Metodología

METODOLOGÍA DE PREPARACIÓN Y
EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE JUSTICIA
PARA ESTABLECIMIENTOS DEL SERVICIO
NACIONAL DE MENORES
División de Evaluación Social de Inversiones
2013
Ministerio de Desarrollo Social / Metodología Establecimientos Menores
ÍNDICE
1. Introducción ............................................................................................................... 3
2. Preparación de proyectos........................................................................................................ 5
2.1 Identificación del problema .................................................................................................... 5
2.2 Diagnóstico del sector en el área de influencia ...................................................................... 5
a) Oferta .............................................................................................................................. 5
b) Demanda ........................................................................................................................ 6
c) Proyección de la demanda .............................................................................................. 7
2.3 Optimización situación base y alternativas de solución ......................................................... 8
3. Evaluación de alternativas ............................................................................................ 8
4. Proyecto definitivo ................................................................................................................... 9
5. Administración del proyecto .................................................................................................... 9
6. Consideraciones para el Diseño de Infraestructura ..……….…………………………….………9
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1. Introducción
Es de responsabilidad del Sector Justicia, los niños, niñas y adolescentes cuyos derechos son
vulnerados, correspondiéndole al Servicio Nacional de Menores (SENAME) esta labor.
SENAME cuenta con dos aréas estratégicas de intervención: Protección de Derechos y
Responsabilidad Juvenil. La primera implica la restitución de derechos para niños, niñas y
adolescentes, incluyendo además todas las acciones referidas a la adopción. La segunda, se
enfoca en adolescentes, hombres y mujeres, infractores de ley.
Para atender a sus usuarios/as SENAME ha centrado su atención según el marco legal
vigente. Por una parte, la Ley N° 20.032 establece que el SENAME podrá realizar actividades
relativas a las siguientes lineas de acción:
Oficinas de protección de derechos,
Centros Residenciales
Programas
Diagnóstico
En tanto, la Ley N° 20.084 señala que para dar cumplimiento a las sanciones privativas de
libertad y a la medida de internación provisoria, exisitirán tres tipos de centros:
Centro de Internación Provisoria
Centro de Internación en régimen Semi-cerrado
Centros Cerrados de Privación de Libertad
Cabe señalar que este marco regulatorio permite al SENAME trabajar con Organismos
Colaboradores Acreditados y con Administraciones Directas, siendo estas últimas las que dan
origen a los proyectos de inversión, específicamente, la construcción, apliación o reposición de
los siguientes tipos de establecimientos: Centro de Tránsito y Distribución, Centro de
Internación Provisoria; Centro Semicerrado y Centros Cerrados, Hogares de menores
protección simple y Oficina de Protección de Derechos Vulnerados.
Los proyectos de justicia, así como la mayoría de aquellas iniciativas de inversión de carácter
social, presentan dificultades para asignar un valor monetario a los beneficios sociales que se
les puede atribuir. En el caso de niños, niñas y adolescentes, se acepta la idea de que prevenir
las vulneraciones de sus derechos y proteger la infancia y adolescencia es un imperativo
social. Por este motivo, el enfoque utilizado para evaluar proyectos que buscan cumplir con
este objetivo es el costo – eficiencia, el cual permite seleccionar la alternativa que entrega una
adecuada calidad en la atención, minimizando los costos de inversión y operación.
La Ley de Responsabilidad Penal de Adolescentes establece el reconocimiento que los/las
adolescentes son personas en proceso de desarrollo y de construcción de su propia identidad
como ciudadanos/as. Dicho proceso conlleva obligaciones crecientes y progresivas para el/la
joven, referidas a hacerse cargo de actos e ideas, pero también establece obligaciones para
todos/as los/as profesionales que intervienen en la atención y tratamiento de éstos, siendo
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fundamental el reconocer las etapas del proceso de desarrollo y garantizar y apoyar las
acciones concretas que lo faciliten.
Desde el punto de vista del diseño y construcción de los centros, es relevante visualizar las
necesidades de lo femenino en relación a lo masculino y viceversa, vislumbrando qué implica
ser mujer u hombre adolescente al interior de los centros, qué hacen de manera diferenciada y
complementaria, y cómo se relacionan.
La definición de los espacios para los centros cerrados deberá considerar los siguientes
criterios:
1.
Que cumpla con lo requerimientos que establece la ley para garantizar el acceso a
los derechos de salud, educación, defensa, etc.
2.
Que sea coherente con el modelo socioeducativo y facilite la intervención
psicosocial, de reparación, habilitación y responsabilidad.
3.
Que satisfaga necesidades del desarrollo adolescente (privacidad y sociabilidad).
4.
Que minimice los efectos del encierro.
5.
Que permita la flexibilidad necesaria para diferenciar las distintas etapas del proceso
de cada adolescente en el cumplimiento de la pena.
6.
Que satisfaga necesidades de diferenciación de los adolescentes recluidos (edad,
diferencias de sexo y necesidades de intervención).
7.
Que considere y asegure las condiciones de seguridad del centro.
8.
Que tenga una capacidad de plazas tal, que permita una adecuada gestión.
9.
Que tenga condiciones laborales adecuadas para los funcionarios del SENAME y
Gendarmería de Chile.
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2. Preparación de Proyectos
2.1 Identificación del Problema
Una idea de proyecto surge a raíz de la detección de un problema, pero antes de adoptar una
solución directa a éste, se debe estudiar las posibles causas que lo originan, considerando la
realidad del sector en el área correspondiente. También se deberá efectuar una pequeña
reseña histórica sobre la evolución del problema y cómo se ha intentado solucionarlo en el
tiempo.
Cada proyecto debe tener como objetivo inmediato el dar solución a problemas puntuales
claramente identificados, que en mayor o menor medida dificultan la labor del sector en el logro
de sus objetivos.
Normalmente, un análisis rápido permite identificar los efectos de un problema antes que sus
causas; es por ello que el proyecto debe formularse en términos que permita solucionar la
causa del problema que se detecta en primera instancia. Por lo tanto, una buena identificación
del problema de fondo es el punto de partida para originar el proyecto preciso.
Para considerar con mayor profundidad el análisis de Género se sugiere consultar el protocolo
elaborado para estos efectos por parte de la Unidad de Estudios de SENAME.
2.2 Diagnóstico del Sector en el Área de Influencia
El establecimiento en el cual se detecta el problema constituye el centro de referencia del área
para la cual se hará el diagnóstico. Corresponde, entonces, identificar el área de influencia, la
que está formada por todos los establecimientos a los cuales irían los (as) menores en el caso
de no resolverse el problema en el establecimiento que lo presenta.
a) Oferta
Cabe señalar primero que están establecidas en forma reglamentaria la cobertura y las
características de los/as niños, niñas y adolescentes a atender en los distintos centros
dependientes del SENAME, diferenciados por sexo (niños y niñas), edad, situación, etc.
En cuanto al establecimiento bajo análisis, será necesario indicar el estado físico del local,
calificándolo de acuerdo a los siguientes términos: bueno, cuando la infraestructura sólo
requiere de las reparaciones y mantenciones habituales para continuar funcionando;
deficiente, si el edificio requiere reparaciones mayores para funcionar adecuadamente; malo,
cuando la construcción está prácticamente irrecuperable.
Se debe señalar también la superficie construida, el año de construcción, materialidad,
indicando el material predominante (albañilería, madera, tabiques). Junto con lo anterior, se
deberá calificar el estado de las instalaciones (luz, agua, gas, etc.) como “bueno”, si éstas sólo
requieren de la mantención habitual; “deficiente”, si para conservarlas se requiere efectuar
reparaciones importantes; y “malo”, si es necesario reponerlas en un plazo relativamente
corto.
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A continuación, se debe señalar la capacidad teórica para la cual fue construido el
establecimiento y el número total de personas atendidas en la actualidad. Este total debe ser
desglosado por edad, sexo de los menores y cualquier otra característica de ellos que se
estime pertinente.
Se deberá identificar los establecimientos existentes en el área de influencia que prestan una
atención similar a la postulada en el proyecto y sus condiciones de atención, presentando su
ubicación en un plano esquemático. Se deberá indicar su estado físico (bajo las categorías
“bueno”, “deficiente” y “malo”, según indicado anteriormente), la capacidad para la que fueron
construidos (m2 considerados por beneficiario) y la capacidad efectivamente ocupada, para
determinar en qué medida son realmente una opción para reasignar a menores desde el
establecimiento que presenta el problema. Se deberá señalar el número de personas atendidas
(niños y niñas) por cada establecimiento, en el año anterior al que postula el proyecto.
b) Demanda
Una primera posibilidad es que exista un estudio acerca del diagnóstico de la situación de
irregularidad social de los menores de la región. En este caso, corresponde indicar el año de su
realización y sus principales fuentes y conclusiones. Si este diagnóstico está vigente, la
información que se presenta a continuación sería complementaria. En caso que este
diagnóstico no se haya realizado, será necesario estudiar la demanda en la forma que se
presenta a continuación.
Demanda por Oficinas de Protección OPD, Centros de Tránsito y Distribución CTD y
hogares de protección simple
La demanda por estos centros depende directamente de lo solicitado por los Tribunales
(Juzgados de Menores – Tribunales de Familia), así como de las detenciones de menores
efectuadas por la policía y que son enviados directamente a estos centros.
La información sobre demanda no satisfecha por los centros es posible obtenerla de los
informes sociales de los menores (niños y niñas) que contienen los expedientes de los
juzgados, los cuales debieran reunir las variables y/o factores más preponderantes que
permiten determinar la irregularidad del o la menor, y de entrevistas con los jueces respectivos,
ya que muchas veces estos informes no reflejan en su totalidad la situación de irregularidad de
los (as) menores de la jurisdicción respectiva.
La demanda por Hogares de Protección y de Rehabilitación se obtiene de los informes sociales
de los juzgados de menores correspondientes, de antecedentes disponibles en los centros
existentes, y de entrevistas a los jueces pertinentes.
En el caso de los centros y de los Hogares, es también importante la percepción de la situación
del Departamento Social de la Municipalidad y de la Comisaría de Carabineros, ya que por
diversos motivos muchos casos no llegan a los juzgados respectivos.
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Se deberá analizar la información aquí planteada como cualquier otra que se estime pertinente
para fundamentar la demanda.
Demanda por Centros de Detención
La nueva Ley de Responsabilidad Juvenil impone la implementación de un sistema de atención
especializado para aquellos delitos calificados como graves. Estos delitos originan medidas
privativas de libertad que exigen contar con distintos tipos de infraestructura adecuadas para la
aplicación de las medidas establecidas en el cuerpo legal, permitiendo que un segmento de
adolescentes infractores (mayores de 14 y menores de 18 años), sea destinado a algunos de
estos centros al ser sancionados por cometer infracciones a la ley penal.
Por lo tanto, las sanciones deberán realizarse en tres tipos de centros: semicerrados
(considera internaciones esporádicas y de cortos períodos de tiempo como la reclusión
nocturna, arresto domiciliario), privativos de libertad (jóvenes infractores que cumplen condena)
y de internación provisoria (internación mientras dura el proceso judicial).
Dado el rango etáreo de los jóvenes que se consideran como adolescentes (12 a 18 años de
edad), es importante destacar que aquellos jóvenes menores de 14 años que hayan delinquido
deberán cumplir su sanción en los centros de protección de SENAME.
Para definir la demanda de estos centros deberá considerarse, como en el caso anterior, las
estadísticas de detenciones, el número, tipo y categoría de delitos cometidos anualmente por
jóvenes en la región, de acuerdo a estadísticas elaboradas por Carabineros de Chile. Además,
deberá considerarse la estadística con que cuenta Gendarmería de Chile en relación al
número, características y promedio de permanencia de los jóvenes que son atendidos en la
Sección de Menores de los recintos carcelarios. De las Cortes de Apelaciones del Poder
Judicial se obtiene el número de procesados y sometidos a medidas cautelares o sanciones, ya
que no todos los jóvenes que son detenidos pasan a ser procesados (abandono de la
investigación, asunción de inocencia, desestimación de la causa). Sería conveniente que estos
antecedentes se presentaran para una serie de tres años con el objeto de observar la
evolución de éstos en la zona en que se requiere localizar el proyecto.
c) Proyección de la Demanda
En todos los casos expuestos es necesario estudiar la tendencia que tendría la demanda
durante la vida útil del proyecto. Ello, incluyendo el detalle de todos los antecedentes y
supuestos que se consideran para esta proyección.
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2.3 Optimización Situación Base y Alternativas de Solución
Una vez realizado el diagnóstico de la situación actual, será necesario realizar una
optimización de la situación base, mediante medidas como: racionalizar los recursos, personal
y espacios existentes, optimizando la operación, fusión de uno o más locales.
Lo anterior, permitirá determinar los requerimientos efectivos de infraestructura, para los cuales
se deben identificar alternativas de solución que sean factibles técnicamente. Para ello, es
ncesario considerar:
Tamaño del proyecto: la definición del tamaño debe considerar el número de menores (niños
y niñas) que se determinó con necesidad de protección, o el número de jóvenes infractores
que requerirán privación de libertad, debiendo realizar una proyección de esta demanda para la
vida útil del proyecto.
Debe definirse el área de influencia del proyecto, previamente a la cuantificación de menores
(niños y niñas) que asistirían a los centros. En esa área se incluyen los puntos geográficos
desde los cuales un (a) menor puede trasladarse sin mayores problemas (depende de la
topografía del terreno, locomoción, existencia de veredas y calzadas, clima, etc.).
Una vez determinada la capacidad requerida, se debe cuantificar los recursos necesarios para
su implementación: las necesidades de superficie construida, equipos convencionales, equipos
de tecnovigilancia, personal (SENAME y/o GENCHI) y de otros recursos que se necesitarán
para el funcionamiento del centro.
Localización del proyecto: para definir la localización exacta de un centro es importante tener
en cuenta dos criterios:
Maximizar la captación de la demanda potencial
Minimizar el costo de atención del centro.
Para ello, es necesario disponer de un plano del barrio que considere los terrenos disponibles y
su accesibilidad, establecimientos escolares existentes, densidad de viviendas, etc.
3. Evaluación de Alternativas
Una vez especificada cada alternativa, la selección entre ellas se hace con el criterio costo eficiencia, es decir, considerando que todas las alternativas postuladas entregan un beneficio
similar, se opta por la que tenga el menor costo involucrado en la atención de los (as)
beneficiados (as). Para ello, deberá calcularse el Costo Anual Equivalente (CAE) de cada
alternativa y será seleccionada la que presente el menor valor de este indicador.
Para obtener información requerida para el cálculo del CAE se debe hacer una estimación de
los costos del proyecto, tanto los costos de inversión y operación. Los costos de inversión
incluyen los siguientes ítemes: estudios de arquitectura e ingeniería, terreno, construcciones,
equipamiento, equipos convencionales y equipos de tecnovigilancia.
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Por su parte, los costos de operación incluyen los siguientes ítems: alimentación, vestuario,
personal, higiene y salud, consumos básicos, mantención y reparaciones, útiles de oficina y
escritorio y otros costos de operación que sean relevantes. Para estimar el monto de recursos
requeridos, es fundamental tener definido previamente los aspectos de organización y
funcionamiento para que el centro cumpla las funciones para las cuales se creará.
En base a los costos estimados, deberá calcularse el Costo Anual Equivalente (CAE) de cada
alternativa, y será seleccionada la que presente el menor valor de este indicador. Se deber
indicar en anexos el análisis de otras alternativas que hayan sido descartadas.
4. Proyecto definitivo
Se deberá adjuntar todos los documentos, mapas, planos, especificaciones técnicas y estudios
que permitan una mayor comprensión del proyecto.
Para postular el financiamiento de la inversión con fondos públicos, el proyecto deberá ser
ingresado al Sistema Nacional de Inversiones, cumpliendo el requisito de tener asegurado el
financiamiento de la operación; para ello, debe presentarse junto a los antecedentes del
proyecto, las cartas compromiso de las instituciones que se harán cargo tanto de la
administración del establecimiento como del financiamiento de la operación. En el caso de los
Centros privativos de libertad, tanto SENAME como GENCHI, deberán adjuntar dichas cartas.
5. Administración del Proyecto
Las últimas etapas del proyecto corresponden a la ejecución de la inversión y a su operación.
Para la ejecución de la inversión se requiere definir la institución responsable de la
administración de los fondos de inversión y la unidad técnica, que será el organismo encargado
del proceso de llamado a propuesta, de la adjudicación de las obras y control de su ejecución y
del equipamiento. En la etapa de operación del proyecto, se requiere especificar la institución
que se hará cargo de la puesta en funcionamiento del establecimiento.
6. Aspectos de Género a ser considerados en el Diseño de Infraestructura de los Nuevos
Centros de SENAME
El diseño de infraestructura de los nuevos centros se elaboró en concordancia al reglamento
de la Ley 20.084, que en lo relativo a la perspectiva de género, se refiere a la siguiente
normativa:
Párrafo 8 del reglamento, referido a las normas especiales para mujeres, en los
artículos número 92, 99 y 100:
“Artículo 92. Establecimientos para adolescentes mujeres. Las adolescentes deberán
ser internadas en centros exclusivos para la población femenina o en secciones
distintas a las de la población interna masculina…”
Artículo 99. Lactancia. Las adolescentes con hijos lactantes serán alojados en
dependencias especiales destinadas al efecto, para facilitar el contacto materno filial.
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En este periodo, el director del centro será responsable tanto de las medidas higiénicas
y sanitarias, como de los cuidados especiales que requieran la madre y su hijo.
Artículo 100. Permanencia de los hijos en los establecimientos. Los hijos de las madres
que se encuentren privadas de libertad podrán permanecer en los centros hasta la edad
de dos años. Bajo circunstancias excepcionales, y en ausencia de familiar que se
encargue del cuidado del niño, podrá solicitarse al juez de familia que autorice su
permanencia hasta los seis años, cumplidos los cuales deberá abandonar el recinto.
Las madres en su relación materno filial deberán contar, en todo momento, con el
apoyo del personal especializado.
Las normas del presente artículo también serán aplicables a los adolescentes varones,
cuando tengan el cuidado personal del niño…”
Párrafo 5, respecto a las visitas, artículos número 84 y 85:
Artículo 84. Visita de los hijos. Los adolescentes que no tengan consigo a sus hijos
menores de edad, tendrán derecho a visitas diarias de éstos en dependencias
especialmente habilitadas.
Dicha visita tendrá carácter privado, pudiendo siempre mantenerse el contacto físico
entre el padre o la madre y su hijo o hija.
Artículo 85. Visitas íntimas. Tendrá derecho a hacer uso de visitas íntimas toda persona
que haya cumplido 18 años, que esté casada o mantenga una relación afectiva de
pareja y que no se encuentre gozando algunos de los beneficios del artículo 124 de
este reglamento”... “En los mismos términos del inciso anterior, podrán acceder a las
visitas íntimas, los adolescentes menores de 18 y mayores de 16 años, respecto de su
cónyuge o pareja estable con hijos en común”.
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