AMÉRICA LATINA Y LOS NUEVOS PATRONES DE PRODUCCIÓN
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Vivianne Ventura Dias Normas e Instituciones para un Desarrollo Sostenible en América Latina – 12 de septiembre de 2003 Cancún ICTSD Simposio sobre Comercio y Desarrollo Versión preliminar. Comprobar contra entrega AMÉRICA LATINA Y LOS NUEVOS PATRONES DE PRODUCCIÓN Y DEL COMERCIO I. Introducción 1. En mi presentación, voy a sugerir que los cambios en la naturaleza del comercio se reflejan en las relaciones que tradicionalmente se establecen entre la liberalización del comercio y el crecimiento de las economías. La expansión de la fragmentación de la producción en segmentos y actividades distribuidas entre diferentes regiones, la subsecuente integración por medio del comercio e inversiones; la subcontratación entre empresas relacionadas y no relacionadas; los sistemas de producción compartida internacional; las grandes cadenas integradas de producción internacional, que constituyen la base del fenómeno, popularmente conocido como globalización, contienen aspectos contradictorios, algunos incluyentes, otros excluyentes, de manera que el resultado final es claramente indeterminado. La interrelación entre comercio e inversión, entre exportaciones e importaciones, entre mercados de factores por movimientos transfronteras introducen factores de elevada incertidumbre y riesgos que afectan directamente los trabajadores, las comunidades, así como a los agentes económicos. La gobernabilidad internacional parece, sin embargo, que se orienta hacia la reducción de incertidumbre para los agentes económicos solamente. 2. Mi presentación va estar dividida en tres partes: 2.1. Algunas consideraciones acerca de los grandes cambios en la naturaleza del comercio internacional que lo convirtieron en un sistema complejo o de gran complejidad; 2.2. Posteriormente, voy a plantear algunos ejemplos acerca de la inserción internacional de América Latina y el Caribe en esa economía internacional transformada; 2.3. Finalmente, voy a proponer un conjunto de cuestiones relacionadas con el juego de intereses que mueven las negociaciones en los varios tableros en los cuales los gobiernos, organismos intergubernamentales y ONGs (latu senso) intentan construir la gobernabilidad internacional. II El comercio como un sistema de gran complejidad 1. Algunos datos: 1 Panel 1: Los cambios en la naturaleza del comercio y las nuevas reglas para el acceso a los mercados: se mantiene el comercio como un motor de crecimeitno? Vivianne Ventura Dias Normas e Instituciones para un Desarrollo Sostenible en América Latina – 12 de septiembre de 2003 Cancún ICTSD Simposio sobre Comercio y Desarrollo El comercio es crecientemente un comercio de manufacturas (80 por ciento), en el que predominan productos intermediarios, de partes y accesorios en países distintos, para su procesamiento y posteriormente, ser exportado. Este es un hecho nuevo: desde tiempos inmemoriales, el comercio sirve para el movimiento entre países de bienes listos para el consumo final, o para mover unos pocos bienes intermediarios (granos y principalmente minerales), para la producción de bienes para su consumo local en el destino. La oferta de insumos internacionales en gran escala, para la producción de bienes que deberían ser exportados en forma final o intermediaria, solamente fue posible a partir de la revolución industrial, pero ganó impulso, con el desarrollo de la gran empresa capitalista. La fuerte reducción arancelaria entre los países industrializados, la convergencia de patrones de producción y consumo entre países (conocimiento tecnológico), y los grandes avances en la tecnología de información, comunicación y transportes, permitieron la formación de grandes redes de proveedores internacionales o sistemas internacionales de producción integrada (otro seminario). El fenómeno ofrece grandes dificultades para su evaluación cuantitativa (medición) Yeats (2001) estimó que los intermediarios representan cerca de 30% del comercio mundial de manufacturas, es decir cerca de 25% del comercio total. A su vez, Hummels, Ishii, and Yi (2001) estimaron que las exportaciones associadas con la especialización vertical también representarían cerca de 30% del crecimiento del comercio mundial. El número 30% es algo simbólico. También se dice que el comercio intra-firma equivale a 30% del comercio mundial, la fuente es la UNCTAD, pero no hay estudios acerca de la procedencia de esta cifra. La razón es que solamente EUA y Japón (más recientemente) hacen encuestas periódicas de las operaciones de comercio de sus MTN. Un trabajo reciente (Hanson, Mattaloni and Slaughter, 2003), con datos del Bureau of Economic Análisis, propone que las MTNs son responsables de más de la mitad de las exportaciones de los EUA, y que en 1999, 93% de las exportaciones de las empresas madres a sus afiliadas consistían de insumos para procesamiento posterior. Las decisiones de utilizar proveedores para su abastecimiento de insumos no están limitadas a los materiales y componentes de un producto pero incluyen también los servicios. 2. ¿Cuál es el significado? ¿Qué quiero decir con esto? En la organización del comercio, en la que, como dijo Paul Krugman, se puede desmenuzar la cadena de valor y distribuir el proceso productivo en sus varias actividades componentes, 2 Panel 1: Los cambios en la naturaleza del comercio y las nuevas reglas para el acceso a los mercados: se mantiene el comercio como un motor de crecimeitno? Vivianne Ventura Dias Normas e Instituciones para un Desarrollo Sostenible en América Latina – 12 de septiembre de 2003 Cancún ICTSD Simposio sobre Comercio y Desarrollo las decisiones de producción, comercio e inversión pasan a estar íntimamente relacionadas. No se trata, como en el pasado, de saber si las inversiones (o sea, la producción local) pueden ser sustitutivas a los flujos de comercio. La producción local, con el objetivo de transformar insumos importados y exportar el insumo procesado, reemplaza parte de la producción local con la importación de insumos, pero la producción local tiene como objetivo, los mercados externos. Es decir, las decisiones de producción, comercio e inversiones pasan a estar íntimamente relacionadas. En la realidad, aunque sea muy visible la utilización de la subcontratación, en sus varias modalidades, la generalización de este padrón de producción y comercio, está limitada por factores que son específicos de la industria – principalmente, la capacidad de separación de varias etapas de los procesos productivos por intensidad tecnológica y uso de los factores productivos, costos múltiples, principalmente los costos de coordinación de estas operaciones, incluyendo costos de transportes, y costos de los factores. Es importante destacar que estos flujos de comercio están coordinados por mecanismos de mercados, pero también por mecanismos fuera del mercado, ya sean políticas públicas o arreglos entre empresas e dentro de las empresas con el propósito de asignar su producción geográficamente. No estamos en presencia de un proceso descentralizado de decisiones, coordinado por el mercado, sino de un proceso de compra y venta de bienes y servicios, dentro de los países y entre países, que involucran empresas relacionadas por control del capital o relacionadas por relaciones contractuales precisas. Otro elemento importante y que afecta a los trabajadores de todo el mundo, es la capacidad que tienen las empresas multinacionales (que incorporan los factores específicos, escasos y móviles) de arbitrar las diferencias, entre países, de los precios de los factores productivos, en vista de la gran movilidad del capital y de la inmovilidad relativa del trabajo. Como lo denomina Ronald Jones, el trabajo es el factor “atrapado” dentro de las fronteras de cada país, y que, diferentemente de lo que propone la teoría tradicional del comercio, compite en el mercado internacional, y no tiene alternativas de corto plazo de reasignación interna, entre industrias. 2. ¿Cuál es el interés de saber que el comercio es un sistema complejo? Existen varias definiciones de complejidad, pero la más simple es que la complejidad implica la imposibilidad de separar el comportamiento de los varios agentes que intervienen en el proceso, debido a la interdependencia en el proceso de decisión, de la 3 Panel 1: Los cambios en la naturaleza del comercio y las nuevas reglas para el acceso a los mercados: se mantiene el comercio como un motor de crecimeitno? Vivianne Ventura Dias Normas e Instituciones para un Desarrollo Sostenible en América Latina – 12 de septiembre de 2003 Cancún ICTSD Simposio sobre Comercio y Desarrollo adopción de estrategias que se van ajustando a las de los demás participantes activos. En el contexto complejo, las empresas y los gobiernos, aunque con una capacidad cognitiva limitada, se enfrentan a un comportamiento intencional y estratégico, es decir, que definen un propósito y una línea de acción para lograr este objetivo. Cuando el comportamiento de una persona o sus decisiones dependen del comportamiento o de las decisiones de otras personas, las propiedades del agregado no pueden ser inferidas por la suma o extrapolación (Thomas Schelling, 1978: 14). Además, pasa a ser imposible deducir las consecuencias de estrategias que se adaptan con los cambios en las expectativas de los demás, cuando son muchos los agentes que interactúan y las reglas tienen efectos no-lineales (Axelrod, 1997). Los resultados son indeterminados y el margen de incertidumbre es muy elevada. Se conoce poco acerca de la escala de esas operaciones, los datos son escasos, y como todo lo que se refiere a las empresas multinacionales, las generalizaciones deben hacerse con cautela. Pero, es importante enfatizar que las conclusiones de los modelos tradicionales de comercio no son válidas, una vez que todos los supuestos son violados. En el modelo tradicional, por ejemplo, son las decisiones de la producción las que determinan los patrones de especialización comercial. La integración de los países abundantes en trabajo a las cadenas internacionales de producción está basada en el proceso inverso. Son las decisiones de comercio e inversión de las grandes empresas las que determinan los patrones de producción local (maquilas en México y Centroamérica). Además, en el contexto de la producción internacional, la especialización resulta de ventajas absolutas que un país pueda detener en un conjunto estrecho de actividades (costurar mangas de camisas), y no en industrias (textil, vestuario), como indica la teoría. Por lo tanto, las proposiciones normativas de la teoría de comercio tienen que ser revisadas. Esto no quiere decir que yo esté defendiendo el cierre de las economías, de ninguna manera, pero sí estoy diciendo que en el contexto de integración entre empresas, el mercado no opera con el objetivo de librar a las poblaciones las condiciones de crecimiento y empleo. En este entorno complejo los retornos del comercio no son fáciles de ser estimados o calculados. Una mayor eficiencia para las empresas individuales puede no resultar en una mayor eficiencia para las economías nacionales. Además, un país no puede conseguir un movimiento sucesivo para las 4 Panel 1: Los cambios en la naturaleza del comercio y las nuevas reglas para el acceso a los mercados: se mantiene el comercio como un motor de crecimeitno? Vivianne Ventura Dias Normas e Instituciones para un Desarrollo Sostenible en América Latina – 12 de septiembre de 2003 Cancún ICTSD Simposio sobre Comercio y Desarrollo actividades de mayor productividad si la inversión en que ellas se basan es del tipo volátil (foot- loose). III. Los patrones de especialización productiva y comercial de América Latina 1. En las últimas décadas, se pueden distinguir en la región, en términos muy generales, tres patrones de especialización exportadora: El primero consiste en la integración del comercio de manufacturas a flujos “verticales”, dirigidos principalmente al mercado de Estados Unidos, como en los casos de México, algunos países de América Central y el Caribe; El segundo se funda mayoritariamente en la integración de los países de América del Sur a flujos “horizontales” de comercio: los integrantes de este grupo también se caracterizan por un comercio más diversificado en términos de mercados de destino, que incluyen los propios mercados de la región; El tercer patrón, predominantemente en algunos países del Caribe y Panamá, corresponde a la exportación de servicios, principalmente aquellos relacionados con el turismo, así como financieros y de transporte. 2. Evidentemente, esas clasificaciones son simplificaciones de desempeños exportadores más heterogéneos. Así, dentro del patrón de especialización por la vía de la maquila existen diferencias entre México y las pequeñas economías centroamericanas y caribeñas. Por otra parte, en América del Sur, existen diferencias pronunciadas al interior de las economías andinas y entre estas y el conjunto de países del MERCOSUR, más diversificadas. Brasil, por su parte, con una economía de dimensiones continentales, tiene un importante mercado interno, que pesa mucho en las estrategias empresariales. 3. Los patrones de especialización comercial son el resultado de cambios profundos en la composición regional de las exportaciones, no solamente en términos de valores, sino también de contenido tecnológico. La proporción de las manufacturas en el total de las exportaciones regionales se acerca al 60%, aunque este promedio esté sesgado por el impresionante desempeño de México. 4. Sin embargo, la abundancia de recursos naturales y de trabajo calificado y no-calificado baratos, sigue determinando la inserción internacional de los países latinoamericanos y caribeños, independientemente del aparente grado elevado de la intensidad tecnológica de los bienes exportados. 5 Panel 1: Los cambios en la naturaleza del comercio y las nuevas reglas para el acceso a los mercados: se mantiene el comercio como un motor de crecimeitno? Vivianne Ventura Dias Normas e Instituciones para un Desarrollo Sostenible en América Latina – 12 de septiembre de 2003 Cancún ICTSD Simposio sobre Comercio y Desarrollo 5. Durante la década de 1990, México llegó a ser el exportador más dinámico de la región y uno de los más diversificados en cuanto a la variedad de su oferta de productos. La depedencia del mercado estadounidense, que ya había alcanzado un nivel muy alto antes de la firma del TLCAN, se intensificó aún más, como resultado de dicho acuerdo, por lo que ahora Estados Unidos absorbe casi el 90% de las exportaciones mexicanas. Esta dependencia ha sido acompañada de cambios importantes en la canasta de exportación, tendientes esencialmente a una especialización en tres sectores industriales, que representan distintos niveles de tecnología: confecciones (baja tecnología); sector automotor (intermedia) y equipos electrónicos (alta tecnología). En contraste con las experiencias de algunos países de Asia, el sector exportador mexicano no ha sido capaz de crear los necesarios eslabonamientos hacia delante y hacia atrás en la economía mundial. 6. Cabe señalar que en el contexto de la producción compartida internacional, los datos de comercio nos informan muy poco acerca del contenido tecnológico de los productos exportados, dado que la clasificación de comercio deja de describir con precisión la composición por producto de los flujos de comercio. 7. Lo que se observa son cambios en la composición de la oferta exportadora sin una correspondiente modificación de la estructura ocupacional del país. 8. Por ejemplo, según el informe preparado por Guillermo y sus co-autores, entre 1995 y 1998, la producción y las exportaciones de productos electrónicos se expandió a tasas promedio anuales del 25% y el 31%. Empero, la estructura ocupacional del empleo en México no presenta alteraciones en toda la década. Los datos oficiales indican que entre el 70% y el 80% del valor bruto de la producción de maquila corresponde a insumos importados, mientras que solamente el 3% se refiere a la compra de insumos locales. IV. Los juegos enredados: negociando el acceso a mercados y a las inversiones 1. (La expresión “nested games” es de autoría de Diana Tussie; la de “enredada” es mía). 2. Mi propósito es señalar que los cambios en la naturaleza del comercio incidieron en las reglas del comercio, ya sea en su expansión, es decir, la inclusión de los llamados temas relacionados con el comercio, pero también en el trato de los antiguos temas, como el de acceso a mercados. 3. Estamos tan acostumbrados al término acceso a los mercados que es difícil creer que su empleo es de uso reciente, y sólo comienza a aparecer en la literatura del comercio en la 6 Panel 1: Los cambios en la naturaleza del comercio y las nuevas reglas para el acceso a los mercados: se mantiene el comercio como un motor de crecimeitno? Vivianne Ventura Dias Normas e Instituciones para un Desarrollo Sostenible en América Latina – 12 de septiembre de 2003 Cancún ICTSD Simposio sobre Comercio y Desarrollo década de 1980. Históricamente, se puede trazar un paralelo entre el uso generalizado en la diplomacia comercial de la expresión “condiciones de acceso a mercados” para designar los problemas que enfrentan las exportaciones de un país en el país importador y la creciente importancia de las empresas transnacionales en el comercio externo. En la realidad, la expresión acceso a mercados comenzó a ser empleada con frecuencia por las autoridades de Estados Unidos a partir del final de la década de los setenta. En el contexto de las relaciones entre Estados Unidos y Japón, y de la iniciativa de barreras estructurales, los problemas de acceso se refieren a las dificultades que las empresas de los Estados Unidos enfrentan en el mercado japonés. 4. Sin embargo en el lenguaje del GATT, las condiciones del acceso a los mercados abarcan los temas tradicionales de barreras de importaciones de bienes, o sea, las medidas tarifarias y no las tarifas impuestas en las fronteras. La noción del acceso a los mercados fue tomada de la economía industrial, que estudia las condiciones de competitividad en los mercados, y en especial las barreras impuestas al ingreso de nuevas empresas, ya sea por el comportamiento de las empresas presentes, por la estructura de los mercados, etc... Posteriormente, a partir del estudio del proceso de competitividad, Baumol y otros elaboraron la teoría sobre los mercados abiertos a la competitividad (mercados “contestables”) y las condiciones necesarias para que las empresas puedan ingresar efectivamente en esos mercados y competir (“contestabilidad”). Ese es el concepto que se emplea en la OCDE para la economía global y es el concepto del acceso a los mercados que comenzó a ser introducido en la Ronda de Uruguay y es activado (puesto en práctica) en los acuerdos centrales de los Estados Unidos. 5. La reunión ministerial de 1982, que antecede al lanzamiento (la apertura) de la Ronda de Uruguay, marca formalmente la introducción del tema de la inversión para ser negociado en el GATT. Pasaran más de 20 años antes que las disciplinas de inversión y la “contestabilidad” de los mercados fueran plasmadas en los acuerdos de las medidas de comercio relacionadas con la inversión (TRIMs en inglés), en el Acuerdo General del Comercio de Servicios (GATS) y en el Anexo de Servicios de Telecomunicaciones. Los temas de Inversión y política de defensa de la competitividad constituyen los llamados temas de Singapur. 6. Además los países industrializados, principalmente los Estados Unidos, buscan acuerdos con disciplinas más restrictivas en el ámbito bilateral. Lo curioso, sin embargo, es la disposición 7 Panel 1: Los cambios en la naturaleza del comercio y las nuevas reglas para el acceso a los mercados: se mantiene el comercio como un motor de crecimeitno? Vivianne Ventura Dias Normas e Instituciones para un Desarrollo Sostenible en América Latina – 12 de septiembre de 2003 Cancún ICTSD Simposio sobre Comercio y Desarrollo de los gobiernos de la región de asumir compromisos que tienden a reducir crecientemente su autonomía para hacer política. 7. En su famoso estudio de 1948, El desarrollo económico de América Latina y algunos de sus principales problemas, en el cual definió la base de su modelo Centro-Periférico, Don Raúl Prebisch decía que los gobiernos latinoamericanos estaban implantando un proceso de industrialización que alteraba la base de sus ventajas comparativas, mientras los economistas continuaban insistiendo en la importancia de la especialización de acuerdo con el modelo tradicional. Prebisch exhorta a los profesionales a entender lo que ya estaba materializándose, aunque estuviese en contradicción con el conocimiento establecido. 8. Actualmente, ocurre algo opuesto. Economistas solidarios con el proceso de desarrollo de los países latinoamericanos critican las reglas multilaterales de los márgenes de maniobra que los gobiernos deber tener para llevar a cabo o que son considerados como “políticas de desarrollo”, pero lo que se observa es que los gobiernos de la región están dispuestos a asumir compromisos más extremos en cuanto a acuerdos bilaterales o pluralistas, con centro en los Estados Unidos, o con sus asociados directos (Canadá y México). 9. Para ampliar el acceso a los mercados de los productos y servicios de América Latina y el Caribe, los gobiernos se han ocupado activamente de la negociación de una red de arreglos preferenciales bilaterales de liberalización comercial con países de la región y fuera de ella, mientras se continuaron las negociaciones para crear el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). México firmó acuerdos de libre comercio con la Unión Europea y con la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC). Chile suscribió un tratado de este tipo con Estados Unidos, tras concluir acuerdos similares con Canadá, la Unión Europea y la AELC, entre otros. Los países de Centroamérica están negociando un tratado de libre comercio con Estados Unidos. En el MERCOSUR se está estableciendo una asociación interregional con la Unión Europea y existen iniciativas que apuntan a Japón, Singapur, la República de Corea, India y China, entre otros. 10. Cabe señalar aquí algunos aspectos de estos acuerdos bilaterales con los países industrializados. En primer lugar, tienden a consolidar el acceso a los mercados que los países de América Latina y el Caribe ya tienen a través del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Es decir que, mediante estos tratados, se consolida bilateralmente el acceso preferencial que los países en desarrollo adquirieron bajo la forma de concesiones unilaterales sin carácter obligatorio en el GATT, a cambio de concesiones en otras áreas, 8 Panel 1: Los cambios en la naturaleza del comercio y las nuevas reglas para el acceso a los mercados: se mantiene el comercio como un motor de crecimeitno? Vivianne Ventura Dias Normas e Instituciones para un Desarrollo Sostenible en América Latina – 12 de septiembre de 2003 Cancún ICTSD Simposio sobre Comercio y Desarrollo sobre todo nuevas. En segundo lugar, las disciplinas en áreas de interés para los países industrializados trascienden los compromisos de Doha, dado que estos tratados incluyen disciplinas sobre inversión, política de competencia, las compras públicas y la facilitación del comercio, para las cuales no existen normas multilaterales en vigencia. En tercer lugar, los temas que afectan a los signatarios de América Latina, tales como medidas de apoyo interno a la agricultura o las leyes antidumping, se remiten al foro de negociaciones multilateral. 11. Para concluir, el nivel multilateral de negociaciones no puede ser suplantado por una combinación de negociaciones bilaterales o “minilaterales”, dado que, por una parte, las concesiones recíprocas siguen supeditadas al "proveedor más importante", y Estados Unidos se concentra en Europa cuando negocia temas relacionados con el agro. Sin embargo, por otra parte, las políticas internas basadas en instrumentos como las medidas nacionales de apoyo no pueden negociarse en el ámbito regional, a menos que los países adopten programas de subsidios discriminados por cultivos y destinos geográficos, o normas antidumping diferentes según el socio comercial, lo que atentaría contra el principio de nación más favorecida. 12. Las negociaciones comerciales a nivel subregional, hemisférico, bilateral, interregional y multilateral, con una agenda similar pero con diferentes niveles de flexibilidad y de poder de negociación, están estrechamente vinculadas entre sí por una red de intereses estratégicos y de movimientos tácticos de los principales participantes. 13. La CEPAL ha señalado que la globalización puede ser una fuerza desintegradora, ante la falta de instituciones adecuadas. En el ámbito nacional, y en el internacional, el proceso discrimina entre regiones, sectores productivos y grupos sociales "ganadores" o "perdedores", que tiende a acentuar la heterogeneidad dentro de cada país y entre países, al mismo tiempo que mina la capacidad del Estado para garantizar la cohesión del conjunto y contrarrestar las fuerzas desintegradoras. Las poderosas fuerzas centrípetas hacia los países céntricos que se han manifestado en la economía mundial a lo largo de varios siglos ahora impelen a los países de América Latina y el Caribe a labrarse un camino en los mercados industrializados y a competir entre sí para atraer inversiones susceptibles de reubicación, llamadas “footloose”, que son altamente volátiles. 14. Necesitamos un sistema de reglas y disciplinas que tenga en consideración estos factores desintegradores del orden global, que busquen reducir las incertidumbres para las comunidades, y los grupos más vulnerables, y no solamente garantice los varios tipos de 9 Panel 1: Los cambios en la naturaleza del comercio y las nuevas reglas para el acceso a los mercados: se mantiene el comercio como un motor de crecimeitno? Vivianne Ventura Dias Normas e Instituciones para un Desarrollo Sostenible en América Latina – 12 de septiembre de 2003 Cancún ICTSD Simposio sobre Comercio y Desarrollo propiedad, como si esto en sí fuera favorecer la integración de los países abundantes en trabajo y recursos naturales en la economía estructuralmente transformada. 10 Panel 1: Los cambios en la naturaleza del comercio y las nuevas reglas para el acceso a los mercados: se mantiene el comercio como un motor de crecimeitno?
