LA INNOVACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA1 1

LA INNOVACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1
1. Introducción
Como ha señalado Luiz Carlos Bresser Pereira, la reforma del Estado constituye la gran
tarea política de los noventa2. En la década de 1970, el papel del Estado en el impulso del
desarrollo económico entró en crisis y comenzó a manifestarse la necesidad de una reforma
del Estado.
Este proceso adquirió cuatro dimensiones: la delimitación del tamaño del Estado; la
definición de su papel regulador; la recuperación de la capacidad económica y administrativa
de implementar las decisiones políticas; y el aumento de la capacidad de gobierno para
intermediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar.
Todos estos problemas implicaron la condición de transformar la administración pública
bajo la influencia del discurso neoconservador que ha hecho hincapié en la adopción de
criterios propios del gerenciamiento empresarial – como el planeamiento estratégico,
construcción de escenarios, dirección por objetivos, formulación de proyectos, análisis ex
ante de eficacia, eficiencia y efectividad, técnicas de liderazgo y motivación, gestión de
calidad total, focalización en el cliente y el control de gestión - en la gestión estatal. En estas
páginas trataremos de identificar las principales visiones al respecto.
2. El New Public Management y su superación por el Public Governance
Las críticas al modelo clásico – burocrático comenzaron, como ha señalado Michael
Barzelay3, en la década de 1930, pero pese a las múltiples escuelas o enfoques de estudio
de la administración pública desarrollados desde entonces, no ha existido unanimidad en el
reemplazo del paradigma clásico de gestión pública4.
Sin embargo, desde la década de 1980, se formularon y pusieron en práctica las primeras
intervenciones significativas de modernización administrativa en las administraciones públicas
de los principales países desarrollados. Diversas experiencias, como las initiatives de la
1
2
3
Daniel Cravacuore (CEI – UNQ)
Bresser Pereira, Luiz Carlos; “La reforma del Estado en los años noventa. Lógica y mecanismos de control”,
en: Desarrollo Económico , Vol. 38, Nº 150, IDES, Buenos Aires, julio - setiembre de 1998. Pág. 517.
Michael Barzelay, Breaking Through Bureaucracy. University of California Press. Berkeley: 1992.
1
Revolución Thatcheriana en el Reino Unido o los programas iniciados por los gobiernos de
Canadá, Australia y Nueva Zelanda, pusieron en evidencia una orientación difundida entre los
diferentes gobiernos de definir nuevamente los límites y las modalidades de funcionamiento
del sector público.
La preocupación por reducir el déficit fiscal, con las consiguientes privatizaciones y
desregulaciones, la búsqueda de calidad en la prestación de los servicios públicos con
orientación al cliente, los fenómenos de desconcentración o descentralización, la creciente
participación en la gestión de servicios por parte de organiz aciones no gubernamentales y los
intentos de minimizar las rigideces de la ley evitando simultáneamente la corrupción, parecen
ser el conjunto de fenómenos comunes desde entonces.
En este contexto, distintos aportes teóricos provenientes de la ciencia de la
administración, de la sociología y de la ciencia política comenzaron a constituir un nuevo
paradigma, el New Public Management (NPM), en el que se englobaron los diferentes
procesos de cambio organizacional en las administraciones públicas.
El Center for Public Management de la O.C.D.E. fue el principal catalizador del New Public
Management, recogiendo y divulgando las principales experiencias. Una importante síntesis
de las tendencias estuvo contenida en el documento "Ministerial symposium on the future of
public services"5, según el cual los estímulos para la introducción y el desarrollo de las
intervenciones que redefinen el papel de los gobiernos y de las administraciones públicas
habían sido: “a) presiones de presupuesto b) dificultades para responder a la demanda de
los usuarios c) programas no eficaces d) exigencia de competir al nivel mundial e)
internacionalización de las problemáticas que anteriormente eran de competencia exclusiva
de los gobiernos nacionales"6.
Por su parte, se han identificado las siguientes áreas para la aplicación de las lógicas del
NPM:
1.
Reforma de la actividad de reglamentación y simplificación;
2.
Descentralización de responsabilidades dentro del gobierno hacia las unidades
organizativas de base;
3.
Evaluación del rendimiento, "benchmarking" y mejoramiento de las funciones de
monitoreo y control;
4
5
6
Villoria, Manuel, “Modernización administrativa y gobierno postburocrático”, en: Bañon, Rafael y Carillo,
Ernesto (compiladores) La nueva administración pública. Alianza Editorial. Madrid, 1997.
O.E.C.D., "Ministerial Symposium on the future of public services", O.E.C.D., mimeo, 1996.
Meneguzzo, Marco, “Repensar la modernización administrativ a y el New Public Management. La experiencia
italiana: innovación desde la base y desarrollo de la capacidad de gobierno local” En: Reforma y Democracia,
Nº 11, CLAD, Caracas, junio de 1998.
2
4.
Redimensionamiento de las organizaciones públicas e introducción de nuevas fórmulas
de gestión;
5.
Búsqueda de modalidades más eficaces y a costos menores para la oferta de los
servicios – contratación externa, mecanismos tipo mercado, coparticipación de los
usuarios –;
6.
Orientación hacia los clientes a través de la introducción de estándares explícitos de
calidad en los servicios públicos;
7.
Análisis de las finalidades y del papel desempeñado por los gobiernos en el proceso
actual de transformación económica;
8.
Integración de la ética en los procesos de reforma administrativa;
9.
Mejoramiento de la información al público y accountability a los ciudadanos"7.
Sin embargo, Marco Meneguzzo ha señalado que, en el contexto europeo, se asistió en
el último quinquenio de los noventa a una redefinición parcial de los contenidos del paradigma
del NPM. En primer término, la presencia de un nuevo paradigma para la administración
pública, el llamado Public Governance, alternativo al New Public Management, que fue
considerado como demasiado cercano al mundo de las empresas privadas, así como poco
crítico, mecanicista e incapaz de evidenciar las especificidades decisionales y de gestión de
las administraciones públicas8.
Las principales características del Public Governance se pueden sintetizar de la siguiente
manera:
• “Centralidad de las interacciones con los actores presentes en los diferentes niveles del
contexto político y social;
• Gobierno y coordinación de redes;
• Orientación hacia el exterior, particularmente hacia el ambiente económico y social” 9.
El desarrollo de las capacidades de governance tiene, según Meneguzzo, una segunda
explicación en los cambios de las orientaciones políticas de los diferentes países europeos. El
acceso de coaliciones socialdemócratas a la mayoría de los gobiernos de los países
europeos, que desde hace algunos años habían desarrollado procesos de modernización
basados en las lógicas del New Public Management, significó que la reforma administrativa y
el desarrollo de la gestión no fueran ya la única prioridad de gobierno, sino que se volviera a
ver en el sector público un promotor del desarrollo socioeconómico, a través del
fortalecimiento de sectores como la salud, la
7
8
9
educación, la investigación científica y la
O.E.C.D., op. cit.
Hood, C. (1991), "A Public management fo r all seasons?", En: Public Administration, Vol 69, Nº 1.
Meneguzzo, M., Op. cit.
3
protección del medio ambiente. Asimismo, aun cuando se reafirmaron intervenciones
iniciadas por gobiernos anteriores, se atribuyó a la administración pública un papel directriz de
las grandes iniciativas de cambio social y de desarrollo de la sociedad de la información.
Así a las modalidades competitivas entre organizaciones públicas, la contratación externa
con el sector privado lucrativo y no lucrativo, la modificación y la revisión de los arreglos
administrativos y la experimentación de fórmulas innovadoras de gestión de los servicios, la
introducción de sistemas de control de gastos y de control de gestión, políticas de
comunicación social, la adopción de estándares de resultado y medición del rendimiento, la
orientación al cliente y los sistemas de mejoramiento de la calidad características del New
Public Management se agregaron nuevas fórmulas de gestión de los servicios públicos,
conjuntamente con la descentralización de actividades hacia otras organizaciones públicas, al
sector privado y al tercer sector características del Public Governance.
Los gobiernos redujeron de manera drástica el número de los servicios manejados
directamente y se han convertido en el centro estratégico de una red constituida por
empresas, organizaciones del tercer sector y otras organizaciones públicas y que dirige, en la
perspectiva de un desarrollo económico local, múltiples relaciones interinstitucionales.
2.1. El caso de la reforma de la administración pública inglesa en la década de 1980
En 1982, Margaret Thatcher puso en marcha la Financial Management Initiative, que
significó el inicio del proceso de reforma de la administración pública inglesa. Por primera vez
se fijaron objetivos y metas que se esperaba alcanzar, se facultó a las unidades se
responsabilizaran de sus propios fondos y se implementaron nuevos sistemas de información
de gestión que pudieran proporcionar a los administradores datos fidedignos sobre los costos
de sus actividades10. Todo esto lo organizaría un sistema directivo de administración, con el
que los departamentos elaboraban informes anuales en los que indicaban de forma
resumida los rendimientos y los planes de sus unidades. Los ministros, los altos cargos de la
administración y los directores de unidad examinaban estos informes y aprobaban los planes
de acción.
La implementación de esta iniciativa permitió observar que los altos cargos de la
administración no estaban preparados para la gestión y no tenían interés en ella. Los
miembros de elite del funcionariado aconsejaban a los ministros sobre los grandes asuntos
4
relacionados con los programas políticos, pero no se involucraban en su aplicación y
menospreciaban a los administradores públicos que si lo hacían. Eso hizo decir a Derek
Rayner, principal miembro del Efificiency Unit : “El mando ha recaído con demasiada
frecuencia en manos de personas que no saben nada sobre gestión y desdeñan a quienes
sí lo saben”11.
Las ideas más importantes de la reforma de la administración pública inglesa recién se
manifestarían en el documento “Improving Management in Government: The Next Steps”,
en 1988, en el cual se definieron las siguientes transformaciones a encarar:
•
Se separarían las funciones de cumplimiento y prestación de servicios de los
ministerios en partes independientes que se denominarían agencias ejecutivas;
•
Se daría a estas agencias mucho más poder sobre sus presupuestos, sus sistemas
de personal y otros aspectos de la gestión.
•
Se llevarían a cabo búsquedas en las que competirían el sector público y el privado
para encontrar a los directores de las agencias ejecutivas.
•
Se exigiría a los jefes ejecutivos que fijaran planes empresariales con un plazo de
entre tres y cinco años y planes económicos de un año.
•
Se negociaría un documento marco de tres años entre cada agencia y el ministro
correspondiente en el que se especificarían los resultados con él y la flexibilidad con la
que operaría.
•
Se pagaría todo lo que fuera necesario a los directores de las empresas para
conseguir a las personas de talento necesarias, incluidas las primas por rendimiento de
hasta el veinte por ciento de sus salarios.
•
Se negaría a los directores la permanencia vitalicia en sus cargos y se les exigiría que
volvieran a solicitar sus puestos de trabajo cada tres años.
Con el programa ya definido, el Ministerio de Hacienda pidió que los ministerios repasaran
sus funciones y se decidieran por una de estas opciones: abolición, venta, subcontratación,
conversión al rango de agencia ejecutiva o preservación sin cambios. Cuando un área
funcional de un ministerio era propuesta para transformarse en una agencia, se le enviaba
un equipo de ejecutivos del proyecto. A continuación se negociaban los documentos marco
en los que se indicaba qué flexibilidad se le daría a la agencia y qué resultados se esperaban
de ella. El Ministerio de Hacienda realizaba el seguimiento del proyecto y otorgaba el rango
de agencia sólo si se adquirían las responsabilidades de alcanzar los resultados.
10
11
Osborne, David y Plastrik, Peter, La reducción de la burocracia. Cinco estrategias para reinventar el
gobierno . Editorial Paidós. Barcelona: 1998. Pág. 42 – 43.
Savoie, Thatcher, Reagan, Mulroney: in search of a New Bureaucracy . Pág. 174.
5
En el primer año de implementación del programa, durante 1989, se habían creado 8
agencias, que crecieron a 51 en los dos años subsiguientes. En 1996 se alcanzó la meta
propuesta por el programa, que representaban transformar en agencias el 75% de las
instituciones de la administración pública británica.
3. La “reinvención del gobierno” en los Estados Unidos
Como han señalado Leonardo Santana Rabell y Mario Negrón Portillo 12, las ideas
plasmadas por David Osborne y Ted Gaebler en su libro La reinvención del gobierno: la
influencia del espíritu empresarial en el sector público13 se ha convertido en la doctrina oficial
de la agenda de reformas gubernamentales prácticamente en todo el mundo en la última
década. Sus planteamientos fueron inicialmente adoptados rápidamente por varios gobiernos
estatales y locales de los Estados Unidos pero han tenido una rápida difusión internacional14.
La creciente importancia de David Osborne puede verse en su nombramiento como
principal asesor del vicepresidente Al Gore en el diseño y elaboración del National
Performance Review15, que tenía la finalidad de avanzar en la transformación del
funcionamiento del gobierno federal: con la implementación de este plan se esperaba
economizar más de cien mil millones de dólares y reducir el personal estatal en un cuarto de
millón de empleados en un quinquenio.
Los cuatro principio s básicos del National Performance Review fueron:
a)
La reducción del papeleo y los trámites innecesarios, reduciendo regulaciones,
haciendo que los funcionarios rindan cuentas por resultados y liberando a las
organizaciones de sistemas de control innecesarios;
b)
La concesión de un mayor poder emprendedor a los empleados en la toma de
decisiones, sobre todo aquellos dedicados a la atención al público, así como
formarlos y orientarlos en acciones de colaboración entre ellos;
12
13
14
15
Santana Rabell, Leonardo y Negrón Portillo, Mario; "Reinventing Government: nueva retórica, viejos
problemas” En: Reforma y Democracia Nº 6, CLAD, Caracas, julio de 1996.
Osborne, David y Gaebler, Ted; La Reinvención del gobierno: la influencia del espíritu empresarial en el
sector público. Barcelona: Ediciones Paidós. 1994
En la Argentina, la difusión de las reflexiones de David Osborne ha estado a cargo del Grupo Sophia. V er:
Hacia un sector público competitivo y eficiente. Casos de reformas exitosas en el sector público en la
Argentina. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1997; Hacia un nuevo sector público. Experiencias exitosas de
gestión en Argentina. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1998; Rodríguez Larreta, Horacio y Quintana, Mario;
Domando al elefante blanco. Pasos para construir un Estado que funcione. Buenos Aires: Temas Grupo
Editorial, 1999; Políticas de desarrollo regional. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1999 (mimeo).
Ver: “Crear una Administración Pública que funcione mejor y cueste menos”, en: Información, Nº 24 – 25,
Ayuntamiento de Zaragoza (España), noviembre de 1994.
6
c)
La reducción del gobierno a lo básic o, logrando un incremento notorio de la
eficiencia a través de la eliminación de lo obsoleto, las duplicaciones y los privilegios,
invirtiendo en tecnología y buscando vías para mejorar la productividad.
d)
La prioridad a las necesidades y exigencias de los clientes en la prestación de los
servicios públicos; para ello deberán reestructurarse los servicios en función de la
satisfacción de los clientes. 16
Cuando el vicepresidente Gore entregó al presidente Clinton, en septiembre de 1994, la
copia final del informe, las ideas de Osborne y Gaebler se convirtieron oficialmente en el
marco conceptual y filosófico que orientó la reforma gubernamental en todos los niveles del
sector público norteamericano.
Como han señalado Santana Rabell y Negrón Portillo, la euforia que concita el proyecto de
reinventar el gobierno, es decir la intención de transformar las burocracias públicas en
gobiernos empresariales, productivos y eficientes, obedeció al creciente escepticismo de los
ciudadanos sobre la capacidad del Estado para administrar la sociedad y satisfacer las
necesidades sociales.
Deberíamos preguntarnos por qué existió la necesidad de reformar el Estado y adoptar
políticas de gerenciamiento que hasta entonces sólo había desarrollado la empresa privada.
Esto suele ser atribuido a una multiplicidad de factores, entre los que se cuenta la
globalización de la economía y la integración de los mercados, el nuevo orden mundial que
emerge del fin del mundo bipolar y la desarticulación del Estado Benefactor17.
Esas nuevas realidades cuestionaron las premisas del modelo de gestión burocrática que
todavía rige la gestión administrativa tradicional del sector público. Mientras el sector
empresarial experimentaba con nuevas ideas y formas de organización para responder con
agilidad y eficiencia a los cambios del entorno como la única alternativa para mantener la
competitividad al nivel internacional, el Estado no lo ha hecho de la misma manera. Sin
embargo, como han señalado Osborne y Gaebler: “... Lenta, silenciosamente, lejos de las
candilejas, comienzan a surgir nuevos tipos de instituciones públicas. Son directas,
descentralizadas e innovadoras; son flexibles, dúctiles y capaces de aprender con rapidez
nuevas formas de acción cuando las condiciones cambian. Emplean la competencia, la
16
17
Executive Office of the President, National Performance Review: From Red Tape to Result: Creating a
Government that Works Better and Cost Less. Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1993.
Citado en: Santana Rabell, L. y Negrón Portillo, M. op. cit.
Santana Rabell, Leonardo y Negrón Portillo, Mario; "Reinventing Government: nueva retórica, vie jos
problemas” En: Reforma y Democracia
7
elección del cliente y otros mecanismos no burocráticos para que las cosas se hagan lo más
creativa y eficazmente posibles. Y son nuestro futuro"18.
En la obra de Osborne y Gaebler, la expresión gobierno empresarial describe ese modelo
que surge de la realidad organizacional, cuyos principios - de ser implantados
adecuadamente - conducirían, sin lugar a dudas, a la “reinvención del gobierno”. En este
proceso emerge con fuerza el concepto de "entrepreneur", definida como aquella persona
con la capacidad de cambiar o trasladar recursos económicos, humanos, tecnológicos y de
conocimiento desde zonas de baja productividad a otras de mayor productividad y
rendimiento, definiendo la búsqueda del cambio y explotándolo como una oportunidad19 La
fuerza generadora de este cambio es la innovación empresarial para crear nuevos
productos, métodos de producción y mercados.
El entrepreneur desarrolla la capacidad para analizar el cambio, buscar oportunidades,
evaluar los riesgos y diseñar las estrategias de innovación organizacional más apropiadas a
cada situación. Osborne y Gaebler están convencidos que este concepto se puede aplicar al
sector público, debido a que todos los gerentes tienen la función de trasladar recursos a
zonas de mayor productividad y rendimiento: “...Cuando hablamos de empresarios públicos
nos referimos precisamente a la gente que actúa de esta manera. Cuando hablamos de
modelo empresarial, aludimos a las instituciones del sector público que actúan habitualmente
de esta manera, que usan constantemente sus recursos según nuevas maneras para
mejorar su eficacia y sus resultados concretos"20.
El problema de los gobiernos contemporáneos - según Osborne y Gaebler - no son los
servidores públicos sino los sistemas, estructuras, reglas, procedimientos y leyes que los
atrapan e inhiben su capacidad creativa. El objetivo de la reinvención del gobierno no es
cambiar sus fines sino cuestionar y cambiar la forma tradicional y burocrática como funciona.
En síntesis, el problema es instrumental: se trata de ajustar los medios, hacer más
eficiente y eficaz la acción de las instituciones públicas y erradicar la burocracia: "Nuestra
tesis es sencilla. El tipo de gobierno que se desarrolló durante la era industrial, con sus
burocracias perezosas y centralizadas, su preocupación por las reglas y las regulaciones y
18
19
D. Osborne y T. Gaebler, Op. cit., p. 26
Ver: Drucker, Peter, Innovation and Entrepreneurship: Practice and Principles. Nueva York: Harper and
Row, 1985. Esta idea del entrepreneur podría asociarse a la idea schumpeteriana clásica del empresario
innovador. Para Schumpeter, las invenciones claramente son externas al sistema y en algún momento
pasan a ser incorporadas a la dinámica del sistema, adquiriendo un carácter endógeno, hasta quedar
confundirse totalmente con él. En este proceso, adquiere fundamental importancia el sujeto generador de
la innovación, que posee todas las características del agente racional y maximizador de los beneficios de los
postulados neoclásicos - que lo lleva a introducir la innovación con el fin de aumentar la productividad,
reducir los costos relativos y engendrar su ganancia -, pero también características psicosociales particulares
- como el deseo de gloria individual, en la búsqueda del reconocimiento social - que lo llevan a enfrentar el
riesgo de desarrollar una innovación en un contexto de incertidumbre.
8
sus cadenas jerárquicas de mando, ya no funciona muy bien. Lograron grandes cosas en su
momento, pero por el camino se fueron alejando de nosotros. Se volvieron excesivamente
abultados, derrochadores, ineficaces. Y cuando el mundo comenzó a cambiar, no cambiaron
con él. Las burocracias jerárquicas y centralizadas que se diseñaron en los años treinta y
cuarenta de este siglo no funcionan bien en la sociedad y la economía de los noventa,
incesantemente cambiante, rica en información y animada por una intensa actividad
cognoscitiva... Poco a poco, nuevos tipos de instituciones públicas van tomando su lugar”21.
Según Osborne y Gaebler, en la sociedad postindustrial los gobiernos tienen que
conceptuar una nueva forma de pensar o entender al gobierno. Este modelo, designado
como gobierno empresarial, se fundamenta en diez principios, cuya aplicación constituye la
base para la reinvención del gobierno. De éstos, los primeros seis fueron elaborados por
Osborne y Gaebler directamente de sus investigaciones y conceptuados de estas
experiencias, los restantes cuatro son mayormente extrapolaciones del sentido común,
según lo expresara uno de ellos en un artículo posterior 22. A continuación presentamos una
breve descripción de cada uno de esos principios.
El principio básico de la propuesta es el gobierno catalizador, transformando el gobierno
proveedor de servicios en uno promotor, que armonice y active las iniciativas de los sectores
privados, comunitarios y otras organizaciones no gubernamentales para la búsqueda de
soluciones a los problemas de la sociedad, a la par de asegurar que éstos se brinden con la
mayor eficiencia y calidad. La responsabilidad del gobierno es establecer prioridades sobre
políticas públicas, generar recursos y evaluar los resultados esperados.
El segundo principio es el gobierno competitivo, al que debe exigírsele criterios de
competencia en la prestación de servicios mediante la eliminación de los monopolios
gubernamentales y la liberación de las fuerzas del mercado. Por medio de esta estrategia –
señalan Osborne y Gaebler – se espera una mejora en los niveles de eficacia y eficiencia.
Los autores están plenamente convencidos que promover la competencia entre
proveedores (sector público vs. privado, o viceversa) tendrá el efecto de mejorar la
productividad, crear mayor conciencia sobre los costos y los servicios y la obligación de
responder con un servicio de calidad a los consumidores. La competencia también estimula
la innovación, la eficiencia y la responsabilidad de la gerencia pública, pero más importante
aun: crea un sentido de mejor aprovechamiento del presupuesto público.
20
21
22
Osborne, D. y Gaebler, T., 0p. cit., p. 20 - 21.
Ibid. p. 39.
Osborne, David; "Reinventing Government", Public Productivity and Management Review 16: 4 (verano
1993): 349 - 356.
9
Un tercer principio es el gobierno inspirado por misiones. Las instituciones públicas
tradicionales estaban dirigidas por reglas y procesos, esto es: presupuestos, personal,
compras y suministros. Las nuevas organizaciones tienden a minimizar las reglas y ponen su
enfoque en definir claramente su misión y objetivos.
Las organizaciones dirigidas por misiones - para orientar las decisiones y acciones de los
empleados - tratan de clarificar sus objetivos y propósitos a largo plazo, y una vez definidas,
la gerencia puede determinar la estrategia y diseñar los mecanismos para su implantación de
una manera más efectiva. Ello permite organizaciones más innovadoras, eficaces y
productivas, aunque es vital que la alta gerencia dedique tiempo y esfuerzo para pensar y
evaluar cuáles son los verdaderos fines, propósitos, filosofía y valores fundamentales que
guían su gestión.
Un cuarto principio es el gobierno orientado hacia los resultados. Según Osborne y
Gaebler, la preocupación de los gerentes públicos debe cambiar de prioridad; de insumos y
procesos a resultados. Esto significa que el desempeño se debe evaluar por la calidad de los
resultados, no necesariamente por el fiel cumplimiento de los procesos formales. Es
necesario medir los logros alcanzados, estableciendo indicadores cuantitativos y cualitativos,
y vincular los incentivos salariales con el desempeño de los empleados.
Un quinto principio es el gobierno orientado hacia los clientes. Con base en la filosofía de
calidad total, Osborne y Gaebler señalan que la mejor forma para obtener calidad es
logrando satisfacer las necesidades del ciudadano - cliente.
Un sexto principio es el gobierno de corte empresarial. La reinvención del gobierno
consiste en orientarlo para ganar dinero y no para gastarlo, motivando a la burocracia con
diversos incentivos para lograr este objetivo.
Un séptimo principio es el gobierno descentralizado, otorgándole un mayor grado de
autoridad para el proceso de toma de decisiones a los funcionarios en los niveles más bajos
de la organización; delegando competencias y transfiriendo poder decisional a los
departamentos y a sus empleados. Es decir, acercar las decisiones a los niveles más
próximos a los clientes; reducir los niveles jerárquicos y fomentar la participación y el trabajo
en equipo.
Un octavo principio es el gobierno de la comunidad, fortaleciendo la participación de los
ciudadanos en las decisiones gubernamentales. Para ello, se parte del supuesto que la
comunidad entiende mejor sus problemas que los burócratas profesionales.
Un noveno principio es el gobierno previsor, cuya función principal es anticipar los
problemas. Se basa en la necesidad de la planificación estratégica, lo cual significa visualizar
10
el futuro de la organización a los fines de formular su misión, identificar los problemas más
urgentes o prioritarios, y adoptar los objetivos, decisiones y acciones para alcanzarla. Este
proceso implica efectuar un análisis riguroso del ambiente externo e interno de la
organización evaluando sus oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades para así
formular las estrategias más adecuadas ante las circunstancias actuales y futuras. El
gobierno previsor pretende contestar tres preguntas básicas: a) ¿dónde estamos?; b)
¿adónde queremos llegar? ; y c) ¿cómo llegaremos?.
Por último, el gobierno orientado al mercado, que implica que deben utilizarse los
mecanismos del mercado para ofrecer servicios públicos, evitando que los planes y
programas respondan a decisiones políticas.
Como señalan Leonardo Santana Rabell y Mario Negrón Portillo, el libro de Osborne y
Gaebler es un aporte valioso para entender algunas de las estrategias de cambio que se
formularon principalmente en los Estados Unidos que tienen a la innovación en la
administración pública como el principal tópico, y que en cierta forma constituyen el
paradigma para mejorar el funcionamiento del gobierno. Sin embargo, puntualizan las
siguientes observaciones:
-
Que una sociedad democrática y con responsabilidad social, la eficacia o eficiencia no
constituyen los únicos valores que orientan las decisiones y acciones administrativas en el
sector público. La equidad, la responsabilidad pública, la igual protección de las leyes, el
debido proceso de ley, la representatividad, la transparencia de los procesos, la
protección de los derechos civiles y la honradez en la gestión pública son valores de igual
significación que están prácticamente ausentes en la obra de Osborne y Gaebler.
-
La metodología que utilizan plantea serios interrogantes sobre la posibilidad de extrapolar
generalizaciones conceptuales empíricamente válidas pero basadas en el análisis de
casos exitosos. La selección de casos para probar sus argumentos no significa que las
estrategias implementadas no hayan fracasado en otros escenarios y condiciones
organizacionales. Paul Epstein sostiene que el éxito de muchos de los casos presentados
por Osborne y Gaebler ocurrió debido a que las instituciones que describen tenían una
ventaja comparativa que era la disponibilidad de recursos 23.
-
Otra limitación metodológica radicaría en que la obra de Osborne y Gaebler no abunda
sobre los procesos de implantación - políticos, procesales, actitudinales, culturales,
comportamentales - de las estrategias. Además, se obviarían elementos de la historia
23
Epstein, Paul; "Reinventing Government Is Not Enough: Invest in Government Productivity Growth", Public
Productivity and Management Review 16:4 (verano 1993): 357-369
11
institucional así como las características específicas del entorno político, social, cultural y
económico, que son muy importantes para obtener una visión totalizadora.
3.1. El caso de la reforma de la administración federal en los Estados Unidos
El programa de reinvención de la administración federal de los Estados Unidos desarrollado
por el presidente Clinton en su primera presidencia es considerado como uno de los más
exitosos de la historia. A diferencia de otros programas, en los que se convocaba a
consultores para el diseño de la propuesta, se formaron varios grupos con miles de
empleados federales para examinar los sistemas organizacionales, de presupuesto, de
compras y de personal.
En los principales organismos de la administración federal se crearon equipos de
reinvención para liderar la transformación en sus departamentos y laboratorios de
reinvención para empezar a experimentar con nuevas formas de trabajo y organización24.
En ellos, se ha reconocido el papel de los llamados héroes de la reinvención, funcionarios que
proponen prácticas para facilitar trámites o ahorrar dinero.
En cada ministerio se designo un CEO encargado exclusivamente de supervisar el
management y promover un cambio de cultura organizacional. Todos los CEOs, junto con
otros altos funcionarios, conforman el President´s Management Council, encargado de liderar
la mejora de los niveles de eficacia, eficiencia y efectividad, y asegurar que se implementen
las reformas propuestas. Este consejo ha jugado un papel importante no sólo en mantener
el tema entre las prioridades de la administración Clinton, sino en lograr que se aprobara la
legislación necesaria para la ejecución del proyecto.
Al mismo tiempo se mantuvo directo y permanente con ciudadanos y organizaciones no
gubernamentales, con gobiernos municipales y estaduales que habían desarrollado
experiencias positivas y con líderes empresariales que habían usado técnicas de
administración innovadoras en sus compañías.
Las reformas incluían:
• “El aumento del rango de control de un gerente público de 7 a 15 empleados;
• La eliminación del Manual del Personal Federal, que contaba con diez mil páginas;
• La reducción a la mitad del tiempo necesario para despedir un empleado federal;
• La obligación a todas las organizaciones públicas a identificar a sus consumidores y
elaborar normas tendientes a sus satisfacción;
24
Hacia 1997 funcionaban más de un centenar de estos laboratorios de reinve nción.
12
• La utilización de indicadores de perfomance medibles en las organizaciones;
• La simplificación de los procedimientos para las compras inferiores a u$s 100.000;
•
La eliminación de 140.000 puestos gerenciales;
•
La reorganización radical de los sistemas administrativos de las organizaciones para
eliminar la reglamentación interna innecesaria”25
A fines de 1994 se inició una segunda fase del proyecto, en la que se definió las
responsabilidades primarias que el gobierno federal debería mantener. Para ello, se partió de
la premisa que no había ninguna actividad brindada por el gobierno que no pudiese ser
satisfecha por el sector privado o una organización no gubernamental. Esto implicaba que la
pregunta primordial era qué debía hacer el gobierno, algo fundamental en el proceso de
justificación de las funciones de las distintas organizaciones.
4. El nuevo paradigma posburocrático
En la primera reunión de O.C.D.E. sobre la administración pública, en marzo de 1996, la
directora de la Oficina de Administración y Presupuestos de los Estados Unidos, Alice Rivlin,
elaboró un sumario de los caminos que deberían atravesar las administraciones públicas de
los veinticuatro países más desarrollados del mundo:
a)
Descentralizar la autoridad en el seno de las empresas públicas y ceder
responsabilidades a los niveles inferiores de la administración.
b)
Revisar lo que el gobierno debería hacer y pagar; lo que debería pagar pero no
hacer; y lo que no debería ni hacer ni pagar.
c)
Reducir el funcionariado y la privatización y corporativización de actividades.
d)
Estudiar medios más rentables de prestar servicios, como la subcontratación, los
mecanismos de mercado y las tasas de usuario.
e)
Orientar al cliente, lo cual supondría fijar unos criterios claros de calidad para los
servicios públicos.
f)
Establecer criterios y medidas de rendimientos.
g)
Llevar a cabo reformas para simplificar las normas y reducir gastos26.
Posteriormente, el catedrático español Manuel Villoria 27 trató de sistematizar las
características del emergente paradigma postburocrático, que sintetiza las principales ideas
25
26
Hacia un sector público competitivo y eficiente. Casos de reformas exitosas en el sector público en la
Argentina. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1997. Pág. 13 - 14.
Osborne, D. y Plastrik, P., Op. cit..
13
del National Performance Review inspirado en las ideas de Osborne y Gaebler aunque
también otras que contuvieran los más modestos preceptos de la reforma del estado de los
países europeos. El mismo podría ser resumido en cuatro preceptos:
a) Cambios en la cultura de la organización: Michael Barzelay ha resumido este cambio
cultural en cinco principios:
•
Concentrarse en el proceso para seguir que los productos sean como podrían y
deberían ser;
•
Centrarse en ayudar a los clientes - ciudadanos a resolver sus problemas;
•
Preocuparse de la política pública correspondiente y de los clientes, en lugar de las
normas y los conocimientos técnicos;
•
Apuntar a producir valor neto con relación a unos costos razonables;
•
Interesarse por la gente y las relaciones derivadas del trabajo 28.
b) Dar más poder al funcionario en la toma de decisiones: la formación, el desarrollo y la
participación del funcionario se han transformado en elementos fundamentales del
nuevo paradigma, aunque debe señalarse que el poder otorgado no puede significar
la limitación del poder de los representantes electos por la ciudadanía. El nuevo
paradigma necesita un esfuerzo importante por la mejora de la comunicación interna
de la visión y misión de la organización, un desarrollo del papel de los grupos en las
organizaciones como instrumentos de participación y mejora de los procesos de
calidad y una continua búsqueda de cooperación entre los distintos niveles de la
organización, así como de esta con la ciudadanía.
c) Preguntar al cliente y, en función de sus necesidades, reestructurar los procesos. En
el origen de estas prácticas y concepciones se encuentra la idea de pensar
nuevamente las organizaciones desde su origen a partir de la voluntad de los clientes
y rediseñar radicalmente los procesos del negocio para alcanzar mejoras elevadas en
las medidas de rendimiento como costo, calidad, servicio y velocidad.
d) Dar al cliente la oportunidad de elegir entre dos unidades administrativas competitivas,
con el fin de reducir riesgos, fomentar la competencia y mejorar así la eficacia y la
eficiencia en la prestación de servicios públicos.
5. El sentido de la innovación
27
Villoria, M., Op. cit.
14
Dentro de los procesos que han significado el surgimiento de una nueva administración
pública, ha tomado creciente importancia el de la innovación.
Este es un concepto que proviene del campo de la economía. Quizás sea el economista
austríaco Joseph Schumpeter quien más se concentró en su descripción, inclusive llevándolo
a considerar el principal motor del capitalismo industrial. Desde su perspectiva, la innovación
podría definirse como el progreso técnico que aumenta la productividad, reduce costos y le
permite aumentar la calidad y el valor del servicio. Y en un sentido amplio, puede asimilarse
a la creación de la utilización de nuevos recursos, la generación de nuevos productos y la
aplicación de nuevas formas de organización.
No toda innovación es desusadamente original en sus resultados: es lo que Schumpeter
llamó innovaciones mayores y menores. Las primeras fueron definidas como aquellas que
explican en gran medida el crecimiento económico discontinuo, en grandes saltos
cualitativos. Por oposición, las segundas son las pequeñas mejoras que se le realizan
constantemente a los bienes ofrecidos en el mercado. En cierta forma, también podríamos
hacer un análisis análogo con la innovación en la administración pública. A nuestro entender,
no se han producido innovaciones mayores en la administración pública, que hayan
significado cambios cualitativos en la naturaleza del Estado, en la calidad de las prestaciones
o en la propia organización. Mas bien podríamos ver que se ha realizado innovaciones
menores que representan mejoras continuas que permiten hacer competitivas a las
administraciones públicas, mejorando la calidad de sus servicios.
Recientemente, se han dado definiciones del sentido de innovación en la administración
pública. Podríamos citar varios ejemplos. El politólogo Guillermo Schweinheim lo ha definido
como
“el
proceso
de
implementación
sostenible
de
nuevas
políticas,
productos
institucionales, sistemas y tecnologías en el Estado, las empresas y la sociedad civil”. 29 Para
ampliar después: La innovación ha sido definida como el proceso de aprendizaje/cambio
estructural originado en la creatividad de los gobiernos, es decir, en la capacidad de producir
novedad original. La novedad original puede ser entendida como las variaciones y
recombinaciones realizadas a partir de los objetivos, metas, misiones, estrategias, procesos,
actividades, tareas, recursos, tecnologías, sistemas y tecnologías de gestión actualmente
existentes en el sistema político.
Desde su perspectivo, la innovación suele ser el resultado de procesos sostenidos a lo
largo de períodos más o menos prolongados para que las nuevas recombinaciones y
28
Barzelay, M., Op. cit.
15
variaciones se institucionalicen. Cuanto más incremental sea la innovación, menos fuerzas
restrictivas al cambio estructural se manifiestan. Contrariamente, cuanto más radical o
fundamental sea la innovación se verificaran mayores fuerzas negativas30.
En un número especial de la revista La Era Urbana, Nidia Albesa de Rabi también ha
definido a la innovación en la administración pública como "... un tipo de cambio muy
específico, intencional y percibido como positivo, que está íntimamente ligado a la
sobrevivencia y al desarrollo de las instituciones”31.
En sentido general, innovar es enfrentar los hechos de manera nueva y diferente para
lograr mejores resultados, mediante el empleo de técnicas y procedimientos nuevos, más
eficientes y eficaces, que faciliten el logro de resultados más efectivos. Las técnicas y
procedimientos nuevos si bien pueden ser de partes específicas, siempre deben inscribirse
dentro de una visión integral. Daniel Cassano y Fernando Krakowiak han señalado que: “Las
innovaciones no necesariamente se refieren a algo nuevo y original, muchas veces una
innovación puede tratarse de la combinación de elementos existentes o soluciones
conocidas, adaptadas a circunstancias específicas en formas o procesos nuevos. En estos
casos, la voluntad política puede ser el factor detonador o el origen del proceso de
innovación”. 32
Enrique Cabrero Mendoza ha señalado que una innovación integral abarca cuatro niveles:
1. Funcional: que implica el mejoramiento del proceso administrativo y de la mejora en el
uso de los recursos.
2. Estructural: que se refiere a las reformas administrativas, que incluyen nuevas
estructuras y formas organizacio nales.
3. Comportamental: que incluye las nuevas actitudes y valores. Es el reconocimiento de
la tendencia al conflicto.
4. Relacional: que comprende nuevas formas de relación organización – sociedad,
destacándose las formas de interacción de la organización con su entorno33.
De acuerdo a ello, las acciones innovadoras no son sólo nuevas rutinas aisladas, ni se
29
30
31
32
33
Schweinheim, Guillermo “Innovación en administración, gestión y políticas públicas: es idéntico a
modernización?” En Revista de Instituto Nacional de la Administración Pública, N° O, Nueva época, segundo
semestre de 1998. p. 31
Ramio, Carlos, “Modelos interpretativos de cambio en las organizaciones públicas y su posible aplicación a las
Administraciones Autonómicas. El caso de la Administración de la Generalidad de Cataluña”. En:
Autonomies, Nº 18, julio de 1994, Barcelona.
Albesa de Rabi, Nidia “Experiencias innovadoras en servicios urbanos”, En: La Era Urbana, Volumen 3, Nº 4,
enero de 1996. Quito. Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo. Citado en
Cassano, Daniel y Krakowiak, Fernando, “La construcción de la memoria municipal y la innovación en la
gestión de gobierno”, En: Cravacuore, Daniel y Badía, Gustavo (compiladores) Experiencias Positivas en
Gestión Local, IDI – UNQ – UNGS (en prensa)
Cabrero Mendoza, Enrique “Niveles de análisis de la innovación municipal”, En: La Era Urbana, Volumen 3,
Nº 4, enero de 1996. Quito. Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo.
16
orientan exclusivamente a mejorar las condiciones preexistentes, sino también a consolidar
cambios sustanciales en la propia concepción y organización institucional. Por ello, antes de
iniciar procesos innovativos se deben analizar con la profundidad debida los problemas y
causas de una situación deficitaria y definir dentro de estas últimas, la responsabilidad de los
gobiernos, ciudadanos y organizaciones relacionadas. Sólo después de este análisis,
construido por todos los actores involucrados, se deben adoptar los procesos innovadores.
Cuadro N° 3
Criterios para detectar innovaciones en la gestión
Nivel
Tipo de información
Criterios de evaluación
Estrategias de investigación
requerida
Funcional
Participantes
Resultados
Revisión documental
(hacer nuevas
Diseño de nuevos procesos
Eficiencia interna
Informes técnicos
tareas, de una
de trabajo (tipos,
Mejora en la relación
Presupuestos y estados
nueva manera,
frecuencia, originalidad)
insumo - producto
financieros
nueva combinación
Diversificación (nuevas
Mayor calidad
Entrevistas con funcionarios y
de recursos,
actividades)
Menores costos
responsables
nuevos sistemas de Descripción de nuevas
Mayor productividad
gestión)
Mayor cobertura en
tareas
servicios
Estructural
Reformas administrativas
Eficacia de la acción
Revisión documental del marco
(nuevas
(reglamentos, manuales,
cooperativa
normativo
estructuras, formas
programas)
Funcionamiento de
Reconstrucción de procesos
organizativas,
Diseño de nuevas
instancias de
decisorios
nuevo marco de
estructuras, nuevas redes
coordinación
Entrevistas a funcionarios,
regulación)
de comunicación y
Simplificación de
miembros de órganos
jerarquía
procesos de
deliberativos y agentes
Ampliación de grados de
comunicación
participantes externos
autonomía de decisión por
Flexibilidad
niveles
interorganizacionales
Comportamental
Propensión al conflicto
Clima de negociación y
Revisión documental de actas
(nuevas actitudes,
Diseño de mecanismos de
consenso en la
de departamentos deliberativos
valores y arreglos)
resolución de conflictos
organización
Entrevistas en profundidad con
Generación de procesos de Funcionamiento de
agentes participantes en
negociación
instancias de
programas municipales
Modificación en la
participación
Participación como
estructura de poder
Resolución de conflictos
observadores en reuniones
17
Relacional
Cambio de actitudes hacia
Mística de cooperación
la acción cooperativa
Revalorización del servicio
Participación voluntaria
público
Identificación con valores
Cultura del cambio
institucionales
institucional
Procesos adaptativos
Nueva estrategia de
Revisión documental
Logros municipales
relación
Entrevistas de opinión con
Nuevas formas de
intraorganizacional y
participantes
interlocución con agentes
entre la organización con
Visitas a comunidades
del entorno, organismos de usuarios - clientes
Diálogo con comités ciudadanos
tutela, otros niveles de
Análisis de variables de
Observación en reuniones
gobierno, etc.
desempeño
Creación de espacios de
Grado de inserción y
alianzas, acuerdos,
adaptación a la dinámica
asociación
del contexto
Diseño de programas de
Impacto sectorial
cogestión
económico, social,
regional, político, etc. de
la acción municipal
Fuente: Cabrero Mendoza, Enrique “Niveles de análisis de la innovación municipal” En: La Era Urbana, Volumen
3, Nº4, enero 1996, página 2. Quito, Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo
Al momento de efectuar el análisis de la gestión administrativa se deben tomar en cuenta
ciertos
criterios
para
detectar
las
características
innovadoras
que
pueden
estar
desarrollándose en los distintos sectores del municipio. A continuación se esboza un
esquema de análisis aplicable a estudios de estas características:
A nuestro entender, podríamos así señalar que la innovación muchas veces se relaciona
con conceptos como:
•
La capacidad de generar respuestas a viejos problemas;
•
La capacidad de generar respuestas originales en relación de nuevos problemas;
•
La capacidad de transformar estructuras, organizaciones, poderes y usos de los
recursos tradicionales;
•
La capacidad de desarrollar capacidades hasta entonces no realizadas por los
municipios.
6. Los actores de la innovación
18
Un aspecto a considerar es cómo se desarrolla el proceso de innovación en las
organizaciones estatales.
Podríamos encontrar al menos tres tipos de teorías:
a) Una primera que centra el proceso innovador en los actores y su poder de cambio.
Este modelo voluntarista considera que existen uno o varios actores políticos o
burocráticos que poseen un particular objetivo finalista en mente cuando proponen el
cambio organizacional, que gozan de poder y de conocimientos suficientes para
adoptar o implantar la reforma y una teoría que le da soporte teórico.
Este funcionario innovador, si bien pendiente de la estabilidad política y de la
necesidad de mantenerse en márgenes poco revolucionarios de la administración,
decide desarrollar innovaciones con el fin de aumentar la eficiencia de la organización,
o su prestigio personal a partir de su reconocimiento como un funcionario dotado de
condiciones diferenciales a otros, algo importante para su cursus honorum en tanto
que sea avalado con el consenso popular. Sin embargo, debemos señalar que la
innovación es un elemento desequilibrante, dado que la adopción de las innovaciones
genera una alteración de las condiciones reales en las que se desarrolla el funcionario.
Esto incentiva a otros a seguir el camino, produciendo la eliminación progresivamente
de la ganancia de prestigio excepcional y motivando a este o a otros políticos
innovadores a realizar nuevas innovaciones. Estas sacuden el comportamiento
estático de la administración y pueden transformarse en causa de desequilibrios de
las relaciones de poder dentro de una administración.
b) Frente a este modelo, que avala el cambio en la figura del entrepreneur, otro hace
referencia a la dependencia medioambiental. Lo esencial es el cambio en el entorno y
el conjunto de retos y alteración de recursos que tal transformación provoca,
obligando a las estructuras de la organización a reorganizarse para la explotación de
nuevos nichos creados por los cambios sociales y tecnológicos en un contexto de
aprendizaje colectivo34. Como señala Manuel Villoria, en estos supuestos la funció n de
los actores es más instintiva y su papel es el de transmitir la fuerza del entorno a la
organización en lugar de tomar decisiones independientes y con coherencia ideológica.
El funcionario se transforma en este sentido en un estratega catalizador entre el
contexto y la organización, y con el auxilio de otros funcionarios, la canalización del
cambio puede encontrar los canales institucionales necesarios para su óptima
realización.
34
Villoria, M., Op. cit. p. 84.
19
Por ejemplo, Ricardo Ávalos Aguilar ha hecho hincapié en que el funcionario estratega
cumple la función de catalizador del cambio, señalando: “el reconocimiento de que el
origen de los cambios en el sector público nace de la ciudadanía, mas no del
funcionario, es un prerrequisito necesario. En este sentido, el cambio se gesta en la
población para ser catalizado en las estructuras administrativas, a través del
funcionario estratega. Así, podemos afirmar que cuando la legitimidad se encuentra
amenazada, ésta tiene como referente tanto la percepción del contexto como la
propia dinámica organizacional dentro de la modernización administrativa”. Por qué
cataliza el cambio este funcionario es explicado por la supervivencia, uno de los
principales motivos del cambio en este nivel jerárquico35. En el mismo sentido, se ha
expresado Marta Farah: “Las nuevas demandas de las empresas y de la sociedad
civil pueden obligar a las instituciones públicas a desarrollar innovaciones que puedan
satisfacer el nuevo nivel y tipo de demandas”36
Desde esta perspectiva, podemos suponer que comienza a demandarse un tipo de
servidor público más estratega que procesador de demandas 37. Es decir, el
funcionario público se ha convertido, más que en un generados de cambio en el
catalizador del mismo, dados los espacios que incrementalmente la ciudadanía ha ido
adquiriendo en los procesos de la gestión pública.
c) Por último, un modelo institucionalista que privilegia al conjunto de conductas que
tratan de conformarse a un estándar de lo que es apropiado o no, derivado de la
historia y los valores colectivos de una organización o incluso de los valores sociales
bajo los que fue creada la organización. En este caso habría que señalar el caso de
denominado isomorfismo institucional
38
, según el cual las organizaciones con fuerte
contenido institucional y sin claros objetivos tienden a copiar cualquier innovación que
observen en instituciones de la misma naturaleza. Este isomorfismo, generalmente
difundidos a través de modas en los procesos de reforma administrativa, permite
explicar la introducción de políticas innovadoras que a priori no son coherentes con las
políticas generales de gobierno.
7. Causas y estímulos del surgimiento de la innovación
35
36
37
Cabrero Mendoza, Enrique "Del Administrador al Gerente Público", INAP, México: 1995
Farrah, Marta Ferreira Santos, “Gestao pública e cidadania: iniciativas innovadoras na administraçao
subnacional no Brasil”, RAP, Río de Janeiro, 3 (4), julio – agosto de 1997.
Ávalos Aguilar, R.; op. cit .
20
La innovación puede responder a distintas motivaciones que estimulan el desarrollo del
proceso innovador.
Un primer tipo de explicación tiene que ver con el desarrollo de la conciencia de la escasez
y la incertidumbre39, esto es la crisis del Estado y la ruptura del consenso respecto del
mismo. La crisis, que influye en el proceso de toma de decisiones, puede obligar a la
organización a la revisión radical de sus objetivos, políticas, procesos y sistemas, lo que
potencialmente la transforma en un contexto propicio para el desarrollo de la innovación en
la administración pública40. En este sentido, Nidia Albesa de Rabi ha señalado “... La
innovación se origina en la necesidad de superar o de adaptarse a los obstáculos
ambientales y en la necesidad de luchar por la sobrevivencia..." 41.
Esta crisis no sólo se refiere a aspectos económicos vinculados al déficit fiscal, sino a la
necesidad de que los estados puedan competir en el marco de una economía globalizada
siendo el crecimiento económico generado el principal elemento de legitimación para sus
gobiernos y sus administraciones.
También la modernización estructural también puede favorecer el desarrollo de la
administración pública. Si la misma ha promovido, como señala Guillermo Schweinheim, una
cultura del aprendizaje y la creatividad, organizaciones orientadas al servicio, un nuevo estilo
de liderazgo, gestión por proyectos y resultados, y la apertura a las demandas del
ambiente, entonces opera como un antecedente causal de las innovaciones. Gustavo Badía
ha señalado: “En un espacio en el que sucesivas políticas de reforma provocaron el retiro del
Estado de áreas en las que tradicionalmente se desenvolvía, y frente a la aparición de
nuevas cuestiones en la agenda y la profundización de otras ya presentes, se produce la
paradoja de que la acentuación de la crisis abre también márgenes de acción nuevos por los
que canalizar las demandas y buscar las soluciones” 42.
También la apelación, en los procesos de modernización, al incremento de la participación
comunitaria, con el consiguiente fortalecimiento de la sociedad civil, puede obligar a la
organización estatal a desarrollar innovaciones que puedan satisfacer el nuevo tipo y nivel de
38
39
40
41
42
Dimaggio, P. J. y Powell, W., “The Iron Cage Revisit ed: Institutional Isomorphism and Collective Rationality
in Organizational Fields”, en: American Sociological Review, Nº 48, 1983.
Bañon, Rafael, “La modernización de la administración pública española: balance y perspectivas”, en: Política
y Sociedad , Nº 13, 1993.
Guerrero, Orozco, “Ingobernabilidad: disfunción y quebranto estructural” En: Reforma y Democracia, Nº 3,
CLAD, Caracas, enero de 1995.
Albesa de Rabi, Nidia “Experiencias innovadoras en servicios urbanos”, En: La Era Urbana, Volumen 3, Nº 4,
enero de 1996. Quito. Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo.
Badía, Gustavo, “Sobre la innovación en la gestión local”, En: Cravacuore, Daniel y Badía, Gustavo
(compiladores) Experiencias Positivas en Gestión Local, IDI – UNQ – UNGS (en prensa)
21
demandas43. En el mismo sentido, la consolidación de liderazgos de tipo democrático
participativo pueden constituir un fuerte estímulo a la innovación, pues este líder suele
concentrarse en el logro de resultados, a la búsqueda de información, a la discusión de
alternativas, a estimular las experiencias de prueba y error y a recompensar el
descubrimiento de la innovación44.
La
incorporación
de
las
herramientas
informáticas,
que
permiten
incrementar
substancialmente la capacidad de procesamiento de la información y aumentar la capacidad
de respuesta de la organización, son otro elemento que puede generar un contexto
favorable para la innovación.
Otra de las causas ha sido la introducción de modelos de gerencia pública, esto es de
posiciones de gestión en el Estado cubiertas mediante mecanismos abiertos de búsqueda y
selección de funcionarios de acuerdo a perfiles para el logro de resultados, con salarios
similares a aquellos pagados por la empresa privada, con una clara delimitación de
responsabilidades, con fijación de metas y evaluación del desempeño gerencial. El desarrollo
de estos modelos ha estado asociado a la búsqueda de la eficiencia, la eficacia y la
efectividad: de allí que constituyan un fuerte estímulo a los procesos de innovación en
servicios, procesos, recursos, sistemas y tecnologías de gestión.
También son señaladas como causas de la innovación las organizaciones en red, las
estructuras matriciales y los diseños por proyecto y por procesos. También las
organizaciones que posean think tanks, que desarrollen políticas de investigación y desarrollo
propias y fomenten estrategias de vinculación y cooperación tecnológica.
8. Las estrategias de la innovación
En la obra de David Osborne y Peter Plastrik 45, se postulan la existencia de algunas
estrategias para reinventar el gobierno:
•
La separación de las acciones de dirección de ejecución, porque de esta forma las
organizaciones pueden prestar más atención a los objetivos planteados. Y esta
medida es mucha más efectiva si se otorga a estas organizaciones el control de sus
propios recursos e incentivos para mejorar su rendimiento.
43
44
45
Farah, M., Op. cit.
Schweinheim, G., Op. cit., p. 43.
Osborne, D. y Plastrik, P. op. cit.
22
•
La utilización simultánea de la estrategia de las consecuencias y la del control, porque
para mejorar su rendimiento los agentes tienen que tener el poder de cambiar el
funcionamiento de sus organizaciones para mejorar sus rendimientos pero
simultáneamente afrontar los riesgos que comportan los malos rendimientos. Y la
estrategia del control debe sustituir los controles jerárquicos y centralizados por metas
e incentivos inflexibles.
•
Los organismos públicos que quieran que los criterios de atención al cliente sean
eficaces, deben establecerse gratificaciones – económicas y psicológicas - para los
empleados que consigan cumplir esos criterios y penalizaciones para los que no lo
consigan.
•
Pare mejorar los resultados deben establecerse metas claras de gobierno y conseguir
que los organismos públicos las tomen en serio. La mejor manera es crear
consecuencias que se deriven del hecho de alcanzar las metas – por ejemplo, los
presupuestos o la gestión por rendimiento -.
•
La capacitación y el cambio de la cultura organizacional deben ser simultáneos, porque
los hábitos, los vínculos afectivos y la mentalidad están fuertemente influidos por los
controles burocráticos. Como los controles más fuertes serán los fiscales, hay que
introducir cambios en la competencia de la gente para obtener, asignar y entregar
recursos.
•
Utilizar las siguientes heramientas para reinventar el gobierno:
• Presupuesto por programas, que permite una mejor asignación de recursos.
• Marco flexible de rendimientos, que consiste en dar flexibilidad a cambio de
responsabilidad.
• Concurso público, que obliga a la empresa privada y a los organismos públicos a
competir por la prestación de servicios.
• Corporativización, que convierte a los organismos públicos en empresas de
propiedad estatal autárquicas que deben cumplir las mismas condiciones que
cumplen las firmas privadas. Esto obliga a la corporación a obtener sus ingresos
de las ventas a sus clientes en un mercado competitivo. Pero sólo funciona en
caso de que los servicios sean cobrados a los vecinos.
• Fondos de empresa, que son organismos públicos financiados con los ingresos
obtenidos de los clientes en lugar de con dinero de los impuestos, pero que no
poseen una gestión independiente.
23
• Tercerización de servicios internos de la organización, permitiendo a las empresas
internas a fijar sus precios – a menos que sigan siendo monopólicas – y para
ofrecer los productos y servicios nuevos que estimen convenientes.
• Sistemas competitivos de elección, dando opción a los clientes la oportunidad de
elegir entre prestadores de servicios y hacer que estos compitan por sus ingresos.
• Programas de reembolsos y vales, dándoles a los clientes vales para comprar
bienes como vivienda, asistencia sanitaria, servicio de guarderías o incluso
alimentos.
• Gestión de calidad total, que implica desarrollar la creencia de que sólo el cliente
puede definir la calidad que un organismo debe tener; capacitar a equipos de
empleados para analizar, reformar y controlar sus propios procedimientos de
trabajo; y adaptar a los empleados al trabajo en común para lograr la máxima
satisfacción del cliente.
• Reingeniería
de
procedimientos
empresariales,
para
lograr
rendimientos
espectaculares en la eficiencia, eficacia y calidad.
• Chartering, esto es hacer funcionar a un organismo público nuevo o ya existente
por fuera de la jurisdicción de la mayoría de los sistemas de control de la
administración.
• Cuerpos comunitarios de gobierno, incrementando la participación ciudadana en la
dirección de las políticas.
24