La integración social de las personas inmigradas y refugiadas. El

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La integración social de las personas inmigradas y refugiadas. El
papel de la sociedad civil organizada (capítulo de Inmigración, Asilo e
Integración Social. CESE, 2002)
• La perspectiva de la integración social.
• Un programa marco comunitario para la integración
de los inmigrantes.
• El papel de la sociedad civil.
La perspectiva de la integración social.
Las sociedades europeas, sus instituciones públicas y sus organizaciones sociales han ido
asumiendo, sobre todo en la última década, que el destino de los inmigrantes es
mayoritariamente su integración en la sociedad que los ha acogido. Hasta los años setenta
del pasado siglo XX dominó la idea de la temporalidad de las migraciones; se suponía que
todo inmigrante se volvía a su país de origen tras unos años de trabajo en el país receptor.
Algunos Estados potenciaron esta idea con leyes y políticas de inmigración en las que
sólo se contemplaba la temporalidad, e incluso al inmigrante se le denominaba “trabajador
invitado”. En las últimas décadas, sin embargo, se ha ido reconociendo que buena parte de
la inmigración que en estos tiempos recibe Europa se establece de forma duradera o
permanente, y con ello se han desarrollado las normativas sobre reagrupación familiar, los
permisos de residencia permanentes y las políticas sociales para la integración. Algo
parecido ha ocurrido respecto a los refugiados, ya que la persistencia de las condiciones
negativas en sus países de origen lleva también a su establecimiento permanente en los de
acogida.
Sin embargo, estamos aún lejos de que esto haya sido plenamente asumido por las
sociedades europeas. El derecho a la reagrupación familiar y al permiso de residencia
permanente siguen teniendo dificultades para su ejercicio; los derechos civiles, sociales y
políticos no están equiparados a los de los nacionales; la igualdad de oportunidades y de
trato no es efectiva. Por otra parte, las políticas sociales que se hacen para combatir la
discriminación y promover la integración social son muy variadas: mientras algunas
instituciones (ayuntamientos, gobiernos regionales o nacionales) las están haciendo desde
los años setenta, otras ni siquiera las tienen aún planteadas.
Lo cierto es que hasta ahora han sido las organizaciones de la sociedad civil (ONG,
sindicatos, iglesias, etc.) las que más han promovido la integración, desarrollando servicios
para favorecer el acceso de los inmigrantes y refugiados al trabajo y a los servicios
públicos, denunciando las situaciones de discriminación, etc. Algunas instituciones
públicas, sobre todo ayuntamientos, también desarrollan actuaciones para la primera
acogida de los recién llegados, o para favorecer el acceso al trabajo, a la educación, a la
vivienda, etc., de inmigrantes, refugiados o minorías étnicas. Pero no existe una
planificación general de las políticas de integración social, que abarque a los gobiernos
nacionales, regionales y locales, y por otra parte, los fondos públicos que a ello se dedican
son (con algunas excepciones) muy escasos. Podríamos decir que las políticas de
integración social de las personas inmigradas y refugiadas en los Estados miembros están
muy por debajo de las necesidades existentes.
6869Por otra parte, el propio concepto de integración social no tiene el mismo significado
para todos, sobre todo cuando tal concepto se relaciona con los aspectos culturales. El
concepto de integración que en algunos casos se defiende comporta el abandono de las
pautas culturales que las personas trajeron de su país de origen y la adaptación plena a las
del país receptor; en otros casos, en cambio, se defiende una integración en la que las
personas pueden mantener sus agrupaciones culturales o étnicas dentro de una sociedad
multicultural.
El CESE ha definido un concepto de integración en el que los aspectos culturales pasan a
segundo plano y son los derechos de ciudadanía los que ocupan el lugar central. Define la
integración como “la progresiva equiparación de los inmigrantes y refugiados con el resto
de la población en derechos y deberes, así como su acceso a bienes, servicios y cauces de
participación ciudadana en condiciones de igualdad de oportunidades y de trato” 44 Este
planteamiento cívico y no culturalista de la integración social viene acompañado de una
valoración positiva de la diversidad cultural. El Comité señala que la diversidad cultural es
una característica propia de la Europa democrática y pluralista y que la inmigración
enriquece esta diversidad.
La cultura es vista por el Comité como algo en permanente evolución que se enriquece con
aportaciones de distintos orígenes. Rechaza, por tanto, cualquier tipo de planteamiento
fundamentalista de un lado o de otro, tanto los planteamientos que hablan de “riesgo de
contaminación cultural” y de “defensa de las esencias europeas frente a rasgos culturales
extraños”, como los que tratan de eludir el respeto a las leyes y a los derechos humanos
arguyendo razones culturales. La mezcla e interacción cultural es, por tanto, un factor que
nos enriquece a todos, ampliando nuestras opciones culturales y permitiéndonos desechar
aquellas pautas culturales que sean contrarias al avance de los derechos humanos.
Por lo que se refiere a las políticas públicas para la integración social, el CESE señala que
deben dirigirse a la eliminación de los obstáculos y discriminaciones que sufren
inmigrantes y refugiados para el acceso al trabajo, a los bienes y servicios, y a los cauces de
participación. Tales políticas comportan, por tanto, actuaciones que no están sólo (ni
principalmente) dirigidas a las poblaciones inmigradas y refugiadas, sino que lo están a la
sociedad receptora. Es decir, aunque se requieren algunos servicios específicos para
inmigrantes y refugiados, el objetivo principal de las actuaciones públicas no ha de ser la
creación de espacios segregados para ellos sino abrirles las puertas de los espacios comunes
y ordinarios.
El mencionado dictamen del CESE sobre la inmigración, la integración y el papel de la
sociedad civil organizada, en el que se plantean tales conceptos, hace un amplio desarrollo
de propuestas para favorecer la integración, dirigidas tanto a las instituciones públicas
como a las organizaciones sociales. A ellas nos vamos a referir en los siguientes apartados.
Un programa marco comunitario para la integración de los inmigrantes.
Desde hace varios años, en el ámbito comunitario se están haciendo propuestas y adoptando
medidas para favorecer la integración. La Comisión Europea ya planteó en 199445 que la
integración social debía ser uno de los pilares de las políticas de inmigración y después ha
dedicado recursos a este objetivo (programas Integra, Equal…). Por otra parte, se ha
desarrollado la normativa antidiscriminatoria que hizo posible el Tratado de Amsterdam
(Artículo 13), con una directiva sobre igualdad de trato de todas las personas con
independencia de su origen étnico, otra sobre igualdad de trato en el trabajo y un plan de
acción para favorecer el desarrollo de estas políticas de igualdad.
Sin embargo, la integración social de las poblaciones inmigradas y refugiadas no ha
avanzado adecuadamente. Sigue habiendo graves situaciones de discriminación; la
desventaja de estas poblaciones en el acceso al trabajo sigue siendo manifiesta; la
segregación en el espacio urbano de algunas ciudades también; los conflictos de
convivencia siguen estallando en las ciudades europeas; la xenofobia sigue manifestándose
(e incluso aumentando) tanto en las relaciones sociales cotidianas como en los resultados
electorales de la extrema derecha. Ello demuestra que lo hecho hasta ahora por las
instituciones públicas es claramente insuficiente.
El CESE propone que se dé un nuevo impulso a las políticas de integración social y que la
Comisión Europea adopte medidas para ello. A este respecto propone la elaboración de un
programa marco sobre integración que sirva de motor para el desarrollo de nuevas
actuaciones por parte de todas las instituciones nacionales, regionales y locales que tienen
responsabilidades en este terreno. El programa abarcaría propuestas en distintos terrenos: la
primera acogida de inmigrantes y refugiados, la inserción laboral, el acceso a la vivienda y
la distribución del espacio público, el acceso a la educación, el acceso a la sanidad y los
servicios sociales, la comunicación dentro de la pluralidad cultural, la promoción de la
participación ciudadana, etc.
La propuesta incluye que el programa sea elaborado contando con la participación amplia
de las organizaciones de la sociedad civil. La participación social siempre es importante en
todas las actuaciones públicas, pero lo es especialmente en este caso ya que la integración
social de la población inmigrada y refugiada requiere que se desarrollen actitudes
integradoras en todos los niveles sociales y, por tanto, el papel de las organizaciones
sociales es aquí muy relevante.
El sostenimiento de las políticas de integración social requiere también, en opinión del
Comité, que se cree un sistema de observación y evaluación de resultados que permita
hacer el seguimiento de la eficacia de las medidas adoptadas. Este sistema de observación
permitirá que se vayan haciendo recomendaciones y promoviendo nuevas actuaciones.
Deberá contarse con indicadores cualitativos y cuantitativos para el análisis de los
resultados, e integrar a las organizaciones de la sociedad civil tanto en el proceso de análisis
como en la elaboración de recomendaciones.
El papel de la sociedad civil.
Buena parte de las actuaciones de promoción de los derechos y la integración social de las
personas inmigradas y refugiadas se ha realizado, como ya hemos señalado, desde las
organizaciones sociales. Es conveniente que esto siga siendo así pues es impensable que
puedan avanzar los procesos de integración social sin una fuerte implicación de la sociedad
civil organizada. Pero también se requiere que haya mayor sintonía entre los que se hace
desde las organizaciones sociales y lo que se hace desde las instituciones públicas, y
además que las primeras puedan contar con mayor dotación de recursos económicos para
realizar su labor.
Comenzaremos haciendo mención a la importancia de la actuación de las organizaciones
sociales en la primera acogida de inmigrantes y refugiados. Éstos buscan, en un primer
momento, asociaciones o comunidades de su mismo origen y son estas entidades las que
inician su proceso de integración en la sociedad receptora. Junto a ellas, están las
organizaciones que les dan apoyo y les prestan determinados servicios (ONG, sindicatos,
etc.). A menudo los inmigrantes o refugiados ven en este apoyo la prueba de que no todo
les es adverso en la sociedad receptora, lo que amplía su predisposición para la integración
social. Estas organizaciones implicadas en la primera acogida deben contar con apoyo
institucional para que todas las personas recién llegadas dispongan de los servicios que su
proceso de integración requiere: asistencia legal, cursos de idioma suficientes para todos los
que llegan, alojamiento para quienes lo necesitan, orientación socio-laboral, etc. No debe
olvidarse que una mala inserción en los primeros momentos de la incorporación a una
nueva sociedad aboca al aislamiento y a la exclusión social, retrasando notablemente el
proceso de integración social.
La inserción laboral es otro de los aspectos de mayor importancia, ya que el trabajo es el
medio por el cual se obtienen los recursos para acceder a los demás bienes y es además el
vínculo principal de las relaciones sociales. La labor de los agentes sociales en la inserción
laboral de inmigrantes y refugiados es fundamental para que éstos cuenten con la
información y el asesoramiento adecuado y para que la inserción se dé en condiciones de
igualdad. Los interlocutores sociales han de promover acuerdos y adoptar medidas dirigidas
a combatir las situaciones de discriminación en el acceso al empleo y en las condiciones
laborales que actualmente se están produciendo, y han de contar con los medios legales y
materiales adecuados para realizar esta labor. El CESE propone que sean desarrollados
acuerdos sociales a todos los niveles para la mejora de las condiciones laborales y la
eliminación de toda forma de discriminación.
El acceso a la vivienda y la distribución del espacio urbano, evitando la discriminación y la
segregación, es otro aspecto básico en el que han de cooperar las instituciones municipales
y las organizaciones sociales. A menudo se han producido situaciones que pueden
calificarse de gueto, en el sentido de que junto a determinados grados de concentración de
personas inmigradas o refugiadas se acompañan elevados niveles de degradación
urbanística y social. Es responsabilidad de las instituciones públicas evitar esas situaciones,
disponiendo de la vivienda social y las ayudas necesarias, combatiendo la discriminación
en el acceso a la vivienda de alquiler y dotando de los servicios adecuados a los barrios en
los que se ha concentrado la inmigración. Las organizaciones vecinales tienen aquí un papel
importante, abriendo sus puertas a la participación de las personas inmigradas y refugiadas,
denunciando las situaciones de discriminación y promoviendo acuerdos con las
instituciones públicas para la mejora de los barrios.
El acceso al sistema educativo de los niños y niñas de las familias inmigradas y refugiadas
debe producirse en condiciones de igualdad desde el pre-escolar. Asegurar tales
condiciones de igualdad requiere a menudo prestar especial atención a la correcta
escolarización de los menores, combatiendo cualquier forma de discriminación, y proveer
de mayores medios a las escuelas que han de atender situaciones de incorporación tardía u
otras situaciones específicas. Por otra parte, deben mejorarse los contenidos de la
educación, promoviendo la enseñanza de los derechos humanos y eliminando (sobre todo
de los libros de texto) las concepciones eurocéntricas que minusvaloran otros orígenes o
culturas, o que transmiten mensajes racistas o xenófobos. Los sindicatos y asociaciones de
profesores, así como las asociaciones de padres y madres de alumnos, tienen
responsabilidades importantes en este terreno, abriéndose a la participación de las personas
inmigradas y refugiadas, y3 La sanidad y los servicios sociales han de ser plenamente
accesibles para inmigrantes y refugiados. Con frecuencia son las ONG o las entidades
religiosas las que les facilitan el acceso a estos servicios y, por tanto, deben contar con lo
medios adecuados para realizar esta labor. Pero además es necesario que los servicios
públicos se doten de mecanismos para favorecer su utilización por parte de las personas
inmigradas, tales como servicios de traducción y mediación, formación adecuada de sus
profesionales, campañas informativas sobre el derecho a la utilización de los servicios y su
funcionamiento, etc., y para todo esto también se ha de contar con la colaboración de las
organizaciones sociales.
En los procesos de integración social están teniendo especial importancia las instituciones y
organizaciones religiosas, tanto por otorgar vínculos comunitarios a las personas
inmigradas y refugiadas, como por su capacidad para promover valores humanitarios y de
solidaridad. Es por tanto importante que desde estas instituciones se promueva el fomento
de la convivencia entre personas de distinta religión y cultura de origen y se combatan las
tendencias extremistas, excluyentes o intolerantes contrarias a la integración.
Otras asociaciones que están ampliamente extendidas y juegan un papel importante en la
integración social son las deportivas. Estas asociaciones y los equipos deportivos deben
abrirse a inmigrantes y refugiados eliminando cualquier forma de discriminación. Pero es
también muy importante que en el deporte de masas se elimine el racismo y la xenofobia
que ahora impera entre ciertos grupos de aficionados. Las instituciones deportivas,
patrocinadores y asociaciones deben establecer acuerdos, formas de colaboración y códigos
de conducta dirigidos a reducir la capacidad de difusión de esos grupos extremistas y a
fomentar los comportamientos integradores.
La integración social de las mujeres inmigradas reviste particularidades que deben ser
tenidas en cuenta ya que suelen sufrir situaciones de discriminación más acentuadas que las
de los hombres. A menudo se encuentran con dificultades mayores para el acceso al
empleo, a la formación y a la utilización de los servicios públicos. En este sentido, el papel
de las organizaciones de mujeres en la promoción de sus derechos es muy importante y
debe ser apoyado adecuadamente desde las instituciones públicas.
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A de hacerse también mención a los medios de comunicación, por su labor de transmisores,
no sólo de información, sino también de opinión y de valores sociales. Desde los medios se
están transmitiendo mensajes que promueven la solidaridad, pero también se transmiten
mensajes que incitan a la xenofobia. Determinadas formas sensacionalistas de información
son, a veces, el principal caldo de cultivo para el crecimiento de actitudes sociales de tipo
racista, y ello es una responsabilidad que los medios no pueden eludir. En este sentido se ha
de fomentar y apoyar el trabajo que numerosos profesionales y medios están realizando
para desarrollar formas de trabajo que lleven a la opinión pública mensajes favorables a la
integración.
El papel de la sociedad civil en la integración de las personas inmigradas y refugiadas es,
como vemos, de enorme importancia. Pero su labor debe estar apoyada por unas
actuaciones de las instituciones públicas que vayan en la misma dirección. Se avanza poco
cuando desde las organizaciones sociales se hacen grandes esfuerzos por la integración,
pero desde los gobiernos se hacen políticas de asilo y de inmigración que criminalizan,
discriminan o recortan los derechos de las personas inmigradas y refugiadas. Las
sociedades europeas deben asumir que la mejor forma de favorecer la integración social es
evitar las actuaciones que provocan exclusión social, y ello debe conducir a que se revisen
las políticas de inmigración y de asilo.
Este es el nexo de unión que existe entre lo que hemos señalado en este último capítulo y lo
señalado en los capítulos anteriores sobre políticas de inmigración y asilo. El CESE, como
representante de la sociedad civil organizada europea, ha puesto de manifiesto, con el
conjunto de dictámenes que ha elaborado, que la integración social de inmigrantes y
refugiados tiene una dimensión integral que abarca las normativas y políticas de
inmigración y asilo, las políticas antidiscriminatorias y las políticas sociales. Todas ellas
deben ser coherentes, porque lo que se hace con una mano, políticas sociales favorables a la
integración, no debe deshacerse con la otra, políticas excluyentes de inmigración y asilo.
Notas
(44) CESE 1400/2001 (Ponente Sr. PARIZA CASTAÑOS)
(45) Comunicación de la Comisión COM (1994) 23. Sobre esta Comunicación ver dictamen del CESE:
Diario Oficial de las Comunidades Europeas, C 393 de 31 de diciembre de 1994 (Ponente Sr. FLUM).
Fuentes: http://www.imsersomigracion.upco.es/