política Territorial. Elaboración propia.
Aragón presenta diferencias muy importantes con respecto a la distribución de las Oficinas Turísticas en su territorio. Si analizamos el cuadro
siguiente observamos que el 65 % de ellas se concentra en 10 Comarcas (La
Jacetania, Alto Gállego, Sobrarbe, La Ribagorza, Hoya de Huesca/Plana de
Uesca, Somontano de Barbastro, Comunidad de Teruel, Maestrazgo, GúdarJavalambre y Matarraña/Matarranya). Por otra parte, 3 Comarcas no tenían
Oficinas de Turismo en el año 2005 (Los Monegros, Valdejalón y Ribera Baja
del Ebro).
Por último, se han declarado dos actividades de interés comarcal a
través de emisión de informes, y sobre tres localidades se han emitido informes previos para ser catalogadas como Municipios Turísticos.
Número de Oficinas de Turismo. Comarcas de Aragón. 2005
Oficinas de Turismo
La Jacetania
Alto Gállego
Sobrarbe
La Ribagorza
Cinco Villas
Hoya de Huesca/Plana de Uesca
Somontano de Barbastro
Cinca Medio
La Litera/La Llitera
Los Monegros
Bajo Cinca/Baix Cinca
Tarazona y El Moncayo
Campo de Borja
Aranda
6
5
12
14
4
6
9
3
1
–
2
2
1
6
145
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Número de Oficinas de Turismo. Comarcas de Aragón. 2005
Oficinas de Turismo
Ribera Alta del Ebro
Valdejalón
Ribera Baja del Ebro
Bajo Aragón-Caspe/Baix Aragó-Casp
Comunidad de Calatayud
Campo de Cariñena
Campo de Belchite
Bajo Martín
Campo de Daroca
Jiloca
Cuencas Mineras
Andorra-Sierra de Arcos
Bajo Aragón
Comunidad de Teruel
Maestrazgo
Sierra de Albarracín
Gúdar-Javalambre
Matarraña/Matarranya
TOTAL
2
–
–
1
2
2
1
2
2
2
4
2
5
9
10
2
10
6
133
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de
Política Territorial. Elaboración propia.
Las campañas de promoción de los recursos y de oferta turística han
sido realizadas en todas las Comarcas convirtiéndose en una de las actuaciones de mayor riqueza en iniciativas creativas y resultados tangibles.
Las actuaciones genéricas han sido;
a) Realización de folletos de difusión de rutas y fiestas.
b) Campañas de promoción en diversos sectores de la población
(Colegios, Casas de Juventud, Centros de Tercera Edad)
c) Asistencia a ferias de promoción turística.
d) Publicidad en medios de comunicación locales, regionales y en
menor medida nacionales.
e) Seguimiento constante y actualización de contenidos en las páginas webs.
f) Edición de guías, libros y revistas sobre características del territorio y
sus servicios (en algunos casos a través de convenios con entidades
financieras locales).
g) Promoción de productos típicos y concursos gastronómicos.
146
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
También se perciben actuaciones puntuales y únicas en pocas
comarcas, pero que destacan por el esfuerzo de proyectar espacios locales
de gran valor turístico en el ámbito europeo. Son los ejemplos de la participación en redes europeas de arte rupestre (PREIBER) y en proyectos de
cooperación interterritorial en programa europeo LEADER PLUS.
La cooperación con los municipios para potenciar la dimensión
turística de los servicios obligatorios municipales, así como la conservación de los recursos turísticos y su efectivo disfrute se ha desarrollado de
forma creciente y permanente ofreciendo amplia variabilidad de actuaciones. Si bien no todas las iniciativas que se describen a continuación pueden generalizarse al total de las comarcas por otro lado ejemplifican el
tipo de cooperación que se ha creado en estos años. Destaca especialmente el trabajo conjunto de planificación coordinada y sistemática con
respecto a la promoción y difusión de los atractivos turísticos locales:
apoyo en la realización de folletos específicos (fiestas municipales, sitios
de interés según la localidad), asistencia a ferias, publicidad en medios
con sello municipal y comarcal. Otra línea de cooperación importante es
la adjudicación de subvenciones para la creación y mantenimiento de
infraestructuras; acondicionamiento de accesos a los municipios y sitios
emblemáticos de visitas turísticas, creación de albergues, reformas en
viviendas de turismo rural, mantenimiento de oficinas turísticas, promoción de centros de interpretación.
Por último, se ofrecen servicios de apoyo a todas las localidades
brindando asesoramiento técnico en materia de tramitación y documentación para licencias de establecimientos turísticos, servicio de guías y apoyo
para la realización de cursos de formación.
La colaboración con el sector privado y social en actuaciones de
fomento y promoción de actividad turística, y asesoramiento técnico a
empresas para nuevas actividades también ha sido importante. Se observa
una tendencia general clara de acercamiento entre la administración pública local y los empresarios de servicios al turismo. Este acercamiento se
concreta en la creación de espacios conjuntos de trabajo. Todas las comarcas han ejecutado actuaciones de diferente tipo, dependiendo por un lado
de las necesidades, recursos, intereses y predisposición de las asociaciones, por otro de las estrategias fijadas en cada comarca:
a) Asesoramiento a empresarios, emprendedores y pymes realizado
a través de talleres, charlas o de forma personalizada individual.
Estas tareas han sido ejecutadas en prácticamente todas las
comarcas.
147
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
b) Adjudicación de subvenciones. Las líneas principales de ayudas
económicas han sido para reformas de casas rurales y para la realización de auditorias para obtención de Q de calidad.
c) Apoyo a la difusión y promoción mediante invitación a empresarios
para asistir a ferias (presentación de productos regionales; quesos,
vinos, artesanías).
d) Inclusión de información sobre características y localización de
establecimientos en espacios publicitarios comarcales, guías de
turismo y folletos.
7.3 El personal y los presupuestos
La evolución del número de personas contratadas en el área y el presupuesto destinado para su desarrollo ofrecen importante información sobre los
recursos que han sido necesarios para ejecutar las actividades analizadas.
Los trabajadores en el área han aumentado significativamente durante
el proceso de transferencias, en el comienzo eran sólo 9 mientras que en el
2005 son 41. Surgen dos apreciaciones. Primero, el escaso número de trabajadores en el 2002 indica que la mayoría de las comarcas comenzaron las
transferencias sin personal específico. Segundo, una vez iniciado el proceso,
el desarrollo se observa especialmente en los dos últimos años coincidiendo
con el período de mayor crecimiento de las tareas y actividades (2004-2005).
La evolución analizada por tipo de trabajador contratado muestra un
inicio con mayoría de personal en categorías «Otros» y auxiliares de menor
especialización. Una segunda etapa de contrataciones se orientó hacia los
cargos técnicos. La cualificación parece ser determinante para el desarrollo
de las actividades de Promoción del Turismo dada la creciente profesionalización de la gestión turística y la necesidad de elaboración-ejecución de
Planes de Dinamización.
Personal del Área de Turismo. Comarcas de Aragón. 2002-2005
2002
2003
2004
2005
Técnicos
Auxiliares
Otros
1
0
8
7
1
10
14
4
15
20
4
17
Total Turismo
9
18
33
41
–
100,0
200,0
200,0
183,3
366,7
124,2
455,6
Variación interanual
Evolución (Índice 100 = 2002)
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
148
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Asociado al aumento de actividades y personal contratado se observa
el incremento de los presupuestos ejecutados anuales del área. En el año
2003 éste sumaba 4.454.100 euros mientras que en el 2004 ascendió a
5.663.000. En el año 2005 Promoción del Turismo ocupa el tercer lugar de
importancia en la distribución del presupuesto total de las Comarcas (después de Acción Social y Recogida de Residuos Urbanos), situándose además entre las 5 primeras áreas con mayor aumento porcentual respecto a sí
misma en el período 2003-2005.
Presupuestos del Área de Turismo. Comarcas de Aragón. 2002-2005
Miles de euros
Año 2003
Año 2004
Año 2005
Evolución 2003/2004 (%)
Evolución 2004-2005 (%)
Evolución 2003-2005 (%)
4.454,1
5.663,0
7.229,8
27,1
27,7
62,3
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política
Territorial. Elaboración propia.
7.4 Los inicios del Área
El comienzo del proceso de transferencias transcurrió de forma diferente
según el estado de desarrollo de cada comarca. Es decir, en aquellas zonas
de Aragón donde existía un sector turístico consolidado el traspaso se asumió de forma rápida y satisfactoria, mientras que aquellas con menos experiencias en el sector han necesitado más tiempo para adaptarse al cambio,
ya que partían prácticamente de cero. De esta forma, cada comarca tuvo
un comportamiento diferente con respecto a la creación del área, pero
todas han evolucionado hacia un resultado positivo común.
La primera etapa estuvo marcada por la necesidad de ordenar los
expedientes trasladados desde las Diputaciones y la DGA, racionalizar los
procedimientos administrativos y aprender los modelos de gestión. De esta
forma, la prioridad fue organizar la documentación de los diferentes tipos
de establecimientos que ofrecen alojamiento turístico (casas rurales, hoteles, hostales, apartamentos, camping) y todos los trámites que de ellos se
derivan. En muchos casos, estas tareas fueron complementadas con la
actualización de la base de datos de todos los establecimientos de la
comarca. Esta puesta a punto presentó altibajos de ritmos y resultados en
149
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
cada área creada, pues cada una de ellas presentaba diferencias en cuanto
a disponibilidad de recursos humanos, volumen y complejidad de casos a
analizar.
El segundo grupo de tareas estuvo asociado a asumir las actuaciones
de inspección. El primer año se priorizó la formación a través del trabajo
conjunto con la DGA adoptando los criterios que fueron explicados desde la
administración autonómica. Una vez transcurrida esa etapa cada comarca
creó su estrategia; algunas se asociaron y compartieron la figura del inspector turístico, otras capacitaron a personal de la propia comarca dando
exclusividad en la tarea, y otras contrataron técnicos especializados para
trabajar de forma global en el área (incluyendo las inspecciones).
Actualmente, las opiniones se orientan a evaluar este servicio de forma
satisfactoria y con una certeza clara: una buena ejecución necesita de personal exclusivo y muy especializado.
Un tercer bloque de actuaciones se centró en la promoción turística.
Por un lado destaca, en un número minoritario de comarcas, la influencia de
convenios todavía existentes entre las mancomunidades y ayuntamientos
para la promoción del turismo. Estos convenios producen ocasionalmente
solapamiento de actividades que paulatinamente van dando lugar al espacio
propio de las comarcas. Por otro lado, las actividades de promoción son
compartidas con las áreas de Patrimonio Cultural y Cultura, a veces lo hacen
para sumar esfuerzos y otras por coincidir en los objetivos y contenidos.
7.5 Los aspectos positivos y las dificultades del proceso
Los responsables de área entrevistados mediante técnicas cualitativas han
evaluado el proceso de transferencias. Aquellas comarcas que lograron
asumir las competencias a buen ritmo y de forma completa han valorado
positivamente la nueva gestión. Los aspectos positivos desde una perspectiva de la dinámica de trabajo en el área son tres: trabajar conjuntamente
con los empresarios de la zona, coordinar con otras áreas de la comarca
manteniendo la identidad propia y recibir apoyo de la DGA cuando se necesitó y necesita.
Desde una perspectiva de impacto social consideran que la comarcalización ha creado un espacio territorial e institucional permitiendo la unificación de todos los municipios en un mismo proyecto turístico, favoreciendo a los más pequeños. Las áreas más consolidadas presentaron una
opinión minoritaria pero relevante; la promoción del turismo va camino a
convertirse en un área que produce ingresos económicos al territorio más
que gastos.
Las dificultades percibidas en el proceso de transferencia provienen
desde la visión de comarcas con menor desarrollo turístico, por lo tanto aque150
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
llas que comenzaron con una situación limitada a nivel de recursos y conocimientos del sector. Éstas consideraron escaso el apoyo de la DGA al inicio y
durante el proceso; se necesitó tiempo para organizar y consultar a entidades
supracomarcales que ofrecieran criterios concretos de trabajo. Actualmente,
los responsables de área se apoyan en la Viceconsejería de Turismo y en los
Servicios Provinciales del Departamento de Industria, Comercio y Turismo
para resolver problemas puntuales.
Otro tipo de inconvenientes sucedieron en el momento de interpretar
la normativa, pues existieron dudas sobre los límites competenciales entre
las áreas, especialmente con Patrimonio Cultural y Tradiciones Populares y
Cultura. Si bien muchas comarcas al poco tiempo de estar en funcionamiento lograron delimitar las competencias de cada área, también es cierto
que todavía existen iniciativas puntuales que son compartidas, sin identificar qué objetivo corresponde a cada una de ellas.
El escaso número de trabajadores existentes al comienzo del proceso
y las dificultades de éstos para disponer de tiempo exclusivo al área fue otro
elemento condicionante para que las competencias no pudieran asumirse
íntegramente desde el inicio para algunas comarcas. Los casos más difíciles
se han dadlo en las zonas donde había mucha dificultad para encontrar trabajadores cualificados debido a la carencia de profesionales en el mercado.
Por último se suman las limitaciones de presupuesto que al inicio significaban la clave para contratar personal y comenzar a desarrollarse.
7.6 Funcionamiento actual
El funcionamiento actual del Área es valorado por los responsables entrevistados de todas las Comarcas como adecuado en función de los esfuerzos
realizados y los objetivos planteados inicialmente. Aquellas comarcas que
contaban con un sector turístico desarrollado se encuentran al día de hoy
con áreas consolidadas. Aquellas que no lo tenían, a pesar de las dificultades expresadas, cuentan con áreas de desarrollo incipientes.
Esta orientación positiva general ponderada en función de infraestructuras y dinámicas diversas se observa no sólo en la confirmación del
aumento de actuaciones objetivas descritas anteriormente. También dan
cuenta de ello las opiniones de los responsables de área, opiniones que
surgen al valorar los impactos de la puesta en marcha de un nuevo modelo
administrativo basado en la autogestión local del área. Los aspectos que se
destacan son:
A nivel ciudadano:
• Percepción de estar más cerca de las necesidades e intereses de
la población, los empresarios y visitantes (incremento notorio de
151
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
oficinas comarcales de información turística y coordinación de las municipales).
• Mejora de la eficiencia en los sistemas de gestión administrativa
pública (servicio ágil, información actualizada, personal especializado en la gestión).
• Aumento de la comunicación y participación ciudadana con residentes y visitantes a través del uso interactivo de tecnologías de la
información (pág web, correo electrónico e Intranet) .
A nivel del desarrollo local y regional:
• Revalorizar las localidades pequeñas y sus atractivos ofreciendo
alternativas de proyectos emprendedores para economía locales
deprimidas.
• Promocionar el territorio aragonés y los valores de su identidad cultural al interior y exterior de la Comunidad (enorme visibilidad en
medios de comunicación y ferias nacionales).
• Posibilidad de intervención directa y rápida en la mejora de las
infraestructuras (señalización, creación de rutas, subvenciones
para reformas de casas rurales y revalorización del patrimonio) así
como la intervención en escenarios naturales (educar para proteger
la naturaleza).
• Oportunidad de colaborar en el aumento y calidad de ofertas de
alojamiento y servicio al turismo en general (asesoramiento a
emprendedores y asociaciones de empresarios, tareas de tramitación y sanciones).
Los aspectos menos conseguidos y en vías de ser mejorados son; por
un lado las tareas de inspección y tramitación, pues siguen generando
dudas en los momentos de aplicación de la normativa a casos concretos.
Por otro, la necesidad de contar con más personal propio y cualificado.
Con respecto a la opinión ciudadana, los entrevistados observan que
ésta se encuentra confusa en relación a la delimitación competencial de las
administraciones públicas en su territorio. Se han realizado campañas de
información en diversos medios, lo que ha favorecido la divulgación de la
imagen de la comarca, pero no ha logrado trasmitir el alcance de sus competencias específicas. Parecería que la población no puede discernir dentro
de las actuaciones públicamente visibles en materia de Promoción del
Turismo las responsabilidades de ayuntamientos, comarcas, diputaciones y
Autonomía. Los que sí identifican claramente los distintos ámbitos son los
empresarios y sus asociaciones.
152
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
8. Tratamiento y recogida de residuos urbanos
8.1 Los residuos en la Comunidad Autónoma y en las Comarcas
La Comunidad Autónoma de Aragón cuenta con el Plan de Gestión Integral
de Residuos (GIRA) para el periodo 2005-2008. Éste se enmarca dentro de
las directrices de la Unión Europea. Su objetivo general es que las administraciones y los agentes sociales confluyan en sus programas y herramientas
para una gestión respetuosa con el medio ambiente y el desarrollo sostenible. El GIRA cuenta con alta legitimidad social, ya que se elaboró con una
fuerte participación de instituciones políticas y agentes sociales de Aragón,
se realizaron múltiples sesiones de trabajo, entre otros, con el Consejo de
Cooperación Comarcal, la Comisión de Residuos y el Consejo de Protección
de la Naturaleza45.
Este Plan sustituyó los planes sectoriales hasta ese momento apostando por una menor generación de residuos, la reutilización, el reciclado y
la sensibilización ambiental, mediante programas horizontales de prevención, asesoramiento y control. En este marco, se creó un sistema de tratamiento y gestión unificado para cada tipo de residuo. Los residuos urbanos,
industriales, ganaderos, de construcción y demolición, lodos de depuradoras o neumáticos fuera de uso fueron regulados a través de programas
específicos.
Se optó, como único modo viable para soportar los costes de la exigencias legales, por un sistema que agrupara los municipios, titulares de la
45. Durante todo el proceso de elaboración del Plan, han participado los sindicatos
UGT y CC.OO., las confederaciones empresariales CREA y CEPYME y la Fundación Ecología
y Desarrollo, con quienes se han organizado un gran número de talleres y reuniones de trabajo. Además, el borrador fue enviado a todos los grupos parlamentarios y a más de un centenar de entidades antes de ser sometido a un amplio periodo de información pública, e
incluso se dispuso íntegramente en la página web del Gobierno de Aragón, para facilitar la
participación de todos los sectores.
153
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
competencia de recogida de RSU, para la gestión común aplicando criterios territoriales y técnico-económicos. De esta forma se dividió el territorio
aragonés en ocho agrupaciones de ámbito superior al comarcal, aproximadamente homogéneas en la producción de residuos urbanos, lo que permitiría optimizar las infraestructuras necesarias para el transporte y tratamiento de los residuos generados.
Las Agrupaciones de Gestión y Comarcas que las constituyen
Agrupación
Huesca
Barbastro
Fraga
Ejea
Calatayud
Zaragoza
Alcañiz
Teruel
Comarcas
Alto Gállego, Hoya de Huesca/Plana de Uesca, La Jacetania.
Cinca Medio, La Litera/La Llitera, La Ribagorza, Sobrarbe, Somontano
de Barbastro.
Bajo Cinca/Baix Cinca, LosMonegros
Campo de Borja, Cinco Villas, Ribera Alta del Ebro, Tarazona y el
Moncayo.
Aranda, Campo de Daroca, Comunidad de Calatayud, Valdejalón.
Campo de Belchite, Campo de Cariñena, Ribera Baja del Ebro,
Zaragoza.
Andorra-Sierra de Arcos, Bajo Aragón, Bajo Aragón-Caspe/Baix AragóCasp, Bajo Martín, Matarrania
Comunidad de Teruel, Cuencas Mineras, Gúdar-Javalambre, Jiloca,
Maestrazgo, Sierra de Albarracín.
En este marco, las comarcas ejercerán las funciones y servicios sobre
la Recogida y Tratamiento de Residuos Urbanos que les atribuye la legislación de comarcalización establecidas en Artículo 8 d, en el capítulo III de la
Ley 10/1993.
El Decreto 4/2005, del 11 de enero, del Gobierno de Aragón transfiere a las Comarcas competencias para colaborar con las Administraciones
locales en obras de gestión de puntos de vertido, en la adquisición de equipamientos de recogida y transporte de recogida y recogida selectiva, y en
tareas de control y vigilancia del estado de las instalaciones.
Las competencias administrativas son: tramitar inscripciones en el
Registro de la Comunidad Autónoma, autorizar, vigilar, inspeccionar y
sancionar la realización de actividades de valorización de residuos.
También deberán fomentar la sensibilización ciudadana en materia de
reutilización, reciclado y recogida selectiva. Y elaborar planes comarcales
de gestión de residuos urbanos según los planes de residuos de la
Comunidad Autónoma. De forma más detallada se presentan las competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma y de las comarcas en el siguiente cuadro:
154
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma
La ordenación en materia de residuos en el marco normativo del Estado.
La elaboración de los planes de gestión de residuos de Aragón y su seguimiento, en colaboración con las Comarcas.
La coordinación de la gestión de los residuos de Aragón.
La ejecución de la normativa en materia de traslado de residuos dentro del territorio del
Estado y en el interior de la Unión Europea.
Las competencias en materia de suelos contaminados.
La autorización, vigilancia, inspección y sanción en materia de actividades de gestión de
residuos, excepto en materia de operaciones de valorización de residuos urbanos que
corresponderá a la Comarca y sin perjuicio de la colaboración que en materia de vigilancia
de gestión de residuos preste la Comarca.
La gestión, mantenimiento y continuidad de los registros en materia de gestión de residuos, sin perjuicio de la tramitación de la inscripción de las autorizaciones que, en materia
de valorización de residuos urbanos, corresponda a la Comarca.
La autorización administrativa de instalación, ampliación y modificación sustancial o traslado de las industrias o actividades productoras de residuos peligrosos o residuos que no
teniendo esa consideración se establezcan en razón de las dificultades que pudiera plantear la gestión de esos residuos.
La declaración de suelo contaminado.
La autorización de recogida, almacenamiento y transporte de residuos peligrosos.
La autorización de las operaciones de valorización y eliminación de residuos no urbanos.
Las autorizaciones de gestión de residuos distintas de la valorización de residuos urbanos.
Los procedimientos sancionadores en materia de residuos, excepto en materia de valorización de residuos urbanos, que corresponderá a la Comarca. La tramitación del registro
para el transporte de residuos peligrosos.
La inscripción en el Registro de las actividades de gestión para la valorización o eliminación de residuos no peligrosos, sin perjuicio de la colaboración de la Comarca para la tramitación de la inscripción de las operaciones de valorización de residuos urbanos.
La inscripción en el Registro de las actividades de gestión distintas de la valorización o eliminación de residuos no peligrosos.
Todas aquellas competencias que no estén específicamente atribuidas a las comarcas.
Competencias de las Comarcas
La elaboración de Planes Comarcales de gestión de residuos urbanos según los planes de
residuos de la Comunidad Autónoma.
El fomento de la sensibilización ciudadana en materia de reutilización, reciclado y recogida selectiva.
155
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Competencias de las Comarcas (continuación)
Fomento y colaboración, con la Administración Local competente en materia de gestión de
residuos urbanos, en cuanto a obras de sellado y restauración de puntos de vertido de
residuos urbanos no autorizados así como en la mejora, adecuación y/o construcción de
instalaciones de vertido de residuos urbanos autorizados, de acuerdo con la planificación
autonómica.
Fomento y colaboración, con la Administración Local competente en materia de gestión de
residuos urbanos, en cuanto a la adquisición de equipamientos de recogida y transporte
de residuos urbanos, así como los necesarios para recogida selectiva de los mismos, en su
caso de acuerdo con la planificación autonómica.
La participación en la elaboración de planes autonómicos en materia de residuos urbanos,
así como la ejecución de los mismos en su ámbito territorial.
Autorizar, vigilar, inspeccionar y sancionar la realización de actividades de valorización de
residuos urbanos.
Tramitar la inscripción y modificación de datos en el Registro de la Comunidad Autónoma
de las autorizaciones para la valorización de residuos urbanos.
La Comarca aportará al Departamento competente en esta materia la documentación
necesaria para el mantenimiento y actualización de los registros en materia de gestión de
residuos.
La colaboración en la vigilancia y control del estado de las instalaciones. La vigilancia y
control de la normativa vigente en materia de gestión de residuos urbanos.
En relación con las anteriores tareas y actuaciones se entiende
• Por residuos urbanos: Los generados en los domicilios particulares, comercios, oficinas
y servicios. Aquellos que no tengan la calificación de peligrosos y que por su naturaleza
o composición puedan asimilarse a los producidos en los lugares anteriores. Residuos
procedentes de la limpieza de vías públicas, zonas verdes y áreas recreativas. Animales
domésticos muertos, muebles, enseres y vehículos abandonados. Residuos y escombros procedentes de obras menores de construcción y reparación domiciliaria.
• Por valorización de residuos urbanos: Todo procedimiento que permita el aprovechamiento de los recursos contenidos en los residuos urbanos sin poner en peligro la salud
humana y sin utilizar métodos que puedan causar perjuicios al medio ambiente.
• Por eliminación de residuos urbanos: Todo procedimiento dirigido, bien al vertido de los
residuos urbanos o bien a su destrucción, total o parcial, realizado sin poner en peligro
la salud humana y sin utilizar métodos que puedan causar perjuicios al medio ambiente.
156
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
8.2 La evolución de las actuaciones en el período 2002-2005
Las actividades que vienen desarrollando el Áreas de Recogida y
Tratamiento de Residuos Urbanos refieren a las competencias comarcales
que le han sido transferidas en el citado Decreto. Algunas de ellas han
sido cuantificadas a través de indicadores numéricos y otras han sido
descritas por los responsables de área entrevistados durante el trabajo de
campo realizado.
Actuaciones del Área de Residuos Urbanos. Comarcas de Aragón. 2002-2005
Comarcas con Plan Comarcal de gestión de
residuos urbanos
Nº de Autorizaciones de actividades de valorización
de residuos urbanos.
Nº de Inspecciones de actividades de valorización
de residuos urbanos.
Nº de Expedientes sancionadores de actividades
de valorización de residuos urbanos.
Nº de Tramitaciones de inscripción y modificación
de datos en el Registro de la Comunidad Autónoma
de autorizaciones para la valorización de residuos
urbano.
2002
2003
2004
2005
5
6
8
8
0
0
1
1
5
5
5
5
0
0
0
0
1
1
1
1
Fuente: Elaboración propia.
El área cuenta con el Plan GIRA estableciendo pautas de ejecución
de actividades claras para todas las comarcas. A partir de esta vertebración
normativa, la mayoría de ellas han adoptado el Plan constituyéndose éste
en el principal instrumento para la planificación local de actuaciones. Sin
embargo, la cuarta parte de las comarcas (8) han elaborado planes específicos en función de sus propias necesidades y problemáticas.
Las autorizaciones, inspecciones y expedientes sancionadores de
las actividades de valorización del tratamiento de los residuos urbanos
son realizadas por las empresas concesionarias del servicio de recogida.
Desde la comarca, directamente los responsables del área o los consejeros supervisan y dan seguimiento a las tareas que ejecutan las empresas.
Existen dos particularidades en esta competencia. Primero que su desarrollo depende de la disponibilidad de personal al servicio de las comarcas, por lo tanto si éste es insuficiente las tareas de control y vigilancia se
ven afectadas. Segundo, los ayuntamientos son el principal punto de
157
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
apoyo para ejecutar estas actuaciones. También son escasas las actividades de tramitación de inscripción y modificación de datos en el Registro
de la Comunidad Autónoma de autorizaciones para la valorización de residuos urbanos.
Con respecto a la recogida selectiva de residuos urbanos, las
comarcas desde la puesta en marcha del Plan GIRA han impulsado la
actuación mediante convenios con las empresas posibilitando un incremento en la recogida que varía en su modalidad dependiendo del tipo de
residuo recogido. (principalmente papel-cartón y vidrios).
En 22 Comarcas (65%) se han realizado o se estaban realizando en
el momento del trabajo de campo de este estudio, actuaciones de fomento y sensibilización ciudadana en materia de reutilización, reciclado y
recogida selectiva. Las tareas genéricas que se observan son:
• Campañas de sensibilización a los ciudadanos sobre cómo hacer
la selección de residuos resaltando la importancia del tratamiento
en el ámbito doméstico (charlas informativas, campaña «Separar
y ganar», campaña de reciclaje de aceites usados, recogida de
vidrio en hostelería, cuñas de radio, carteles y folletos de difusión).
• Actividades de educación medioambiental (campañas «Elige el
calor y gana», «No me llames basura: recíclame», «De ahorro de
agua», talleres de horticultura natural, biblioteca medioambiental,
recogida de material informático).
• Talleres conjuntos con organizaciones y empresas especializadas
(Sodemasa, Ecoembes) en tratamiento de residuos y cuidados
del medio ambiente así como también con colegios y escuelas.
Las actuaciones en infraestructuras (sellado y restauración de puntos de vertido, mejora, adecuación y/o construcción de instalaciones de
vertido) destacan especialmente por la participación comarcal en la
implementación de la red de vertederos controlados a partir de las directrices del GIRA, así como también en la construcción de estaciones de
transferencia, puntos limpios y plantas de almacenamiento intermedio.
Actualmente, los vertederos presentan situaciones diferentes según
la zona de Aragón que se observe. La actuación más importante en este
último período es la creación en 2006 de un vertedero supracomarcal en
Alcañiz (Agrupación número 7), que prestará servicio a 61 Municipios de
las Comarcas de Bajo Aragón, Andorra-Sierra de Arcos, Bajo Martín, Bajo
Aragón-Caspe/Baix Aragó-Casp y Matarraña/Matarranya. Durante el período estudiado las Comarcas han participado en el sellado de 53 vertederos
distribuidos por toda la Comunidad Autónoma.
158
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Infraestructuras existentes en las Comarcas para la gestión de residuos. Año 2005
Número
Puntos limpios
Estaciones de Transferencia
Vertederos de Agrupación
Plantas de Almacenamiento Intermedio
9
6
5
3
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
Asociado al aumento de las actuaciones de sensibilización, se percibe un incremento significativo en la cantidad de equipamientos.
Actualmente existe mayor número de camiones y contenedores de recogida selectiva, con excepción de los contenedores de envases que mantiene la misma cantidad en los años 2004 y 2005.
Equipamientos de recogida selectiva y transporte existentes en Comarcas.
2004-2005
Camiones
Contenedores selectiva de envases
Contenedores selectiva de papel-cartón
Contenedores selectiva de vidrio
Contenedores selectiva de pilas
2004
2005
124
807
1.067
2.255
135
128
80746
1.138
2.353
219
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
Todas las comarcas cuentan con suficientes camiones de recogida,
contenedores de rechazo, contenedores de papel-cartón y de vidrio. Las
diferencias entre unas u otras dependen del número de municipios, de la
densidad de población, y la estacionalidad del servicio (las comarcas con
mayor afluencia de turismo en temporada de verano disponen de más equipamientos). Son escasos los equipamientos para la recogida selectiva de
envases y pilas reseñados en 2005, solamente cuentan en este año con
estos contenedores tres comarcas en el primer caso, y cuatro en el segundo. El siguiente cuadro presenta la distribución del tipo de equipamientos
por comarcas.
46. En una Comarca, durante el año 2005 quedaron fuera de servicio 385 contenedores pero estos fueron sustituidos por otros de carga lateral.
159
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Equipamientos de recogida y transporte de residuos y de recogida selectiva.
2005
Camiones47
Rechazo
La Jacetania
Alto Gállego
Sobrarbe
La Ribagorza
Cinco Villas
Hoya de Huesca/
Plana de Uesca
Somontano de
Barbastro
Cinca Medio
La Litera/La Llitera
Los Monegros
Bajo Cinca/
Baix Cinca
Tarazona y
El Moncayo
Campo de Borja
Aranda
Ribera Alta del Ebro
Valdejalón
Ribera Baja del Ebro
Bajo Aragón-Caspe/
Baix Aragó-Casp
Comunidad de
Calatayud
Campo de Cariñena
Campo de Belchite
Bajo Martín
Campo de Daroca
Jiloca
Cuencas Mineras
Andorra-Sierra
de Arcos
48
Contenedores selectiva
Envases
Papel-cartón
Vidrio
Pilas
4
4
7
10
8
467
901
941
788
1.130
–
–
–
680
–
14
26
38
14
61
34
80
62
111
109
–
–
44
–
–
2
481
–
136
200
–
5
3
3
5
850
606
760
356
–
–
–
–
35
43
54
39
75
70
64
80
–
–
–
–
4
346
–
41
57
–
2
2
3
2
5
3
281
197
224
421
787
374
–
104
–
–
–
–
18
45
15
55
40
18
44
73
35
78
70
40
–
–
–
–
2
–
2
321
–
25
43
–
12
3
1
3
3
2
4
1.560
497
157
393
303
747
845
–
–
23
–
–
–
–
53
22
28
16
10
19
24
109
41
55
30
51
83
66
40
–
–
–
–
–
–
3
230
–
24
34
–
47. Se han agrupado en este tipo de equipamientos camiones de distinta capacidad:
entre 3 y 5 m3, 8-9 m3, 10-13 m3, 14-18 m3 y 20-25 m3.
48. Se han agrupado en este tipo de equipamiento contenedores de distinta capacidad: menores de 500, y entre 500 y 3.200 litros.
160
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Equipamientos de recogida y transporte de residuos y de recogida selectiva.
2005 (continuación)
Camiones
Rechazo
Bajo Aragón
Comunidad
de Teruel
Maestrazgo
Sierra de
Albarracín
Gúdar-Javalambre
Matarraña/
Matarranya
Contenedores selectiva
Envases
Papel-cartón
Vidrio
Pilas
4
424
–
49
86
–
5
1
658
178
–
–
72
3
178
31
49
–
2
3
492
433
–
–
5
10
37
74
–
–
4
582
–
15
55
–
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
Por último, las actuaciones de participación en elaboración de Planes
autonómicos de Residuos urbanos que se observan son escasas. En este
sentido, la actividad más importante que se realiza es la participación de
tres Presidentes de comarca, designados por el Consejo de Cooperación
Comarcal, en la Comisión de Seguimiento del Plan GIRA. Es importante
destacar que dicha participación se realiza en representación de la totalidad
de las comarcas.
8.3 Personal y presupuesto del Área
Las instituciones públicas observan cada vez más la necesidad de una gestión eficiente y responsable de los residuos. Para acercarse a este objetivo,
los planes estratégicos se basan en: normas consensuadas y exigentes,
administraciones locales coordinadas y uso de nuevas tecnologías en el tratamiento pre y post-recogida. Apostar por ello significa no sólo mejorar la
calidad de vida de la población sino también cuidar los recursos naturales
del territorio. Por estas razones, el Área de Recogida y Tratamiento de
Residuos en las comarcas significa una de las cuatro áreas de mayor peso
porcentual en la distribución del presupuesto total.
Existen otros elementos que la convierten en un área de altos costes,
por una parte es el área que realiza más desplazamientos entre los municipios (necesidad de trasladar diariamente vehículos especializados a todas las
localidades sin valorar las distancias ni el número de personas que en ellas
habitan). Por otro, la cantidad de personal necesario para gestionar esta red.
Junto a Acción Social y Deportes es el área que tiene mayor cantidad de per161
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
sonal contratado y la que más lo hace indirectamente (vía concesión a
empresas privadas). La evolución de los presupuestos ejecutados es ascendente, mientras que en el año 2003 el gasto fue de 5,5 millones de euros, en
el 2004 fueron 9,2 millones. En el año 2005 según lo presupuestados se calcula que el servicio significa un gasto de 216 euros por habitante.
Presupuestos del Área Recogida y Tratamiento de Residuos Urbanos.
Miles de euros
Miles de euros
Año 2003
Año 2004
Año 2005
5.523,9
9.168,3
12.344,3
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
El aumento de contratación de personal a medida que se desarrollaron las competencias ha sido importante, prácticamente un 500 % en el
total del período. Si bien el incremento ha sido progresivo destacan los
valores del primer año, 2002-2003. El tipo de trabajador contratado, en
su mayoría, ha sido de escasa cualificación (peones conductores, celadores medioambientales), en menor medida se han contratado técnicos
especializados. Actualmente, las comarcas cuentan con un total de 119
trabajadores. Gran parte de este personal responde a situaciones de normalización de contratos, se partió de una situación laboral precaria de los
trabajadores, logrando estabilidad en las plantillas y por tanto mejores
condiciones laborales.
Evolución del personal contratado. Área Recogida y Tratamiento de Residuos
Urbano. Comarcas de Aragón. 2002-2005
2002
2003
2004
2005
3
0
91
3
0
113
2
1
116
Técnicos
Auxiliares
Peones conductores/Celadores
0
0
24
Total
24
94
116
119
–
100,0
391,7
391,7
123,4
483,3
102,6
495,8
Variación interanual
Evolución (Índice 100 = 2002)
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
162
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
8.4 Un comienzo heterogéneo, con aspectos positivos y dificultades
Las competencias transferidas al Área de Recogida y Tratamiento de
Residuos Urbanos tienen importantes antecedentes de gestión conjunta
entre los municipios aragoneses. Los acuerdos entre ayuntamientos cercanos para crear redes de recogida mejoraban la organización y sobre todo
minimizaban los costos del servicio. La nueva delimitación territorial en los
casos que coincidió con los límites de la organización anterior facilitó el proceso de transferencias, pero en la mayoría de los casos el comienzo de la
comarcalización implicó comenzar un nuevo proceso de reorganización
administrativa y trabajo conjunto entre los ayuntamientos en función de las
directrices el Plan GIRA.
Otro factor que influyó de forma importante en las transferencias está
asociado a la duración y condiciones establecidas en los contratos entre las
mancomunidades y las empresas concesionarias. Este hecho significó para
algunas comarcas un tiempo de espera hasta la finalización de los mismos
y para otras significó un cambio sencillo de titularidad de la entidad pública.
En resumen, la interacción de tres elementos han sido determinantes para unificar la gestión y asumir las competencias; primero las decisiones político-administrativas de los ayuntamientos para lograr acuerdos.
Segundo, el ritmo y modalidades de traspasos para la recogida domiciliaria
y selectiva, dependiendo del tipo de contrato con las empresas concesionarias. Y tercero, la puesta en marcha del Plan GIRA, ya que este propone
una gestión conjunta de los ayuntamientos a través de las estructuras
administrativas de las comarcas.
Desde una perspectiva más global, la percepción común de los responsables del área es la de estar viviendo un proceso de cambio de titularidades y competencias locales (mancomunidad-comarca a través de reorganización administrativa y territorial de municipios) enmarcado dentro de
otro gran proceso mayor de transformación a nivel autonómico con respecto
al tratamiento de los residuos
Los aspectos positivos del cambio realizados hasta el momento son:
• Existencia de un cuerpo normativo general para todas las comarcas
que organiza mejor el territorio en función de objetivos comunes.
Como consecuencia de ello ha aumentado la profesionalización del
área creando una estructura política con estipulaciones y directrices claras.
• La autogestión ofrece la posibilidad de detectar rápidamente las
necesidades de la población y actuar de forma directa sobre ellas
creando líneas de actuación rápidas y efectivas. Influyen en ello la
cercanía física y la interrelación social entre los ciudadanos, los
técnicos y representantes políticos.
163
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
• Las competencias han aumentado la responsabilidad de la comarca en la gestión del servicio de recogida y tratamiento de residuos
urbanos, pero también la posibilidad de asegurar estabilidad y calidad en su prestación.
• La comarcalización ha mejorado la posición de todos los municipios en los contratos establecidos con las empresas concesionarias, pues la reorganización político-territorial y creación de un ente
supramunicipal consolidó la contraparte pública. A partir de este
reposicionamiento, los municipios lograron mejorar el sistema de
recogida y bajar los costes del servicio, significando beneficios
directos especialmente para las localidades más pequeñas.
Las dificultades señaladas del comienzo del proceso fueron:
• La inexistencia de un diagnóstico previo que detallara el estado de
la situación y los recursos disponibles en cada comarca, ya que
Aragón es muy heterogéneo en materia de residuos urbanos. Un
estudio de viabilidad económica sobre la necesidades y recursos
de cada zona hubiera evitado que algunas comarcas realizaran
mayor esfuerzo que otras. El decreto 4/2005, de 11 de enero, uniformizó el traspaso, fruto de negociaciones y acuerdos en el seno
de comisiones mixtas.
• El apoyo institucional de la DGA existió, pero fue insuficiente. Era
necesario más apoyo en cuanto a formación específica en el tema,
contar con más personal especializado y, sobre todo, disponer de
más tiempo para asumir las competencias.
• La complejidad de la gestión en Comarcas con amplia extensión
territorial, baja densidad poblacional y escaso presupuesto. En
estos casos, se prioriza el servicio de recogida de residuos urbanos
pero los costes de funcionamiento son tan altos que no permite
desarrollar otros aspectos, por ejemplo contratar más personal cualificado o elaborar planes comarcales. Estas limitaciones no ofrecen
comodidad presupuestaria para desarrollar todas las competencias
transferidas.
• El cambio de gestión de vertederos municipales o de mancomunidad a vertederos supracomarcales (Agrupaciones) implicó e implica para algunas zonas un tiempo de espera o transitoriedad, que
en la práctica provoca limitaciones en el traslado y tratamiento de
los residuos.
8.5 Funcionamiento actual
El funcionamiento actual del área, a pesar de las dificultades percibidas en
el comienzo, es valorado por todas las comarcas como satisfactorio. La sub164
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
contratación privada para la ejecución de gran parte de las actuaciones
(recogida selectiva, actividades sancionadoras e inspecciones, el control y
la vigilancia) ha simplificado el proceso de transferencias. La recogida se
lleva a cabo de forma ágil y sistemática y la selectiva evoluciona positivamente. De esta manera, dicha simplificación ha permitido cuidar aspectos
relacionados con la educación ciudadana y promoción de buenas prácticas
en materia de tratamiento y reciclado de residuos urbanos.
Asimismo ha mejorado la calidad del servicio aumentando la frecuencia de la recogida en prácticamente todas las comarcas. Además se evalúa
de forma muy positiva el aumento de personal y el incremento de equipamientos.
Desde la perspectiva de los técnicos del área, a partir de las actuaciones comarcales, la población está más concienciada y participa más en las
tareas de tratamiento de residuos urbanos. Influyen en ello la visibilidad
pública de los equipamientos y el impacto de los planes de sensibilización.
En este sentido, son los habitantes de las localidades más pequeñas los
que presentan mayor satisfacción y conformidad con las competencias desarrolladas, pues la inclusión en una red territorial compartida con municipios más grandes garantiza equidad en la calidad del servicio a todos los
municipios de la comarca.
Una vez evaluado el tiempo transcurrido en estos cuatro años y consultados sobre el futuro de las actuaciones, los temas que aparecen como
prioritarios para seguir trabajando son: aplicación de la normativa de la
Agenda 21 en todas las comarcas, seguir ejecutando las directrices del
Plan GIRA en todo el territorio, ofrecer mayor formación a la ciudadanía en
cuanto al tratamiento de los residuos en general y los peligrosos en particular (actualmente éstos últimos son buenas prácticas aisladas). Además
implantar nuevas tecnologías, investigar y desarrollar plantas de reciclaje.
165
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
9. Protección Civil, prevención de riesgos y
lucha contra incendios
9.1. El ámbito comarcal de la Protección Civil, prevención de riesgos y
lucha contra incendios
Aunque el elemento más visible y familiar dentro de esta competencia es lo
relacionado con la lucha contra los incendios, lo que se entiende por protección civil tiene unos contenidos más amplios. La competencia transferida
a las comarcas contempla, obviamente, el conjunto de todos ellos. Las definiciones usuales de protección civil entienden ésta como el conjunto de
acciones dirigidas a evitar, reducir o corregir los daños causados a personas
y bienes por cualquier tipo de suceso, sea de origen natural o inducido por
la acción humana. Ante situaciones recurrentes pero imprevisibles que
amenazan vidas y bienes, las sociedades, en la medida en la que han ido
modernizándose, han desarrollado dispositivos para minimizar e, incluso,
tratar de impedir que los alcances de esos sucesos se magnifiquen. Un elemento clave para hacer efectiva esa protección es la planificación previa de
las medidas que deben adoptarse sobre la base de los potenciales riesgos
que se identifican en el entorno (físico y social) en el que vive cada sociedad. La salvaguarda de la integridad física de la personas y la minoración
de los impactos que puedan ocasionar en los bienes los sucesos de origen
natural o humano son, por tanto, los objetivos prioritarios de la protección
civil.
En el aspecto legal, la protección civil es una competencia concurrente entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La Comunidad Autónoma
de Aragón ostenta las competencias sobre protección civil que surgen de su
propio Estatuto de Autonomía, correspondiendo a la administración de la
Comunidad Autónoma la regulación de la protección civil dentro del territorio aragonés.
La Ley 30/2002, de 17 de diciembre, de protección civil y atención de
emergencia de Aragón, regula el sistema de gestión de emergencias y accio167
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
nes diversas de protección para proceder tanto ante emergencias propias de
la protección civil, como catástrofes o calamidades, como en aquellas otras
situaciones menos graves que, sin producir grandes trastornos sociales y
desbordamiento de los servicios esenciales, requieren una atención coordinada y eficaz por estar en peligro la vida e integridad de las personas.
En su articulado esta ley establece los derechos y deberes de los ciudadanos, para dar cumplimiento a los fines que se persiguen con la misma.
Se regulan los derechos de información y participación y los deberes de
colaboración, las obligaciones de autoprotección, el deber de cumplir las
órdenes de las autoridades de protección civil y las medidas de emergencia
que éstas pueden adoptar y que en ocasiones son limitativas de derechos.
También establecen las actuaciones básicas en protección civil, identificadas
con la previsión y prevención de las situaciones de riesgo; la planificación de
protección civil, en la que destaca la posición del Plan de protección civil de
Aragón; la activación de los planes en caso de intervención y las tareas de
rehabilitación y recuperación de la normalidad. Como cierre de las actuaciones se contempla la información y preparación de la población.
A efectos del análisis comarcal que estamos realizando, es importante
constatar cómo el Título III de esta Ley, que regula la organización administrativa de la protección civil, incluye a las comarcas y su administración en
relación con su objeto. Si tradicionalmente el hincapié se hacía sobre las
estructuras territoriales de los municipios, sin menoscabo del papel que
éstos siguen desempeñando, la novedad de la Ley 30/2002 es el tratamiento
que se da a la comarca, involucrándola como ente de coordinación y con
una acusada responsabilidad territorial sobre los planes de protección civil
que deben ser realizados en su territorio. Básicamente, se establece la obligatoriedad de un Plan de protección civil de índole comarcal, en el que
deben coordinarse e integrarse los respectivos planes municipales, debiendo
ejercer la comarca una acción de liderazgo en el proceso, pues es responsabilidad de la administración comarcal tener a punto el correspondiente Plan
de Protección Civil para su territorio. Plan que, obviamente, deberá estar
integrado y ser consistente con el plan de nivel superior, responsabilidad de
la DGA, teniendo que ser aprobados, por tanto, los planes comarcales por la
instancia administrativa superior. Indudablemente esta estructura de planes
“anidados”, consolida la estructura administrativa de la comarca y refuerza
sectorialmente los servicios y funciones de la competencia transferida.
En la misma línea, la creación en esta ley de la Comisión de
Protección Civil de Aragón, como órgano de colaboración de las administraciones en la materia, reconoce el papel de las comarcas en la protección
civil, estableciendo la presencia de la comarca junto a la de otras administraciones más consolidadas (en la Comisión de Protección Civil de Aragón
168
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
están representadas la Administración del Estado, la Provincia, la Comarca,
el Municipio y la Administración de la Comunidad Autónoma).
Finalmente, destacamos que el artículo 50 de la ley 30/2002, al atribuir responsabilidades a las comarcas en materia de protección civil, reproduce casi al pie de la letra, el listado de funciones y servicios que la ley de
medidas de comarcalización había establecido49. Si mencionamos este
hecho es por la relevancia que tiene el que la legislación especializada y
sectorial armonice los contenidos de las competencias que debe desarrollar
cada estructura territorial y se tenga en consideración el nuevo nivel territorial de la administración comarcal. Igualmente sintomático de la relevancia
que se otorga en esta materia a la comarca, es el papel que se confía al
presidente comarcal en materia de protección civil. Análogamente al papel
que tradicionalmente desempeñan los alcaldes en sus términos municipales en caso de catástrofe o calamidad, la ley refleja esta afinidad de roles en
territorios diferentes estableciendo que “el presidente de la comarca es la
máxima autoridad comarcal de protección civil. Cuando acontezca una
emergencia colectiva dentro del territorio comarcal, que afecte a más de un
término municipal de su delimitación o que exceda de la capacidad personal y material del municipio para hacerle frente, asumirá la dirección y
coordinación de los servicios de socorro y asistencia e informará inmediatamente de la situación a los órganos competentes de la Administración de la
Comunidad Autónoma”.
En esta materia es fundamental la coordinación interadministrativa.
Por ello, competencias compartidas, tales como las que implican intercambio de información y documentación (en ambos sentidos: de la comarca
hacia la DGA y viceversa) para la planificación, promoción y fomento de la
Protección civil y la prevención y extinción de incendios para el conjunto del
territorio son particularmente importantes. En este marco el Consejo de
Cooperación Comarcal juega un papel central para regular y asegurar que
49. Literalmente, el artículo 5º de la Ley 30/2002 establece que Corresponde a las
comarcas en materia de protección civil las siguientes obligaciones: a) Promover la creación
de una estructura comarcal de protección civil y de grupos permanentes de intervención en
emergencias. b) Elaborar y aprobar el Plan comarcal de protección civil. c) Recoger y transmitir datos relevantes para la protección civil. d) Elaborar el catálogo de recursos movilizables del Plan comarcal de protección civil. e) Prestar apoyo, asistencia y cooperación a los
municipios en materia de protección civil. f) Elaborar y ejecutar programas comarcales de
previsión y prevención, promoviendo campañas de concienciación y sensibilización de la
población, divulgando las medidas de autoprotección y realizando prácticas y simulacros de
protección civil. g) Promover la creación de organizaciones de voluntariado en el territorio
comarcal. Nótese la similitud con las competencias traspasadas a las comarcas en el
Decreto de transferencias y que se reflejan en el cuadro siguiente. Citamos en extenso el
contenido.
169
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
estos flujos de información circulan adecuadamente entre las distintas
instancias con competencia y responsabilidad en la materia. Asegurar
una comunicación fluida es importante no sólo en las situaciones de crisis
sino en el trabajo preventivo que se hace cotidianamente y que incluye
desde la formación de profesionales y voluntarios en estas materias hasta
asesoría y diversas asistencias técnicas a requerimiento de las comarcas
o porque el servicio central detecta su necesidad para mantener a punto y
asegurar las capacidades de intervención al conjunto del sistema de protección civil.
En el cuadro se refleja resumidamente la comparación entre las
competencias que son de la administración de la Comunidad Autónoma y
las que se han traspasado a las comarcas de acuerdo al Decreto 4/2005
de 11 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se modifican los
Decretos del Gobierno de Aragón de transferencia de funciones y traspasos de servicios de la Administración de la Comunidad Autónoma de
Aragón a la Comarca.
Competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma
• Elaborar y aprobar el Plan de Protección civil y los planes especiales, así como elaborar y
aprobar las disposiciones de carácter general en materia de Protección civil, y fijar las directrices generales de la política de prevención y autoprotección.
• Elaborar el mapa de riesgos, el catálogo de riesgos y el catálogo de recursos movilizables de
la Comunidad Autónoma.
• Colaborar en el impulso de la redacción de los planes territoriales de Protección civil comarcales y municipales.
• Desarrollar y coordinar la política y programas de prevención y autoprotección.
• Crear y mantener servicios propios de intervención en emergencias, y de sistemas de
aviso y alerta
• Solicitar de los órganos competentes el concurso de las Fuerzas Armadas en caso de
catástrofe o calamidad.
• Ejercer la superior dirección y coordinación de las acciones y medios de ejecución de los
planes de Protección civil cuando así lo dispongan aquellos.
• Disponer la aplicación del Plan de Protección civil y ejercer la dirección única y coordinación del mismo a través de su titular, salvo en la situación de emergencia de nivel estatal.
• Establecer cauces de cooperación en materia de Protección civil con la Administración del
Estado y con otras comunidades autónomas.
• La Comunidad Autónoma de Aragón arbitrará las medidas necesarias para la participación
de la Comarca en la Comisión de Protección civil.
• Todas las demás competencias en la materia, no asumidas por las comarcas.
170
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Competencias de las Comarcas
• Elaborar y aprobar el Plan comarcal de Pro tección civil en coordinación con la
Diputación General de Aragón.
• Determinar la estructura organizativa comarcal de Protección civil y de los grupos permanentes de intervención en emergencias.
• Recoger y transmitir datos relevantes para la Protección civil.
• Elaborar el catálogo de recursos movilizables del Plan comarcal de Protección civil.
• Prestar apoyo, asistencia y cooperación a los municipios en materia de Protección civil.
• Elaborar y ejecutar programas comarcales de previsión y prevención.
• Promover y realizar campañas de concienciación y sensibilización de la población,
divulgando las medidas de autoprotección y realizando prácticas y simulacros de
Protección civil.
• Promover la creación de organizaciones de voluntariado en el territorio comarcal.
• Crear un registro de agrupaciones de voluntarios en el ámbito territorial de la Comarca.
• Comunicar a la Dirección General del Departamento competente en esta materia aquellos actos inscribibles y datos asociados necesarios para el mantenimiento y actualización del Registro de agrupaciones de voluntarios. A su vez, la Dirección General de
Interior comunicará a la Comarca y a la agrupación el número de registro que corresponda, así como la conformación de las variaciones de datos y bajas en dicho Registro.
9.2 Actuaciones y servicios
El cómputo de acciones realizadas por las comarcas en esta materia es más
bien modesto como puede observarse en el cuadro siguiente. En general, es
un área que presenta notables retrasos en la asunción de los servicios y funciones que tanto la Ley 30/2002 de medidas de protección civil como el
Decreto 4/2005 de transferencias atribuye a las comarcas.
Actuaciones en el Área de Protección Civil. Comarcas de Aragón. 2002-2005
2002
Planes comarcales de Protección civil
elaborados en coordinación con la
Diputación General de Aragón
Registro de agrupaciones de voluntarios
en el ámbito territorial de la Comarca
Nº de Organizaciones de voluntariado
creadas en el territorio comarcal
Nº de Voluntarios en el territorio comarcal
2003
2004
2005
3
3
5
6
5
7
10
12
14
331
58
514
67
708
86
901
Fuente: Elaboración propia.
171
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Aunque se percibe un incremento constante a lo largo de la serie
temporal para la que se han obtenido los datos, el hecho es que a finales
de 2005 tan sólo había seis comarcas que tenían elaborado y aprobado
por la DGA el Plan Comarcal de protección Civil. Siendo, como así se
establece en la Ley 30/2002, los Planes de protección civil el elemento
esencial para llevar adelante las actuaciones pertinentes en caso de calamidad, catástrofe o accidentes graves, puede resultar sorprendente el exiguo número de planes elaborados. Dado el carácter absolutamente central de éstos para hacer frente a las contingencias derivadas de los
sucesos que pueden poner en riesgo tanto vidas humanas como los activos territoriales, una primera lectura que cabría hacer de la escasa atención que las comarcas parecen prestar a esta cuestión, estaría relacionada con la percepción de los riesgos existentes en el territorio. A juzgar por
los planes de prevención realmente existentes y los datos que recogimos
en nuestra encuesta referidos al número de comarcas que tienen establecido y mantienen al día un registro de asociaciones de voluntarios (12
comarcas a finales de 2005) y aquellas que manifestaron que tienen un
catalogo de recursos movilizables en caso de intervención (15 comarcas),
cabría deducir que la percepción del riesgo en el conjunto de nuestras
comarcas es relativamente bajo. Frente a tan sólo 6 comarcas que disponen de Plan, un poco menos de la mitad cuentan al menos con estos instrumentos parciales que les permitirían planificar y evaluar teóricamente
las capacidades que disponen para hacer frente a una continencia catastrófica en términos de recursos humanos y materiales. Aunque sólo en 12
comarcas está creado el registro de agrupaciones de voluntarios, otras 11,
aunque no han implantado el registro, informaron que en su territorio
existen asociaciones de este tipo.
Esa percepción difusa de vivir en un territorio relativamente seguro
es posible que lleve, tanto a la opinión pública como a los responsables
electos, a que los temas relativos a la prevención no ocupen un lugar preeminente en la agenda de las demandas sociales, correspondiendo a los
técnicos de los niveles administrativos centrales garantizar y velar por los
sistemas de prevención e intervención en caso de riesgo. Como se verá
más adelante, el gasto realizado en esta materia vendría a corroborar esta
situación.
No obstante, a lo anteriormente expuesto, habría que agregar que
tanto las diputaciones provinciales, como a un nivel más general, la propia administración de la Comunidad Autónoma, han sido durante mucho
tiempo las responsables de asegurar las estructuras y redes de servicios y
recursos técnicos que aseguran la protección civil en el territorio. Los parques de bomberos, uno de los servicios más emblemáticos asociados a la
172
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
protección civil, han sido impulsados y dotados hasta fecha bien reciente
casi exclusivamente por las diputaciones provinciales (en los casos de
Zaragoza y Teruel). Por tanto, el hecho de que tanto desde las diputaciones provinciales como desde la misma DGA se garantice la existencia de
un sistema de protección civil en todos los territorios de nuestra
Comunidad, lleva a que, salvo en algunos espacios de características particulares, la percepción del riesgo no sea acuciante y las autoridades
comarcales, en esta primera fase de instalación de la administración, no
hayan sentido por ello especial urgencia en impulsar las intervenciones
que tienen atribuidas en esta materia.
De acuerdo a la información que han facilitado las comarcas, los
datos relativos a 2005 reflejan la tendencia que cabría esperar a partir de
ahora. De mantenerse el crecimiento observado entre 2004-2005, se confirmarían nuestras apreciaciones anteriores: la ausencia de una percepción intensa de riesgos en nuestra región que, a su vez, no incentiva
invertir recursos en esta materia. Y ello, por dos razones fundamentales:
mientras se crea y consolida una administración que tiene que atender
otras necesidades más perentorias, el gasto en protección civil no suele
visualizarse como una urgencia: el futuro y la incertidumbre vinculada al
azar no suele ser un tema particularmente atractivo en el que invertir
recursos (salvo casos particulares, de experiencias colectivas cercanas y
traumáticas). Y, porque hasta la fecha, como se ha mencionado, son otras
las instituciones que satisfacen razonablemente el nivel de seguridad
socialmente demandado. Por ello, a medida que se consolide la administración comarcal, no debería descartarse el que aumenten las inversiones
y el número de acciones que las comarcas realizan en esta área. Como
quiera que uno de los elementos esenciales de la competencia es la
redacción de los Planes de protección civil comarcales, en los próximos
años es de esperar que se generalizará la redacción de éstos y, por la propia naturaleza de los contenidos que deben contemplarse en estos planes, aflorará la cuestión de la coordinación, racionalización y corresponsabilidad en la inversión y gestión de los recursos con los agentes que
tradicionalmente se han ocupado de estas materias: diputaciones y municipios (sobre todo, aquellos de mayor tamaño que han centralizado la
financiación para la prestación del servicio).
El número de voluntarios y el de asociaciones de voluntarios ha
experimentado un crecimiento regular durante el periodo de instalación
comarcal al que se refiere la encuesta, si bien en proporción distinta. Si
las agrupaciones de voluntarios se han multiplicado casi por seis en el
periodo, el número de voluntarios que se encuadran en ellas tan solo se
ha triplicado. Lo que estos datos reflejan, probablemente, es que a pesar
173
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
de la escasa dedicación presupuestaria a esta competencia, la influencia
comarcal a pesar de sus limitados medios sí ha tenido un efecto difusor
de estas posibilidades de participación y encuadramiento en los esquemas comarcales de protección civil que se ha traducido en un número
significativo de lugares y ayuntamientos que han decidido constituir su
agrupación de voluntarios de protección civil, haciendo aumentar el
número total de éstas de las 14 agrupaciones iniciales a las 86 existentes
a finales de 2005. Sin embargo, el número de nuevos voluntarios que se
han comprometido en las agrupaciones surgidas no ha mantenido similar
ritmo. La paradoja es que el número de miembros por agrupación disminuye. Las del año 2005 son más pequeñas que las que había en 2002,
aunque ahora el número de núcleos de población que tienen una agrupación de voluntarios haya aumentado. Es bastante plausible suponer que la
comarcalización está teniendo un papel impulsor en esta materia. La difusión de información sobre las actividades a realizar en protección civil que
han impulsado las comarcas habría llevado a que en muchos municipios
y núcleos de población que antes no tenían agrupación ahora hayan decidido constituirla. La expectativa de recibir apoyos por parte de la comarca
para su funcionamiento reforzaría, en la misma dirección, la creciente
constitución de asociaciones.
Como complemento al cuadro anterior, en la tabla siguiente se resume el número de comarcas que a finales de 2005 realizaban alguna de
las acciones que de acuerdo a las competencias transferidas en la materia les correspondería realizar. Se han identificado ocho acciones cuya
realización correspondería a la comarca. De todas ellas, la que más
comarcas realizan, es la de facilitar asistencia y cooperación a los municipios en materia de protección civil. El 69% de las comarcas llevan a cabo
sistemáticamente esta actividad en 2005. Las menos frecuentes, junto a
la elaboración de los Planes de Protección Civil comarcales y registro de
asociaciones de voluntarios que comentábamos líneas arriba, serían: la
transmisión de datos relevantes para la protección civil (tan sólo lo hace el
14% de las comarcas); contar con una organización comarcal de protección civil; mantener actualizado el catálogo de recursos movilizables en
caso de catástrofe y la realización de actividades y programas de prevención, actuaciones todas ellas que sólo realizan el 15% de las comarcas. El
bajo número de comarcas que realizan estas actividades es congruente
con el hecho de que son muy pocas las que han elaborado su plan. Las
actividades que se han enumerado son aspectos a integrar en un marco
que los articula. En ausencia de ese marco estas intervenciones presentan un carácter voluntarista y un tanto aleatorio. No obstante, estas acciones terminarán incluyéndose en los instrumentos de planificación que a
174
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
medida que se consolide la administración comarcal se realizarán.
Finalmente, es interesante resaltar que el 53% de las comarcas habían
realizado en 2005 alguna actividad de sensibilización o concienciación de
la población en relación a los riesgos que se corren y las maneras de protegerse y evitarlos. Si antes comentábamos que la percepción del riesgo
en nuestra Comunidad no es muy intensa, tampoco eso quiere decir que
sea una sociedad despreocupada y que viva de espaldas a estas eventualidades: 17 comarcas tienen incluidas actividades de sensibilización dentro de sus tareas y programas de trabajo cotidianos.
Actuaciones en el Área de Protección Civil. Comarcas de Aragón. 2002-2005
Comarcas con estructura organizativa comarcal de Protección
civil y de los grupos permanentes de intervención en
emergencias determinada
Comarcas con Plan comarcal de Protección civil en
coordinación con la Diputación General de Aragón
Comarcas que recogen y transmiten datos relevantes para la
Protección civilr
Comarcas con el catálogo de recursos movilizables del Plan
comarcal de Protección civil elaborado
Actuaciones de asistencia y cooperación a los municipios en
materia de Protección civil.
Comarcas con programas comarcales de previsión y prevención
elaborados y ejecutados (*)
Actuaciones de promoción campañas de concienciación y
sensibilización de la población, divulgando medidas de
autoprotección y realizando prácticas y simulacros.
Comarcas con registro de agrupaciones de voluntarios en el
ámbito territorial de la Comarca creado
2002
2003
6
19%
15
47%
14
44%
15
47%
22
69%
15
47%
17
53%
12
38%
Fuente: Elaboración propia.
(*) En realidad, más que a programas, las respuestas recogidas se refieren a las acciones realizadas y
que pertenecen con carácter general a este ámbito. Un programa sería algo más consistente y sistemático; idealmente, este ítem debería haberse referido a la existencia de planes específicos frente a
contingencias que por su naturaleza requieren este tipo de planificación: incendios, inundaciones…
como las más evidentes; pero también, y en función de la naturaleza del territorio y su probabilidad
de ocurrencia podrían establecerse para otros contenidos: derrames químicos, catástrofes ferroviarias, accidentes fabriles, desprendimientos de tierra… Sin embargo dado el escaso tiempo de funcionamiento de las administraciones comarcales y los ya expuesto acerca del exiguo grado de inversión y
énfasis puesto en estas materias, las respuestas a esta cuestión se mueven simplemente en el terreno
de actividades realizadas que tengan alguna relación con la finalidad preventiva en general, tales
como establecimiento de retenes preventivos; acciones ante nevadas, seguridad escolar, elaboración
de mapas de riesgos por municipios…
175
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Desde el punto de vista del número de funciones y servicios traspasados, realizadas usualmente por las comarcas a finales de 2005, esta misma
información nos proporciona otra lectura complementaria al considerar el
mapa comarcal.
En el cuadro siguiente resumimos conjuntamente la información relativa al número de comarcas que realizan un determinado número de actividades de acuerdo a lo que establece el Decreto de transferencias. Se trata
de las ocho acciones, objeto de intervención comarcal, y que ya hemos
identificado en el cuadro anterior.
Número de actividades de competencia comarcal. Comarcas de Aragón. 2005
Numero de actividades
8
7
6
5
4
3
2
1
Ninguna
Comarcas que las realizan
% comarcas
3
4
3
1
7
2
5
2
5
9%
13%
6%
3%
22%
6%
16%
6%
16%
Fuente: Elaboración propia
En relación a las actuaciones realizadas en este ámbito por las
comarcas hay que resaltar la disparidad existente en lo tocante al grado de
implantación y ejecución de las acciones asociadas a la misma. De acuerdo
a lo que establece el Decreto de transferencias de las ocho acciones o intervenciones identificadas en esta materia que deberían ser objeto de intervención exclusivamente comarcal, a finales de 2005, considerando el mapa
comarcal de Aragón, tan sólo hay tres comarcas que declaran realizar todas
aquellas acciones y la prestación de servicios que el decreto de transferencias (y la Ley 30/2002) les encomienda. El 22 % de las comarcas, en 2005,
realizaban al menos cuatro de las 8 tareas transferidas y existían todavía
cinco comarcas que no habían puesto en marcha esta competencia, ya que
declararon que no habían realizado ninguna de las actuaciones traspasadas
en esta materia.
9.3 Presupuestos y Personal
En la siguiente tabla se presenta la información cuantitativa referida a la
evolución del personal comarcal del conjunto de las comarcas adscrito al
176
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
área de protección civil, prevención y extinción de incendios, así como su
evolución en los últimos cuatro años.
Personal del Área de Protección Civil. Comarcas de Aragón. 2002-2005
2002
2003
2004
2005
Técnicos
Auxiliares
Otros
2
–
–
8
–
20
10
–
27
10
–
31
Total personal
2
28
37
41
Variación interanual (%)
Evolución (índice 100 = 2003)
Evolución técnicos (índice 100 = 2003)
–
–
–
–
100
100
32,1
132
125
10,8
146
125
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
La evolución del personal comarcal asignado ha seguido la propia
dinámica de constitución y organización de la administración comarcal. El
gran salto que se observa del año 2002 al 2003, en el que se pasa de 2
servidores públicos a 28, refleja el momento en el que la mayor parte de las
comarcas se crean y se contrata el personal para la puesta en funcionamiento de los servicios y funciones transferidos. Dado que las competencias
en materia de protección civil estaban encomendadas a los municipios y
que la administración autonómica y las diputaciones de Zaragoza y Teruel
aseguraban recursos para mantener los parques de bomberos y los equipamientos existentes, no fue inicialmente un área prioritaria para las comarcas, ya que lo esencial de los aspectos que suelen relacionarse con la protección civil, la protección y la lucha contra los incendios, estaba
razonablemente cubierto por las inversiones y equipamientos que venían
habilitando las diputaciones y la DGA, existiendo una más que razonable
homogeneidad en la dinámica seguida por todas las comarcas a la hora de
abordarla: no siendo una prioridad a contemplar en los primeros momentos
de construcción de la administración, va emergiendo su necesidad a medida que otros procesos de consolidación administrativa van siendo finalizados o, al menos, puestos en marcha. Por esa razón, los índices comparativos que figuran en el cuadro se han calculado a partir de 2003.
Es interesante reparar también en la evolución seguida por las pautas
de contratación. Se observa un cierto estancamiento en la contratación de
personal técnico frente a la categoría “otros” que incluye perfiles tales como
“bomberos”, capataces y brigadas de servicios que sí ha crecido proporcio177
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
nalmente más. La proporción de técnicos sobre el total de personal ha
pasado de un 29% de los primeros en el año 2003 al 24% en 2005, disminuyendo su peso en el conjunto de las contrataciones dentro de esta área.
En conjunto, a finales de 2005, el empleo generado en esta área, en
relación al empleo total de la administración comarcal, es el 2,6%. Si esta
misma relación la observamos a través de los años transcurridos, resulta
que la proporción de personal empleado en protección civil prácticamente
se ha mantenido, sin variación, alrededor de un 3% de toda la masa laboral
que contratan las comarcas50.
Por lo que respecta a la evolución del presupuesto, a título informativo, una visión resumida se refleja en la siguiente tabla.
Presupuestos del Área de Protección Civil. Comarcas de Aragón. 2003-2005
2003
(miles €)
Protección Civil
Todas las áreas
% que representa
respecto al total
del presupuesto
2004
(miles €)
2.318,0
2.712,5
76.798,8 96.051,6
3,02
2,82
2005
(miles €)
3.777,3
119.240,2
3,17
Evolución
2004/
2003
Evolución
2005/
2004
Evolución
2005/
2003
17,0
25,1
39,3
24,1
63,0
55,3
–
–
–
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
El desempeño económico de esta área ha evolucionado desde los 2,3
millones de euros gastados en el año 2003 a los 3,7 millones de euros que
se han presupuestado para el año 2005. Bajo el supuesto de que se ejecutara completamente el presupuesto programado, el gasto en las actividades
que contempla esta competencia habría supuesto un aumento del 63%.
Durante los tres años transcurridos, la tendencia es creciente. De hecho, el
gasto en esta área crece, a partir de 2004, por encima del incremento
general del gasto comarcal. En relación al crecimiento presupuestario que
50. En realidad se ha producido un ligero descenso en esta relación. Ha pasado de
suponer el 3,2% en 2003, al 2,8 % en el 2004 y al 2,6% en 2005. Aunque el empleo ha
crecido en esta área no lo ha hecho con la intensidad a la que han aumentado los efectivos
en el conjunto, por lo que dentro del conjunto ve reducido su peso. Es de esperar que a
medida que la administración comarcal se consolide y las comarcas aumenten el número de
acciones relacionadas con esta competencia a partir de la elaboración de sus planes de protección civil, las contrataciones en esta área experimentarán un repunte.
178
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
han experimentado otras competencias cabría decir que el área de protección civil sería la quinta que más ha crecido. Se situaría en el tramo medio
de crecimiento. A pesar de ello, sigue siendo la penúltima área competencial en términos de gasto, tan solo por delante de Patrimonio Cultural, que
es la que dispone de menores dotaciones económicas.
9.4 Equipamientos
A continuación se presenta una breve relación de los equipamientos existentes relacionados con esta competencia en el conjunto de las comarcas,
aunque fundamentalmente, se trate de equipos para la lucha contra el
fuego.
Recursos y equipos del Área de Protección Civil. Comarcas de Aragón.
2004-2005
Parques de bomberos
Subparques de bomberos
Bomberos profesionales
Bomberos voluntarios
Total Bomberos
Número de autobombas
Otros vehículos
2004
2005
32
40
215
633
848
138
135
32
41
223
668
891
147
138
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
Con 32 parques de bomberos y 41 subparques se asegura una más
que aceptable cobertura para la extinción de incendios. No obstante, si las
cifras absolutas se ponen en relación con su distribución territorial se detecta
que algunas comarcas carecen de este equipamiento básico en el área de
protección civil. La comarca más desfavorecida es Campo de Belchite que
no tiene parque ni subparque de bomberos. Comarcas que no tienen un
parque de bomberos en su territorio hay todavía 10. Pero, al menos tienen
un subparque. En cuanto al número de bomberos y material disponible, hay
un esfuerzo constante por mantener las dotaciones de parques y subparques adecuadamente preparadas y equipadas. Los ligeros aumentos observados obedecen a ese empeño. Hay un total de 14 comarcas que no cuentan con ningún bombero profesional, y 6 que no cuentan con bomberos
voluntarios. Sin embargo, las cifras recabadas no permiten observar el reemplazo de los equipamientos que sí se realizan de manera continua y que
garantizan el nivel de operatividad de parques y subparques.
179
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Recursos y equipos del Área de Protección Civil. Comarcas de Aragón. 2005
La Jacetania
Alto Gállego
Sobrarbe
La Ribagorza
Cinco Villas
Hoya de Huesca/
Plana de Uesca
Somontano de Barbastro
Cinca Medio
La Litera/La Llitera
Los Monegros
Bajo Cinca/Baix Cinca
Tarazona y El Moncayo
Campo de Borja
Aranda
Ribera Alta del Ebro
Valdejalón
Ribera Baja del Ebro
Bajo Aragón-Caspe/
Baix Aragó-Casp
Comunidad de Calatayud
Campo de Cariñena
Campo de Belchite
Bajo Martín
Campo de Daroca
Jiloca
Cuencas Mineras
Andorra-Sierra de Arcos
Bajo Aragón
Comunidad de Teruel
Maestrazgo
Sierra de Albarracín
Gúdar-Javalambre
Matarraña/Matarranya
TOTAL Comarcas
Parques
bomberos
Subparques
bomberos
(apoyo)
Bomberos
Bomberos
TOTAL
profesionales
Bomberos
voluntarios
1
1
4
5
3
3
2
0
0
0
60
35
44
100
37
0
10
4
4
22
60
25
40
96
15
2
1
1
1
0
1
1
0
0
1
1
1
1
0
0
0
2
0
1
1
1
3
0
0
75
17
13
7
23
73
29
20
10
74
14
12
27
4
1
7
0
8
13
0
0
0
14
0
48
13
12
23
65
16
20
10
74
0
12
1
1
1
0
1
1
1
0
0
1
1
0
0
0
0
32
0
0
0
0
1
0
1
4
1
1
2
3
5
6
2
41
16
18
11
32
26
11
15
25
2
27
30
7
12
12
4
891
16
18
11
0
0
11
10
0
0
17
26
0
0
0
0
223
0
0
0
32
26
0
5
25
2
10
4
7
12
12
4
668
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
180
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
9.5 Situación actual
Los datos precedentes han puesto de manifiesto que el desarrollo de esta
competencia se encuentra desigualmente asentada en las comarcas aragonesas y, en general, bastante atrasada en su implementación. Se han adelantado algunas posibles explicaciones que nos parecen plausibles a la hora
de entender por qué las funciones y servicios vinculados a esta competencia han tardado más que otras en iniciar su despegue. Se ha visto que la
relativamente escasa dotación de personal y el moderado presupuesto dedicado a estas acciones son decisiones que pueden tener su origen, por un
lado, en la percepción difuminada que existe acerca de los riesgos que
amenazan el territorio y, por otro, en condicionantes de tipo estructural derivadas del hecho de que otras instancias administrativas han asegurado
hasta la fecha coberturas de protección razonables.
9.5.1 El proceso de transferencias: resultados y aprendizajes
Descontando aquellas comarcas que no han iniciado todavía actividades relacionadas con esta competencia, la valoración mayoritaria que se
ofrece del proceso confirma que éste se ha realizado sin mayores contratiempos. Tan sólo hemos sabido de la existencia anterior de acciones relativas a esta competencia en seis comarcas aunque con diferente grado de
desarrollo, profundización y efectividad. El hecho de que existiera tan escasa experiencia comarcal (recursos humanos capacitados, estructuras físicas, red de relaciones con los técnicos, gestores y políticos que se encargan
de este tema en la administración de la DGA) explicaría, en gran parte, el
escaso número de comarcas en las que estas funciones han despegado. En
el resto de casos, la preocupación por incorporar las dimensiones (funciones y servicios) de la protección civil a la gobernanza del territorio es un
efecto directo de la creación de la administración comarcal.
Las valoraciones sobre los resultados del proceso son cautelosas.
Según nos manifiestan, esta competencia, por su novedad, ha sido de las
últimas en incorporarse y está empezando a despegar recientemente. De
hecho, una buena proporción de comarcas están realizando estudios, o han
creado comisiones en su seno, durante el año 2005, para la preparación de
los planes de protección civil comarcales. El papel de las agrupaciones de
voluntarios es visto como un elemento sumamente positivo dentro del proceso global de asunción de esta competencia por la comarca. La adquisición de equipamientos para muchos ayuntamientos, que se ha podido realizar gracias a la existencia de presupuestos comarcales, también es
señalado como un elemento que se atribuye directamente a la existencia de
la comarca.
181
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Hay también una parte de los informantes que señala los aspectos
negativos del proceso, sobre todo la falta de recursos puestos a disposición
de esta área y la queja hacia el papel de la DGA, que hubieran preferido
más activo y directivo. Paradójicamente, y aun cuando la apreciación del
voluntariado sea positiva, también indican como limitante la falta de compromiso e implicación de la población que hizo difícil en algunos lugares la
constitución de agrupaciones de voluntarios. Otro asunto que se ha señalado en las entrevistas se refiere a la descoordinación entre municipios grandes que tenían sus planes y disponían de estructuras para la protección
civil y la comarca que intenta extender estas acciones y estructuras al conjunto de municipios del territorio.
9.5.2 En el presente: dificultades y lo que habría que mejorar
La constatación casi unánime es que “se está empezando ahora a
poner en marcha la protección civil en las comarcas”. Sobre esta idea
general, ampliamente manifestada por nuestros informantes, caben algunas
matizaciones y precisiones en función de las circunstancias y particularidades de cada lugar y del grado de implantación que se ha conseguido en
este tiempo.
Hay un lugar común recurrente que, a partir de cierto desempeño,
inquieta a los responsables de esta competencia: la necesidad de contar
con personal técnico adecuado a la función y una dotación presupuestaria
acorde con las tareas previstas. Es igualmente cierto, sobre todo en las
visiones provenientes de aquellas comarcas en las que la competencia se
ha desarrollado de manera amplia y cuentan con experiencia en su gestión,
que en relación a las cuestiones de personal y presupuesto, se plantean críticamente la adecuada dimensión que esta competencia debe tener en la
comarca para evitar equipamientos y estructuras que desbordan las capacidades comarcales de mantenimiento y gestión. Después de todo, una adecuada planificación podría satisfacer y racionalizar el equipamiento necesario y suficiente para prevenir adecuadamente los riesgos contemplados. Y
ése es justamente el punto más débil del presente actual en esta competencia: el relativo retraso en las tareas de planificación que deberían haber
puesto en marcha las comarcas como primer paso para cumplir con las
funciones atribuidas en la competencia transferida. Sin embargo, es realmente notable cómo, en poco menos de dos años de ejercicio, la mayor
parte de las comarcas se han dado cuenta de esta carencia y la reacción
está siendo, en un número significativo de casos, la elaboración del correspondiente plan de protección civil. Tarea que requiere, por un lado, un
periodo de tiempo relativamente dilatado de preparación, discusiones, ajustes y redacción y, por otro, conocimientos y apoyo técnico que, por ahora,
182
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
no está disponible en todas las comarcas. Como se comentaba en el epígrafe correspondiente, en el conjunto de las comarcas tan sólo hay 10 técnicos
que están trabajando en esta área. Por tanto, en la situación actual, puede
llegar a ser un tanto difícil avanzar en la dirección que se ha identificado
como correcta (planificar las intervenciones ante los riesgos identificados
para proteger adecuadamente a las poblaciones).
La movilización de las sociedades locales a través de la creación de
agrupaciones de voluntarios es otra realidad importante, en estrictos términos de protección civil, que la comarcalización ha hecho aflorar. Aunque
existían agrupaciones en algunos municipios —y sigue siendo una de las
competencias municipales— indudablemente uno de los efectos de la existencia de la comarca ha sido la dinamización de estos grupos y la generalización de la sensibilización hacia la protección civil, prácticamente inexistente con anterioridad, con las excepciones ya mencionadas. La creciente
sensibilidad hacia estos temas y la preocupación de la administración hacia
los mismos es reciente y en parte coincidente en el tiempo con el hecho de
la creación comarcal. No obstante, sin la mediación de la administración
comarcal y los recursos que ésta ha movilizado es dudoso que hubiera
alcanzado el grado de generalización logrado, en términos de territorio y
número de personas interesadas. Este resultado tiene una relación directa
con la incipiente, y todavía desordenada, labor desarrollada por las administraciones comarcales.
Los responsables de protección civil manifiestan, en general, estar
satisfechos del apoyo que reciben de sus Consejos Comarcales, si bien
también admiten que ese apoyo no se traduce de manera directa e inmediata en mayores recursos para el área. Son conscientes de que en la
agenda política de las prioridades comarcales, la protección civil no ocupa
un lugar preferente. Por ello, y considerando la situación anterior, en la
que “hace tan sólo unos años no había nada”, se acepta como razonable
el actual reparto de recursos aunque se aspire a aumentar los medios disponibles para mejorar las funciones que desempeñan. En los pocos casos
en los que la comarca cuenta con un servicio de protección civil consolidado la visión es más crítica y exigente hacia la “escasez” de medios que
el Consejo asigna.
Finalmente, es interesante destacar la percepción que, según los responsables de esta área, tiene la gente en las comarcas de la protección
civil. Las valoraciones se moverían entre el respeto y la ignorancia. Una
gran parte de la población es por completo ajena a lo que significa la protección civil y no suelen estar al corriente de lo que se hace en esta materia. Sin embargo, cuando tienen conocimiento de las actividades y alcance
183
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
de la protección civil la respuesta es siempre positiva y merecedora de respeto y cierta admiración.
Ha contribuido bastante a esta apreciación positiva, al decir de los
técnicos entrevistados, la creación de los grupos de voluntarios y las actividades que han realizado desde su creación: presencia en actos multitudinarios, cursos de capacitación, actividades de sensibilización en las que
han participado…, y aunque todavía haya situaciones precarias en cuanto a
medios y dotaciones, reconocen el esfuerzo que se ha hecho para equipar
a las agrupaciones con algunos medios básicos.
9.5.3 Futuros
La visión de futuro que proyectan los responsables comarcales de
protección civil es bastante incierta. O cuando menos poco definida.
Posiblemente, reflejo del escaso tiempo que lleva implantada y de la percepción abrumadora de las tareas que deberían llevarse a cabo.
No obstante, y a pesar de esta visión de un futuro borroso, los planteamientos recogidos acerca de las expectativas inmediatas a realizar en esta
área, son bastante concretos y traducen una percepción muy consistente
tanto de lo que queda por hacer como de por dónde empezar hacia dónde
dirigir los primeros pasos. En ese sentido, una gran parte de las respuestas
recogidas se refieren a la necesidad de finalizar, o empezar, según los casos,
los procesos de planificación que permitan a las comarcas contar con su
plan de protección civil para, a partir de ahí, estructurar las actividades e ir
paulatinamente asumiendo de manera más eficaz las funciones transferidas.
Ello pasa también por contar con una mayor dotación de personal técnico al
frente de esta competencia en las comarcas. Una vez elaborados y aprobados los planes de protección civil quedará el dotarlos adecuadamente de
recursos considerando en los presupuestos las necesidades que se planteen. Y, en bastantes casos, el futuro pasa ineludiblemente por resolver problemas de coordinación entre las distintas instituciones que tienen competencias concurrentes o intervienen en alguno de los múltiples aspectos
relacionados con la protección civil: diputaciones provinciales, ayuntamientos, parques de bomberos, DGA…
Mientras la mayor parte de las comarcas ven que en el futuro las
agrupaciones de voluntarios se irán consolidando, tendrán más medios y un
papel relevante en los planes de protección civil, una minoría de comarcas
opta por una estructura de protección civil absolutamente profesionalizada
para lo que ya han dado los primeros pasos, contratando personal para que
se haga cargo de estas funciones prescindiendo del voluntariado.
Cualquiera que sea la forma que adopte el sistema de protección civil
en las comarcas su tarea fundamental deberá consistir en lograr el mejor
184
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
aprovechamiento posible de las medidas de protección a utilizar. Para ello
es preciso lograr que la población tenga una adecuada comprensión de los
problemas involucrados en la protección civil y conozca y entienda la necesidad de su participación en las acciones que se planifiquen a esos efectos.
Consecuentemente, y al margen de la protección del Estado y de la
Administración Autonómica, la población en el territorio debe estar preparada para alcanzar por sí misma tal protección. El papel que juegan las
comarcas en estos aspectos de autoprotección ciudadana son fundamentales. Ante una emergencia que requiere la actuación de la protección civil,
una parte muy importante de la población depende, al menos inicialmente,
de sus propias fuerzas. Las competencias transferidas a las comarcas tienen por finalidad asegurar en el nivel territorial que este primer escalón de
intervenciones funcione adecuadamente. En los países en los que los
esquemas de protección civil están ampliamente consolidados, el convencimiento de la población y conseguir su participación ha supuesto bastante
tiempo. Lograr la comprensión y la participación de la población aragonesa
en las tareas propias de la protección civil, es sin lugar a dudas una tarea
que no ha hecho más que empezar en las comarcas y que, a buen seguro,
incrementará su importancia en el futuro inmediato.
185
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
10. Servicios y actuaciones en materias no
transferidas
10.1 Actuaciones
De las actuaciones en materias no transferidas, las que se realizan en
mayor número de comarcas, en 2005, son: la promoción de Ferias (en 24
comarcas), los Centros de información y asesoramiento para la mujer, fruto
de respectivos convenios con el Instituto Aragonés de la Mujer (en 22
comarcas), las Agencias de desarrollo local (en 20 comarcas) y la colaboración en Programas europeos Leader +, Interreg IIIA o Life (en 20).
A continuación se sitúan actuaciones o programas relativos a la prevención de incendios forestales (en 18 comarcas51), a la potabilización (en
18 comarcas) y mejora del abastecimiento de agua (13), educación adultos
(15), parque de maquinaria (13) o limpiezas viaria y de caminos (12).
En el cuadro siguiente se ofrecen de manera detallada todos los servicios y actuaciones que las comarcas realizan aparte de las transferidas, ordenados por el número de comarcas en donde se llevan a cabo. Puede observarse la variedad de actuaciones, programas y servicios que las comarcas
han puesto en marcha fuera de las funciones y servicios transferidos.
Servicios y Actuaciones en áreas no transferidas. Comarcas de Aragón. 2005.
Número de comarcas donde se realizan y %
Actuaciones
Promoción de ferias y su asistencia a las mismas
Mujer, centro información y servicios. Convenio IAM
Agencia de desarrollo local.
Programas europeos: Leader +, Interreg 3A, Life
2005
Núm. de comarcas
2005
(%)
24
22
20
20
6,9
6,4
5,8
5,8
51. Se trata de actuaciones preventivas de limpieza de montes, que es de competencia municipal.
187
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Servicios y Actuaciones en áreas no transferidas. Comarcas de Aragón. 2005.
Número de comarcas donde se realizan y % (continuación)
Actuaciones
Lucha contra incendios forestales
Potabilización comarcal.
Educación de Adultos
Mejora abastecimiento comarcal.
Parque de Maquinaria comarcal
Limpieza viaria y mantenimiento caminos
Nuevas tecnologías: intranet municipal, comarcal
Prevención drogodependencias
Escuelas Taller y Taller de empleo
Transporte Escolar convenio Dpto. Educación
Protección Recursos Naturales
Asesoramiento contable y jurídico a Municipios
Proyectos y estudios técnicos medioambiente
Inserción sociolaboral de discapacitados
Cursos verano (convenio Universidad Zaragoza)
Poda y jardinería
Asesoramiento urbanístico
Asesoramiento a Municipios (Archivos)
Oficina Temporeros
Formación geriátrica
Limpieza alcantarillado
Servicio itinerante podología
Repoblación forestal
Estabilización empleos temporales inmigrantes
Apertura de centros escolares fuera de horario lectivo
Desinsectación, Desinfección y Desratización
Transporte sociosanitario
Guardería infantil
Oficina Comarcal Consumo
Bibloteca Móvil e Interconexión telemática
Recogida Residuos peligrosos agroganaderos
Conexión telemática Centros Salud–Hospital
Lucha contra erosión
Tratamiento frente a mosquitos
Tratamiento purines. Asistencia a municipios
Agencia de Desempleo laboral
Servicio itinerante de fisiología
Cursos infantiles verano inmigrantes/autóctonos
TOTAL SERVICIOS Y ACTUACIONES
Fuente: Elaboración propia.
188
2005
Núm. de comarcas
2005
(%)
18
18
15
13
13
12
11
11
9
9
8
7
7
7
7
7
6
6
6
6
6
6
5
5
5
5
5
7
4
4
3
3
1
1
1
1
1
1
5,2
5,2
4,3
3,8
3,8
3,5
3,2
3,2
2,6
2,6
2,3
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
1,7
1,7
1,7
1,7
1,7
1,7
1,4
1,4
1,4
1,4
1,4
2,0
1,2
1,2
0,9
0,9
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
346
100,0
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Si agrupamos los servicios por temáticas comunes, los más numerosos corresponden a educación y formación, con un total de 49 actuaciones,
que representan el 14,2% del conjunto de ellas ofertados por las comarcas.
Aquí se engloban las actividades de educación de adultos (presentes en 15
comarcas), transporte escolar en colaboración con el Departamento de
Educación (9 comarcas), cursos de verano (en colaboración con la
Universidad de Zaragoza (7), guarderías infantiles, formación geriátrica o
apertura de los centros escolares fuera de horario lectivo.
A continuación se sitúan las actuaciones relativas al Medio Ambiente,
con un total de 44. Las que más se realizan en mayor número de comarcas
(18) son actuaciones de lucha contra los incendios forestales (actuaciones
preventivas de limpieza de montes), programas de protección de Recursos
Naturales (en 8 comarcas), proyectos y estudios técnicos medioambientales
(7) o de repoblación forestal (5). Otros servicios o actuaciones son minoritarios: recogida de residuos peligrosos agroganaderos, tratamiento de purines, tratamiento contra los mosquitos o lucha contra la erosión.
Servicios y Actuaciones en áreas no transferidas, por temas. Comarcas de
Aragón. 2005. Número de comarcas donde se realizan y %
Actuaciones
Educación y formación
Medio ambiente
Tratamiento de aguas
Limpieza pública y jardinería
Comercio
Empleo
Mujer
Desarrollo local
Asesoramiento
Sociedad de la información
Otros servicios
TOTAL SERVICIOS Y ACTUACIONES
2005
2005 (%)
49
44
31
30
28
27
22
20
19
18
58
14,2
12,7
9,0
8,7
8,1
7,8
6,4
5,8
5,5
5,2
16,8
346
100,0
Fuente: Elaboración propia.
Le siguen los referidos al tratamiento de aguas (potabilización en 18
comarcas y mejora del abastecimiento en 13) y a la limpieza pública y jardinería (30 actuaciones: limpieza viaria y mantenimiento de caminos, en 12
comarcas; poda y jardinería, en 7; limpieza alcantarillado en 6, y desinfección y desratización, en 5).
189
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Las actuaciones relacionadas con el comercio son, fundamentalmente, las de promoción de ferias, actividad que se realiza en 24 comarcas, y
las oficinas comarcales de consumo (4 comarcas).
En lo referente a empleo, destacan las Escuelas-Taller y los Talleres
de Empleo (en 9 comarcas), actuaciones relativas a la inserción sociolaboral de discapacitados (7 comarcas), oficinas de temporeros (6) y actuaciones dirigidas a la estabilización de los empleos temporales inmigrantes (en
5 comarcas).
Las Agencias de Desarrollo Local están presentes, en el 2005, en 20
comarcas, habiendo experimentado un desarrollo muy importante (había 4
en 2002.
El asesoramiento que prestan las comarcas son de tres tipos: contable y jurídico a los municipios (servicio que se presta en 7 comarcas), en
materia de archivos (6 comarcas) y urbanístico (en otras 6 comarcas).
En el tema Sociedad de la Información, las actuaciones más numerosas son la puesta en marcha de intranets municipales o comarcales (11
comarcas), además de las páginas web, con que cuentan todas las comarcas.
Finalmente, en «Otros servicios y actuaciones», los más numerosos
son los programas europeos Leader +, Interreg IIIA o Life: nada menos que
20 comarcas participan en alguno de ellos. Además están los parques de
maquinaria comarcal (13 comarcas), programas de prevención de las drogodependencias (11), servicios itinerantes de podología (que se presta en 6
comarcas), o transporte sociosanitario para personas dependientes, fundamentalmente personas mayores (en 5 comarcas).
Estas actuaciones descritas que han llevado a cabo las comarcas
durante 2005 pueden agruparse en dos grandes apartados: aquellas que
están ligadas a actividades y servicios de promoción y fomento económico y
social de la comarca y de sus productos, y aquellas que pueden catalogarse
como servicios a la población.
Las actuaciones en Comercio, Empleo, Desarrollo Local, la mayoría de
las referidas a Sociedad de la Información y a Medio Ambiente, y otras
como los programas europeos, van destinadas al fomento del desarrollo
endógeno de los territorios comarcales. Educación, Tratamiento de aguas,
Limpieza pública, Centros para la mujer, Asesoramiento y otro tipo de
actuaciones constituyen servicios que se prestan a la población y que van
dirigidos a mejorar la calidad de vida.
El primer tipo de actividades representan el 40% del total de las realizadas por las comarcas fuera de sus estrictas competencias; la prestación
de diferentes servicios a la población constituye el 60% restante.
190
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
En los dos cuadros siguientes se muestra la evolución de estas actuaciones y servicios por temas entre 2002 y 2005. Como mínimo en todas las
áreas temáticas que hemos categorizado se han duplicado las actuaciones,
sobresaliendo sociedad de la información y desarrollo local, que han multiplicado por 6 y por 5, respectivamente, sus actuaciones. En conjunto, el
crecimiento de los servicios y actuaciones en materias no transferidas de
las comarcas entre 2002 y 2005 ha sido del 310%
Servicios y Actuaciones en áreas no transferidas, por temas. Comarcas de
Aragón. 2002-2005. Número de comarcas donde se realizan
2002
Educación y formación
Medio ambiente
Tratamiento de aguas
Limpieza pública y jardinería
Comercio
Empleo
Mujer
Desarrollo local
Asesoramiento
Sociedad de la información
Otros servicios
TOTAL SERVICIOS Y ACTUACIONES
2003
2004
2005
18
12
7
10
8
7
8
4
10
3
28
25
19
7
18
16
11
13
7
12
7
38
34
23
17
20
25
18
20
14
18
11
45
49
44
31
30
28
27
22
20
19
18
58
115
173
245
346
Fuente: Elaboración propia.
Evolución del número de Servicios y Actuaciones en áreas no transferidas,
por temas. Comarcas de Aragón. 2002-2005. Índice 100 = 2002
Actuaciones
2002
2003
2004
2005
Sociedad de la información
Desarrollo local
Tratamiento de aguas
Empleo
Medio ambiente
Comercio
Limpieza pública y jardinería
Mujer
Educación y formación
Asesoramiento
Otros servicios
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
233
175
100
157
158
200
180
163
139
120
136
367
350
243
257
192
313
200
250
189
180
161
600
500
443
386
367
350
300
275
272
190
207
TOTAL SERVICIOS Y ACTUACIONES
100
152
218
310
Fuente: Elaboración propia.
191
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Servicios y Actuaciones realizadas por las Comarcas en áreas no transferidas
(continuación)
2002
2003
2004
2005
DESARROLLO LOCAL
Agencia de desarrollo local.
4
7
14
20
TRATAMIENTO DE AGUAS
Potabilización comarcal
Mejora abastecimiento comarcal
4
3
4
3
8
9
18
13
3
4
3
5
6
6
6
6
3
4
6
7
2
1
5
0
1
4
2
6
1
1
6
1
8
2
1
8
1
18
5
1
0
1
1
1
0
0
1
3
3
4
3
7
1
2
3
4
7
14
22
24
2
2
2
2
4
3
4
5
5
9
7
6
1
2
4
5
1
2
2
4
5
4
7
7
2
9
1
3
2
11
2
4
3
14
3
5
5
15
6
9
ASESORAMIENTO
Asesoramiento urbanístico
Asesoramiento a Municipios (Archivos)
Asesoramiento contable y jurídico a
Municipios
MEDIO AMBIENTE
Protección Recursos Naturales
Lucha contra erosión
Lucha contra los incendios forestales
Repoblación forestal
Tratamiento frente a mosquitos
Tratamiento purines. Asistencia a
municipios
Recogida Residuos peligrosos
agroganaderos
Proyectos y estudios técnicos
medioambientales
COMERCIO
Oficina Comarcal Consumo
Promoción de ferias y su asistencia
a las mismas
EMPLEO
Escuelas Taller y Taller de empleo
Inserción sociolaboral de discapacitados
Oficina Temporeros
Estabilización empleos temporales
inmigrantes
EDUCACIÓN, FORMACIÓN Y SERVICIOS
Cursos verano (convenio Universidad
Zaragoza)
Guardería infantil
Apertura de centros escolares fuera de
horario lectivo
Educación de Adultos
Formación geriátrica
Transporte Escolar convenio Dpto. Educación
192
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Servicios y Actuaciones realizadas por las Comarcas en áreas no transferidas
(continuación)
LIMPIEZA PÚBLICA Y JARDINERÍA
Poda y jardinería
Limpieza alcantarillado
Limpieza viaria y mantenimiento caminos
Desinsectación, Desinfección y Desratización
SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN
Conexión telemática Centros Salud–Hospital
Biblioteca Móvil e Interconexión telemática
Nuevas tecnologías: intranet municipal,
comarcal
MUJER
Mujer, centro información y servicios.
Convenio IAM
OTROS SERVICIOS
Programas europeos: Leader +,
Interreg 3A, Life
Prevención drogodependencias
Parque de Maquinaria comarcal
Servicio itinerante podología
Agencia de Desempleo laboral
Servicio itinerante de fisiología
Cursos infantiles verano inmigrantes/
autóctonos
Transporte sociosanitario
TOTAL ACTUACIONES Y SERVICIOS
2002
2003
2004
2005
2
1
5
2
4
2
10
2
4
4
10
2
7
6
12
5
1
0
2
2
2
3
3
4
2
3
6
11
8
13
20
22
10
3
10
2
0
0
13
5
13
2
0
0
17
6
13
3
0
0
20
11
13
6
1
1
0
3
1
4
1
5
1
5
115
173
245
346
Fuente: Elaboración propia.
En un tercer cuadro se presenta, in extenso, los servicios y actuaciones dentro de cada área temática, con su evolución año a año.
10.2 Personal y presupuestos
Todo este cúmulo de servicios y actuaciones de las comarcas fuera de sus
estrictas competencias y su importante desarrollo ha sido posible por una
creciente asignación de personal y presupuestaria.
En efecto, el personal de las comarcas enmarcados en estas actuaciones ha pasado de 25 en el 2002 a 154 en 2005, lo que representa que
se han multiplicado nada menos que por 6. Dentro del personal, la incorporación de técnicos específicos ha tenido también una evolución creciente,
desde los 2 en 2002 a los 40 existentes en 2005.
193
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
El presupuesto se ha duplicado en el periodo 2003-2005, pasando de
11,7 a 23,3 millones de euros, representando la quinta parte del total de los
presupuestos comarcales.
Personal en los Actividades y Servicios prestados en áreas no transferidas.
Comarcas de Aragón. 2002-2005. Número e índices
2002
2003
2004
2005
25
90
128
154
Número de Técnicos
Número de Trabajadores Administrativos
2
0
10
0
27
0
40
3
Evolución personal (Índice 100 = 2002
Evolución técnicos (Índice 100 = 2002)
% sobre total personal 32 comarcas
100
100
11,9
360
500
10,2
512
1.350
9,5
616
2.000
9,8
Número total de Trabajadores
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
Presupuesto para actividades y servicios en áreas no transferidas.
Comarcas de Aragón. 2003-2005. Miles de euros e índices
2003
PRESUPUESTO EJECUTADO
Evolución presupuesto (Índice 100 = 2003)
% sobre total presupuestos 32 comarcas
2004
11.690,7 17.147,5
100,0
15,2
147,0
17,9
2005
23.309,3
199,0
19,5
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
194
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
11. El proceso de comarcalización: una
mirada sociológica
11.1 Los servicios y funciones transferidos a las Comarcas: Una visión
de conjunto
El proceso de comarcalización vivido en Aragón ha significado la emergencia de una nueva institucionalidad político-administrativa que ha venido a
agregar un nuevo actor a la arena institucional de nuestra Comunidad.
Los capítulos precedentes han tratado de establecer la realidad en la
que se encuentra la prestación de servicios y el ejercicio de las funciones
que se han encomendado a las comarcas. El examen realizado en cada
una de las ocho áreas competenciales asumidas a través de los correspondientes decretos de transferencias nos permite deducir también cuál ha
sido el afianzamiento de esta nueva administración en su todavía corta existencia, el grado de desarrollo e implantación de los servicios y funciones en
cada área y las trayectorias seguidas en su implantación, así como las valoraciones que lo hecho hasta el momento les merece a los técnicos responsables de su implementación.
En este capítulo se ofrece una mirada transversal sobre ese proceso.
Transversal en el sentido de que se trata de una mirada sobre el proceso de
comarcalización en su conjunto, tratando de abarcar en ese vistazo a todas
las áreas que han integrado este primer bloque de funciones y servicios
cuya gestión se ha encomendado a las comarcas. Al integrar en una perspectiva conjunta la información que en las páginas precedentes se ha presentado, se ha intentado alcanzar una nueva comprensión de los hechos y
datos ya examinados anteriormente. Aunque se ha tratado al máximo de
evitar la repetición de lo ya dicho en otros lugares, confiamos que las posibles reiteraciones sean mínimas y permitan contemplar el pulso conjunto
de lo que ha sido, hasta ahora, la construcción de las comarcas en Aragón.
Una característica que ha presidido el proceso de construcción
comarcal ha sido su heterogeneidad, tanto territorial como sectorialmente.
195
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Por un lado, la construcción concreta y real de las comarcas se hace en
muchos aspectos a partir de fórmulas de cooperación intermunicipal previamente existentes. Como ya se ha indicado, la desigual cobertura territorial de estas formas mancomunadas hace que el punto de partida de las
comarcas sea, lógicamente, muy diferente según la existencia previa o no
de estos formatos de colaboración. Por otro lado, se constata la existencia
de una serie de «sectores» en los que venían prestándose mucho antes de
que se iniciara el proceso una serie de servicios (acción social, recogida de
residuos, protección civil —fundamentalmente, lucha contra el fuego— y
deportes). Servicios que tienen que ver básicamente con la asistencia a la
ciudadanía para la mejora de su calidad de vida.
En la construcción de las comarcas van a confluir, por tanto, estas
dos tendencias y el grado de consolidación y desarrollo de los servicios y
funciones comarcales, a finales de 2005, refleja este punto de partida.
En Acción Social, la larga trayectoria de prestación y gestión de servicios sociales ha sido determinante para que esta área se haya desarrollado
de manera generalmente satisfactoria en todas las comarcas, aunque todavía queden algunas en las que está pendiente finalizar el proceso de organización comarcal de los servicios sociales de base. Al margen de estas dinámicas organizativas, sí puede decirse que la comarcalización ha servido
para impulsar la ampliación y generalización de los servicios sociales a
todos los ayuntamientos y núcleos de población y ha posibilitado, gracias a
la autonomía financiera, la ampliación de servicios en bastantes casos y
una relativa diferenciación en la oferta de éstos en función de las propias
características sociales de cada comarca.
Los antecedentes que en materia de Deporte existían en la
Comunidad Autónoma son una referencia importante para comprender la
facilidad y rapidez con la que evolucionó el traspaso de estos servicios a las
comarcas. Una tradición de más de veinte años en la gestión de estas funciones por mancomunidades constituidas con este propósito o por los propios ayuntamientos facilitó una estructuración rápida del área por la administración comarcal. La principal característica del proceso ha sido la
continuidad de los esquemas de trabajo y, sobre esa base, incrementar las
actividades y extender la oferta en el territorio tratando, al mismo tiempo, de
ampliar ésta a nuevas tipologías de usuarios cada vez más diferenciadas. La
coordinación comarcal de este servicio ha supuesto, sin duda, una profesionalización de la prestación, debido a la contratación de personal cualificado
y un aumento en la variedad y calidad de las actividades deportivas.
Por lo que respecta a los Residuos Sólidos Urbanos (RSU) la gestión
comarcal de esta función ha debido adaptarse a la entrada en vigor y puesta en marcha del Plan de Gestión Integral de Residuos de Aragón (GIRA),
196
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
cuyo horizonte de aplicación se ha establecido durante el período 20052008. Este Plan sustituyó los planes sectoriales que existían hasta ese
momento y ha introducido una estrategia global de política ambiental aplicable en todo el territorio aragonés: menor generación de residuos, la reutilización, el reciclado y la sensibilización ambiental. Se ha dividido el territorio aragonés en ocho Agrupaciones de ámbito superior al comarcal,
aproximadamente homogéneas en la producción de residuos urbanos, con
la finalidad de optimizar las infraestructuras de almacenaje y tratamiento de
los residuos generados. En este marco de transformación autonómica global, las comarcas están reorientando sus actuaciones específicas hacia los
objetivos estratégicos del GIRA y su gestión se enmarca, como no podía ser
de otra forma, dentro de las directrices del Plan. La propia naturaleza del
servicio lleva a establecer concesiones con empresas privadas y a fórmulas
de cooperación supracomarcal. La dinámica generada por las crecientes
exigencias ambientales y las políticas autonómicas puestas en marcha en el
sector, han obligado a la mayor parte de las comarcas a la realización de
extraordinarios esfuerzos para recuperar los retrasos que en esta materia
sufría el medio rural y adecuarse a la normativa cada vez más exigente en
esta materia. No puede obviarse la dificultad y el esfuerzo que supone la
gestión de estos servicios en comarcas de extenso territorio y baja densidad
poblacional.
El desarrollo del área de Protección Civil ha sido muy desigual. Con
pocas excepciones, el grado de implantación y consolidación de las funciones y servicios inherentes a esta competencia es todavía incipiente, aunque
haya indicios de cambio en la tendencia. Tradicionalmente ha sido el municipio quien ha ostentado la competencia en caso de emergencia. Por otro
lado, tanto la administración autonómica como las diputaciones provinciales
han sido hasta el momento las que han apoyado materialmente la protección civil (fundamentalmente, en el equipamiento de lucha contra los
incendios). Este estado de cosas ha relegado a un segundo plano de la
agenda comarcal la preocupación por esta materia. Las comarcas no cuentan con mucha experiencia previa en esta materia, dado que la protección
civil era competencia municipal. La Ley de protección civil y atención de
emergencias de la Comunidad Autónoma de Aragón (30/2002) otorga un
mayor reconocimiento al papel de la comarca en la gestión de las emergencias por lo que, en lo sucesivo, estas funciones verán aumentada su importancia. En esta dirección parece avanzarse al constatar que los principales
desarrollos en cuanto a la consolidación de las funciones comarcales en
materia de protección civil han tenido lugar durante 2005.
Frente a estos servicios “clásicos” emergen, en las transferencias de
funciones y servicios, nuevas competencias que pertenecen a otros ámbitos
197
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
no tan estrechamente relacionados con la construcción básica del estado
de bienestar pero que se han ido incluyendo también en las agendas de la
política local durante la década de los 90: juventud, desarrollo económico
local, identidad. A este planteamiento doctrinal obedecerían algunas de las
competencias incluidas también en el primer bloque de transferencias:
juventud, cultura, patrimonio cultural y turismo. La relativa novedad de las
mismas se reflejaría también en el retraso de su implementación en las
comarcas.
El área de Cultura ha tenido, en general, escaso desarrollo en su globalidad si se la compara con otras áreas que sí han logrado poner en práctica las funciones y servicios que tienen asignadas. Las dificultades para consolidar una estructura de gestión propia están asociadas, principalmente, a
limitaciones de distinta índole para contratar personal especializado y al
solapamiento de actividades con otras áreas (especialmente con Patrimonio
Cultural y Tradiciones Populares y Promoción del Turismo). Otro factor
importante para entender este tímido desarrollo es la poca experiencia previa de gestión conjunta en Aragón, a escala local, en el ámbito de la cultura.
Antes de la comarcalización, solamente los municipios grandes y algunas
mancomunidades dedicaban recursos a esta temática; el resto de actividades eran realizadas por la DGA y las Diputaciones a través de la implementación de los denominados “circuitos culturales”. Pese a esto, Cultura ha
ido creciendo lentamente durante el período estudiado. Indicadores de ello
son tanto el aumento de actuaciones (archivos, registros, bibliotecas y la
conexión telemática; fomento de actividades artísticas, de protección y difusión del patrimonio documental y museístico) como el número de trabajadores contratados y el presupuesto ejecutado. A nivel cualitativo, el resultado más valorado es el reconocimiento y aumento de la legitimidad social de
las tradiciones del medio rural, así como el fortalecimiento del tejido asociativo. Esta identidad cultural que comienza a consolidarse en el discurso
político, espera llegar a convertir a la Cultura en un área de prioridad de
actuación en el futuro.
Patrimonio Cultural y Tradiciones Populares es otra de las áreas
nuevas que no ha conseguido hasta el momento una consolidación efectiva. Son todavía pocas las comarcas en las que la totalidad de sus servicios
y el conjunto de las funciones transferidas se llevan a cabo con regularidad.
En siete comarcas no se ha iniciado aún ninguna actuación. Sin embargo,
en el periodo estudiado se ha incrementado el presupuesto al igual que el
personal y se ha observado un crecimiento en la realización de actividades.
En esta situación de desarrollo incipiente influye el solapamiento con áreas
cercanas en su campo de actuación (Cultura y Promoción del Turismo) que
dificultarían la aparición de un espacio propio. De hecho, a veces ha surgi198
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
do la dificultad de atribuir determinadas acciones a un área específica y es
relativamente usual que el personal técnico se comparta entre estas áreas
afines. De lo que no hay duda es que su particularidad radica en considerarla, por parte de profesionales y políticos, como uno de los pilares que
debe sustentar las estrategias de diversificación de la economía a través de
la oferta turística.
La evolución del área de Juventud está caracterizada por desarrollarse a la vez que lo hace el Instituto Aragonés de la Juventud. Éste crea su
estructura para implementar las políticas públicas sectoriales de juventud a
nivel autonómico en el momento en el que se transfieren a la comarca competencias en esta materia. Esta contigüidad en el tiempo ha producido interesantes experiencias allí donde las comarcas apostado por desarrollar
acciones en este área (hay todavía nueve comarcas en las que no se ha
constituido el área y en otras tres, la competencia se ejerce desde otras
áreas: acción social y deportes). En las comarcas en las que se ha creado
una estructura para el ejercicio de las funciones transferidas, destaca el
aumento de asociaciones juveniles, las actividades organizadas y el número
de participantes.
Las transferencias en Turismo han evolucionado de forma diversa
dependiendo del desarrollo del sector en las distintas zonas de Aragón. La
mayoría de las actuaciones realizadas corresponden a tareas de administración, control, promoción y fomento de la actividad turística en las
Comarcas. El proceso de puesta en funcionamiento de esta área ha seguido
unas pautas bastante comunes: En el primer momento, el énfasis estuvo
marcado por la toma de contacto con tareas nunca antes realizadas a nivel
administrativo (organizar expedientes, actualizar bases de datos, crear sistemas de gestión propios). La segunda etapa se caracterizó por asumir las
tareas de inspección, optando cada comarca por estrategias distintas,
dependiendo, especialmente, de los recursos disponibles. En un tercer
momento, se priorizan las actuaciones de difusión y promoción del turismo.
En este sentido, la existencia de convenios anteriores a la comarcalización
establecidos entre mancomunidades y ayuntamientos fueron puntos de
apoyo y el comienzo del desarrollo de un amplio abanico de actividades con
las que se trata de consolidar la relación entre los empresarios locales y la
administración local. La promoción y difusión de las potencialidades turísticas de determinados territorios que ha impulsado la comarca ha permitido
que pequeñas localidades pasaran a formar parte de un proyecto territorial
común mejorando la visibilidad de sus atractivos, integrándose en un producto turístico de mayor entidad y reforzando la imagen e identidad de la
comarca.
199
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Las informaciones y datos más relevantes se han sintetizado en un
indicador que resume el grado de asunción, implementación y desarrollo
que cada una de las áreas competenciales transferida había alcanzado a
finales de 2005. Para realizar este resumen de las apreciaciones acerca del
grado de desarrollo en el que se encuentra cada área, el equipo investigador ha clasificado cada una de las áreas que contempla el decreto de transferencias, comarca a comarca, en alguna de las siguientes categorías: (i)
incipiente; (ii) en desarrollo y (iii) consolidada. Se ha aplicado una cuarta
categoría, “no iniciado”, en aquellos casos en los que las funciones y servicios transferidos no habían comenzado.
Esta clasificación, realizada por el equipo investigador a la luz de la
información disponible sobre el desempeño alcanzado por cada área en el
conjunto de las comarcas, sólo pretende ser una apreciación de carácter
aproximativo al estado de desarrollo de los servicios y funciones de cada competencia. Aunque basada en las apreciaciones subjetivas del equipo investigador, las categorizaciones realizadas reflejan, no obstante, el esfuerzo de sistematización y objetivación que se ha practicado sobre la abundante y variada
cantidad de materiales manejados sobre el proceso de construcción comarcal
y su funcionamiento en estos años52.
En el cuadro siguiente se resume el número de comarcas que se
encuentran en cada categoría de desarrollo (consolidada; en desarrollo;
incipiente; no iniciada) para cada una de las ocho áreas consideradas.
Índice de Apreciación Global de Desarrollo de las áreas competenciales en el
conjunto de las Comarcas de Aragón. 2005
No
iniciada
Acción Social
Cultura
Patrimonio Cultural
0
3
7
Incipiente
En
desarrollo
Consolidada
Índice de
Apreciación
Global de
Desarrollo
del Área
0
13
17
10
15
7
22
1
1
90
48
35
52. Se trata de una clasificación basada en el criterio «experto» que los investigadores se han forjado durante el proceso de investigación del estado de su «objeto de estudio»
(a modo del criterio de jueces para establecer calificaciones). Es evidente que tal categorización sintetiza en gran medida el contenido de los razonamientos y las apreciaciones que se
han ido realizando a lo largo del texto y que no está exenta de cierto sentido subjetivo. No
obstante, las razones de los juicios adoptados han sido suficientemente argumentadas en el
análisis realizado.
200
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Índice de Apreciación Global de Desarrollo de las áreas competenciales en el
conjunto de las Comarcas de Aragón. 2005 (continuación)
No
iniciada
Deportes
Juventud
Turismo
Residuos
Protección Civil
0
7
2
4
8
Incipiente
En
desarrollo
Consolidada
Índice de
Apreciación
Global de
Desarrollo
del Área
3
12
11
1
12
8
9
10
12
9
21
4
9
15
3
85
44
60
73
41
Fuente: Elaboración propia.
A partir de esta tabla que refleja la distribución del número de comarcas que tienen cada área en alguna de las categorías establecidas, se ha
elaborado el indicador que aparece en la última columna de la derecha. El
indicador tendría un valor máximo de 100 para cada área de competencia,
si todas las comarcas (32) hubieran sido clasificadas en la categoría «consolidada»; de manera sintética, el índice obtenido permite visualizar el
«estado» general de implantación y desarrollo de las competencias transferidas en el conjunto de las comarcas.
Esa información es la que refleja el gráfico adjunto. Las líneas en rojo
representan el segundo y tercer cuartil. La irregularidad del polígono resultante viene a reflejar gráficamente la situación que hemos descrito en las
páginas anteriores.
La creación de las comarcas y el proceso de las transferencias implicó
la necesidad de contar con infraestructuras, equipamientos y personal para
llevar adelante una nueva estructura administrativa y sus actuaciones. Las
tablas que se presentan a continuación permiten observar la evolución del
personal contratado y del presupuesto en las comarcas desde el año 2002
hasta el 2005. La información, además, está desagregada por área, lo que
permite analizar las particularidades de cada una de ellas a través del tiempo
transcurrido.
En estos últimos cuatro años el aumento de personal ha sido significativo: mientras que en el año 2002 había 210 trabajadores, en el año
2005 los contratos sumaban 1.574. La evolución del número de trabajadores aumenta de forma notoria en el primer período (2002-2003), siendo
más débil el crecimiento de personal en el segundo. Los años 2002-2003
coinciden con la constitución de las comarcas: en 2000 se constituyó una
201
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
comarca; en 2001 se crean siete comarcas; en 2002, 18 y en 2003, las
seis comarcas restantes. Los procesos de contrataciones y traspasos de
personal a las comarcas por disolución de las mancomunidades, con cierto
retraso sobre el momento de constitución legal, tienen lugar, fundamentalmente, a lo largo del año 2003. Año que refleja el aumento de efectivos que
se produce por esta razón. Los siguientes aumentos en las plantillas de personal obedecen a la puesta en marcha, desarrollo y ampliación de las
actuaciones específicas.
Apreciación global del grado de desarrollo y consolidación de los servicios y funciones transferidos a las comarcas. Diciembre de 2005.
Fuente: Elaboración propia.
Si se observa la evolución en términos relativos, destaca la reducción
sistemática del peso del personal de Administración en el conjunto de las
plantillas, el mantenimiento constante del porcentaje de efectivos de Acción
Social y el incremento experimentado por el personal del área de Deportes.
Las restantes oscilaciones en el reparto de las plantillas parece corroborar
los análisis apuntados en otras partes del estudio: vendrían a indicar la
mayor relevancia otorgada a ciertas áreas (caso de Protección Civil,
Juventud, Turismo…) que aumentarían sus efectivos en mayor proporción
que las restantes áreas.
202
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Personal contratado por áreas. Comarcas de Aragón. 2002-2005.
Número de trabajadores
Administración
Acción Social
Cultura
Patrimonio Cultural
Deportes
Juventud
Turismo
Residuos
Protección Civil
Personal compartido
Fuera competencias
Total personal
2002
2003
2004
2005
42
95
1
0
10
2
9
24
2
0
25
149
371
16
3
100
16
18
94
28
0
90
242
560
26
11
165
24
33
116
37
2
128
246
667
22
19
203
57
41
119
41
5
154
210
885
1.344
1.574
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
Personal contratado por áreas. Comarcas de Aragón. 2002-2005 Porcentajes
2002
Administración
Acción Social
Cultura
Patrimonio Cultural
Deportes
Juventud
Turismo
Residuos
Protección Civil
Personal compartido
Fuera competencias
Total personal
2003
2004
2005
20,0
45,2
0,5
0,0
4,8
1,0
4,3
11,4
1,0
0,0
11,9
16,8
41,9
1,8
0,3
11,3
1,8
2,0
10,6
3,2
0,0
10,2
18,0
41,7
1,9
0,8
12,3
1,8
2,5
8,6
2,8
0,1
9,5
15,6
42,4
1,4
1,2
12,9
3,6
2,6
7,6
2,6
0,3
9,8
100,0
100,0
100,0
100,0
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
Por el perfil profesional de las contrataciones que se realizan, la tendencia general en todas las áreas muestra preferencia por la contratación
de técnicos, siendo Turismo y Cultura las que más han evolucionado en ese
sentido. Es decir, por un lado, están dentro de las que tienen menos trabajadores, pero, por otro, son las que incorporan a los más cualificados. A
203
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
partir del año 2003 se observa una leve tendencia a la contratación de personal técnico en las áreas más consolidadas (Acción Social, Deportes,
Recogida y Tratamiento de Residuos Urbanos), siendo en el 2004 cuando
se da el aumento en la contratación de técnicos en el resto de las áreas.
El cuadro siguiente presenta la evolución presupuestaria desde el año
2003 al 2005. Puede observarse cómo en todos los años la Administración
significa prácticamente la cuarta parte de los presupuestos totales. En
segundo lugar, se encuentran los presupuestos dirigidos a actividades fuera
de competencias, aumentando año a año su desarrollo.
Un análisis por áreas permite visualizar el crecimiento de los presupuestos en casi todas ellas en detrimento de las transferencias a las
Administraciones. En este sentido, destacan las áreas de Juventud y
Residuos Urbanos como las que mayor incremento han experimentado, el
resto mantiene un leve ascenso del presupuesto, mientras que Acción
Social baja ligeramente con respecto a 2004, siendo la única que desciende, aunque, como contrapartida, sigue siendo el área de mayor peso en la
distribución total.
Evolución del personal contratado por tipo de trabajador. Comarcas de Aragón.
2002-2005. Número de trabajadores
2002
2003
2004
2005
Técnicos
Auxiliares
Otros
43
18
149
191
81
613
315
131
898
386
151
1.037
Total personal
210
885
1.344
1.574
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
Personal contratado por tipo de trabajador. Comarcas de Aragón. 2002-2005.
Porcentajes
Técnicos
Auxiliares
Otros
Total personal
2002
2003
2004
2005
20,5
8,6
71,0
21,6
9,2
69,3
23,4
9,7
66,8
24,5
9,6
65,9
100,0
100,0
100,0
100,0
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
204
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Distribución porcentual del presupuesto por áreas competenciales. Comarcas de
Aragón. 2003-2005
Administración
Fuera de competencias
Acción Social
Residuos
Turismo
Deportes
Cultura
Transf. a Administraciones
Protección Civil
Patrimonio
Juventud
Totales
2003
2004
2005
Orden de importancia
2005
24,6
15,2
23,1
7,2
5,8
5,0
4,9
8,7
3,0
1,7
0,7
24,0
17,9
24,3
9,5
5,9
5,0
5,3
3,7
2,8
0,7
1,0
25,2
19,5
19,4
10,4
6,1
5,3
4,5
3,3
3,2
1,8
1,4
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
100,0
100,0
100,0
–
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
Presupuestos Área de Cultura. Comarcas de Aragón. 2003-2005
Juventud
Residuos
Fuera de
competencias
Deportes
Protección Civil
Turismo
Patrimonio
Administración
Cultura
Acción Social
Transf. a
Administraciones
Totales
2003
Miles
de €
2004
Miles
de €
2005
Miles
de €
538
5.524
992
9.168
1.707
12.344
84,5
66,0
72,0
34,6
217,3
123,5
1
2
11.691
3.854
2.318
4.454
1.298
18.862
3.800
17.757
17.148
4.769
2.713
5.663
632
23.006
5.049
23.320
23.309
6.341
3.777
7.230
2.104
30.042
5.350
23.157
46,7
23,7
17,0
27,1
-51,3
22,0
32,9
31,3
35,9
33,0
39,3
27,7
233,1
30,6
6,0
-0,7
99,4
64,5
63,0
62,3
62,2
59,3
40,8
30,4
3
4
5
6
7
8
9
10
6.704
3.593
3.879
-46,4
8,0
-42,1
11
96.052 119.240
25,1
24,1
55,3
–
76.799
Evolución
2004- 2005- 20052003 2004 2003
%
%
%
Orden de
crecimiento
2005/2003
Fuente: Dirección General de Administración Local y Política Territorial. Servicio de Política Territorial.
Elaboración propia.
205
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
11.2 Las potencialidades de un proceso irreversible
Toda materialización de una propuesta de cambio social conlleva una serie
de transformaciones, unas buscadas, otras no tanto, que dan cuenta de los
perfiles y características que va adoptando el proceso en cuestión. A lo
largo de estos años, la comarcalización ha ido progresando a través del
cumplimiento de una serie de etapas que, de una forma desigual, han ido
cubriendo las diferentes comarcas. En este capítulo se va a hacer especial
hincapié en señalar aquellos elementos o dimensiones que, desde una
aproximación sociológica, se consideran sustanciales en el proceso de
comarcalización que hemos vivido en Aragón.
Se ha optado por una forma expositiva que permita destacar, dentro
de esos ejes, tanto los aspectos que poseen una trascendencia positiva
desde el punto de vista de la ciudadanía, los grupos o las instituciones,
como aquellos que pueden estar incidiendo negativamente. La estrategia de
ofrecer los logros y los retos, los binomios de luces y contraluces, responde
a la necesidad de apoyar el futuro de la comarcalización, de una parte, en
el refuerzo de aquellos elementos que se han revelado como positivos y, de
otra, en la corrección de los que se han identificado como negativos. Por
ello, en cada uno de los apartados, además de presentar esos claroscuros,
se avanzan una serie de propuestas para que todos los actores implicados
en este proceso puedan tenerlas en cuenta en el futuro y sirvan para superar las dificultades.
Los análisis se estructuran en torno a una serie de ejes, cada uno de
los cuales ofrece una mirada contrapuesta de luz y sombra. Se ponen en
evidencia estas dimensiones porque, a juicio del equipo investigador, permiten repasar las fortalezas, debilidades, amenazas y potencialidades que han
caracterizado la comarcalización, vista ésta globalmente y conjugando la
información de los epígrafes anteriores.
Logros y retos: Dimensiones de análisis
Gradualismo y flexibilidad
Adaptación a la diversidad
Motivación
Nuevos localismos
Fragmentación
Inexperiencia
Solapamiento de administraciones
Democracia participativa
Ausencia de refrendo directo
Vertebración del territorio
La comarca y el municipio
Lo endógeno
206
Desarrollo desigual
Lo global
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
11.2.1 Gradualismo y flexibilidad vs. desarrollo desigual
Los diferentes territorios aragoneses iniciaron la aventura de la comarcalización desde situaciones de partida desiguales. El poder legislativo era
plenamente consciente de ello y favoreció un proceso que permitió una
adecuación flexible al modelo de comarca, en el que cada bloque de municipios dio los pasos conforme se fue llegando a los consensos correspondientes entre todos los actores políticos implicados. Ello ha dado lugar a un
proceso gradual, que ha permitido salvar muchas barreras y suspicacias.
Sin embargo, este criterio de flexibilidad y gradualismo ha dado lugar a
un desarrollo desigual de la comarcalización, medido en referencia al número de competencias asumidas y ejecutadas por las diferentes comarcas. La
diversidad encontrada hace referencia a dos ámbitos, fundamentalmente:
• De una parte, se produce una diversidad en cuanto al grado de
desarrollo de cada comarca. Se dan situaciones muy dispares,
desde comarcas en las que actualmente se están implementando
actuaciones en todas y cada una de las ocho áreas transferidas y
comarcas en las que alguna o varias de ellas no se están llevando a
cabo.
• De otra parte, no todas las áreas tienen un desarrollo homogéneo.
Algunas de ellas (Acción Social o Deportes) están presentes de
forma consolidada en todas las comarcas. Otras (por ejemplo,
Patrimonio cultural o Protección Civil) se encuentran en una fase
muy inicial en varias comarcas.
La diversidad es, en consecuencia, un hecho que ha sido contrastado
por la presente investigación. Los procesos de comarcalización han sido
heterogéneos. Pero, ¿qué factores se encuentran detrás de esa diversidad?
Consideramos que hay varios elementos que inciden de forma más decisiva:
• Las mancomunidades, como entidades locales previas que agrupaban a varios municipios en la gestión de algunas competencias
delegadas por ellos. El edificio comarcal ha aprovechado elementos
anteriores: es una conceptualización administrativa novedosa, pero
anclada en procesos y experiencias concretas previas a las que
trasciende y redimensiona, pero sobre las que se asienta. No ha
sido, en el ámbito práctico, una creación ex nihilo. A este respecto
se han encontrado tres situaciones claramente diferenciadas:
– La existencia de una única mancomunidad (que alcanzase a la totalidad o a la mayoría de los municipios que luego formaron la comarca): es la situación en la que el proceso de transferencias ha resultado más fácil, pues su característica fundamental es la
continuidad, por lo que ha podido resultar más rápido y menos problemático. Los técnicos y los políticos, en su gran mayoría, tenían
207
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
conocimiento y experiencia de gestión previas que han permitido abordar con
garantías ciertas competencias. Además, estaban habituados a establecer contactos con la Administración autonómica, con lo que la transmisión de información ha sido mucho más fluida.
– La existencia de varias mancomunidades: situación que se ha
revelado como muy compleja, pues ha sido necesario armonizar
diferentes formas de hacer, aclarar responsabilidades, integrar
equipos de trabajo, etc. Las dificultades, en determinadas áreas,
todavía están presentes en algunas comarcas, discutiéndose
metodologías, modelos de relaciones laborales, relaciones con el
resto de administraciones, etc.
– La no existencia previa de mancomunidades: lo que ha dado
lugar a que la comarca de nueva creación se caracterizara por
una menor experiencia de técnicos y políticos, por mayores
carencias en cuanto a información, por el mayor desconocimiento de los temas, por la necesidad de crear nuevas estructuras,
por la mayor lentitud del proceso, etc.
• Muy ligado con el apartado anterior, pero poniendo la vista de lado
de las áreas competenciales, se ha encontrado una diferencia entre
aquéllas que tenían una trayectoria anterior (Acción Social, Deportes
y Residuos) y las que en la mayoría de los casos han sido de nueva
implantación (Cultura, Patrimonio Cultural, Juventud, Protección Civil
y Turismo). Las primeras, con el paso del tiempo, han presentado
menos dificultades para consolidarse en la mayoría de las comarcas.
Las segundas, por el contrario, se han topado con mayores escollos y
presentan una consolidación significativamente menor.
En esta desigual evolución, que ha favorecido a las más antiguas,
han tenido mucho que ver diferentes factores:
– La existencia de ciertos “derechos adquiridos” que han ejercido
una inercia que ha facilitado su desarrollo, y que han protagonizado tanto los técnicos y los políticos, como las asignaciones presupuestarias.
– La disposición de una mayor visión de conjunto, el control de los
trámites administrativos, los contactos más allá de las comarcas,
etc.
– Por parte de la ciudadanía, ya acostumbrada a una serie de prestaciones, el tirón de la demanda ha encontrado un caldo de cultivo natural en las competencias que ya venían desarrollándose.
Además, las competencias nuevas no se identifican con prestaciones de servicios de carácter personal, sino con dimensiones
con beneficios más abstractos o diferidos.
208
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
No obstante, el equipo investigador no quiere dar a entender que el
mayor nivel de consolidación que ponen de manifiesto las áreas que ya se
venían gestionando antes del proceso de comarcalización signifique que en
el resto de áreas las cosas se hayan hecho peor, pues, si desde el punto de
vista sincrónico (una foto fija de la actualidad) puede concluirse que las
competencias «tradicionales» han llegado más lejos, desde el punto de
vista diacrónico (la evolución) consideramos que el camino recorrido y los
esfuerzos realizados en las áreas más «nuevas» han sido, en general, igualmente encomiables, ya que han iniciado su andadura desde una situación
de partida mucho más desventajosa.
• El convencimiento en el proceso de comarcalización. Visto desde el
momento actual, puede decirse que los diferentes políticos y técnicos que han asumido la responsabilidad de crear y gestionar en
una primera etapa la comarca en su territorio, presentan grandes
dosis de motivación, que se ha revelado necesaria para superar los
problemas que han ido surgiendo.
Sin embargo, en el inicio del proceso de comarcalización, la motivación y el convencimiento eran muy desiguales, encontrándose
grandes dificultades para ver, a medio y largo plazo, el sentido de
la comarca como nueva institución político administrativa. Desde
este punto de vista, el papel del Consejo Comarcal y, especialmente, de los diferentes presidentes de las comarcas ha sido esencial.
Aunque partiesen con algunas dudas, en general, se han ido convirtiendo poco a poco en los grandes impulsores del proceso de
comarcalización en su territorio, ejerciendo un papel de liderazgo
que ha sido determinante en el buen funcionamiento de la mayoría
de las comarcas, así como en la profundización y avance en el proceso de consolidación de las mismas.
• En esta línea, no puede dejarse de lado una dimensión que ha incidido en la velocidad de crucero que ha tomado el proceso. La
comarcalización, en cada ámbito concreto, ha devenido un juego
político que sólo ha sido posible a través de un esfuerzo conjunto
por llegar a consensos políticos y sociales. Este prerrequisito era
una condición necesaria, sin la cual, la comarcalización hubiera
tenido pocas probabilidades de éxito, y ha puesto de manifiesto
que, más allá de las críticas puntuales, todas las fuerzas políticas
han apostado por ella en los momentos decisivos. Para el buen
desarrollo futuro del proceso de comarcalización, sería deseable
que se extendiese en el tiempo este consenso inicial.
• La propia idiosincrasia de cada comarca, lo que ha favorecido que
se preste especial atención a unos determinados temas, en detri209
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
mento de otros. Así, en general, se ha observado cómo cada comarca se ha
volcado en una serie de áreas competenciales que se han considerado más
interesantes para su devenir, realizando menos esfuerzos en otras áreas.
Como conclusión, puede decirse que la diversidad en cuanto a
niveles de desarrollo ha sido el catalizador necesario para los momentos
iniciales de la comarcalización. Sin embargo, mirando hacia el futuro,
cuando se aborden la segunda y la tercera fases de transferencias, será
preciso diseñar estrategias de aproximación de tipo competencial y temporal, que permitan a todas las comarcas, en un futuro a medio plazo,
encontrarse en un nivel de desarrollo más homogéneo que el observado
en esta etapa inicial.
11.2.2 Adaptación a la diversidad vs. fragmentación
Uno de los valores que más repetidas veces se ha puesto encima de
la mesa por los interlocutores responsables a la hora de hablar positivamente sobre el proceso de comarcalización es su capacidad de acercarse a las
necesidades de las personas que viven en cada territorio, de forma que
ahora es posible dar una mejor respuesta a las mismas, tanto en las materias que tiene asignadas por ley la comarca, como a través de otras que no
tiene reconocidas, pero que viene ejerciendo.
Ha podido comprobarse que en diferentes ámbitos, especialmente en
aquellos que se encuentran más orientados a la prestación de servicios
(deportes, acción social), la comarca está permitiendo que se desarrollen
más programas, a demanda de los ciudadanos y que se llegue a casi la
totalidad del territorio, cuestión que con las estructuras administrativas
anteriores era impensable.
Esta situación, sin duda, ha sido favorecida por la circunstancia particular de ser la comarca una institución nueva que no tiene casi lastres ni
rémoras del pasado, con profesionales de nueva incorporación en muchas
transferencias, por lo que tiene más libertad que otras administraciones
para cambiar, ofrecer nuevos programas e introducir innovaciones en los
mismos. Además, no ha de perderse de vista que una parte de los fondos
transferidos no son de carácter finalista, con lo que, en función de las decisiones políticas, se han destinado a diferentes fines.
Estos elementos favorecen una administración que es capaz de adaptarse a cada territorio y a las necesidades concretas de sus ciudadanos. De
esta forma, se comprueba la existencia de programas distintos en función
de la comarca en la que se fija la atención, incluso tratándose de materias
transferidas.
El esquema repetido es el siguiente: La cercanía permite un mayor
conocimiento del territorio y de las necesidades de la comarca («nadie
210
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
como sus habitantes conoce sus necesidades»). Este conocimiento cercano
posibilita una mayor adecuación a esas necesidades detectadas, lo que
repercute en la optimización de la gestión y en un mejor reparto de los
recursos, tanto desde el punto de la eficacia como de la eficiencia. Con ello
se ha puesto en valor la opinión del ciudadano, consiguiendo llegar además
a más gente, a todo el territorio. Además la mayor autonomía en la gestión
proporciona mayor dinamismo, más claridad, mayor definición y rigor.
Esto indudablemente tiene su otro lado de la moneda, pues también
permite tener más conciencia de los límites. En efecto, se gestiona mejor
desde la comarca, pero también se ven más las limitaciones de financiación
para hacer todo lo que se desearía; al estar más cerca de la población, pueden adquirirse unas obligaciones que sobrepasan las actuales competencias y que necesitarían mayores presupuestos no siempre disponibles.
Por otra parte, este carácter adaptativo de la comarca conlleva una
serie de riesgos desde la óptica del ciudadano. El que más ha de requerir
nuestra atención es aquél que hace referencia a la desigual distribución por
el territorio de servicios y de proyectos dirigidos a la satisfacción de las
demandas y de las necesidades de las personas. El que cada comarca
pueda priorizar unos programas en detrimento de otros hace surgir el temor
de que la cartera de servicios que se ofrezca al ciudadano aragonés difiera
en función del territorio en el que resida. Esta situación, que algunos defensores de la comarcalización señalan como un elemento positivo, puesto que
da margen al juego de lo político en cada comarca, corre el riesgo de reducir considerablemente uno de los beneficios de este proceso: permitir el
acceso igualitario a los servicios independientemente del lugar en el que se
reside. El miedo a la diferenciación que podría producirse es un aspecto
ampliamente resaltado por los técnicos más sensibles a estos aspectos vinculados a la equidad: los trabajadores de los servicios sociales. Aunque
como realidad parece lejano que esto pueda ocurrir, es sintomático que
sean los técnicos de esta área quienes reivindiquen de manera garantista la
existencia de una ley que asegure unas prestaciones sociales mínimas en
todo el territorio aragonés y prevengan de un exceso de variabilidad en el
territorio.
Para evitar este riesgo, proponemos cuatro medidas de largo alcance:
• En primer lugar, potenciar espacios de planificación en los que
desde el nivel autonómico se especifiquen los grandes ejes de
actuación en cada materia. Ejemplo de ello podría ser el GIRA. En
este sentido, si la carencia de productos planificadores es un déficit en cualquier acción de la administración, todavía lo es más en
aquellas competencias que están transferidas a las comarcas, ya
que se abre la puerta a la fragmentación de las actuaciones.
211
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
• En segundo lugar, ir hacia el establecimiento de una cartera de servicios como plataforma mínima que debería estar presente en
todas la comarcas (con su correspondiente dotación de fondos).
Esa cartera mínima debería ser plublicitada de forma genérica por
la administración autonómica como servicios a los que puede
acceder el ciudadano independientemente de donde resida. A partir de ahí, cada comarca podría desarrollar los programas o servicios complementarios que estimase oportunos, en función de las
características propias de sus habitantes, de su tejido social o
industrial, de su historia, etc. Ese «plus» nunca debería ofrecerse
en detrimento de los servicios contemplados en la cartera.
• En tercer lugar, propiciar espacios de encuentro de carácter sectorial entre políticos y técnicos de las diferentes comarcas, con el fin
de intercambiar experiencias y buenas prácticas. Ambos agentes
han puesto de manifiesto que es fundamental compartir experiencias, proyectos, propuestas de nuevos programas, formas de
hacerlos viables en territorios diversos, etc. Además de los interesantes procesos de aprendizaje, supondría una vía «informal» de
abrir puertas hacia la homogeneización en la prestación de servicios.
Paralelamente a estos procesos, sería interesante caminar hacia el
establecimiento de una serie de «infraestructuras mínimas», como referente
de los recursos que toda comarca pone a disposición del ciudadano, tanto
desde el punto de vista de estructuras (un ejemplo podrían ser los Servicios
Sociales de Base en el Área de Acción Social), como fijando un nivel de equipamientos para cada área que hiciesen viables las estructuras propuestas.
11.2.3 Motivación vs. inexperiencia
En general, se ha podido comprobar cómo el componente humano
que ha liderado el proceso de comarcalización en estos tres años ha estado
animado por una fuerte motivación.
Por parte de los responsables políticos, abandonadas las reticencias
de las primeras fases, se ha observado un compromiso elevado con las
competencias que les ha tocado asumir. De hecho, especialmente en los
casos de las áreas menos desarrolladas, el verdadero animador de las mismas es el Consejero responsable, quien muchas veces ha tenido que cubrir
tareas de tipo político y de carácter técnico.
Igualmente, en el caso de los técnicos, excepto en aquellas competencias que ya venían realizando las mancomunidades, ha coincidido el inicio de su carrera profesional con el trabajo en la comarca, lo que ha inoculado sus tareas de una gran dosis de motivación, iniciativa y creatividad. Los
212
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
que ya estaban en el terreno han visto las oportunidades de la comarca y
valorizado su actuación y posibilidades. La capacidad de innovación, las
ganas de hacer cosas y la ilusión por sacar adelante los proyectos son elementos repetidos que se perciben en casi todas las comarcas,
Es importante poner de manifiesto que en muchos de los territorios
de nuestra Comunidad las exigencias de la comarcalización conllevan la
necesidad de desplazarse, reunirse, ofrecer servicios en lugares alejados,
etc. Todo ello ha sido posible, en gran medida, gracias a la juventud, motivación y dedicación de los nuevos recursos humanos que han accedido a
los puestos de trabajo de la administración comarcal.
Sin embargo, no ha de perderse de vista que esta característica ha
ido unida a otra que ha conllevado no pocos inconvenientes al proceso.
Tanto por parte de los políticos, como de los técnicos, se ha constatado la
existencia de grandes dosis de inexperiencia, que les ha dificultado desarrollar con normalidad las primeras fases del camino en determinadas
competencias. En estos casos, además, es cuando se llama la atención en
que hubieran requerido mayor esfuerzo de acompañamiento por parte de
algunos empleados públicos de la DGA; se han sentido desamparados, o al
menos algo perdidos, con unas competencias a las que hacer frente y sin
herramientas técnicas ni recursos suficientes para desarrollarlas.
Desde el presente esa situación tampoco es percibida como de
especial dramatismo y, en todos los casos, los entrevistados resaltan los
aprendizajes a que dio lugar. Como el pasado ya no se puede modificar,
señalan que la «inmersión rápida» en el proceso de asunción de servicios
y funciones, el escaso tiempo de transición entre el funcionamiento de las
mancomunidades, su disolución y el inicio de una nueva planta administrativa, sin que por ello los servicios dejaran de suministrarse a los ciudadanos, propició, en medio de la incertidumbre que se hizo patente en los
inicios, el aprendizaje práctico del personal de las actuales estructuras
administrativas comarcales. El «aprender haciendo» es altamente valorado desde el presente.
De las conversaciones con los principales agentes de este proceso,
se pueden extraer un par de recomendaciones: en primer lugar, es preciso propiciar fórmulas de formación para los políticos locales de nuestra
Comunidad, para que estén cada vez más preparados para asumir la gestión de elevados recursos económicos y técnicos, para saber establecer
prioridades, para diseñar estrategias de trabajo a corto, medio y largo
plazo, etc.
Por parte de los técnicos, los contactos con otros profesionales, de
otras comarcas y de los departamentos de la DGA, se convierte en una
línea de trabajo imprescindible, como modo de aprender de las buenas
213
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
prácticas y como medio de evitar caer en errores que se han podido cometer en otras latitudes.
Por lo demás, se ha considerado interesante observar la relación
entre políticos y técnicos, dada la naturaleza de una administración nueva,
en la que casi todos los componentes eran inexpertos en estas cuestiones.
De una parte, puede señalarse que, en general, técnicos y políticos coinciden en afirmar que sin profesionalización es imposible llevar a cabo las
competencias que les tiene reservada la ley a las comarcas. Más allá del
voluntarismo, que no deja de ser necesario, la figura del técnico es la que
en mayor medida garantiza el camino hacia la consolidación de las diferentes áreas. En esta misma línea, tanto técnicos como políticos coinciden en
que las demandas de la ley suponen unas necesidades de financiación más
elevadas de las que actualmente tienen asignadas.
Por el lado contrario, quizás la diferencia encontrada más significativa
ha residido en la valoración global del proceso: los políticos han tendido a
reflejar una opinión más positiva que los técnicos. Estos, quizás por su
visión más profesional acerca de cómo deberían funcionar las cosas, ponen
el acento más en los déficits que en los avances.
En cuanto a las relaciones entre técnicos y políticos, en la mayor
parte de los casos se reconoce que son fluidas y de estrecha colaboración;
en 12 de las 32 comarcas estas relaciones son calificadas de cercanas (o
muy cercanas). Se ha generalizado el procedimiento de crear comisiones
informativas en las que los responsables políticos y los técnicos implicados
examinan las propuestas que se van a presentar al Consejo Comarcal, llevándolas cuando en estas comisiones se ha alcanzado el acuerdo o un
grado suficiente de consenso sobre las mismas. Eso estaría facilitando el
trabajo de los consejos comarcales en cuanto a la resolución de cuestiones
prácticas y técnicas, dejándoles mayor espacio y tiempo para el tratamiento
de cuestiones de índole más política que atañen a la comarca.
Abundando en este tema, es interesante reflejar las diferentes dinámicas de interacción que se han observado entre políticos y técnicos:
• Una situación digna de alabanza, pero minoritaria, ha consistido en
la cooperación entre ambas figuras. Ahora bien, cuando se ha
dado esa situación, se ha localizado entre los técnicos de un área y
su responsable directo, quedando mucho más difuminadas respecto de otras figuras.
• La situación más generalizada ha sido la que podría denominarse
como de «apoyo». En estos casos, la relación se basa en la confianza mutua, lo que lleva al político a refrendar lo que viene técnicamente avalado.
214
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
• Una situación menos frecuente, pero que también ha sido detectada, es aquella en la que el político marca totalmente la vida del
área, impulsando y supervisando todas las actuaciones, dejando
escaso margen de maniobra a los técnicos correspondientes.
• Por el lado contrario, también en algunos casos, se ha podido comprobar cómo el distanciamiento rubrica la relación entre el técnico
y el político. En estos casos, el técnico hace lo que estima oportuno, sin tener que dar cuentas a nadie, y sin que se las pidan.
En definitiva, encontramos ejemplos diferentes de relaciones, propiciadas, en gran medida, por la ausencia de un modelo propio, lo que ha
favorecido que la nueva administración se haya fijado en modelos próximos,
como los procedentes de las antiguas mancomunidades o los municipales.
11.2.4 Nuevos localismos vs. solapamiento de las administraciones
El proceso de comarcalización incide directamente en hacer posible
la emergencia en Aragón de un «nuevo localismo». En este momento interesa una de las dimensiones de ese nuevo localismo, ya que las demás
(mayor democratización, mayor participación, etc.) están siendo tratadas en
otros apartados. En concreto, nos referimos a la posibilidad de trasladar a
las instituciones más cercanas al ciudadano una serie de competencias que
se consideran claves para el adecuado desarrollo de una vida de calidad.
En este sentido, las mejoras observadas han sido desarrolladas suficientemente en este informe.
Sin embargo, no puede obviarse un elemento que, visto globalmente,
aporta nuevas sombras sobre el conjunto del aparato político administrativo
que nos hemos dotado. Cuando nacieron las comarcas ya eran cinco los
poderes públicos que tenían incidencia directa en los ciudadanos aragoneses: Unión Europea, Estado Español, Comunidad Autónoma, Provincia y
Municipio53. La instauración de un nuevo poder debe hacerse con mucho
cuidado, buscando múltiples dimensiones de legitimación y tratando de evitar los riesgos que toda administración conlleva. Uno de esos riesgos, que
hay que reducir al máximo es la duplicidad de actuaciones.
En el trabajo de investigación se ha observado que en algunas materias se siguen produciendo duplicidades, ya que dos o más administraciones intervienen desarrollando actuaciones propias de las comarcas:
53. Sin contar otros de ámbito local (como las citadas mancomunidades) o de ámbito
internacional (como el Banco Mundial, la Organización Mundial del Comercio, etc.).
215
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
• En algunos casos la concurrencia de administraciones tiene el
claro objetivo de complementar municipalmente lo que hace la
comarca (por ejemplo, en Acción Social).
• En otros, la duplicidad se evita al «retirarse» la comarca y no intervenir en determinadas localidades (normalmente grandes) en las
que los municipios tienen una trayectoria de intervención (por
ejemplo, en Deporte).
• Pero en otros se mantienen actuaciones diversas dirigidas a los
mismos públicos y con idénticos objetivos. Así, por ejemplo, en
Cultura se siguen desarrollando actuaciones de las Diputaciones y
de los municipios más grandes, mientras las comarcas están buscando su espacio.
• Además, se produce un escenario de «dependencia» de la comarca respecto de las otras administraciones, especialmente las municipales, ya que para llevar a cabo sus programas (culturales,
deportivos, etc.) necesita, muchas veces, la utilización de infraestructuras que no son propias. Esta situación de «competencia»
aboca a las comarcas a ser las últimas en poner programar sus
actividades y a estar al amparo de decisiones ajenas.
La duplicidad debe evitarse, en la medida de lo posible, buscando el
criterio de eficacia y eficiencia y de optimización de los recursos públicos.
Eso mitigaría, además, otra de las críticas deslegitimadoras «fáciles» al proceso de comarcalización, que tiende a extenderse entre algún sector, como
es el aumento del gasto incontrolado por parte de los poderes públicos.
Sin embargo, en muchos casos debemos ser conscientes de que la
concurrencia de varias administraciones es posible porque previamente se
ha producido la concurrencia de varias normas aplicables. De hecho, en
este informe se han citado profusamente las normas que tienen una incidencia directa en la comarca. Pero existen otras que tienen diferentes destinatarios: desde las normas autonómicas de carácter sectorial que no se han
adaptado a la nueva figura de la comarca, a las normas que regulan a los
poderes locales (Ley de Administración Local de Aragón y Ley de Bases de
Régimen Local), que otorgan competencias a las diputaciones y a los municipios y que en ocasiones entran en colisión con las competencias comarcales54.
54. Caso especial es el de los municipios mayores de 20.000 habitantes, que según
la Ley de Bases de Régimen Local tienen competencias en diferentes materias, algunas de
las cuales son colindantes con las que se han otorgado a las comarcas. En concreto, en
Aragón esta situación afecta a las tres capitales de provincia y, desde el año pasado, a la ciudad de Calatayud.
216
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Una cuestión no resuelta y que debería merecer la atención y ser
abordada abiertamente es la relación entre las diputaciones provinciales y
las comarcas. Parecería razonable, tras la experiencia vivida en estos cuatro
años en los que se ha construido la planta básica de las comarcas en
Aragón, abrir un periodo de reflexión sistemática y sosegada sobre el nuevo
rol que deben jugar las diputaciones provinciales en la nueva configuración
territorial que Aragón ha adquirido.
En el futuro desarrollo de las comarcas todas estas cuestiones requerirán la correspondiente armonización, debiendo establecerse el papel a
jugar por cada una de las entidades en la arena territorial: municipios,
comarcas y diputaciones, e incorporando una reflexión específica sobre el
papel de una figura que poco a poco está adquiriendo relevancia en el
nuevo mapa comarcal: las cabeceras de comarca.
11.2.5 Democracia participativa vs. ausencia de refrendo directo
Que el poder de decisión se traslade al ámbito más cercano de lo
local propicia de por sí mayores posibilidades de agrandar el campo donde
impera la democracia. De hecho, una de las grandes potencialidades del
proceso de comarcalización es que ha ubicado en los representantes más
cercanos al pueblo (sus alcaldes y concejales que acceden al puesto de
consejeros) mayor poder de decisión y mayor dotación de recursos. En consecuencia, la posibilidad de hacer llegar las demandas y de influenciar en
la toma de decisiones se ha vuelto más real y, por lo tanto, la capacidad de
la ciudadanía de incidir en la res publica más allá del momento de las elecciones cada cuatro años.
El trabajo de investigación ha permitido comprobar cómo el acceso
del ciudadano y de las asociaciones que les representan es, en general,
muy fluido y cotidiano. En los casos más perfeccionados se ha detectado el
surgimiento de fórmulas de participación compleja, a través de consejos
participativos o consultivos (en Turismo, en Deportes, en Juventud, etc.), a
imagen de los que ya vienen desarrollándose en otras administraciones,
incluso de procesos de planificación estratégica con amplia participación de
la ciudadanía.
Sin embargo, esta dimensión posee también un lado oscuro sobre
el que es preciso dar luz. El proceso de comarcalización otorga al Consejo
Comarcal y al Presidente una serie de potestades que les adjudican un
poder que se eleva más allá del que dispondrían desde sus cargos municipales. Además, estos nuevos puestos vienen acompañados de una
capacidad de disponer de unos recursos económicos y humanos añadidos. En este sentido, se ha observado, en algunos casos, la tendencia a
217
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
utilizar esos recursos con fines «localistas», orientándolos, por ejemplo,
hacia los municipios de procedencia de los cargos comarcales.
Seguramente, este riesgo se ve aumentado por la naturaleza del
cargo que ocupan los consejeros, ya que ellos se presentan a unas elecciones municipales y, en función de ser cargos electos en ellas, pueden acceder a un puesto en el Consejo Comarcal. Es decir, los cargos comarcales no
deben someterse al veredicto de las urnas, salvo que indirectamente se les
premie (o castigue) a través de las elecciones municipales. Esta situación
que también se da en otras administraciones (como las diputaciones provinciales), no deja de introducir un elemento de cierta «desresponsabilización», en el sentido de que lo que se hace por parte de los representantes
políticos (en este caso, los consejeros comarcales) no se valida en unas
elecciones propias de ese ámbito, sino en las de carácter municipal. Por lo
tanto, la tentación de alejarse de una visión comarcal y de favorecer los
intereses municipales, siempre estará presente.
Sin llegar a sugerir que se promueva la elección directa de los miembros del Consejo Comarcal, sí que es necesario profundizar en la concienciación sobre la naturaleza de estos cargos y sobre la extensión al conjunto
de la comarca de sus responsabilidades de actuación.
En nuestra investigación, y por lo que respecta a los órganos de autogobierno comarcal, ha quedado destacada la importancia que tiene el
Consejo Comarcal y el reconocimiento de su eficacia y el papel determinante que tiene para sacar adelante proyectos y decisiones que benefician a
toda la comarca. Destacan en bastantes casos, la adopción de decisiones
por consenso y la preocupación por que sea un órgano de decisión operativa que beneficie a toda la comarca antes que un espacio de confrontación
política entre los representantes de los diferentes partidos. Pero también se
desprende la preocupación de las comarcas por consolidar la perspectiva
comarcal, por superar la visión localista y pasarse a la visión comarcal,
explícitamente expresado por 11 comarcas. A su vez, en cuatro comarcas
sus representantes han avanzado como principal logro y aprendizaje de
todo el proceso de comarcalización haber superado una visión localista y
haber adoptado una perspectiva comarcal en la visión y resolución de los
problemas y en la planificación de los servicios.
La comarca debe ser algo diferente a la mera suma de las políticas
municipales. Que en algunos casos predomine todavía una visión más promunicipalista que comarcal evidencia una cuestión que deja al descubierto
un elemento de trascendental importancia para el futuro comarcal: se trata
de la articulación de las competencias municipales con los servicios y funciones comarcales y de la necesaria conciliación de las expectativas municipalistas con las de la comarca.
218
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
11.2.6 Vertebración del territorio vs. la comarca y el municipio
La comarcalización forma parte de las estrategias que se han puesto
en práctica para ayudar a conseguir un objetivo muy complicado en nuestra
Comunidad Autónoma: vertebrar el territorio. La vertebración tiene que
orientarse hacia una distribución óptima por el territorio de los diferentes
elementos cuya articulación justa y eficiente dan forma a las sociedades
democráticas: el poder, los recursos económicos y humanos y los servicios.
Bajo este prisma, la opinión de los autores del informe lleva a concluir que
a través de la comarcalización se está ayudando a conseguir este difícil
objetivo. Hoy en día, gracias a las comarcas, en el territorio se dispone de
mayor capacidad de decisión (poder), de mayores recursos, de más servicios y (debido también a otros factores) de más habitantes.
Pero esta idea general requiere algún tipo de matización. Un análisis
comparado permite afirmar que el proceso de comarcalización está teniendo diferente incidencia en los municipios, en función del tamaño de éstos.
Así, los habitantes de los municipios más grandes (por supuesto, las capitales de provincia, pero además, localidades del tipo de Calatayud, Ejea de
los Caballeros, Caspe, Andorra, Jaca, etc.) apenas han notado los beneficios de la comarcalización; su vida sigue planteándose prácticamente en
los mismos términos, aunque determinados servicios se los esté prestando
actualmente la comarca (algo de lo que, en la mayoría de los casos, no son
conscientes).
Sin embargo, los municipios más pequeños (recordemos que siete de
cada diez pueblos de Aragón tienen menos de 500 habitantes) son los que
verdaderamente han notado el avance de la comarcalización. Prácticamente en todas las entrevistas los técnicos y políticos han puesto de
manifiesto que, aunque se realicen el mismo tipo de actividades, la gran
diferencia con el periodo anterior es que ahora se llega al conjunto de los
municipios y, en consecuencia, de los habitantes. De esta forma, se ha
ganado en accesibilidad, o lo que es lo mismo, en calidad de vida y en
equilibrio territorial.
Ahondando en este tema, la relación comarca-municipio es un aspecto problemático que, suponemos, encontrará su encaje a medida que el
proceso de construcción comarcal avance y se consolide. Actualmente, y
según se desprende de nuestra investigación, en esta dialéctica comarcamunicipio las situaciones son bastante disímiles. Típicamente existen tres
situaciones cuyas circunstancias son muy diferentes y que requerirían abordajes administrativos, organizativos y funcionales muy diferentes. El primer
caso lo constituyen las comarcas en las que hay un relativo equilibrio entre
todos los municipios que la componen. Al margen de que haya una cabecera comarcal y algún municipio que destaque por su pujanza económica,
219
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
su centralidad en la vertebración del territorio o cualquier otra circunstancia, el hecho específico de esta tipología comarcal es la homogeneidad de
los ayuntamientos que la componen. En estos casos, y a la luz de la información que hemos logrado reunir, los problemas existentes son meramente
funcionales y el simple rodaje de la comarca hará que las piezas encajen y
se encuentre una dinámica de complementariedad y trabajo en común
entre municipios y comarcas. La segunda tipología es aquella en la que
existe una gran disimilitud entre ayuntamientos dentro de la comarca. La
caracterización típica es la existencia en la comarca de un gran municipio
con capacidad para movilizar recursos y que viene ofreciendo desde hace
tiempo los servicios que también oferta la comarca. La situación es más
compleja que en el caso anterior. El solapamiento y duplicación de servicios
es un riesgo y se han detectado casos en los que se da. El ajuste entre las
competencias municipales y su autonomía, de un lado, con las funciones
servicios que tienen encomendad la comarca, no se presume fácil y está
siendo origen, en algunos casos, de fricciones y desajustes que restan energía y eficacia a las capacidades de gestión de ambas entidades. La tercera
situación es una variante particular de la que acaba de señalarse. Se refiere
a los casos de Huesca y Teruel, como cabeceras provinciales que a su vez
lo son también de sus respectivas comarcas. En este caso, la complejidad
de la situación apuntada en las líneas anteriores es todavía mayor.
Profundizar en la estrategia de vertebración del territorio requiere que
se replantee el papel de los municipios grandes en el proceso de comarcalización. Ya se ha comentado anteriormente que hay que definir con claridad
cuál es el papel de las localidades que ejercen la función de cabecera de
comarca. Pero la reflexión debe ir más allá, ya que la comarcalización es un
primer paso en la búsqueda de mayores niveles de accesibilidad de todos
los habitantes aragoneses a los bienes y servicios que se consideren básicos. En determinadas comarcas, por su extensión, o por su bajo nivel de
infraestructuras de comunicación, la prestación de servicios, para ser eficaz, debe buscar una distribución en red que, apoyándose en los llamados
municipios intermedios, permita ofrecer una cobertura óptima de las necesidades de los ciudadanos aragoneses.
Igualmente, en determinados servicios (por ejemplo, salud), su prestación es algo que escapa las posibilidades y las competencias de las
comarcas; sin embargo, la comarca sí que puede jugar un papel, significativo, al buscar fórmulas que favorezcan el acceso de los ciudadanos a este
tipo de recursos más allá de sus fronteras.
En consecuencia, consideramos que el desarrollo futuro de la administración comarcal debe orientarse a la articulación de la pluralidad de
actores públicos existentes en Aragón, de forma que se aumenten los nive220
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
les de accesibilidad al conjunto de servicios públicos. Y ahí es donde
encontrará la comarca la llave del éxito, en presentarse como la institución
adecuada para engrasar, articular y vertebrar en el territorio el papel y la
responsabilidad que cada actor tiene para con los ciudadanos.
Para ello, la comarca debe hacer de puente entre dos estrategias claves: de una parte, promover que los servicios y recursos se acerquen al ciudadano; de otra parte, facilitar que el ciudadano se acerque al recurso, al
bien o al servicio público.
11.2.7 Lo endógeno vs. lo global
Como norma, se ha podido observar que las iniciativas de la nueva
administración comarcal se han volcado en potenciar las posibilidades
que ofrecen los territorios en los diferentes ámbitos. Así, no sólo en áreas
como el turismo, el patrimonio o la cultura se ha producido una mirada
interior, sino que en otros campos se ha partido de las propias potencialidades y se ha intentado que los beneficios de todo aquello que se
emprendiese revertiese en la ciudadanía, en las asociaciones, en las
empresas autóctonas, etc.
La importancia de esta nueva dimensión radica en que el proceso
de comarcalización ha actuado como renovador de las viejas estrategias
de desarrollo local, pudiendo reorientar fondos hacia la búsqueda de nuevas alternativas de crecimiento económico y social; en el trabajo de campo
se han detectado iniciativas de planificación estratégica, creación de oficinas de desarrollo, empresas que han nacido al calor de nuevos servicios
que debe prestar la comarca y que han sido externalizados por la administración comarcal, la recuperación del patrimonio cultural, artístico,
ambiental... Y lo mejor del caso es que estas iniciativas se han vinculado a
las tradicionales de desarrollo, muchas veces financiadas por los fondos
europeos.
En consecuencia, el carácter endógeno está muy presente en las
actuaciones comarcales. Y, como se ha comentado, esta línea de trabajo es
muy positiva. Sin embargo, aun reconociendo la bondad de esta orientación, no ha de perderse de vista que esta nueva administración ha nacido
en una época caracterizada por la primacía de las nuevas tecnologías, por
la interconexión entre territorios, por la interdependencia de procesos sociales, económicos, políticos, etc. En este sentido, la comarca, como administración local, debe evitar los riesgos que supone no adaptarse a estas nuevas dimensiones que marcan la consolidación de las sociedades del futuro.
Hoy en día quedarse al margen del desarrollo quiere decir no participar en
alguna medida de los flujos (de capital, de trabajo, de información, de mercancías, de poder, etc.) que alimentan las sociedades desarrolladas.
221
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
Consideramos que la comarca es una dimensión apropiada para
generar las suficientes sinergias para que determinados territorios, eminentemente rurales, que anteriormente tenían muy difícil el acceso a ese sistema de flujos globalizado, puedan tener mayores oportunidades de hacerlo.
Sinergias entre el mundo rural y el urbano, entre lo local y o global, entre lo
endógeno y lo exógeno, entre las diferentes administraciones, etc.
Para ello, la comarca no debe mirar con recelo o con actitud competitiva a las otras administraciones preexistentes, sino que debe interaccionar
positivamente con ellas. Por otra parte, la comarca tampoco debe mirar con
recelo a otros clusters y áreas de desarrollo que se están potenciando más
allá de sus fronteras (Pla-Za, Plhus, Platea, Walqa, etc), sino que debe establecer nexos de colaboración y aprovecharse del «efecto plataforma» para
posibilitar su interconexión con el mundo globalizado.
Pero, volviendo al principio, la mirada global tampoco debe significar
que se renuncie a lo propio. Todo lo contrario, la verdadera ubicación de
cada espacio/territorio en el entorno globalizado debe hacerse atendiendo a
la especificidad que ese territorio puede aportar a ese mundo globalizado.
Por ello, como requisito previo para una buena presentación en público es
prioritario partir de un profundo conocimiento de cuáles son las potencialidades de cada territorio.
11.3 Las comarcas, calidad de vida y dinámica vertebradora del territorio
Las funciones que cumplen las áreas competenciales respecto a la imagen
de la comarca y a sus ciudadanos son diferentes.
Existen una serie de competencias que favorecen la visibilidad de la
comarca, por cuanto la analizan, la publicitan y la dan a conocer, especialmente fuera de la misma. En ese conjunto de áreas se encuentran, principalmente, Turismo y Patrimonio Cultural. Quizás sea en la publicidad vinculada a la atracción del turismo como las diferentes comarcas aragonesas
han iniciado campañas destinadas a dar a conocer las bondades patrimoniales de sus municipios. Esa publicidad ha tenido un efecto «directo» en el
exterior, al promocionar la comarca. Sin embargo, también ha tenido un
efecto «indirecto», pues muchos habitantes se han visto reflejados e identificados como pertenecientes a ella.
Otro grupo de competencias presenta una mayor vocación de generar
identidad comarcal entre la ciudadanía: Cultura y Patrimonio Cultural. En
este sentido ya se ha comentado la importancia que han otorgado muchos
de los responsables en las diferentes comarcas al área cultural como generadora de identidad.
Finalmente, existen otras áreas competenciales que se orientan más
hacia la prestación de servicios, especialmente de proximidad, y, en conse222
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
cuencia, a aumentar de forma directa la calidad de vida: Deportes, Acción
Social, Residuos, Protección Civil y Juventud. Estas competencias son las
que más directamente sirven para mejorar el nivel y calidad de vida de los
ciudadanos. Sin embargo, en muchos casos existen dificultades para que el
ciudadano identifique a la comarca como la administración responsable de
su gestión.
La diversidad de funciones que cumplen las áreas, además de la propia evolución de su desarrollo, ha favorecido que, en la práctica, se haya
dado una «coherencia» a la gestión de esas competencias, buscando puentes de unión entre las que mayor proximidad funcional atesoran. Así se
observan «agrupaciones» en la gestión de las competencias. Una de las
más frecuentes es la que se da entre Cultura y Patrimonio y, en segundo
lugar, entre estas dos y Turismo. Más allá de las razones que podrían denominarse como de afinidad, lo cierto es que existen otras de mayor peso y
trascendencia para el futuro de las comarcas. Se piensa, con gran dosis de
realismo, que una de las bases más sólidas sobre las que articular las estrategias de promoción del turismo es, precisamente, el patrimonio y la cultura
comarcales. Además, el turismo es uno de los ejes sobre los que se están
apuntalando las estrategias de desarrollo en lo relativo a la diversificación
económica, tratando de ampliar las fuentes de recursos que proporciona el
sector primario.
Sean cuales sean las especificidades y funciones de cada área competencial, lo cierto es que el objetivo número uno que se plantean las
comarcas en la actualidad, en boca de sus representantes entrevistados, es
mejorar y ampliar tanto los servicios que se vienen prestando como las
actuaciones que se están realizando e impulsado. Aun admitiendo la diferente realidad entre las áreas, las comarcas valoran muy positivamente la
situación actual. Todas las comarcas se pronuncian en el sentido de que el
funcionamiento comarcal es satisfactorio; que las cosas funcionan aceptablemente bien. A continuación esta visión positiva es matizada y puesta en
relación con aquellas áreas de los servicios y funciones transferidos que, en
cada comarca, presentan peculiaridades propias. En cierto sentido, es una
visión bastante realista y madura del funcionamiento comarcal.
Pero, no obstante, hay que ser conscientes de que la comarca está
todavía haciéndose: necesita más rodaje, necesita completar y consolidar
lo que ha puesto en marcha. La estructura de la comarca está en pleno
desarrollo, en proceso de consolidación, y hay conciencia de lo mucho
que falta por hacer, pero también de las posibilidades existentes; no se
afronta el futuro desde el vacío ni desde meras conjeturas. Cuando se
pregunta a los responsables comarcales cuáles son los objetivos inmediatos, cuáles son las perspectivas con las que se trabaja, pueden resumirse
223
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
en tres: a) mejorar los servicios; b) mejorar la visibilidad de la comarca, y c)
dinamizar el territorio.
En cuanto a la mejora y ampliación de los servicios y actuaciones, y
como era de esperar, aquellas áreas que tienen menor recorrido en el territorio y las que llevan retraso en su implantación son las que más frecuentemente se citan como servicios que habría que impulsar. Cultura, Patrimonio
cultural, Juventud, son las áreas más veces señaladas como objeto de
mejora o de atraso en su implantación. Les siguen Protección civil y
Turismo. Tampoco dudan algunas comarcas en abrir nuevos caminos,
como puede ser urbanismo o la implantación y/o desarrollo de la «Agenda
local 21».
Un segundo objetivo a corto plazo es mejorar la visibilidad de la
comarca. Una serie de comarcas constatan la progresiva aceptación por
parte de los ciudadanos, el creciente conocimiento de la realidad comarcal,
un grado de interés en aumento de la población por la comarca. Aunque
falta bastante todavía por hacer, se reconocen los grandes avances en la
difusión de la idea comarcal entre los ciudadanos al tiempo que se señalan
algunos obstáculos que habría que vencer. En el caso de las ciudades
(Huesca, Teruel) y grandes municipios, el hecho comarcal es menos conocido que en los pequeños pueblos en los que la conciencia de su existencia, derivada de beneficios tangibles, es notablemente mayor. Aunque en el
terreno del conocimiento del hecho comarcal existe ya una situación aceptable, la autocrítica de los informantes se dirige hacia aspectos como el de
la visibilidad de la marca o el significado que puede tener ésta en la vida
ciudadana de los territorios. Posiblemente se trata de exigencias que los
más convencidos del hecho comarcal se imponen a sí mismos y contemplan que lo alcanzado hasta el momento es todavía insatisfactorio. En este
grupo hay informantes que piensan que es una cuestión de tiempo y que la
ciudadanía acabará por reconocer, valorar y atribuir un significado importante, identificando comarca y territorio, frente a otro grupo, quizá más
minoritario, que piensan que si no se realiza un esfuerzo de difusión y
fomento de la identidad comarcal a través de publicitar activamente lo que
la comarca hace, las acciones comarcales se diluirán sin más. La ciudadanía no atribuye de manera espontánea a la comarca ni valora los servicios
recibidos como un producto de la gestión comarcal si no hay un recuerdo
periódico acerca de la institución que proporciona tales servicios.
Finalmente, se avanza un tercer objetivo. «Dinamización del territorio», «desarrollo socioeconómico», «desarrollo de las potencialidades endógenas»: este objetivo aparece como un leitmotiv que está en la mente de
todas las comarcas. La comarca como entidad promotora de desarrollo. Se
está haciendo y, lo más importante, se está convencido de sus posibilida224
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
des. El sentimiento es que la comarcalización funciona y las comarcas pueden ir más allá de las competencias transferidas para crear proyectos novedosos al servicio del desarrollo del territorio. Hay grandes expectativas para
seguir avanzando en este camino.
La comarcalización está actuando en el territorio, y podemos analizarlo bajo una triple clave interpretativa de cuál es el papel que está jugando
en el mismo. La pregunta siempre remite a cuál es el plus que la comarcalización ha generado o está generando, en definitiva, qué ha variado en el
ciudadano de a pie con el advenimiento de la comarca.
En primer lugar, la comarcalización está incidiendo en que el acceso
a la calidad de vida (recursos y servicios) sea más equitativo en todo el territorio, al menos pone la bases para que el tejido económico y social esté
más repartido y sea más accesible. Mejora, por lo tanto, la equidad interterritorial, lo que refuerza la legitimidad de la institución.
En segundo lugar, refuerza las potencialidades participativas, mediante una mayor cercanía a la sociedad. Contribuye en gran medida a poner en
valor la opinión del ciudadano. Es lo que podríamos caracterizar como la
profundizacion democrática.
En tercer lugar, está incidiendo muy directamente en su desarrollo
socioeconómico. La comarca está ayudando en gran medida a una importante revalorización del territorio, pasando de ser espacio soporte a un
recurso para el desarrollo:
• Se potencia un sistema territorial descentralizado. Las cabeceras
comarcales estimulan la realización de inversiones que reestructuran el espacio aragonés y sus posibilidades y pequeños núcleos de
población funcionan con capacidad de atracción en su territorio.
• Mejoran las posibilidades de aprovechar los recursos locales.
• Algunas comarcas pueden beneficiarse más intensamente de sus
rentas de situación.
• Capacidad de ofrecer respuestas innovadoras a los problemas locales (o a problemas globales que tienen reflejo local).
• Capacidad de creación de empleo, tanto en las estructuras comarcales como resultado de las iniciativas de promoción y desarrollo.
• Ayudan a fijar la población.
Qué duda cabe de que en la fijación de la población entran otros elementos en juego, que sobrepasan las limitaciones de la comarca. Pero tampoco cabe ninguna duda en la relación existente entre potencialidades de
un territorio y fijación de población, especialmente en su capacidad de creación de empleo y de provisión de servicios. La capacidad de un territorio y
de sus gestores para ofrecer la mejor combinación posible de bienes y ser225
Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
vicios públicos y de oportunidades privadas harán que los residentes vean
satisfechas sus expectativas, lo que contribuirá a su permanencia.
Tampoco podemos olvidar, en este sentido, que en Aragón hay un
total de nueve comarcas que desde principios del presente siglo (20012005) presentan un retroceso demográfico, en tendencia contraria al resto
del territorio, que se halla en crecimiento. Este conjunto forma prácticamente una línea transversal central suroeste-noreste, desde Sierra de Albarracín
a Los Monegros55. Su situación de regresión demográfica constituye un
tema preocupante en nuestra Comunidad en que desde hace tiempo se
plantea el tema de la despoblación, su dispersión demográfica y su población envejecida. La despoblación es un proceso que ha afectado fundamentalmente a los núcleos de población más pequeños (el descenso 20012005 se ha producido en los municipios menores de 1.000 habitantes:
2,9% en los comprendidos entre 100 y 500 habitantes y 1,3% en los que
tienen entre 500 y 1.000). Sin embargo hay un doble perspectiva que invita
a ser optimista. Por un lado, no solamente han aumentado población las
cabeceras comarcales, sino también los municipios intermedios (los municipios entre 1.000 y 5.000 han crecido un 8% y los de 5.000 a 10.000, un
8,1%. Por otro, la comarcalización puede frenar el éxodo de la población
inmigrante de los pueblos rurales a los urbanos (si no los atrae, al menos
ayuda a fijarlos).
Ése es el camino emprendido por las comarcas; la «lógica de la
comarcalización» es un proceso irreversible, asentado sobre el doble pivote
de prestación de servicios al ciudadano y dinamización del territorio, con un
objetivo común: aumentar la calidad de vida y asegurarse un desarrollo con
futuro.
El papel de las comarcas está todavía por reafirmarse y consolidarse.
La dialéctica municipio-comarca está lejos de resolverse. Es cierto que el
recorrido de cuatro años de gestión es muy corto, y este elemento tendrá
sin duda un largo recorrido. En parte se trata de la cesión de competencias
municipales a la nueva entidad surgida para reforzar, justamente, las capacidades municipales por vía indirecta. Y hacerlo, sin que la autonomía
municipal se vea menoscabada no es una tarea fácil. Pero su papel debe
ser reconocido y fortalecido. La comarca no puede ser, sin más, una nueva
instancia intermediadora, que agrega un eslabón burocrático a la cadena
de transferencia de fondos. No se puede olvidar el aspecto político que
55. Señalándolas por orden de pérdida porcentual de población se trata de las
siguientes comarcas: Campo de Belchite (que ha perdido el 6,9% de su población en el
período 2001-2005), Campo de Daroca (3,5%), Rib era Baja del Ebro (2,1%), Cuencas
Mineras (2,5%), Aranda y Sierra de Albarracín (2% cada una), Bajo Martín (1,9%), Los
Monegros (1,8%) y Andorra Sierra de Arcos (0,1%).
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Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
tiene el hecho comarcal como espacio en el que los municipios de un territorio deciden la forma más adecuada de aplicar a sus necesidades unos
recursos que antes eran administrados de forma diferente. La comarca es
vista como una entidad capaz de generar recursos, revitalizar el desarrollo y
vertebrar el territorio.
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Comarcas, calidad de vida y vertebración del territorio
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