PROYECTO BENEFICIO UNIVERSAL

PROYECTO BENEFICIO UNIVERSAL
CENTRAL DE TRABAJADORES ARGENTINOS
Art. 1. A partir del primer día hábil siguiente a la publicación de esta ley el
personal comprendido en el régimen de capitalización de la ley 24.241
quedará, en forma automática, sometido a las disposiciones referidas al
régimen previsional público previsto en el inc. 1 del art. 1 de la ley 24.241.
Art. 2. Todas las personas comprendidas en los Art. 2 y 3 de la ley 24.241 que
ingresen al mercado laboral o inicien su actividad con posterioridad a la fecha
establecida en el artículo anterior se regirán por las disposiciones de la ley
24.241 referidas al régimen previsional público de reparto.
Art. 3. Crease por esta ley la jubilación ordinaria universal.
La jubilación ordinaria universal será otorgada a toda persona física, argentina
o naturalizada con más de diez años de residencia en el país, que cuente con
65 años de edad y no cumpliera los requisitos necesarios para acceder a los
beneficios previstos en la ley 24241, cualquiera fuera la causa del
incumplimiento. Esta prestación es incompatible con cualquier tarea en
relación de dependencia.
La jubilación universal se otorgará en todos los casos sin “prueba ni
declaración de pobreza” y con independencia de la situación patrimonial del
cónyuge, conviviente o parientes del solicitante, siempre que los beneficiarios
residan en territorio argentino.
El monto del beneficio será igual al haber mínimo que rija para los
beneficiarios del Sistema Nacional de Previsión, esto es los beneficios
otorgados por leyes anteriores a la ley 24.241, cualquiera fuere la fecha de
otorgamiento del beneficio.
Los beneficiarios de prestaciones universales tendrán derecho al pago de las
asignaciones familiares en las mismas condiciones que los restantes jubilados
y pensionados.
Para el otorgamiento y goce del beneficio universal aquí previstos se aplicará
supletoriamente las disposiciones del régimen público de reparto previsto en la
ley 24.241 en todo aquello que no este expresamente establecido en la
presente ley.
Art. 4. Deróguese el artículo 9 de la ley 24.241 y restitúyase los porcentuales
de aportes y contribuciones establecidos en las leyes 24.241, 24.714 y 19.032
con sus modificatorias.
Art. 5. Deróguese los decretos 814/01 , el decreto 815/01 y decreto 510/03.
Art. 6. Deróganse los arts. 103 bis, 105, 105 bis y 223 bis de la ley 20.744 y
sus modificatorias.
Art. 7. Los beneficiarios del Sistema Nacional de Previsión y los beneficiarios
del régimen previsional público de la ley 24.241 gozarán de un haber mínimo
uniforme que se fijará de acuerdo al aumento de la recaudación que se opere
por aplicación de la presente ley.
Art. 8. Bajo ningún concepto las partidas de rentas generales afectadas en el
presupuesto 2004 a los sistemas previsionales podrán ser disminuidas,
alteradas o menoscabas en los presupuestos futuros.
Art.9. Ratifíquese la vigencia de la ley 24016 y deróguese el decreto 78/94 en
la parte pertinente.
Art. 10. De forma.
FUNDAMENTOS
1.Razones económicas y sustentación financiera
La Seguridad Social como sistema que garantiza la efectiva concreción de derechos que
otorga a los habitantes de un país el carácter de ciudadanos se encuentra devastada en la
Argentina actual. Varios indicadores dan cuenta de este hecho, el más alarmante de los
mismos remite al cuadro de pobreza que afecta al 54,7% de la población en paralelo con un
26,3% de personas que no tienen asegurado un mínimo nivel de existencia pues tienen
ingresos inferiores al costo de una Canasta Básica Alimentaria, es decir son indigentes.
La causa básica que explica la inexistencia de un Sistema de Seguridad Social es el hecho
de que hoy está roto el mecanismo que hacía del empleo el principal elemento de acceso a
la ciudadanía. Esto es fruto de las profundas transformaciones que sobre el mercado de
trabajo impusiera el patrón de acumulación de valorización financiera, concentración y
centralización de capitales instaurados por la dictadura de 1976 y continuada por los
gobiernos democráticos que le sucedieron.
Así este modelo económico implicó un abandono de los niveles salariales de la economía
como el principal eje de expansión de la misma. A partir del mismo las ganancias de
capital, fundamentalmente las concentradas, se realizaron con independencia del nivel de
actividad, y por ende de empleo y salarios, de la economía local. Ello fue fruto de la
acumulación financiera, cuya clave de reproducción fue el endeudamiento privado
sostenido por el endeudamiento público, así como la posibilidad por parte de estos sectores
de realizar ganancias extraordinarias sin incurrir en riesgo ni innovación tecnológica, pues
el Estado les subsidiaba rentas en distintos ámbitos: como las que implicaron las
privatizaciones, el régimen de promoción industrial, los sobreprecios en las compras del
Estado, entre otros.
El impacto que tuvo este modelo sobre el régimen salarial de la economía argentina se
visualiza en la caída en la participación del salario sobre el ingreso nacional. Antes de 1976
el salario representaba no menos del 43% del ingreso nacional, en la situación actual apenas
llega como máximo al 20% del mismo.
Este bajo peso del salario en la economía es el determinante de la crisis de la Seguridad
Social en general y del sistema previsional en particular. Esto es así porque el Régimen
Previsional de Reparto está constituido sobre la base de los aportes que se realizan en
porcentaje de los niveles salariales de la economía. Fácil es apreciar que ante caídas de los
niveles salariales menores serán los montos recaudados, con lo que menores serás las
prestaciones que realiza el sistema. En este punto es importante mostrar que el salario
promedio es hoy un 60% inferior a los vigentes en 1974.
Se agrava la situación si, amén de la disminución de los niveles salariales promedios, el
número de aportantes disminuye como consecuencia del nivel de desempleo, de la
precariedad laboral y de las decisiones políticas que se inician, en esta última etapa
histórica, con el decreto 2284/91. Hoy en el país la fuerza de trabajo está compuesta de
cerca de 15 millones de argentinos y sólo aportan 3,7 millones. Es decir sólo contribuyen al
sistema previsional la cuarta parte de la fuerza de trabajo.
Peor es que además de la caída de los salarios y de los aportantes se agrega la reducción de
los porcentajes que se aplican sobre el salario. Hasta las reformas de 1993 el porcentaje de
aportes que se realizaban sobre los salarios era del 50%. Los mismos se componía de un
17% de aportes personales y 33% de contribuciones patronales. Hoy el porcentaje total de
aportes sobre el salario es en promedio del 32%, que se componen de un entre 17 y 13% de
aportes personales y entre un 21% y un 17% de contribuciones patronales (según la
actividad de la empresa)
Es decir las transformaciones económicas de la argentina neoliberal implicaron caída de los
niveles de salario promedio, caída del número de aportantes y caída de los porcentajes de
aportes sobre el salario. Estos sentaron la base de un cuadro de desfinanciamiento
estructural del sistema previsional.
Por si fuera poco debe destacarse el elemento demográfico que juega un papel central en
cualquier régimen previsional. La principal característica demográfica actual de nuestro
país es el proceso de envejecimiento relativo y absoluto de la población. Esto es, existe un
mayor porcentaje de personas mayores de 65 años y al mismo tiempo estas personas viven
más. Esto llevo a nuestros legisladores de 1993 ha buscar el camino más fácil y más
inhumano; dictar leyes que reducen los beneficios a su mínima expresión. Se diagramó un
sistema donde el estado se compromete a pagar cada vez menos. La obligación de cubrir las
contingencias sociales quedará restringido, de aquí en más, a la suerte particular de cada
individuo y sin compromiso legal ni de la comunidad ni de las finanzas públicas
Como se ve de los procesos descriptos la obvia conclusión es que de no operase
modificaciones sustantivas en el proceso en que se enmarca la Seguridad Social en general,
y el sistema previsional en particular, la cobertura previsional tenderá a disminuir , y para
muchos millones de personas a desaparecer. Se calcula que de mantener el rumbo actual en
el 2025 el 60% de la población adulta no tendrá ninguna cobertura previsional
Otro factor importante que impacta sobre el sistema previsional se relaciona con el nuevo
paradigma tecnológico vigente en la economía mundial, que sitúa al conocimiento como el
insumo clave del proceso productivo. Este hecho tiene múltiples implicancias. En lo que
respecta a la previsión social impacta descendiendo la edad laboral útil y por ende
determinando que los mejores niveles salariales se obtengan, con los niveles de calificación
necesarios, en los tramos tempranos y medios de la vida laboral. Como se observa esto
impacta sobre la edad mínima que debe fijarse como edad pasible y en los años que se
deben tomar como referencia a la hora de realizar el cálculo de las jubilaciones.
Como coronación de este proceso la instauración de un Régimen Privado de Fondos de
Pensión en base a la capitalización individual de los aportantes implicó un drenaje de
fondos a las arcas de las sociedades anónimas con fin de lucro y a los mercados financieros.
Proceso que terminó por acentuar los problemas de la seguridad social de la Argentina, a
saber: descapitalización del Sistema Público de Reparto, incremento del endeudamiento
público y caída adicional de la cobertura previsional.
Respecto de la descapitalización, se han perdido aproximadamente unos 3.900 millones de
pesos anuales, que son los aportes de los trabajadores activos que antes financiaban el
régimen público y que hoy van a las administradoras privadas. El Estado, es decir, el
régimen previsional público, dejó de recaudar a valores de 2001, desde 1994 en adelante,
por falta de ingresos de aportes y contribuciones, $ 75.353 millones de pesos.
Ese proceso de descapitalización dio lugar a un paulatino endeudamiento del sector
público, a tasas descomunales de interés, y que fue lo que las administradoras presentaron
como rentabilidad “mentirosa” al conjunto de sus afiliados. Esto representó, prácticamente,
el 65% del endeudamiento que el Estado argentino tuvo desde el año 1994 hasta el 2001. O
sea, descapitalización y, seguidamente, endeudamiento del sector público.
Por último respecto de la caída en la cobertura previsional de los 9,3 millones de afiliados
al sistema sólo aportan 3,1 millones, Es decir, que sólo el 33% de los afiliados podrá tener
derecho a acceder a una jubilación por este régimen. Con el agravante adicional que los que
lleguen a obtener una jubilación por el régimen de AFJPs tendrán una capitalización sobre
el 67% de sus aportes (por el peso de las comisiones sobre aportantes) en condiciones de
altas incertidumbres sobre las condiciones de capitalización que deberán afrontadas por los
propios jubilados por el sistema o cómo sucede actualmente por el conjunto de la sociedad
excepto las Administradoras.
Por las razones expuestas proponemos la disolución del Régimen Privado de Fondos de
Pensión de manera de capturar el aporte que realizan los trabajadores activos en la misma y
con ello financiar la construcción de un nuevo Régimen Previsional Público, de Reparto y
Solidario. Con los fondos de las recuperados se podría financiar una asignación universal
para los 1.237.229 mayores de 65 años que no cobran ningún tipo de haber. El costo de esta
medida sería de $3.860 millones.
Adicionalmente se debe revertir otra de las causas fundamentales del desfinanciamiento
previsional que fue la reducción de los aportes patronales. Las contribuciones hoy vigentes
oscilan entre un 17% y un 21% del salario según sea la actividad económica de la empresa.
Restituir las cotizaciones a los niveles vigentes previo a las reducciones sistemáticas que se
realizaron desde el año 1993 a la actualidad, implicaría llevar las contribuciones patronales
al 33% del salario. Es decir se tendría un incremento de la recaudación de contribuciones
patronales entre un 100% y un 50% de los niveles actuales. Este incremento de las
contribuciones no debe realizarse sobre las pymes de hasta 40 empleados cuya facturación
anula con IVA incluido no supere los $5.000.000., (PARA BORRAR LO QUE ESTA EN
AZUL )no obstante el estado nacional podrá subsidiar las diferencias disminuyendo las
alícuotas de impuestos u otorgando subsidios directos. Es decir que debe descontarse a
cerca del 47% de los ocupados. Así el incremento de la recaudación por el incremento de
contribuciones sería entre un mínimo de $2.300 millones y un máximo de $4.300 millones.
En promedio tendríamos un incremento de la recaudación por $3.023 millones, que
permitirían financiar el haber mínimo en $300 para todos los mayores de 65 años tengan
actualmente o no alguna asignación.
Esta propuesta cuya factibilidad quedad demostrada debe entenderse como un programa de
transición, que haciendo cargo de la crisis social , se direccione a la construcción de un
sólido sistema de Seguridad Social que se funde en un pacto intergeneracional con criterios
de Universalidad y Solidaridad y que se enmarque en un sólido planteo distributivo que nos
permita hacer verdad la consigna de NINGUN HOGAR POBRE EN ARGENTINA,
votada por más de tres millones doscientos mil argentinos en Consulta popular organizada
por el FRENTE NACIONAL CONTRA LA POBREZA (FRENAPO) los días 14 al 17 de
diciembre del 2001.
2.Razones constitucionales. El respeto a la Carta Magna
Todo lo expuesto reconoce su fundamento en los textos constitucionales y en los tratados
internacionales sobre la materia
a) La Constitución Nacional y la Seguridad Social.
La Constitución Nacional en su propio preámbulo contempla la protección de todos los
ciudadanos frente a las contingencias de vejez, invalidez y muerte por cuanto impulsa a
“promover el bienestar general... para nosotros, para nuestra prosperidad, y para todos
los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino...”
La frase “bienestar general “que se utiliza también en el preámbulo de la Constitución de
los Estados Unidos de América, se comprende con total integridad si se repara en la
definición dada por el diccionario de la lengua española. El mismo nos dice que bienestar
es: “Conjunto de las cosas necesarias para vivir bien; vida holgada o abastecida de cuanto
conduce a pasarlo bien y con tranquilidad; estado de la persona humana, en el que se le
hace sensible el buen funcionamiento de su actividad somática y síquica.”
Y “general” es lo que es común a todos los individuos que constituyen un todo, o a muchos
objetos, aunque sean de naturaleza diferente.
Nuestra Constitución ha sido muy generosa en cuanto a los sujetos protegidos, por cuanto
no sólo se refiere al pueblo argentino y su posteridad sino a todos los hombres del mundo
que quieran habitar el suelo argentino. Por ello dentro de nuestra legislación sólo resulta
exigible el requisito de residencia pero no el de nacionalidad de origen, como condicionante
para obtener algún tipo de beneficio de la seguridad social.
Idéntico criterio han reiterado los preámbulos de las constituciones provinciales, que
ofrecen una apertura de protección a todos los hombres.
A modo de ejemplo el preámbulo de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires dice:
“... promover el bienestar general... para el pueblo y para los demás hombres que quieran
habitar su suelo...”; el preámbulo de la Constitución de la provincia de Catamarca reza “...
para incorporar los derechos sociales y económicos...”; el de la Constitución de la provincia
de Córdoba expresa “...con la finalidad de exaltar la dignidad de la persona... reafirmar... la
solidaridad... y promover una economía puesta al servicio del hombre y la justicia social..”;
el preámbulo de la Constitución de la provincia del Chaco dice “... promover el bienestar
general ...”, el de la Constitución de Chubut “... promover el bienestar general... y la
solidaridad social...”; el de la Constitución de la provincia de Jujuy expresa “... promover el
bienestar general, fomentar la cooperación y solidaridad...”; el preámbulo de la
Constitución de la Provincia de La Rioja declama “...creemos en la primacía de la persona
humana... proclamamos la participación de todos en el disfrute de la riqueza...”, el
preámbulo de la Constitución de la provincia de Mendoza al igual que el de la Constitución
de la provincia de Neuquén reiteran la máxima “...promover el bienestar general”.
El texto constitucional de 1853, con excepción del mandamiento contenido en el
preámbulo, no contenía disposiciones específicas sobre la protección a la vejez, la invalidez
y la muerte. Quizá porque es recién a fines del siglo XIX que comienza a consolidarse en el
mundo la idea de protección del trabajador frente a las contingencias que le impidan
obtener el sustento mediante su trabajo y es recién, ya avanzado el siglo XX, que comienza
a concebirse la idea de que dicha protección se haga extensiva a todos los seres humanos.
Entre otras razones influyó para ello la voz de los pontífices de la Iglesia Católica. En la
encíclica “Rerum Novarum”, León XIII (año 1891) nos dice: “...los que gobiernan un
pueblo deben primero ayudar en general y con todo el complejo de leyes e instituciones...”
Cuarenta años después Pío XI en Cuadragésimo Anno recoge los mismos principios. En
Mater et Magistra (1961) nos dice Juan XXIII: “Los sistemas de seguros sociales y de
seguridad social pueden contribuir eficazmente a una redistribución de una renta total de la
comunidad política, según criterios de justicia y equidad; y pueden por lo tanto considerarse
uno de los instrumentos para reducir los desequilibrios en el tenor de vida, entre las varias
categorías de ciudadanos”.
En este paso a la concepción de la universalización se destaca en América el maestro De
Ferrari quien sostendrá desde su cátedra “..el sujeto de este derecho es el hombre...”(Los
principios de la Seguridad Social. Francisco De Ferrari. Segunda edición actualizada.
Editorial Desalma. Buenos Aires 1972, pág. 93 y siguientes)
En 1948 la Declaración Universal de los Derechos del hombre proclama en su art. 22:
“Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social...”
La reforma de 1957 responde a las ideas sociales de la posguerra y en el art. 14 bis con el
objeto de proteger el trabajo “el que gozará de la protección de las leyes”, introduce la
seguridad social en el mundo del trabajo. Su texto, ratificado por la Convención
Constituyente de 1994 dice :
“El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e
irrenunciable .En especial la ley establecerá el seguro social obligatorio, que estará a cargo de
entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los
interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes ;
jubilaciones y pensiones móviles ; la protección integral de la familia; la defensa del bien de
familia, la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna”
En este párrafo el constituyente determinó no sólo el derecho a la seguridad social sino el
método de financiación de la misma, la forma de administración de esos fondos, los sujetos
facultados para su administración, los caracteres de los beneficios y las contingencias
amparadas.
Cabe preguntarse ¿quién es el sujeto protegido por este tercer párrafo del art. 14 bis? ¿el
pueblo en su conjunto o el trabajador ?
A nuestro juicio el art. 14 bis debe interpretarse en su contexto. Se trata de garantías
otorgadas al “trabajador” tanto al trabajador asalariado como al trabajador no dependiente.
La norma comienza diciendo “el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de
las leyes, las que aseguraran al trabajador ... los beneficios de la seguridad social.
En base a ello el sistema de financiación se sustenta en el aporte y contribución derivado
del “salario”, lo que Fourastié denomina “salario indirecto”, que sin ser técnicamente
remuneración integra la remuneración del trabajador como parte de la redistribución de la
renta. (¿Por qué trabajamos, Jean Fourastié, EUDEBA, sexta edición 1981, pág. 89 y
siguientes)
Este salario indirecto, al que la Corte Suprema de Justicia de la Nación denominó “cargas
sociales” tiene por destino un pozo común del que obtendrá el sustento el trabajador que
por vejez, invalidez, muerte, enfermedad, maternidad, excesivas cargas de familia,
desempleo, etc. no pueda procurarse el sustento con su trabajo.
Las leyes sustentadas en el art. 14 bis tienen como beneficiario al “trabajador dependiente o
independiente” y “a su grupo familiar” como resultado de la protección constitucional al
trabajo, así como la protección de la propiedad encuentra su consagración en el art. 17 del
mismo cuerpo legal.
¿Debe inferirse que la norma fundamental no ampara a quien no ha tenido acceso a un
trabajo, o a quien habiéndolo tenido lo ha perdido desde hace mucho tiempo, o a quien por
sus condiciones particulares tampoco podrá acceder a un trabajo, o a quien además de todo
esto no pertenece a un grupo familiar de trabajador alguno? Creemos que no, pero los
beneficios que la sociedad le otorga encuentran su sustento normativo en otras
disposiciones del texto constitucional y no en el artículo de marras.
Estos beneficiarios excluidos por razones endógenas o exógenas de la calidad de trabajador
o de perteneciente al grupo familiar del trabajador recibirán la protección de los sistemas
universales, que integrados al seguro social se financiaran con recursos de rentas generales
que permitan atender la cobertura creada.
A nuestro modo de ver estos sujetos, cuyo derecho a ser asistidos se puso alguna vez en
duda en el texto constitucional de 1957, se encuentran claramente amparados en el texto
constitucional de 1994 por los artículos a los que nos referiremos más adelante.
La reforma de 1957, al mismo tiempo que concedía las garantías de un sistema de
seguridad social a los trabajadores y su grupo familiar, otorgaba al Congreso nacional la
facultad de dictar los Códigos de trabajo y de seguridad social. Ello significó que la materia
era cedida por las provincias al gobierno central, otorgándole al tema laboral carácter
nacional (art. 67, inc.11, texto 1957).
Esta facultad del congreso fue también ratificada en la reforma de 1994.
En el nuevo texto se incorpora dentro de las facultades que posee el Congreso de la Nación
(art. 75 CN) la llamada cláusula del “progreso social”. Su inciso 19 dice textualmente:
“Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la
productividad de la economía nacional a la generación de empleo, a la formación profesional de
los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda....”(el subrayado es propio)
El nuevo inciso 22 expresa:
“Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones
internacionales y los concordatos con la Santa sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía
superior a las leyes.
La Declaración Americana de los Derechos Humanos y deberes del Hombre; la Declaración
universal de los Derechos Humanos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto
internacional de derechos económicos , Sociales y culturales; el pacto internacional de Derechos
civiles y políticos y su Protocolo facultativo; la Convención sobre la Prevención y la sanción del
delito de genocidio; la convención internacional sobre la eliminación de toda formas de
discriminación contra la mujer , la convención contra la tortura otros Tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes a convención internacional sobre derechos del niño;en las condiciones
de su vigencia , tienen jerarquía constitucional ; no derogan artículo alguno de la primera parte de
esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella
reconocidos . Sólo podrán ser denunciados , en su caso, por el poder Ejecutivo nacional, previa
aprobación de las dos terceras partes de la totalidad los miembros de cada Cámara”
Los tratados internacionales incorporados con jerarquía superior a las leyes establecen la
protección social contra todas las contingencias sociales para todos los habitantes de la
Nación.
La norma es clara en el sentido que esta incorporación no disminuye ni altera los derechos
consagrados en la primera parte de la Constitución, por lo cual la única interpretación
posible es que los trabajadores y su grupo familiar conservan todas las seguridades
consagradas en el art. 14 bis. El inc. 22 transcripto es el sustento normativo por el cual la
sociedad deberá, a través de sus propios recursos, atender situaciones no contempladas en
la norma de protección al trabajo citada.
El inciso 22 del art. 75 debe integrarse con lo dispuesto en el inciso 23, que afianza mas aún
la cobertura social a aquellos grupos poblacionales que no estaban explícitamente
contemplados en el texto de 1957 y que sólo gozaban de beneficios si integraban el grupo
familiar o conviviente de un trabajador. Dicho inciso expresa:
“Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igual real de oportunidades y
de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta constitución y por los
tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las
mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad.
Dictar un régimen de seguridad social especial e integral en protección del niño en situación de
desamparo, desde el embarazo hasta la finalización del período de enseñanza elemental, y de la
madre durante el embarazo y el tiempo de lactancia”
Entendemos que el primer párrafo se refiere al refuerzo de medidas protectorias y a la
ratificación de los derechos para los grupos poblaciones en general, pidiendo una especial
atención en los grupos más vulnerables ¿Puede referirse exclusivamente a las personas no
amparadas por los derechos derivados del art. 14 bis a los cuales accederán como
trabajadores o integrantes del grupo familiar de éste o quizá incluye también a estos en una
necesidad de reafirmar la calidad y cantidad de las prestaciones?
El segundo párrafo es también de difícil interpretación y cabe la misma reflexión que para
el anterior. El niño de un trabajador o de una trabajadora se protege a través de los sistemas
de protección que tienen quienes están a cargo ¿ha querido la norma reforzar esta
protección del grupo familiar del trabajador y otorgar beneficios sociales a los niños con
independencia de la protección social que reciben sus padres? ¿acaso refiere la norma al
niño que no accede a los beneficios por no estar sus padres o personas a cargo dentro de la
categoría de trabajadores ni recibir ningún beneficio derivado de la asistencia social por
no pertenecer a los grupos incluidos en el art. 14 bis?
Entendemos que el Congreso de la Nación se encuentra facultado para decidir entre una u
otra opción. Tanto podrán crearse complementos a los derechos protectorios establecidos en
el art. 14 bis y reforzar a través de los integrantes del grupo familiar más vulnerables-niños,
mujeres, ancianos y discapacitadios- los derechos del trabajador o podrán crearse beneficios
sólo para aquellos que perteneciendo a estos grupos más débiles no acceden a los
beneficios.
Debe agregarse que lo destacable en el nuevo texto es la incorporación de “la igualdad de
oportunidades y de trato” y el “goce pleno y el ejercicio de los derechos”. Ambas fórmulas
abrirán una riquísima jurisprudencia sobre los alcances del derecho de la seguridad social.
Al respecto dice Bidart Campos: “Quienes hasta la reforma pudieron aferrarse, con
repulsión hacia el art. 14 bis, a las pautas de un liberalismo decimonónico y de un estado
abstencionista, podrán comprender con el texto nuevo que en él se afianza -en perfecta
sincronización con el espíritu dinámicamente actualizado de la constitución histórica- la
vertiente social que supera los formalismos de una libertad, de una igualdad y de unos
derechos que en la vigencia sociológica no son los mismos para todos, porque muchos no
logran acceder, mediante un efectivo bienestar general, a su goce y a su disfrute” (Tratado
Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Tomo VI, Ed. Ediar 1959)
Ni en el texto constitucional de 1853 ni en las sucesivas reformas, las provincias delegaron
en la nación los regímenes provinciales ni profesionales de sus territorio. Dicha
competencia originaria no delegada no se discutía ni se ponía en duda por tribunal o
tratadista alguno.
Por ello sorprende en la reforma de 1994 la incorporación del último párrafo del art. 108
que textualmente dice:
“Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social
para los empleados públicos y los profesionales; y promover el desarrollo económico, el desarrollo
humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura.”
Esta cláusula lleva implícita la posibilidad del efecto contrario. Quien puede conservar es
que también puede no conservar, esto es ceder o transferir a otro. De no haberse
incorporado este texto (que dará lugar a más de un planteo judicial) las provincias no
hubieran podido transferir legítimamente sus regímenes provinciales para empleados
públicos. La cesión operada en los pactos efectuados con la Nación encuentra hoy sustento
en este art. incorporado en la reforma.
Resulta paradójica la situación del régimen previsional de la Municipalidad de la ciudad de
Buenos Aires, ya que ésta no fue firmante de ningún pacto, no obstante su régimen
previsional se transfirió por decreto del Poder Ejecutivo Nacional.
De todo lo expuesto cabe inferir que en la Constitución Nacional se encuentra protegida
con beneficios contra las contingencias de vejez, invalidez y muerte la totalidad de la
población.
Sobre la cuestión nos dice Martínez Vivot: ”Si bien, como dijimos al comienzo, el sujeto
habrá de ser la población misma, en cada circunstancia, esta hipótesis de universalidad no
pasa de ser, en general, una aspiración. Depende, sin duda, de la capacidad de respuesta que
tenga cada país, según sus recursos para ello, pero muchas veces la generalización ha
originado la insuficiencia o precariedad de la prestación y, en los hechos, existen sectores
desproveídos, a pesar de ser los que mas necesitan del amparo en su necesidad. En parte la
crisis, que en su momento señalamos, se debe a cierta extensión o generalización de
beneficios, olvidando otro de los principios de la seguridad social que es el de la
subsidiaridad”. (Elementos del derecho del trabajo y de la seguridad social”, pág.648
Astrea, 4ª ed. 1994),La cobertura universal para la vejez , sin prueba de pobreza es un importante avance en la
legislación social y una necesidad imperiosa ante la desaparición de los sistemas de
relaciones laborales y seguridad social tradicionales en la Argentina. A partir de las
mutaciones producidas en la legislación desde 1991 hasta la actualidad millones de
personas mayores de 65 años han quedado sin cobertura y la proyección hacia el futuro es
de crecimiento sostenido ya que la legislación vigente está programada para otorgar cada
vez menores beneficios a menor número de personas.
Recordemos aquí la opinión de unos de los grandes maestros de seguridad social "La
universalidad consiste en que todos los habitantes tengan derecho a las prestaciones al
configurarse la respectiva contingencia , sin que importe la clase de actividad laboral
(subordinada o autónoma), ni que sean activos o no activos, desde el punto de vista
profesional o económico En su virtud, el campo de aplicación debe tender a la cobertura de
toda la población" (Podetti, Humberto. Política Social. Astrea. Bs. As 1982. Pág.186)
La llamada “Focalización del gasto en el pobre” representó políticas sin resultado social
alguno, en las que el clientelismo y la corrupción encontraron tierra fértil.
El párrafo que sigue introduce el debate sobre el ingreso ciudadano, del cual somos
fervientes impulsores, pero no nos parece adecuado agregarlo en esta parte de la
argumentación.
En el mundo se discute hoy el ingreso básico ciudadano por lo cual la implementación de
una jubilación básica y universal se coloca en la ruta de la recuperación de los valores de
integración de todos los ciudadanos a la comunidad (Ver al respecto “La renta básica en la
agenda: Objetivos y posibilidades del ingreso ciudadano. Robert van der Veen, Loek Groot
y Rubén Lo Vuolo Editores, primera edición 2002)
b) Disolución del Régimen de Administradoras de Fondos de Pensión. Los fundamentos
constitucionales.
La supresión del régimen de capitalización establecido en la ley 24.241 que aquí se propicia
no es sólo con el objetivo de lograr una mejor redistribución de los beneficios y establecer
el beneficio universal sino porque se trata de un sistema intrínsicamente inconstitucional,
tal como lo ha reconocido la doctrina jurídica.
El proyecto de ley que se propicia constituirá una transición hasta la sanción de un sistema
de cobertura de la invalidez, la vejez y la muerte que garantice al trabajador jubilaciones y
pensiones dignas acordes con la situación socio económica a la que hubiera llegado en
actividad. En este sentido es de prever que de no producirse cambios legislativos las
demandas judiciales futuras por haberes magros o inexistentes harán entrar en crisis a toda
la estructura del estado .En este sentido cabe recordar lo expresado por Bidart Campos:
"En 1957, la reforma que introduce el art. 14 bis procura acomodar formalmente el viejo
texto de 1853 al constitucionalismo social. Cuando una norma formulada de manera
programática declara derechos, es menester afincar el principio constitucional de que su
valor va más allá de lo indicado o directivo, porque asigna a un órgano de poderla
obligación de emitir la normación complementaria para que la cláusula programática
funcione. Y de ahí en más e s menester rescatar otro principio tan enérgico como el
anterior: Cuando después de un tiempo razonable y el órgano de poder ha omitido y omite
la reglamentación incurre en inconstitucionalidad: Inconstitucionalidad por omisión que, de
alguna manera tiene que ser reparada y es aquí donde les incumbe a los jueces, en su
función de contralores de la constitucionalidad, una tarea impostergable: cuando la parte
interesada pretende el ejercicio de un derecho anidado en una formulación programática, y
dada tal característica se le inhibe dicho ejercicio, el juez debe suplir al órgano de poder
remiso en reglamentar y debe hacer funcionar operativamente dicha norma en forma directa
e inmediata." (Bidart Campos, Germán. "Implementación legislativa en la República
Argentina". Curso de Seguridad Social. Editorial Teuco Córdoba 1978 pág. 113 y 114)
Con igual criterio opina el Dr Vázquez Vialard : "Las directivas básicas contenidas en el 3º
párrafo del art. 14 bis determinan la organización de un sistema integral e irrenunciable y la
concesión de jubilaciones y pensiones móviles(que constituyen prestaciones distintas), la
administración de las agencias con participación de los interesados y el estado, con un
régimen de descentralización geográfica. En materia familiar se destaca la necesidad de una
política de protección a ese núcleo humano que incluye las compensaciones de carácter
económico y la vivienda digna." (Vázquez Vialard Antonio, pág. 342, Derecho del Trabajo
y seguridad social, Tomo 2, 2ª edición. Astrea 1981)
El sistema creado por la ley 24.241 no respeta la manda constitucional de otorgar a los
interesados la administración del sistema. Este ausencia en la gestión, por si sola invalida la
constitucionalidad del diseño.
Me parece que antes que el párrafo precedente habría que poner un párrafo que centre la
inconstitucionalidad de las AFJPs en el carácter del contrato privado, voluntario y con
ánimos de lucro por parte de las Administradas del actual régimen de capitalización.
Características que se oponen a los principios que debe respetar la Seguridad Social,
entendida como una responsabilidad indelegable del Estado, que no puede ser sujeta a la
lógica de maximización de beneficio empresario, que debe respetar criterios de Solidaridad,
Intergeneracionalidad y Equidad. Cuya jurisprudencia sería los dos últimos párrafos de la
página siguiente. Creo que esta cuestión es más fuerte que el de la administración por parte
de los interesados del sistema que no fue cumplido por las AFJPs, y que al mismo tiempo
no permite que una reforma del gobierno se centre en habilitar mecanismos de participación
dentro de las AFJPs que convaliden su permanencia en el tiempo.
Sobre la cuestión ha sostenido la doctrina:
"La participación de los interesados en la gestión del sistema de seguridad social constituye
una condición indispensable para su eficiencia, pero antes que ello hay que reconocer el
derecho a hacerlo, que se sustenta en la libertad y dignidad de la persona. Para revalorizar
al hombre, como miembro de la comunidad, en toda gestión de servicios que le afectan,
deben primar los valores humanos. La participación responsable de los interesados en todos
los niveles de gestión representa la alternativa válida para la "adecuada compenetración
entre entidad gestora y beneficiarios con el adecuado control del estado"
Podetti Humberto. Política Social. Astrea. 1982. Pág. 198
"La Constitución argentina en el art. 14 bis, dice "... La ley establecerá el seguro social
obligatorio que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía
financiera y económica, administrada por los interesados con participación del estado..."En
el mundo iberoamericano la gestión de la Seguridad Social será tanto más eficaz cuanto
mayor sea el grado de participación responsable de los interesados y no sólo a nivel central,
sino a los distintos niveles territoriales, locales o sectoriales. El planteamiento, pues, de esta
participación de los interesados en forma de gestión responsable entendemos que debe ser
esencial para configurar un nuevo modelo que llamamos seguridad social participada"
Hünicken Javier. "Lineamientos de la Seguridad Social". Curso de Seguridad Social.
Editorial Teuco Córdoba 1978 pág. 48.
En alusión directa a la inconstitucionalidad de la ley 24.241 la doctrina ha sostenido:
" En los cuatro países la reforma previsional se propuso dentro de un programa general de
privatización de empresas estatales, sin advertir la diferencia fundamental entre éstas y el
régimen previsional que, siendo social, no se encuentra en la órbita pública. Para solucionar
formalmente el tema, el decreto 2284/91 (desregulación de la economía) (B.O. 1-11-91),
incorpora a la órbita gubernamental las cajas de asignaciones familiares y las previsionales.
La táctica viola el art. 17 de la CN, en cuanto dispone de propiedad ajena sin ley
expropiadora, manifestándose como real confiscación. A la luz de los montos económicos
en juego, se concluye que juega el destino de los trabajadores no la solidaridad
intergeneracional y el sensato manejo de los bienes sociales mediante la directa
intervención de los interesados, sino el mercado como supremo repartidor, cuyas bondades
para ese fin no han sido probadas"
Bianchi Robero y Capón Filas Rofolfo Sistema Integrado de jubilaciones y Pensiones
Zavalia año 1994 pág. 32
"Parece evidente que todo el sistema creado por la ley 24.241 no responde a las pautas
mínimas exigibles a un sistema de seguridad social y que en lo que se relaciona con el
régimen de capitalización al que fundamentalmente apunta la intención del legislador, es
evidente que contradice las directivas de la Constitución nacional En la Argentina la
protección de los pasivos se ha asentado hasta ahora en cuatro pilares: la protección estatal
generalizada, la relación entre el sueldo de actividad y el haber de pasividad, la movilidad
de las prestaciones y el respeto a los derechos adquiridos. Y la jurisprudencia de nuestros
tribunales, en especial la de la Corte Suprema, consolidó estos principios por medio de
fallos que uniformaron las interpretaciones a través del tiempo"
Fernández Madrid Juan Carlos Caubet Amanda Beatriz "Jubilaciones y Pensiones Análisis
de la ley 24241 con anexos de legislación y jurisprudencia Errepar Bs. As 1994 pág. 15.
c) Respecto del incremento de las Contribuciones.
En cuanto a la modificación de los porcentuales de aportes y contribuciones debe señalarse
que su disminución no ha creado empleo, por el contrario el desempleo aumentó al tiempo
que se desfinanció la Seguridad Social y acrecentó las necesidades de endeudamiento del
Sector Público. Por ello resulta necesario volver a los niveles establecidos en las leyes de
fondo.
El aporte y la contribución reconocen idéntico origen que la remuneración neta, por ello no
se trata de conceptos de distinta naturaleza sino de igual tenor y que responden a la misma
fuente. La diferenciación es meramente doctrinaria, constituyendo (remuneración neta y
aportes y contribuciones) parte del costo final del producto o servicio que ofrezca el
empleador. Por ello se denomina a la los aportes y contribuciones "salario diferido". Es
decir: es la parte de la remuneración que el trabajador utilizará del fondo común que se
formó con ella, cuando lo necesite por vejez, enfermedad, muerte, etc. Por lo tanto el
aumento o la disminución de los recursos a los sistemas de seguridad social depende de la
política de relaciones laborales que se adopte en el marco de la política general.
Aquellos sistemas laborales de alta regulación del mercado de trabajo basados en rígidas
normas legales, importantes medidas de control y severas sanciones judiciales por
incumplimiento, tienden a un mayor éxito en la obtención de recursos para los sistemas de
seguridad social basados en el seguro social.
En la República Argentina a partir del dictado del capítulo VI del decreto 2284/91 sobre
desregulación económica, las relaciones laborales sufrieron una flexibilización que
inexorablemente repercutió en la recaudación de las cargas sociales. A meses de la
disolución de todos los organismos de recaudación de seguridad social existentes se dictó el
decreto 507/93 que otorgó las facultades recaudadoras a la DGI, tiempo después convertida
en AFIP.
La desregulación significó también la fusión de todos los presupuestos de los subsistemas
de seguridad social con el presupuesto nacional. La medida dificultó el control de la
recaudación por parte de cada uno de los subsistemas y creó una dependencia con el estado
nacional mucho más fuerte que la existente con el viejo sistema recaudatorio.
Aún hoy, a más de diez años del decreto desregulador, se discute la forma de recaudar en la
materia con eficiencia y honestidad. Falta aún una discusión seria sobre las
transformaciones efectuadas en esta materia por decreto de necesidad y urgencia en
violación del artículo 14 bis de la Constitución Nacional y la nulidad de la delegación
efectuada en el artículo 188 de la ley 24241 donde el Congreso cedió al ejecutivo facultades
indelegables por prohibición constitucional
El párrafo que sigue que introduce el impacto de las contribuciones sobre el costo laboral y
la desocupación. Es un párrafo complejo en tanto abre la posibilidad de discutir el
incremento en las contribuciones a partir de contrastarlo con el impacto de la misma sobre
estas variables. Desde luego que las contribuciones incrementaron el desempleo y no
mejoraron la competitividad de la economía sino antes bien la maximización del beneficio
empresario. La discusión es compleja porque no es cierto la frase que dice “la mayoría de
los economistas opina que si bien...” (hay muchos economistas de derechas que mostraran
innumerables estadísticas que le demuestren lo contrario, y serán los que los medios más
mostrarán) y tampoco hay que avalar posturas que sobre la base del blanqueo de relaciones
laborales (en el contexto de incremento de contribuciones, situación improbable) están
pidiendo e imponiendo bajas en los salarios nominales de los trabajadores. Mi opinión es
que este párrafo sea borrado.
Sobre la influencia negativa de la disminución de las cargas sociales se ha sostenido:
También de acuerdo con la hipótesis según la cual, la reducción del costo laboral
disminuiría la desocupación y aumentaría la competitividad, se aplicó una política para
fomentar el empleo sin cotización patronal o una reducción de ésta (similar efecto en
cuanto al aporte personal). Sin embargo, la mayoría de los economistas opina que si bien, a
corto plazo, el aumento de las cotizaciones patronales puede aumentar los costos laborales,
a largo plazo, serán los trabajadores quienes paguen esas cotizaciones en forma de salarios
más bajos y, por tanto, las cotizaciones patronales “no influyen a la larga en los costos
laborales totales” (Seguridad Social: Un Nuevo Consenso - Organización Internacional del
Trabajo 2002: 54-55). Más aún, un estudio reciente ha demostrado que el costo laboral no
constituye un factor relevante o significativo para explicar el desempleo en los últimos
treinta años. Cuando el nivel de desempleo era más alto, la cotización patronal estaba en su
punto más bajo (Análisis de las Causas del Desempleo en la Argentina: Período 1969-1998
- Capezzuto, Marcelo y Gerardo G. Gentile – Buenos Aires: Instituto Torcuato Di tella,
septiembre, 1999)
En cuanto a la base de cálculo de los aportes y contribuciones, las políticas de
desregulación del mercado de trabajo han incidido negativamente en la recaudación.
Daremos algunos ejemplos.
a) Rubros que efectuaban aportes antes del decreto 333/93, con el que se inician las
reformas legislativas que culminan con la ley 24.700:
· servicios de comedor en la empresa, vales de almuerzo, vales alimentarios, canastas de
alimentos;
· reintegro de gastos de medicamentos y gastos médicos para el trabajador y su familia,
seguro médico y adicionales a obras sociales para el trabajador y su familia;
· provisión de ropa de trabajo, elementos de indumentaria y equipamiento personal;
· reintegro de gastos de guardería, reintegro de gastos de sala maternal;
· provisión de útiles escolares y guardapolvos para los hijos del trabajador;
· pago de cursos o seminarios;
· pago de gastos de sepelio de familiares;
· gastos sin comprobantes de uso de automotor de propiedad del trabajador o de la
empresa;
· viáticos de viajantes y reintegro de gastos de automotor de viajantes, ambos con
comprobantes;
· comodato de casa habitación y/o pago de la locación de vivienda de los empleados;
· sumas de dinero entregadas durante la suspensión de la relación laboral por falta o
disminución de trabajo.
. vales de transporte, etc.
b) Contratos de trabajo que dejaron de efectuar aportes y contribuciones en el sistema de
dependientes.
A la disminución de ingresos que se obtuvo al quitar carácter remuneratorio a los rubros
señalados debe agregarse la incorporación como autónomos de relaciones que podrían
llegar a tener carácter laboral si se analizara cada caso en particular: músicos, artistas,
profesionales de la salud, fleteros, jugadores de fútbol (decreto 433/94). Se agrega la
facultad de elegir si aportan como dependientes o autónomos a determinados socios de
sociedades (art. 2 y 3 ley 24.241).
La admisión de contratos a plazo fijo o eventuales en casos que constituyen claramente
trabajo por tiempo indeterminado, la convicción de la AFIP que basta con el aporte a
autónomo para no inspeccionar la verdadera naturaleza de la relación, la admisión del
contrato de locación de servicios en el empleo público, la admisión de figuras como las
pasantías y en general las formas de flexibilización en la interpretación de las relaciones
laborales, dan como resultado una importante merma en la recaudación.
c) Trabajo en negro y remuneraciones en negro
A todo lo expuesto debe agregarse el trabajo en negro y las remuneraciones en negro,
rubros que sólo puede combatírselos mediante la inspección en terreno.
Con estas modificaciones se propicia también la eliminación del tope de recaudación
previsto en el artículo 9 de la ley 24.241. Esta disposición rompe la solidaridad del sistema,
ya que quien más gana aporta menos que quien ganas menos. Es falaz el argumento que
sostiene que dicho tope resulta necesario para que las jubilaciones y pensiones que
obtengan esos trabajadores tengan un máximo que no se considere proporcional a lo que
verdaderamente percibían en actividad. Si tenemos en cuenta que en la totalidad de los
niveles salariales, la ley 24.241 otorga beneficios que no se relacionan con lo que el
trabajador percibía en actividad, el argumento resulta absurdo. Es la totalidad de la ley la
que estará en cuestionamiento.
Lo que sigue hasta el punto d, que coloreo en morado es lo que hay que definir con Claudio
y María América si se presenta en este proyecto de Ley.
En cuanto a la implementación de la plena vigencia de la ley 24.016 cabe efectuar las
siguientes consideraciones:
La historia reciente de la jubilación especial docente puede resumirse en seis etapas:
1) La ley 18.037 del Régimen Nacional de Previsión Social (régimen de reparto y con
determinación del haber con porcentuales sobre las remuneraciones en actividad)
contenía un artículo particular que establecía el régimen especial docente (art. 29)
dentro del marco de la normativa general para los trabajadores dependientes. Al dictarse
el régimen especial previsto en la ley 23.895 se desvincula al régimen docente de la
normativa general (ver decreto 473/92) y se establece el derecho al 82% móvil
2) A partir de los años 90 las ideas de cambio en los sistemas de previsión influyen para
que, durante el año 1991, se dicten una serie de regímenes especiales y otros se
ratifiquen. Estos son:
· régimen previsional para docentes (ley 24016),
· régimen previsional para investigadores, científicos y técnicos junto con
profesores universitarios a tiempo completo (leyes 22.929, 23.026 y 23.629),
· régimen previsional para funcionarios del servicio exterior (ley 22.731),
· régimen previsional para funcionarios del Poder Judicial, funcionarios del
Poder Ejecutivo y Tribunal de Cuentas de la Nación y Legisladores nacionales (ley
24018). Se encuentran también comprendidos en esta ley el Presidente, Vicepresidente
de la Nación y los Jueces de la Corte Suprema de Justicia.
Estos regímenes tienen en común que corresponden a cargos públicos cuyas
remuneraciones se pagan con sumas provenientes de rentas generales. Se trata de
personal altamente capacitado y con estabilidad en los cargos, lo que hace presumir que
el legislador quiso apartar a estos colectivos de las desviaciones de recursos al sistema
privado y mantenerlos en el régimen de reparto, en especial por tratarse del erario
público.
El régimen especial docente establece que los docentes nacionales podrán obtener la
jubilación ordinaria con 60 años de edad los varones y 57 años las mujeres
determinándose su haber sobre el 82 % móvil del mejor cargo.
3) En 1993 se sanciona la ley 24.241 que instaura el sistema de capitalización individual.
En su artículo 168 dice textualmente: "Deróganse las leyes 18037 y 18038, sus
complementarias y modificatorias con excepción del artículo 82 y los artículos 80 y
81 ...." y en su artículo 191 dispone:"Las normas que no fueran expresamente
derogadas mantienen su plena vigencia."
Ninguna duda cabe que los regímenes especiales mencionados en el punto anterior no
eran leyes complementarias ni modificatorias del régimen general, por el contrario de
su simple lectura se infiere que son regímenes autónomos sin vinculación con la
normativa general. En especial el régimen docente ya estaba desvinculado del régimen
de la ley general con anterioridad a la sanción de la ley 24.016. Tampoco estas leyes
estaban expresamente derogadas en el texto legal, como lo imponía el artículo 191
citado.
4) Frente a esta realidad el Poder Ejecutivo resuelve derogarlas mediante el decreto 78/94
(B.O. 24.1.94). En la misma norma se deroga el artículo 52 de la ley 14.473.
Con esta medida se admite que la ley 24.241 no había derogado los regímenes
especiales y que era necesario dictar un decreto. El decreto se consideró
inconstitucional en todas las instancias judiciales y el criterio se ratifica por la Corte
Suprema de Justicia (caso Craviotto).
5) Durante el transcurso del corriente año el Poder Ejecutivo Nacional envía al Congreso
una ley que deroga expresamente todos los regímenes especiales, incluyéndose la ley
24016.
Analizado en la Cámara de Diputados se resuelve no incluir, y por lo tanto no derogar,
las leyes correspondientes a investigadores, científicos, técnicos y a docentes , e incluir
el régimen especial de obispos y arzobispos.
Con los mismos términos la ley se sanciona en el Senado derogando expresamente las
leyes 22731 ( para servicio exterior), 24018 (para funcionarios del Poder Ejecutivo, del
Poder Judicial y Legisladores ) y 21.540 ( para obispos y arzobispos)
Por decreto 2322/02 (B.O. 19/11/02) el Poder Ejecutivo veta el proyecto casi en su
totalidad, admitiendo sólo la derogación del régimen especial para legisladores y altos
funcionarios del Poder Ejecutivo. A nuestro juicio, se seleccionaron aquellos regímenes
que corresponden a cargos que por su propia naturaleza son temporarios y no gozan de
estabilidad alguna por su carácter político.
A pesar de la clara manifestación de voluntad de los legisladores y del ejecutivo, el
decreto 78/94 no se derogó.
6) Nos encontramos hoy en la misma situación que antes de la etapa 5) ya que a pesar de
la ratificación de la plena vigencia de los regímenes especiales el Poder Ejecutivo no
derogó el decreto 78/94.
Agrava toda esta situación de inseguridad jurídica y negación de derechos la propia historia
del sistema educativo y los cambios operados a partir de las transferencias operadas en
1993.-
La ley 24.241 se aplica a aquellos docentes que hubieren desempeñado mayor cantidad de
años de servicios en el régimen nacional (conforme Art. 168 ley 24.241) o aquellos cuyas
tareas se desempeñan en provincias que hubieran transferido sus sistemas previsionales a la
Nación. Es decir, no sólo para este colectivo laboral, la edad jubilatoria se ha elevado (en
muchos casos más de diez o doce años) sino que sus haberes futuros han pasado a constituir
un 40 o 50 % de su remuneración, cuando correspondería que se retiraran de la vida activa
con 57 años las mujeres y 60 los varones y un haber del 82 % móvil del mejor cargo.
La realidad hoy es que muchos docentes deben permanecer en sus puestos de trabajo muy
por encima de la altísima edad que exige la ley 24.241 porque no pueden vivir con un haber
que es menos de la mitad de sus magros salarios.
Se han deteriorado las relaciones laborales, la capacitación docente, la convivencia con los
educandos, la calidad de la enseñanza, etc. Es decir la pérdida de derechos de los docentes
ha repercutido en forma dramática en la educación en general.
Por lo expuesto resulta urgente y necesario recomponer los derechos arbitrariamente
arrancados por el Poder Ejecutivo nacional. Ello nos lleva a propiciar la plena aplicación
de la ley 24.016.
Existe aquí una responsabilidad del estado nacional que en la ley 24.195 llamada “Ley
federal de educación” se comprometió a resguardar los derechos de todos los trabajadores
docentes (ver art.46). En vez de ello cercenó derechos y negó la existencia de normas
especificas para la actividad.
Se salda en el presente proyecto parte de la enorme deuda que el estado tiene con la
educación
d) Respecto de la recomposición de los Haberes Mínimos
En cuanto a la recomposición de los haberes mínimos resta sólo citar la siguiente doctrina:
"Deveali considera que la previsión social presenta el conflicto de dos intereses igualmente
ponderables. Por un lado, todo cuanto se reconoce al afiliado, se quita a sus compañeros, y
por otro lado, la previsión social ha sido creada, en su opinión, para poner remedio a las
necesidades más apremiantes de los trabajadores. De ahí que no llenaría su finalidad si, por
excesivo apego a la letra de la ley, dejara sin amparo a los trabajadores necesitados"Goñi
Moreno José María " Derecho de la Previsión Social "Tomo I Parte general Editorial Ediar
Bs. As. 1956 pág. 250
"Además de los principios fundamentales, como que la ley debe evaluarse en la totalidad de
sus preceptos y propósitos finales que la informan, de manera que armonice con todas las
normas del ordenamiento jurídico vigente y del modo que mejor concuerde con los
principios y garantías de la Constitución nacional, se ha establecido que dado el carácter de
las leyes previsionales, que tienden a reconocer derechos alimentarios, su interpretación y
aplicación no puede hacerse en forma que conduzca, en definitiva, a negar su fin esencial,
que es el de cubrir riesgos de subsistencia y de ancianidad; por tanto, no deben seguirse
pautas rígidas de tipo gramatical, sino computar el significado profundo de ellas, teniendo
en cuenta sus fines y el contexto general. Entre la inteligencia de las normas en debate que
conduzcan a la negación del derecho previsional y otra que, sin violencia de su texto
permita su reconocimiento, debe ser preferida la segunda"
Vázquez Vialard Antonio, pág. 342, Derecho del Trabajo y seguridad social, Tomo 2, 2ª
edición. Astrea año 1981.
"Generalmente se toma como base de organización, y por tanto, de distinción de los
seguros, el riesgo que cubren. Ha sido el cálculo actuarial de los siniestros previsibles la
infraestructura de la organización financiera del seguro y pieza decisiva para garantizar la
eficacia. De nada sirve una excelente promesa de prestaciones después éstas, por falta de
aquella organización, no pudiera ser cumplidas El seguro social, como todo seguro, tiende,
más que a cubrir el riesgo en sí, a eliminar sus repercusiones económicas y biológicas, para
ello habrá de reparar efectos y prevenir causas Como expresa gráficamente Beveridge,
siguiendo clásicas doctrinas anglosajonas, lo fundamental es eliminar todas las causas
posibles de la miseria "
Pérez Botija Eugenio. "Curso de derecho del Trabajo". Editorial DOSSAT. Madrid 1952,
pág. 485
"Basta referirse a los fines perseguidos por la seguridad social, para comprender por qué
razón se trata de una política de redistribución de las rentas que tiende a modificar el
reparto que resulta del ciego juego del mecanismo económico, a fin de adaptar los recursos
de cada individuo y de cada familia a sus necesidades"
De Ferrari Francisco "Los principios de la seguridad social" 2da edición actualizada
Depalma 1972Bs As pág. 120.
"Bajo el nombre de seguridad social se agrupa cierto número de disposiciones jurídicas
destinadas a garantizar al asalariado el consumo de cierta cantidad de servicios o de
productos que no guardan relación directa con su trabajo. Esta garantía es válida en caso de
enfermedad, invalidez y vejez. En el siglo XX, el nivel general de vida es suficiente para
que todos los hombres puedan satisfacer en su totalidad algunas necesidades de particular
urgencia, sin que resulte necesario cubrirlas directamente con su producción personal"
Fourastié Jean ¿Por qué trabajamos? Eudeba Lectores. Bs. As 1981, páginas 89 a 91.
Por último la obligación del legislador de fijar montos de haberes mínimos que permitan la
subsistencia digna ha sido aceptado pacíficamente por el último interprete de nuestra
Constitución. Recordemos aquí algunos fallos de la Suprema Corte de Justicia.
"La naturaleza de los beneficios resultantes de las leyes jubilatorias se asemeja al derecho
alimentario en cuanto ambos tienden a cubrir las necesidades primarias de los beneficiarios
aunque no ocurra necesariamente así con todas las jubilaciones y pensiones y, por tanto,
razones de justicia imponen la interpretación de aquello que mejor se adecue a la seguridad
social."
CS abril 21 967) Rev. LA LEY 126-506
“El carácter alimentario de los beneficios previsionales obliga a sostener el principio de la
favoravilidad, por lo que las situaciones desiguales fruto de distintas normas aplicables,
deben resolverse tendiendo a obtener mayores niveles de bienestar. La propia naturaleza del
beneficio previsional lleva a rechazar toda interpretación restrictiva."
CS Fallos T 293 :235
"El contenido alimentario de los créditos de naturaleza previsional exige una consideración
particularmente cuidadosa a fin de que , en los hechos, no se afecten sus caracteres de
integrales e irrenunciables"
CS octubre 10 1996 T y SS 1996- 970
"La Corte Suprema trató a los beneficios previsionales como integrantes de un "derecho de
propiedad" strictu sensu , pero con ello no pudo sino querer válidamente decir que el
derecho al beneficio jubilatorio, una vez adquirido, no puede ser arbitrariamente perdido, lo
que presupone su concesión bajo un régimen de legalidad inobjetable (del voto del Dr.
Fayt)
CS septiembre 28 1993 T y SS 1994-475
“La Interpretación y aplicación de las leyes previsionales debe atender fundamentalmente
al fin esencial que a éstas informa. cual es el de cubrir riesgos de subsistencia y ancianidad,
de manera tal que el puro rigor de los razonamientos lógicos debe ceder ante la necesidad
de que no se desnaturalicen los mencionados propósitos sino con extrema cautela evitando
llegar al desconocimiento de derechos. Dicho criterio se endereza hacia la consecución de
soluciones que eviten retardar la culminación de los trámites tendientes a obtener el amparo
de las contingencias sociales que las normas pertinentes contemplan en casos en los que la
satisfacción del reproche inviste la trascendencia referida. ('Chazarreta, Clodomiro',
18/6/81, 'Fallos', 303-857).
Por todo lo expuesto propiciamos el presente proyecto de ley.