Ponencia Unificada: Ampliación del plazo de permanencia

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Las Dras. Ana Lidia Sumcheski y Alicia Maria Peteira han presentado ponencias
relacionadas con propuestas de modificación del Art. 34 Apartado 1, del Dto.
1001/82: la primera referida a la ampliación del plazo de permanencia para la
Destinación Suspensiva de Depósito de Almacenamiento y la segunda
estableciendo la distinción entre los regímenes del Depósito Provisorio de
Importación y la Destinación Suspensiva de Depósito de Almacenamiento.
A solicitud del Comité de Selección de Ponencias, se ha procedido a reformular la
propuesta, unificándola y manteniendo en forma separada las fundamentaciones
de ambas autoras.
La propuesta de modificación unificada es la siguiente:
Art. 34: “A los fines de lo previsto en el art. 291 del Código Aduanero: 1.- La
mercadería podrá permanecer sometida a la destinación de depósito de
almacenamiento por el plazo de tres (3) meses para la vía marítima o fluvial
y de un (1) mes para la vía terrestre o aérea, a cuyo vencimiento se
dispondrá la venta en la forma prevista en el art. 419 del Código. La
permanencia de la mercadería en el depósito provisorio de importación no
será tomada en consideración para el cómputo de los plazos a que se refiere
esta norma”.
A continuación se transcribe el desarrollo de cada una de las ponencias:
Ponencia de la Dra. Sumcheski referida a la ampliación del plazo de permanencia
para la destinación suspensiva de depósito de almacenamiento:
I.- Introducción
La destinación suspensiva de depósito de almacenamiento, denominada
comúnmente copia de depósito, está regulada en la Sección III, Tít. II, Cap.
Quinto, arts. 285 a 295 del Código Aduanero, reformado por la ley 25.986; y ha
sido definida en el art. 286 como: “...aquella en virtud de la cual la mercadería
importada puede quedar almacenada bajo control aduanero por un plazo
determinado, para ser sometida a otra destinación autorizada”. No debe
confundirse esta destinación con el régimen de depósito provisorio de
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importación, regulado por los arts. 198 a 216, el cual en el curso operativo de
ingreso de la mercadería constituye un paso previo a aquél.
El Código Aduanero fue dictado tratando de mantener una estricta coherencia
tanto en su articulado como en las disposiciones que lo integran. Así lo explica la
Comisión Redactora en el texto introductorio de la Exposición de Motivos que
acompañó al proyecto de la ley 22.4151. Esa armonía se ha visto quebrantada a
través de la reducción extrema del plazo establecido a los fines previstos por el
art. 291 del Código.
También, en el apartado 1 del Capítulo Quinto, relativo específicamente al
depósito de almacenamiento, la Exposición de Motivos expresa que: “El
proyecto de código, habiendo receptado el instituto del «depósito provisorio
de importación» (arts. 198 a 216), contempla la continuación de aquella
situación provisoria a través de la destinación suspensiva de depósito de
almacenamiento...”. De ello surge con innegable claridad que se trata de dos
regimenes diferenciados y que el primero puede continuar al otro.
Las sucesivas reducciones del período admitido para la estadía bajo esta
modalidad han mellado su propia esencia, llegando al punto de hacerlo
desaparecer como régimen autónomo. Ahora esta destinación únicamente resulta
utilizable como un trámite previo para el reembarco o fraccionamiento de
mercaderías, cuando el objeto principal no es precisamente estas prácticas sino el
almacenamiento transitorio durante un plazo útil.
II.- Fundamentos
La mercadería importada que es sometida a la destinación suspensiva de
depósito de almacenamiento puede quedar en un recinto fiscal, bajo el control
aduanero, por un plazo determinado (art. 286 C.A.). Es precisamente en ese
plazo —que debe ser fijado por el P.E.— donde descansa la funcionalidad del
régimen.
Sin embargo, cuando el término necesario para que funcione
correctamente es muy reducido o inexistente, desaparece también toda
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Introducción – Punto I: “El proyecto del Código aduanero se ha redactado en cumplimiento de la
misión de elaborar un cuerpo de normas organizado, armónico y moderno que regule en forma
sistemática la materia aduanera...”
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posibilidad de hacer uso del beneficio que se ha pretendido brindar a los usuarios
al incluirse esta destinación en el Código Aduanero.
Sin perjuicio de ello, si posteriormente se pretendiera suprimir esta herramienta
podría recurrirse a los mecanismos necesarios para su derogación, en lugar de
tornarla impracticable por una vía indirecta: reducción del plazo más allá de lo
razonable.
La introducción de mercadería de importación a un depósito de almacenamiento,
además de permitir el reembarco, la transferencia y el fraccionamiento, no está
sujeta a la imposición de tributos (art. 289 C.A.). Es allí donde radica su principal
ventaja que beneficia tanto a los importadores como a los exportadores.
Por ello, con el objeto de reglamentar lo previsto en el art. 291 del Código
Aduanero2, originalmente el art. 34 del Decreto Reglamentario 1001/823 había
fijado plazos razonables para la permanencia de la mercadería que se hubiere
destinado en forma suspensiva bajo el régimen de depósito de almacenamiento.
Con el correr del tiempo, sucesivas normas fueron alterando esos plazos con
diversos fundamentos (v.g. evitar la acumulación de cargas en los depósitos
fiscales, necesidad de recaudación por parte del fisco, atención de reclamos
provenientes de otras áreas, etc.), hasta llegar a la Res. Gral 1869/05,
actualmente vigente, que lo redujo a su ínfima expresión al establecer: “Artículo
1º — Fijar en quince (15) días corridos, cualquiera sea la vía de arribo, la
permanencia en la Destinación Suspensiva de Deposito de Almacenamiento
y su eventual prorroga por idéntico plazo” aplicable al universo de las cargas
generales. Esta resolución reestableció el plazo del Dto. 379/97, que había sido
incrementado a cuarenta y cinco (45) días por la Res. Gral. 1132/01, en virtud de
la delegación a favor de la AFIP establecida por el Dto. 1239/97.
Ahora bien, conforme al art. 198 del C.A., la mercadería descargada del medio de
transporte queda automáticamente sometida al régimen de depósito provisorio de
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Código Aduanero, art. 291: “La reglamentación fijará los plazos durante los cuales la mercadería
podrá permanecer sometida a la destinación de depósito de almacenamiento, a cuyo vencimiento
se
dispondrá su venta en la forma prevista en el art. 419”.
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Decreto 1001/82, art. 34: “A los fines de los previsto en el art. 291 del Código Aduanero: 1.- La
mercadería podrá permanecer sometida a destinación de depósito de almacenamiento por un
plazo de tres (3) meses para la vía marítima o fluvial y un (1) mes para la vía terrestre o aérea, a
cuyo vencimiento se dispondrá la venta en la forma prevista en el art. 419 del Código. La
permanencia de la mercadería en depósito provisorio de importación será tomada en
consideración para el cómputo de los plazos a que se refiere esta norma”.
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importación hasta tanto se autorizare o se le asignare una destinación aduanera;
y el art. 199 agrega que si no fuere destinada dentro de los plazos estipulados por
el Código, la mercadería será objeto de un despacho de oficio. El plazo a que se
refiere el art. 199 es de quince días hábiles, el cual surge de lo dispuesto en el
art. 217.
A fin de mantener la coherencia, armonía y funcionalidad de ambos regímenes —
el depósito provisorio de importación y la destinación de depósito de
almacenamiento— uno puede ser la “continuación” del otro, según lo expresado
en la Exposición de Motivos antes citado.
Sin embargo, en la actualidad el
depósito provisorio de importación cuenta con un plazo de quince días hábiles
(art. 217 CA) y la destinación suspensiva de depósito de almacenamiento de
quince días corridos (Art. 34, ap. 1, del reglamento), ambos contados a partir del
arribo del medio de transporte. Por consiguiente, resulta indispensable que el
tiempo de estadía permitido para
este último sea más extenso, pues de lo
contrario es absorbido íntegramente por el primero, quedando vacío de contenido
y sin objeto práctico alguno pese a haberse ideado con la firme intención de
facilitar el comercio internacional y su desarrollo.
Por otra parte, si bien es cierto que el propio art. 34, en el apartado 2º, prevé la
posibilidad de una prórroga por un plazo igual al originario, en este caso de quince
días corridos, debe considerarse que la prórroga constituye la excepción y no la
regla, a cuyo fin se requiere la invocación de motivos “debidamente justificados”,
no siendo la brevedad del término inicial una razón que de por sí amerite la
concesión de una prórroga.
El plazo de permanencia es un elemento esencial y de él depende el adecuado
funcionamiento del
sistema, cuya extensión debería ajustarse a pautas
razonables que posibiliten su existencia. Adviértase que el art. 291 del C.A.
dispone que al vencimiento del plazo establecido por el ap. 1 del art. 34, es decir
15 días corridos, y su eventual prórroga, se “dispondrá la venta en la forma
prevista en el artículo 419”. Vale decir que a los 30 días corridos se estarían
iniciando los actos tendientes a la disposición de la mercadería.
El sistema operativo en trato, mientras funcionó en forma adecuada, era utilizado
principalmente por los industriales argentinos para operar bajo la modalidad de
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nacionalización fraccionada de materias primas. Esa actividad se llevaba a cabo
conforme a las posibilidades financieras de cada empresa, evitando desembolsos
prematuros al poder contar con los insumos según el ritmo de la labor fabril. Así,
por lo general, las pequeñas y medianas empresas podían importar una
respetable cantidad de mercaderías (Ej. un contenedor completo), logrando un
precio más bajo. Luego se destinaban al amparo del régimen de depósito de
almacenamiento para ir ingresando en forma parcializada tantas veces como
fuera necesario, de modo tal que se abonaban los tributos a medida que iba
disponiéndose de la mercadería. La finalidad que debe cumplir el régimen, cuya
funcionalidad se intenta recuperar, es brindar financiación ante la falta de liquidez
que padecen las empresas de bajos recursos, las cuales en nuestro país
conforman la mayoría y producen en pequeñas porciones gran parte de la
industria nacional. Pero si el plazo es de sólo quince días corridos y, además, se
superpone en toda su extensión con el previsto para el régimen de depósito
provisorio de importación, en modo alguno puede cumplir con el objetivo
perseguido, tornándose en una herramienta inutilizable y carente de todo sentido
práctico.
Por ello, con buen criterio, inicialmente se había establecido el lapso de tres
meses para los arribos por la vía acuática y de un mes para las vías aérea y
terrestre.
Cabe recordar que la utilización de este mecanismo operativo —a nivel
internacional— ha sido recomendada por la Convención de Kyoto, cuyo Protocolo
de Enmienda de 1999, Anexo Esp. D, Cap. 1, Norma 11, se refiere al plazo
expresando que: “La aduana establecerá la duración máxima del almacenamiento
en un depósito aduanero en función de las necesidades del comercio, y en el
caso de mercancías no perecederas no será inferior a un año”. En cuanto al
Código Aduanero Comunitario Europeo, éste sugiere en el art. 108 que no
debería existir un límite, salvo para los casos excepcionales a establecerse por la
autoridad aduanera y para ciertas mercaderías sometidas a políticas agrícolas.
También Uruguay4 y Brasil5 permiten la estadía por el término de un año.
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Cf. art. 21 del Decreto 216/06 dictado por el P.E. del Uruguay.
Cf. art. 25 de la Instruçäo Normativa Nº 241/02 de la Secretaría Da Receita Federal de Brasil
(Diario Oficial 08-11-02).
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En ciertas ocasiones la brevedad del plazo se ha atribuido a la necesidad de
atender ciertos planteos de las Zonas Francas6. Sin embargo, ellas no constituyen
una alternativa para esta modalidad operativa, pues en algunos casos (Ej.
Mercosur), la introducción de mercaderías a dichas áreas conlleva la pérdida de
los beneficios preferenciales que otorgan los Acuerdos, pasando a recibir el trato
de mercadería sometida al régimen general por el sólo hecho de ingresarlas a las
mismas.
Por otra parte, en el supuesto de ser utilizada en forma sustitutiva, la remisión de
mercaderías, por ejemplo desde Buenos Aires a La Plata, implica las siguientes
desventajas: incremento del costo generado por el traslado; necesidad de realizar
movimientos adicionales de las cargas, los cuales de por sí son excesivamente
onerosos, cuando la mercadería bien podría permanecer en el mismo lugar o
puerto por donde ingresó. A ello se suma la inseguridad que azota a los
transportes que conducen sus cargas desde un punto a otro.
También, a la hora de fundamentar la reducción del plazo, se había esgrimido la
necesidad de lograr mayor fluidez en el ingreso y su posterior introducción a plaza
de las mercaderías. Tal vez ello habría sido de gran utilidad en los tiempos en que
los depósitos eran públicos, pero actualmente prevalecen los depósitos privados
que no se verían afectados en lo más mínimo y por cuyo servicio perciben la tasa
respectiva. Además, en función de las disponibilidades de espacio que hoy
poseen, tampoco se verían congestionados como antaño.
Asimismo, en cuanto al control que debe ejercer el servicio aduanero,
la
declaración en detalle que se realiza con motivo de la destinación suspensiva de
depósito de almacenamiento (arts. 234, 287 y 288 del C.A. reformado por la ley
25.986), y que se instrumenta a través del Sistema Informático María (SIM), ha
mejorado sustancialmente la individualización y seguimiento de las cargas,
evitando así las distorsiones que se producían en el pasado.
Por consiguiente, hoy ya no existen motivos que justifiquen privar a los usuarios
de una herramienta de vital importancia para el comercio internacional.
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El planteo de la Zona Franca de la Plata obedeció a un cuestionamiento acerca de las jerarquías
normativas, al señalar que no podía modificarse plazos instituidos por un decreto del PE a través
de una resolución general. Así se expresa en los considerandos de la R.G. 1869/05, pero ello no
implica que no puedan extenderse los plazos a través de un decreto del Poder Ejecutivo.
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Ponencia de la Dra. Peteira referida a la diferenciación de los regímenes de
depósito provisorio de importación de la destinación suspensiva de depósito de
almacenamiento:
I.- Introducción
Nuestro régimen legal aduanero a partir de los antecedentes de las Ordenanzas
de Aduana (Ley 810 del año 1876), la Ley de Aduana tao. 1941 – 1956 – 1962 y
el Código Aduanero hoy vigente (Ley 22415) estableció plazos máximos dentro de
los cuales deben ser destinadas las mercaderías de importación, bajo
apercibimiento de ser declaradas en situación de rezago y en condiciones de ser
subastadas públicamente.
No me refiero al plazo de la permanencia de la mercadería en depósito, que en su
origen alcanzaba los 2 años renovables por iguales períodos y que los avatares
del tiempo han sometido a los vaivenes de la economía, el interés fiscal ó el
abarrotamiento de los almacenes y que hoy es realmente exiguo, sino a la figura
creada por el Código Aduanero a partir de su Art. 198, el depósito provisorio de
importación.
Como expresa la Exposición de Motivos, la Convención de Kyoto ha distinguido
los dos regimenes por sus características diferentes (el depósito temporario de
mercadería, en su Anexo A.2 y el relativo a los depósitos de aduana en su Anexo
E.3). Nuestro régimen legal no los regulaba en forma diferenciada hasta la
sanción del Código.
II.- Desarrollo: La lectura de los arts. 198 a 216 conlleva a la conclusión del
carácter exiguo y limitado de la permanencia de la mercadería en depósito, con
escasas facultades en materia de disposición de la misma, comparándola con el
contenido de los arts. 285 a 295 del mismo texto legal, que facultan al
almacenamiento, reembarque, transferencia o fraccionamiento de la carga.
No obstante, en oportunidad de dictarse el decreto 1001/82, reglamentario de la
Ley 22415, se considera al depósito provisorio de importación como integrante
inicial del plazo previsto para la destinación de depósito de almacenamiento.
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Es posible que ello haya ocurrido porque en el texto original los tres meses
concedidos para la vía marítima o el mes para la vía terrestre o aérea eran tanto
más extensos que el término máximo de 15 días hábiles
para destinar las
mercaderías, de modo tal que no se generaba una colisión entre ambos sistemas.
Pero he aquí que la cosa hoy ya no es así, porque la aplicación del texto vigente
del Art. 34 del Dto. 1001/82, conforme con las últimas reformas ha derivado en
que la destinación de depósito de almacenamiento cuenta con un plazo de 15
días corridos a contar de la fecha de ingreso del medio de transporte, en tanto el
depósito provisorio de importación puede extenderse, por aplicación del artículo
1007 del Código, a un máximo de 15 días hábiles a contar de la fecha de dicho
ingreso.El Código Aduanero en su Título II, regula las destinaciones de importación, sean
estas definitivas o suspensivas. En el Capítulo Primero, entre las disposiciones
generales aplicables a estas destinaciones, se establece en el artículo 217 el
plazo para solicitar una destinación, que mencionara Sutra. Y he aquí, que por
aplicación de la reglamentación vigente, en la práctica, la posibilidad de solicitar la
“destinación suspensiva de depósito de almacenamiento” ha quedado limitada
respecto de las demás destinaciones, a quince días corridos.
Siguiendo con este razonamiento, si la mercadería puede permanecer sometida a
la destinación de depósito de almacenamiento por un plazo menor al plazo
establecido por ley para solicitar todas las destinaciones, nos encontramos frente
al absurdo que, al
solicitarse una destinación definitiva de importación para
consumo el DIA quince hábil desde el ingreso del medio transportador, la partida
ya se encontraría en situación de rezago.
III.- Propuesta: A fin de preservar las diferencias que la Ley de fondo establece
entre uno y otro sistema, se requiere reformular el Art. 34, punto 1. párrafos
primero y segundo del decreto 1001/82 en su redacción actual (me remito a la
trascripción efectuada en el encabezado de esta presentación).
De esta manera, todas las mercaderías tendrían un plazo uniforme y máximo de
quince días hábiles para ser destinadas, durante el cual quedarían sometidas al
régimen de depósito provisorio de importación y, a partir de la solicitud de
destinación suspensiva de depósito de almacenamiento, al plazo que se
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establezca, vencido el cual caerían en situación de rezago. Las mercaderías que
no fueran objeto de una destinación dentro del plazo del art. 217, serían
susceptibles del despacho de oficio previsto en los arts. 417 a 428 del Código.