General Agreement on Public Services

Cerrando brechas:
Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre
Servicios Públicos
Índice
Introducción
1. ¿Por qué necesitamos un Acuerdo General sobre Servicios Públicos (GAPS)?
Papel de estos servicios en el desarrollo económico y social
Funciones del sector público y privado: los argumentos y las pruebas
Globalización, instituciones internacionales y servicios
2. Lo que ya existe
Acuerdo General de sobre el Comercio de Servicios (AGCS)
Una propuesta basada en los derechos
¿Un enfoque más práctico?
3. Argumento a favor del GAPS
Conclusión
1
2
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8
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Este documento ha sido preparado por Brendan Martin de Public World y Robin Simpson de
Consumers International (CI) con el asesoramiento de los miembros de CI. La versión actual se
terminó en septiembre 2005. Si desean más información, pónganse contacto con Robin Simpson:
[email protected]
Traducción al español de Myriam García Bernabé.
Con este documento, Consumers International intenta impulsar el concepto de un Acuerdo General sobre Servicios
Públicos (GAPS). Nuestro objetivo es el de fomentar la calidad de los servicios públicos apoyándonos en los derechos
firmemente, el de respaldar las responsabilidades a escala nacional y local por medio de criterios de normalización
internacional. Los socios fundadores de esta iniciativa son:
• Consumers International, organización que defiende y fomenta los derechos de todos los consumidores en
especial de los más pobres y marginados, y sirve de enlace para 250 grupos de consumidores situados en 115
países.
• Public Services International, la federación de sindicatos mundiales de trabajadores de los servicios públicos,
la cual representa a más de 20 millones de trabajadores de los 600 sindicatos afiliados en 160 países.
• One World Action, organización cuyo cometido es el de reforzar los valores democráticos y de facilitar
servicios públicos para aquellos que no los tienen mediante organizaciones asociadas en el hemisferio sur.
• Public World, una organización asesora sin ánimo de lucro y ubicada en Londres que posee 15 años de
experiencia en colaboración con instituciones universales y organizaciones de la sociedad civil a la hora de
presentar propuestas participativas para la reforma de los servicios públicos.
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
Introducción
¿Qué es GAPS?
En el transcurso de los últimos doce meses
aproximadamente, Consumers International(CI) ha
participado en discusiones acerca de la necesidad de
un Acuerdo General sobre Servicios Públicos (GAPS)1.
El objetivo de este documento de debate es el de
compartir nuestras ideas y consultar sobre cuál sería el
modo de avanzar. Los servicios de redes de
abastecimiento son nuestro objetivo: el agua y el
saneamiento, el suministro eléctrico y
telecomunicaciones. Pero un GAPS definitivo también
podría incluir otros por los motivos que exponemos a
continuación.
Estamos trabajando junto con los primeros
colaboradores, Public Services International (la
federación de sindicatos mundiales que representa a
los trabajadores de los servicios públicos), One World
Action (una ONG centrada en facilitar servicios
democráticamente gestionados a aquellas
comunidades que no los tengan) y Public World (un
grupo de expertos especializado en los aspectos
sociales de los servicios públicos). El Anexo 1 contiene
un poco más de información sobre esos colaboradores.
Este borrador forma parte de ese proceso dirigido,
como consulta, a las organizaciones miembro de CI y a
nuestros compañeros expertos.
Los colaboradores de CI se acercan a este asunto desde
distintas direcciones pero todos compartimos la misma
preocupación fundamental de que en un contexto
mundial en el cual los servicios se internacionalizan
cada vez más y son el objetivo de negociaciones sobre
acuerdos de comercio en inversión, se necesita una
plataforma basada en los derechos para la creación de
normas y directrices.
Los actuales avances en la política internacional
respecto a los servicios siguen dos trayectorias, las
cuales están reflejadas en nuestras preocupaciones y
las de nuestros colaboradores en este proyecto. Esas
trayectorias toman forma en lo siguiente:
•
•
1
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM),
que son los objetivos acordados por el Sistema
de la ONU en el año 2000. Esos objetivos
sitúan la provisión de los servicios públicos en
el centro de la formulación de política
internacional de la lucha contra la pobreza. (El
Anexo 2 contiene un resumen de los ODM).
Acuerdo General sobre el Comercio de
Servicios (AGCS), introducido cuando se
Septiembre 2005
formó la Organización Mundial de Comercio
(OMC) en 1995, el cual prevé una provisión de
servicios cada vez más liberalizada pero
basada en un régimen preceptivo.
También ha habido varios intentos de definición de un
código de prácticas de trabajo para servicios públicos
específicos patrocinados por los organismos
internacionales como el Banco Mundial, la
Organización Internacional de Normalización (ISO), la
ONU y otros proyectos “únicos”. Esto se expone en las
secciones 1 y 2.
Las razones para la creación de un GAPS es la de que
el comercio y la inversión de servicios necesita basarse
sobre una plataforma de derechos cívicos y sociales la
cual exprese los fundamentos democráticos de la
provisión y regulación de servicios, y subordinarse a
la ella. Los mecanismos de mercado y derechos de
inversión (inversión directa exterior inclusive) pueden
formar parte de los procesos requeridos para fomentar
el acceso dentro de un marco de regulación de la
provisión de servicios, pero estos son medios para
facilitar los servicios públicos más que objetivos en sí
mismos.
La internacionalización de la provisión de servicios
presenta muchos posibles beneficios pero también
muchos peligros. Los gobiernos necesitan flexibilidad
de determinación de políticas y capacidad de
desarrollo no solamente para optimar sus decisiones e
intervenciones en el presente sino para poder tratar
aquellas situaciones futuras que no se pueden predecir
en el presente. Esto último incluye innovaciones
tecnológicas, más obviamente en el campo de las
telecomunicaciones, que en los últimos años han
cambiado el óptimo papel que juegan los agentes
públicos y privados enormemente.
Un acuerdo internacional debería facilitar esa
flexibilidad a la vez que favorece las condiciones
previsibles para la participación de todas las partes
interesadas. Esto significa que los temas referentes al
proceso, los derechos y las obligaciones de todas las
partes son fundamentales. Si esto fuese mejor hacerlo
mediante un código, una declaración o algo más oficial
es una cuestión sobre la que buscamos asesoramiento.
Hasta ahora tras la primera consulta se ha dado un
gran apoyo a favor de, sin objeciones, la idea de un
GAPS fomentado como un grupo de compromisos a
los cuales se suscribirían instituciones internacionales,
gobiernos, proveedores de servicios y organizaciones
de la sociedad civil, con acuerdos específicos
formulados sobre esa premisa.
Siglas en inglés General Agreement on Public Services
1
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
Según vaya progresando esta tarea, también tenemos
la intención de trabajar con nuestros colaboradores y
establecer una pequeña secretaría para llevar el
proyecto hacia adelante y aumentar la capacidad de
investigación y creación de políticas sobre una amplia
variedad de asuntos que necesitan ser examinados si
hemos de conseguir los objetivos del GAPS en la
práctica.
¿Qué queremos decir cuando hablamos de
“servicios públicos”?
¿Qué distingue a los servicios “públicos” de otros
servicios?. Nuestra propuesta es que mejor que
intentar distinguir entre servicios públicos y privados,
sería mejor basarnos sobre una política realista ya que
la mayoría de los servicios cuentan con elementos
públicos y privados. Así son los tres servicios de
suministro por redes de los que trata este documento.
El sector privado y los mecanismos de mercado forman
parte de esos tres servicios de forma distinta, y los tres
son cruciales a la hora de alcanzar unos derechos
mínimos. También contribuyen al bienestar general de
los consumidores a través de su papel en el desarrollo
económico y social, además de ser beneficiosos para
los consumidores individuales. El objetivo de un GAPS
es el de definir qué derechos han de estar protegidos y
habilitados, y las normas que deberían estar en
funcionamiento para que la autoridad gubernamental
ejerza un control sobre tales servicios vitales que tienen
tanto aspectos públicos como privados.
Definimos la autoridad gubernamental basándonos en
los derechos y en la democracia, y definimos los
servicios como públicos en la medida en que están
sometidos de alguna manera a tal autoridad específica,
y controlados de varias formas: provisión directa,
contratación de la provisión de servicios de forma
privada, regulación y demás. Dentro de ese contexto,
hay aspectos de servicio público en muchos de los
servicios, pero su alcance y forma varían.
Septiembre 2005
1. ¿Por qué necesitamos un Acuerdo
General sobre Servicios Públicos (GAPS)?
Introducción
Creemos que un acuerdo GAPS es necesario porque
además del carácter indispensable de los servicios
como parte de la estructura de una sociedad moderna:
•
Ninguno de estos servicios alcanza todavía
una cobertura general a escala mundial, y aún
existen grandes desigualdades que en algunos
casos aumentan en términos de acceso y
calidad.
•
La superación de estos desafíos requiere el
ocuparse del fracaso de los gobiernos y del
mercado a la hora de suministrar servicios
públicos de calidad de modo equitativo y
sostenible.
•
Dentro del contexto de globalización, ocuparse
de este desafío requiere un marco
internacional para facilitar soluciones a escala
nacional y local; en particular allí donde
participan agentes internacionales
(instituciones financieras internacionales,
empresas multinacionales).
•
Los organismos internacionales se centran en
facilitar mercados para estos servicios;
necesitamos identificar cómo en tales contextos
la actuación pública y privada podría
coordinarse para alcanzar los derechos y
fomentar el bienestar de los consumidores.
Compromisos reconocidos internacionalmente
serían un paso en esa dirección.
Papel de estos servicios en el desarrollo
económico y social
La importancia estratégica de estos servicios para el
desarrollo económico y social, junto con otros factores
como el nivel de inversión que necesitan y las
economías de escala y alcance que participan en la
construcción y el mantenimiento de las redes, explica
por qué tradicionalmente el estado era responsable de
los mismos. Mientras que tales características generales
son comunes a todos los servicios, estos también se
diferencian de modo considerable y están cambiando
de diversas maneras. Por ello, mientras que el papel
estratégico es un denominador común, necesitamos
examinarlos según cada sector.
Una característica del papel estratégico de esos
servicios es que se hacen posibles los unos a los otros
jugando un papel vital consigo mismos y con otros
2
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
sectores de los servicios públicos, por ejemplo, la
sanidad y la educación. Aunque los servicios de
electricidad y telecomunicaciones no tienen lugar
propio en los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM) es difícil ver cómo los objetivos de los ODM
respecto a cobertura en sanidad, educación, agua y
saneamiento podrán alcanzarse sin la correspondiente
ampliación de cobertura del suministro eléctrico y de
telecomunicaciones. Entonces la necesidad de un
enfoque holístico en cuanto a la creación y provisión de
servicios públicos es el tema central en el argumento a
favor de un GAPS. Un acuerdo GAPS deberá
percibirse como un marco para las políticas sectoriales
(internacionales inclusive), nacionales y locales y esto
deberá ser expresado en los términos del acuerdo.
Servicios de agua y saneamiento
Más de mil millones de personas no tienen acceso a
suministro de agua por tubería y unos 2.400 millones
no tienen acceso a instalaciones sanitarias. Estas cifras
son bien conocidas pero quizás lo que no se sabe tan
bien es que aunque durante los 90 descendió el
porcentaje de personas sin suministro de agua, el
porcentaje (no sólo el número) de personas sin
saneamiento ha aumentado en África y Asia.
Existe un conflicto entre el agua como recurso
económico escaso y el acceso al agua como un derecho
humano. El agua es indispensable para la agricultura
(que representa al menos el 80 por ciento del consumo
total), también para la producción industrial de varias
clases (lo que incluye algunos tipos de suministro
eléctrico que necesitan un caudal constante) y para la
vida diaria.
Las contiendas por este recurso, los costes variables de
acceso (en particular el transporte del agua) y las
diferentes capacidades de pago se cuentan entre los
elementos que provocan ese conflicto. La aún
existencia y reciente costumbre del agua como un
recurso común en muchas zonas rurales es un punto
especialmente delicado en relación con la intervención
del estado o de los órganos de mercado a la hora de
facilitar el suministro y de regular el consumo.
Una reciente publicación del Banco Mundial dice lo
siguiente: “Hay dos aspectos que distinguen el sector
del agua de otras infraestructuras. Primero, el
suministro es limitado y está delimitado
geográficamente. Segundo, como el agua potable es
crucial para la vida y para la salud, su disponibilidad y
el que sea asequible para toda la población son de
extremada importancia desde el punto de vista del
bienestar (y político).”
Ligado al el desafío del suministro del agua tenemos el
de saneamiento: la eliminación y el tratamiento de
Septiembre 2005
aguas residuales. Aunque la relación entre el acceso al
suministro de agua y la supervivencia es inmediata y
directa; la falta de acceso a servicios sanitarios, cuando
es muy humillante, insalubre y desagradable, no es
directamente mortal. Es por ello que el saneamiento no
ha adquirido la misma categoría política que ha
alcanzado el agua. Sin embargo, convencionalmente se
considera más como un bien público en términos
económicos porque la gente no tiene otra elección que
la de exteriorizar el problema.
El porcentaje de personas sin acceso a saneamiento es
más alto en zonas rurales donde solamente un 20 por
ciento tiene acceso, en comparación con un 60 por
ciento en zonas urbanas. Pero los efectos pueden ser
peores en zonas urbanas. A consecuencia de ello, una
enfermedad que tan sólo necesita suministro de agua y
saneamiento fiables para su erradicación como es la
diarrea mata a más de dos millones de niños al año.
Estos aspectos complican las tareas asociadas con la
provisión de servicios desde un punto de vista de la
financiación sostenible ya que afectan a las opciones de
recuperación de costes. Estos son argumentos a favor
de la asociación del suministro de agua con los
servicios de saneamiento, y del pago por parte de los
usuarios. Argumentos que se ven reforzados por la
necesidad de elevar la situación de los servicios de
saneamiento a primera fila.
A pesar de la polémica de los últimos años respecto a
la privatización de los servicios de suministro de agua,
la propiedad y la gestión pública se ha quedado con el
90 por ciento de los servicios públicos mundiales,
aunque ha estado complementado con distribución no
oficial. La falta de un buen mantenimiento y de eficacia
económica continúa minando el rendimiento, con una
estimación de entre un 30 y un 60 por ciento de fugas.
El rendimiento en lo relativo a la salubridad es incluso
peor.
Los servicios de agua y saneamiento suministrados por
medio de redes fijas son los menos competitivos entre
los sectores debido a su natural inflexibilidad y gran
densidad de capital que requiere. Pero no deberíamos
presuponer que no hay cabida para la libre
competnecia en este sector porque las autoridades
públicas alcanzan acuerdos con empresas privadas
mediante licitación como contratos de concesión y
contratos de gestión. En algunos países como Francia
esto ha funcionado de forma estable durante
generaciones y este modelo mundialmente se ha
explotado mundialmente (al contrario del modelo
británico de traspaso de activos que es menos
competitivo y que raramente encontramos en otros
lugares).
3
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
No obstante, la aplicación del modelo de “gestión
delegada” mediante contratos de concesión a largo
plazo en ciudades de países en desarrollo demuestra
ser en la práctica muy polémico. Esta experiencia ha
hecho que las principales empresas de suministro
hídrico se retiren, y ha vuelto a centrar la atención
sobre el tema de cómo mejorar el rendimiento de los
servicios públicos ya existentes y de cómo facilitar la
participación de las empresas privadas locales cada
cual desempeñando funciones concretas. Uno de los
temas que se pueden tratar en el GAPS sería el de
cómo hacer que las instalaciones públicas respondiesen
mejor a los consumidores (y a aquellos que no tienen
servicio alguno), y el de cómo la competencia se puede
asociar con responsabilidades democráticas para que
se diesen ciertas prestaciones en tales circunstancias.
Otro asunto de tipo social que surge en el sector de los
servicios de agua y saneamiento es el de las
subvenciones. Existe una rica y sofisticada
documentación a este respecto, la cual examina los
“errores de inclusión” (subvenciones que van a los que
no son pobres) y “errores de exclusión” (subvenciones
que no llegan a los pobres). Una ayuda generalizada
conduciría a este tipo de errores: si una misma
conexión suministra a varias viviendas (como a
menudo ocurre en los lugares más pobres), entonces
una ración normal de agua gratis podría ser poco. Sin
embargo, si cada vivienda tuviese suministro propio,
una ración por vivienda sería demasiado. Esto último
supone un problema social mucho más grave que lo
primero ya que los beneficios de aquellos que se lo
pueden permitir es un elemento crucial de la
financiación de las conexiones para aquellos que no la
tienen.
Como respuesta a estos problemas algunos países
como Chile han intentado establecer ayudas
individuales basadas en alguna forma de
comprobación de los ingresos o “recursos
económicos”. El problema en la práctica es el de unos
mecanismos administrativos de extremada labor
intensiva: ¿cómo definir exactamente lo que son los
ingresos disponibles, especialmente cuando hay
sectores de trabajo sumergidos?. Además, el carácter
entrometido de las averiguaciones necesarias
probablemente resultaría inaceptable para muchos
consumidores, quienes podrían optar por no solicitar
tales ayudas sociales a consecuencia de ello.Ya hemos
comprobado este tipo de ausencia de participación en
contextos tan dispares como la anterior Unión
Soviética y en el Reino Unido al igual que en países en
desarrollo. Este es uno de los elementos probables allí
donde la gente no está segura de su condición jurídica
como residentes, o en algunos casos como inmigrantes,
en países que tienen migración como gran parte de la
UE o Sudáfrica, y en asentamientos ilegales en las
Septiembre 2005
ciudades florecientes del mundo en desarrollo que
atraen migración interna.
En vista de las dificultades de la subvención del
consumo lo que se reivindica cada vez más es que los
subsidios se concentren sobre aquellos que no tienen
suministro alguno ya que son, por definición, los más
pobres y así garantizar que el subsidio se ajuste a la
necesidad social de la mejor forma posible. La práctica
nos recomienda que ésta es la manera más sencilla de
eliminar los errores de inclusión y exclusión. Tales
subvenciones para la conexión se podrían “vender” al
público como parte de un impulso nacional para
conectar a poblaciones enteras tal y como ha sucedido
en el sector del agua sudafricano. Incluso subvenciones
de las tarifas al inicio para que los consumidores se
acostumbrasen a este nuevo elemento del presupuesto
doméstico, en particular para los servicios de
saneamiento. Pero tal ayuda generalizada funciona
mejor si se disminuye con el tiempo para aquellos
consumidores ya abonados para que así el dinero se
pueda “reinvertir” de forma que se utilice con el
siguiente grupo de consumidores aún no conectados.
Un ejemplo aquí sería Gabón, donde al ir mejorando
las condiciones de vida gracias a la conexión a
servicios de suministro y se han ido reduciendo las
subvenciones al consumo.
Tales cuestiones transcienden el debate públicoprivado ya consolidado. Ahora hace falta reconocer la
necesidad de unos principios que se apliquen a los
servicios de agua y saneamiento independientemente
de la estructura de propiedad. CI ha intentado esbozar
un conjunto de principios de orientación con su
Declaración de Principios que se adjunta en el Anexo 3.
Agradeceríamos asesoramiento a la hora de integrar
esos principios como cimentación de los acuerdos
sectoriales.
Servicios de suministro eléctrico
El acceso a la electricidad no tiene el mismo efecto
inmediato sobre la supervivencia, o la relación visceral
con el concepto de propiedad común como tiene el
agua que hace que el acceso a ésta sea un tema de tanta
magnitud política. Aun así, el argumento de que el
acceso a la electricidad debería ser un derecho
fundamental es más intenso que nunca a la vista de lo
indispensable que es el uso de la electricidad para la
vida económica y social moderna. La función que
desempeña proporcionando otros servicios públicos
como la educación y la sanidad puede ser clave a la
hora de facilitar o dificultar la eficacia y la calidad de
los servicios.
En 2002 el Secretario General de la ONU Kofi Annan
dijo: “La energía es indispensable para el desarrollo.
Sin embargo, dos mil millones de personas viven sin
4
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
Septiembre 2005
ella en la actualidad condenados a seguir sumidos en
la pobreza. Necesitamos que el abastecimiento de
energía limpia sea accesible y asequible. Hay que
incrementar el uso de las fuentes de energía renovables
y mejorar el rendimiento energético.”
posibilidades que hay en África para la producción
hidroeléctrica y fotovoltaica (como las placas solares),
dos tercios de los habitantes de este continente utilizan
la madera como combustible y ninguna otra fuente de
energía.
El suministro eléctrico consta de tres fases: producción,
transmisión y distribución-suministro. Los servicios
públicos estatales han sido los que tradicionalmente
ejecutaban las tres fases. Teniendo en cuentas las tres
últimas, en la jerga del sector, la distribución es la
transmisión física mediante cables de bajo voltaje a los
consumidores al final de la cadena mientras que el
suministro es el aspecto comercial, se compra a los
productores para vender a los consumidores
individuales. Parte de la documentación considera en
la actualidad que la venta al público es la cuarta fase
de la cadena de suministro eléctrico en general. Sin
embargo, el mercado ha ido cambiando. Mientras que
la transmisión y la distribución son monopolios
naturales, la producción y el suministro son más
competitivos. Además, las reformas también han
fomentado la competencia en el mercado de la
distribución y el suministro junto con un acceso
regulado a las instalaciones de transmisión.
La cuestión que presentan tales niveles actuales de
consumo tan bajos es la siguiente: ¿tiene sentido para
los países pobres el establecer grandes redes oficiales
centralizadas?, ¿existen sistemas a menor escala que
puedan ser más flexibles y que respondan más
rápidamente?. La utilización de la madera como
combustible no siempre es una solución sostenible, y
puede producir serios daños medioambientales. A
pesar de las grandes posibilidades para la creación de
energía local a pequeña escala, se siguen necesitando
redes a gran escala porque aquéllas fuentes no son
suficientes para satisfacer la demanda energética rural
y urbana. Así pues necesitamos una solución mixta, lo
cual sugiere una mezcla de planes internacionales y
nacionales combinados con soluciones desarrolladas a
escala local, con un equilibrio entre la función del
gobierno y la del mercado en ambos niveles.
Algunos avances tecnológicos del suministro eléctrico
han creado posibilidades que se prestan a nuevas
formas de organización de los servicios. En especial, la
aparición de tecnologías que permiten una producción
más favorable al medio ambiente a pequeña escala y a
escala local, y que reduce la dependencia de redes a
gran escala y fomenta una relación más directa entre
productores y consumidores. E l uso creciente de
fuentes renovables está muy relacionado no solamente
con ventajas medioambientales sino con una mejora
del acceso para las familias pobres del entorno rural.
Ya que facilitar el acceso a la energía solar y eólica
producidas en la zona podría convertirse en un camino
más efectivo para la electrificación del entorno rural
que la conexión a las redes de suministro nacional, las
cuales han excluido a los dos mil millones de personas
a las que se refería el Secretario General Annan.
En el África Subsahariana un 38% de la población
urbana tiene acceso a la electricidad pero solamente un
8% de la población rural goza de ello. En este sector
eléctrico, África solamente alcanza un 3% del consumo
mundial y un 50% de la media mundial per cápita en
consumo moderno de energía. La electricidad es
solamente un 8% de todo el consumo de energía por
tipos en África (solamente un 3% en el AS después de
Sudáfrica); con un 22,6% de la población subsahariana
que tiene acceso a la electricidad en comparación con
un 41% en Asia. A la inversa cuenta con la más alta
proporción de biomasa en términos del total del
consumo energético (59% del total de toda la energía
que se consume). Por ejemplo, a pesar de las muchas
La ortodoxia de las reformas actuales ha sido la de
“desagregar” mediante la ruptura de los servicios
públicos integrados, ruptura a menudo acompañada
por intervención privada y competencia en el sector de
producción y venta al público. (La actividad
relacionada con la venta al público se ha separado de
otros aspectos del servicio de distribución para facilitar
la liberalización y privatización). Hay costes asociados
a la liberalización y privatización como las pérdidas de
coordinación y de economías de escala. Los altos costes
de operación que acarrea el régimen de desagregación
de los servicios han agravado esos efectos. Esto
proviene del intento de tratar la electricidad como
cualquier otro producto mientras que de hecho tiene
características muy peculiares y significativas. La
electricidad no se puede almacenar y por ello la
producción y el consumo son procesos más o menos
simultáneos. La oferta y la demanda deben estar
igualadas en todo momento para que el sistema no se
desmorone.
Esas características peculiares de la electricidad han
hecho que el mercado sea vulnerable a los juegos de
los proveedores monopolísticos o conniventes.
Además, el impedimento político y social a la hora de
exponer a los consumidores a grandes subidas y
fluctuaciones de precios junto con los costes
irrecuperables ligados a las inversiones en nuevas
industrias, ha impedido el significativo traslado del
riesgo al sector privado en los mercados más pobres.
Hasta qué punto los gastos de desagregación y
liberalización han sido compensados por los beneficios
5
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
es una cuestión polémica que examinaremos más
adelante.
Pero incluso sin esos escollos, al igual que en otros
sectores de servicios públicos hay problemas complejos
en relación con las tarifas. Las subvenciones cruzadas
pueden debilitar la competencia, y las subvenciones
con un objetivo específico a menudo no alcanzan esas
metas como hemos visto en el caso de los servicios de
agua y saneamiento. Pero a veces las tarifas de
mercado también son injustas, por ejemplo el pago por
adelantado suele resultar más caro que el pago tras el
consumo, pagos de domiciliación bancaria directos son
más económicos que el pago en efectivo.
Incluso cuando las tarifas de mercado son razonables
como objetivo final (por ejemplo el desviar las
subvenciones a los que no están conectados) se
encuentran con desafíos de transición y tiempo. En
países en desarrollo existe el dilema de los precios de
las tarifas y de cómo hacer que se cumplan los pagos.
En algunos países, como la India, mucha gente “roba”
la electricidad directamente de los cables de
suministro. Desde el punto de vista político a menudo
no es posible obligar a estas personas a que paguen. Lo
mismo ocurre de forma más controlada en otros países
donde los pequeños consumidores pagan tarifas
subvencionadas. El problema reside en que las
empresas de suministro energético no pueden
amortizar los gastos a largo plazo, y a consecuencia de
ello no pueden satisfacer el crecimiento de la demanda,
lo que deriva en una mala calidad del servicio lo cual, a
su vez, resulta ser un mayor obstáculo para el
desarrollo económico.
La preocupación por el medio ambiente es una
complicación añadida a las asociadas con las tarifas y
subvenciones del suministro eléctrico ya que las
señales del mercado pueden ser herramientas
importantes a la hora de fomentar u obstaculizar el uso
de un combustible en particular y el rendimiento
energético. El crecimiento económico acelerado, como
el que en la actualidad se observa en China y la India,
está asociado con un mayor consumo de energía. (Por
supuesto que hay una directa correlación entre el PIB y
el consumo energético). Esto a su vez se asocia con un
mayor daño medioambiental porque hace que esos
países dependan de los combustibles fósiles. Por ello
hay un gran conflicto entre la lucha contra la pobreza y
la protección del medioambiente. Y las repercusiones
de las tendencias actuales significan que la estabilidad
del clima será imposible a menos que la actividad
económica en aumento se desconecte del uso de
combustibles fósiles.
Se supone que los protocolos de Kioto han de resolver
esos problemas pero la negativa a cumplir con ellos,
liderada por los Estados Unidos, no presagia nada
Septiembre 2005
bueno. Los países en vías de industrialización no
entienden la razón por la cual se les ha de privar de las
condiciones para el crecimiento económico.
Condiciones de las cuales los competidores más ricos
ya se han beneficiado mientras estos mismos no están
preparados a ceder el terreno. La presión política ha
provocado una mejora constante del aprovechamiento
energético en países desarrollados con un mayor uso
de fuentes de energía renovables, pero en la mayoría
de los países esta tendencia no es ni siquiera suficiente
para alcanzar los objetivos de Kioto.
Todas estas consideraciones apuntan hacia la
necesidad de volver a enmarcar el debate
innecesariamente dividido relacionado con el futuro
del suministro eléctrico. Ni el estado ni el mercado ni
los servicios públicos a gran escala ni la producción a
pequeña escala, ni las iniciativas internacionales o
locales pueden facilitar todas las respuestas. Las
soluciones eficaces, equitativas y sostenibles
provendrán de la manera en que ésas se combinen
para ajustarse a específicos entornos. La sección final
de nuestro documento intenta conjugar una serie de
principios que nos ayuden a movernos en esa
dirección.
Servicios de telecomunicaciones
La mayor revolución tecnológica entre estos tres
servicios ha sido en telecomunicaciones y el impacto
que ha tenido sobre las características del monopolio
natural y sobre el acceso a este servicio, ha sido
dramático pero desigual. Los avances en
microelectrónica, optoelectrónica (vg. fibra óptica) y
comunicaciones vía satélite han transformado este
sector y ha desembocado en la convergencia de las
tecnologías de la información, lo cual ha producido
una enorme reducción de costes y un abanico de
posibilidades de servicios casi inimaginables hace unas
décadas.
Esto significa que estamos examinando la importancia
económica y social de las telecomunicaciones hoy en
día, no solamente los servicios de voz sino los de
transmisión de datos, en particular el acceso a Internet.
En efecto, el acceso a Internet y el acceso a servicios de
telefonía vocal deberán considerarse como un factor
dentro del concepto moderno de “servicio universal”
de telecomunicaciones. También deberá examinarse
hasta qué punto el “derecho de comunicación” ha sido
establecido. La Unión Internacional de
Telecomunicaciones (UIT) ha fomentado el uso del
término “acceso universal” y el de “servicio universal”.
El primero se refiere a la disponibilidad de las
Tecnologías de la Información y de la Comunicación
(TIC), y el segundo concepto, más convencional, se
refiere al acceso desde los hogares.
6
Septiembre 2005
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
A pesar de que las telecomunicaciones no figuran
directamente en los ODM, no hay lugar a duda sobre
las posibles ventajas, directas e indirectas, para los más
pobres. Por ejemplo: el Departamento Británico para el
Desarrollo Internacional UK Department for
International Development (DfID) y la UIT han
identificado varias formas en las cuales las TIC pueden
desempeñar papeles claves para cumplir con los ODM.
Por ejemplo, en el sector de la sanidad pública la
disponibilidad y calidad de las TIC puede contribuir a
la formación profesional, la prevención de
enfermedades, al diagnóstico, tratamiento y
seguimiento, todo el abanico de los servicios de salud
pública. No deberíamos considerar entonces los
servicios de telecomunicación como un artículo casi de
lujo sino como parte de una serie de herramientas
contra la pobreza.
El ejemplo de las telecomunicaciones refleja el
principio general que las organizaciones
internacionales de consumidores expresan cada vez
más. Lo cual quiere decir que cuanto mayor sea el nivel
de monopolio natural, más necesaria será la regulación
pública a la hora de proteger al consumidor. Conforme
las telecomunicaciones formen cada vez menos parte
de los monopolios naturales, así irá disminuyendo la
necesidad de una normativa detallada.
Sin embargo, está claro que la libre competencia
regulada no es suficiente ya que se ve como el mercado
fracasa constantemente en proveer a los más pobres. El
bucle local de la red fija sigue siendo un monopolio
natural de alto coste, a pesar de que las obstrucciones a
ese nivel se han reducido en parte por el crecimiento
de la telefonía móvil. Esto ha creado nuevas
oportunidades para que los países en desarrollo salten
el obstáculo de la gran inversión que suponen las redes
fijas y se centren en la comunicación móvil. Esto se
debe a que el coste marginal de añadir un nuevo
abonado a la red de telefonía móvil es muy bajo en
comparación con una red de telefonía fija para la que
cada nueva conexión supone una nueva instalación
dedicada. Esto ha resultado en más usuarios de
teléfonos móviles que de líneas fijas en todo el mundo
y este es el caso del África Subsahariana y del sureste
asiático.
A pesar de que la opción de telefonía móvil podría
cerrar la brecha en el sector de los servicios de voz, no
constituye una solución viable para lo que las Naciones
Unidas ha denominado como “brecha digital”. (Pero
los nuevos avances en acceso móvil a Internet podrían
entrar a formar parte del juego). La brecha digital crece
debido a las desigualdades de acceso a las novedades
tecnológicas; en particular a la amplitud de banda y
acceso a las tecnologías de amplitud de banda (líneas
de abonado digital o conectividad de módem por
cable).
Cuadro 1: Teledensidad y la “brecha digital”
Países
desarrollados
Países en
desarrollo
Todos los países
Conexión de línea fija
Abonados de telefonía
móvil
Usuarios de
Internet
1992
39
2003
55
1992
1,8
2003
69,7
1992
0,
2003
46,3
2,9
11,9
0,1
14,3
0,02
5,3
10,6
18,4
0,4
22,7
0,3
11,5
Datos por cada 100 personas
Fuente: UIT
Las cifras básicas de teledensidad reflejan el
crecimiento rápido pero no nos cuentan toda la historia
acerca de la constante desigualdad en términos de
acceso a los servicios de telecomunicaciones. Entre 49
países menos desarrollados, las cifras de uso del
teléfono se triplicaron entre 1960 y 1995; cinco años
más tarde habían aumentado seis veces más. Esto aún
supone que más de mil millones de personas no tienen
acceso a servicios de telefonía básicos, con 800.000
pueblos sin conexión alguna. (El número de usuarios
es menor que el número de aquellos que tienen acceso,
y la UIT calcula que una mayoría de la población
mundial no ha utilizado nunca el teléfono, y mucho
menos Internet). Además, la UIT dice lo siguiente:
“Aunque hay una brecha en cuanto acceso básico a las
TIC, la brecha en calidad es aún mayor. Esto afecta a la
experiencia de los usuarios con las TIC. Si la calidad es
mala, esto desanima a la gente a utilizar las TIC. La
7
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
Septiembre 2005
amplitud de banda es uno de los aspectos de esta
brecha.”
Funciones del sector público y privado: los
argumentos y las pruebas
En 1998 la ONU acuñó el término de “brecha digital”
para referirse a las desigualdades de acceso a Internet
según circunstancias personales: urbano/rural,
hombre/mujer, rico/pobre, con estudios
superiores/sin estudios, y joven/mayor. Aunque las
cifras nos muestran que tanto las líneas fijas como la
teledensidad de telefonía móvil aumentaron a pasos
más acelerados en los países en desarrollo (según los
porcentajes, y teniendo en cuenta que los países menos
desarrollados partieron de una base de usuarios más
baja), el uso de Internet aumentó más rápidamente en
los países desarrollados.
Introducción
La brecha también se manifiesta en la infraestructura
de amplitud de banda. Por ejemplo, los 400.000
habitantes de Luxemburgo tienen más amplitud de
banda que los 760 millones que viven en África. Las
cifras intracontinentales en África muestran que las
desigualdades son aún mayores ya que casi la mitad
de ese total se encuentra ubicado en Sudáfrica, y
solamente un 20% en el resto del África Subsahariana.
La UIT dice que “en muchos casos los abonados
individuales a Internet en los países desarrollados
disfrutan de más amplitud de banda en sus casas u
oficinas que el total de amplitud internacional
disponible para ciertos países. Obviamente, la falta de
infraestructura en los países más pobres disminuye el
acceso aún más, y no digamos nada de la
disponibilidad de hardware como ordenadores
personales.”
Así incluso en el sector de las telecomunicaciones, a
pesar de las grandes ventajas que facilitan la
liberalización y la privatización que se han visto en los
servicios de suministro hídrico y eléctrico, las
soluciones de mercado son inadecuadas. También se
necesitan intervenciones gubernamentales de varias
clases y desde una escala internacional a una escala
local si se han de cerrar las brechas de acceso y calidad.
Ya existen muchos ejemplos de iniciativas de servicio
universal gestionadas por gobiernos con fondos
mundiales especialmente dedicados a ello, con dinero
que proviene de las dotaciones del gobierno (como es
el caso de Chile) o de los impuestos sobre los
beneficios de los operadores (como es el caso de la
India), o de los operadores ya establecidos como un
“precio” a pagar por su cuota de mercado dominante
(como es el caso en el Reino Unido). La creación de
todos estos programas ha requerido intervención
gubernamental.
Durante gran parte del siglo XX, en países ricos y
pobres y obviamente en aquellos con economías
centralizadas, la creación de la infraestructura de
servicios era mayormente responsabilidad del
gobierno. En la mayoría de los casos esto se hacía a
través de propiedad pública de los servicios públicos
integrados, aunque en casos excepcionales como los
sistemas estadounidenses de electricidad y
telecomunicaciones el papel del gobierno era
principalmente regulador. La propiedad pública y la
gestión pública, o al menos una firme dirección
reguladora, se consideraba como la única manera de
evitar los problemas asociados con la explotación de
esos sectores clave y estratégicos por parte de los
monopolios privados. Además, la escala de inversión
necesaria era mayor que la capacidad de capital
privado en la mayoría de los mercados.
Aunque muchos países avanzaron mucho, otros
carecían de la capacidad para hacerlo o para gestionar
los servicios de forma eficaz, efectiva y sostenible. Los
bajos niveles de financiación pública a consecuencia de
un crecimiento económico inadecuado, la deuda
exterior y otros factores fueron y todavía forman parte
de este problema. Esto conduce a una subinversión
crónica. También era el caso, y lo es aún, de la
existencia de mucha rivalidad a la hora de solicitar la
escasa financiación pública.
Estos problemas se han visto acrecentados por las
crecientes presiones económicas a escala mundial, las
cuales también han debilitado la capacidad de los
países más ricos a la hora de mantener el nivel de
inversión necesaria. Las condiciones de los planes de
ajuste estructural impuestos en los países en desarrollo
en los 80 y los 90 continuaron minando la capacidad de
inversión pública y de puesta en funcionamiento de los
servicios públicos.
El conflicto entre eficacia económica y acceso
equitativo también debilitó la posibilidad de recaudar
el dinero necesario mediante tarifas de usuario. El
resultado fue que las tarifas se fijaban por debajo del
coste, y a menudo la hacienda pública se hacía cargo
del déficit. Al menos, donde los servicios eran
completos todos salían beneficiados. Pero donde las
redes no lo eran, ni lo son, resultaba en la perversidad
de que los más ricos recibían subvenciones mientras
que los pobres no recibían nada y, aún peor, pagaban
más por servicios alternativos y no oficiales.
Tal fracaso de los servicios públicos contribuyó a la
tendencia de liberalización y reforma de la regulación
8
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
que surgió a partir de los años 80. Las instituciones
internacionales estimularon la expansión de esas
políticas entre los países en desarrollo utilizando la
palanca proporcionada por la crisis de la deuda y la
crisis fiscal. Animados hasta cierto punto por los
cambios tecnológicos y de estructura económica, los
creadores de políticas se concentraron en los fallos
gubernamentales más que en el fracaso del mercado. Y
así fomentaron maneras en las cuales la competitividad
podría introducirse en el mercado incluso allí donde
las peculiaridades de los monopolios naturales
restringían la libre competencia de mercado. Por ello la
inversión de donantes se ha desplazado hacia la
participación del sector privado.
¿Ha mejorado esto la situación?. Las pruebas no son
concluyentes y varían mucho entre sectores. Por
ejemplo, el seminario de la OCDE de febrero del 2005
sobre servicios concluyó con opiniones optimistas
respecto al sector de las telecomunicaciones, optimistas
y pesimistas respecto al sector eléctrico, y una mezcla
de ambigüedad y pesimismo respecto a los sectores del
agua y de saneamiento. La práctica nos dice que mejor
que buscar una solución necesitamos examinar las
causas del éxito y el fracaso de la gestión pública y
privada para identificar los requisitos de cada
situación.
Mientras que la participación del sector privado atrajo
inversión de organismos de crédito y donantes durante
años, inversión que no hubo en el sector público, los
fracasos del sector público se autocumplieron. Según la
experiencia más reciente, los defectos y limitaciones de
las soluciones de mercado y del sector privado han
sido reconocidas incluso por el Banco Mundial, cuya
vicepresidenta Cathy Sierra admitió en la Semana del
Agua 2005, por ejemplo, que se habían reivindicado de
forma dogmática. En la actualidad, el Banco Mundial
está preparando una serie de programas de reforma
del sector público independientemente de la
privatización de los cuales quizás surja una solución
más equilibrada.
Funciones del sector público y privado respecto a
los servicios hídricos
Los altos costes del agua para los desconectados en
comparación con el suministro de agua por tubería
ofrecen la más gráfica ilustración de este fenómeno
referido anteriormente de cómo los más pobres tienen
una doble desventaja que emana de las subvenciones a
los más ricos, lo cual desvía los recursos que se
necesitan para facilitar a aquellos el acceso.
Por ejemplo, nuestro miembro en Kenia, Consumers
Information Network2, calcula que en Nairobi del Este el
2
Red de información para los consumidores.
Septiembre 2005
precio de un litro del agua potable es 10 veces más caro
comprando a los distribuidores directamente que para
aquellos consumidores que están conectados a una red
de suministro. Las proporciones son similares en otros
países, incluso más altas, con un diferencial de 100 en
casos extremos como es el caso del Caribe. Esta pauta
se intensifica allí donde los precios de red están por
debajo del coste.
Una imposición más y desventaja por partida triple
para los más pobres cuando el precio de la conexión
aumenta para recuperar la pérdida de beneficios
debido a la provisión de servicios por debajo del coste,
lo cual significa que solamente aquellos que se pueden
permitir pagar la conexión pueden acceder a este
servicio. Este síndrome de “los pobres pagan más” es
una trampa para los asentamientos no oficiales de
renta mínima-gastos elevados, lo que hace que el éxito
de cualquier tipo de propiedad resulte
extremadamente difícil.
Pero si el fracaso de la provisión del sector público ha
fallado a los más pobres, la privatización tampoco ha
tenido mayor éxito. Los fracasos de la privatización ya
han sido documentados y discutidos en años recientes
por lo cual no entraremos aquí en ese tema. En todo
caso, la definición de éxito y fracaso no se puede
aplicar de acuerdo a un solo criterio. Por ejemplo, la
participación privada se ha relacionado con subidas de
precios pero también con una ampliación del acceso.
En contraste, algunos contratos como los de Manila y
Buenos Aires sufrieron una bajada de precios y un
derrumbe radical de la negociación de los contratos.
Una reconciliación del conflicto entre ampliación del
servicio a los más pobres, recuperación de los costes y
generación de beneficios (que es una de las prioridades
del sector privado) ha demostrado ser totalmente
imposible. Por ejemplo, contratos en Buenos Aires, La
Paz/El Alto (Bolivia), Tucuman (Argentina), Manila,
Dar es Salaam han sido cancelados antes de llegar a
término, aunque se rumorea que otros contratos se
traspasarían si las empresas encontrasen compradores
dispuestos a ello. Quizás el comentario más grave
acerca de la viabilidad de los contratos de índole
privada dentro del sector del agua y del saneamiento
sea el hecho de que un 45% en la actualidad están en
una situación de dificultad mundialmente, y que un
74% de los contratos en Iberoamérica se renegociaron
entre 1985 y el año 2000.
Allí donde se han realizado mejoras, la cuestión crucial
es por lo tanto si dado el mismo nivel de inversión, el
sector público pudiese haberlo hecho igual o mejor.
Existen casos de reforma en el sector público donde ha
habido éxito como en Puerto Alegre en Brasil y
Debrecen en Hungría. Asimismo existen servicios del
sector privado que han tenido éxito (a la hora de
9
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
mejorar el acceso) como Casablanca en Marruecos y
Costa de Marfil. El sector chileno del agua ha visto
unas marcadas mejoras en el acceso a través de ambos
sectores. Pero hay muchos ejemplos de fracaso público
y privado, aquellos factores que han conducido al éxito
deberían registrarse y reproducirse.
Funciones del sector público y privado respecto a
los servicios de suministro eléctrico
Está claro que los antecedentes de privatización del
suministro hídrico no indica que esto sea la solución
para subsanar los fracasos de la provisión del sector
público, y lo mismo se podría decir sobre el suministro
eléctrico. Esta última cuestión no se ha debatido tanto
como ha sido en el caso del agua por lo cual
procedemos ahora a hablar de ello de forma más
detenida. Según se adquiere más experiencia, parece
que hay más pruebas que demuestran que el
argumento a favor de la liberalización se ha exagerado.
Incluso en los países occidentales aún se está
decidiendo si la liberalización constituirá una mejora a
largo plazo. En los países en desarrollo esos beneficios
son aún más inciertos por las tres razones siguientes:
•
•
•
El mercado eléctrico necesita tener cierta escala
para florecer. Nuestro experto holandés estima
que la escala deberá ser de la misma magnitud
que la del mercado eléctrico holandés. El
motivo es que en la producción de energía ya
existen fuerte economías de gran escala, y en
los mercados más pequeños no hay cabida
suficiente para que las empresas energéticas de
gran escala creen un mercado competitivo.
Una segunda condición para la libre
competencia es una robusta red de
distribución, para que todos los productores
de energía puedan llegar a todos los
consumidores (a excepción de lo anteriormente
hablado donde los productores de pequeña
escala suministran a los consumidores
directamente). Si no fuese así, se crearían
monopolios locales de producción y esto no es
fácil de gestionar, en particular en países de
baja densidad de población donde esa
condición no se suele cumplir.
Un tercer requisito es la presencia de la
autoridad competente e independiente y-o un
regulador de la electricidad igualmente
capacitada (esto dependería de cómo
estuviesen definidas las competencias de esos
organismos).
Si no se cumpliesen esos requisitos, entonces las
ventajas de la liberalización serían un tanto
escurridizas y la innovación respecto a la
regularización de los monopolios podría resultar una
ruta más beneficiosa de cara al desarrollo. Por ejemplo,
Septiembre 2005
si el suministro eléctrico fuese un monopolio del
gobierno éste podría transformar la empresa energética
en una entidad semi independiente al convertirla en
una sociedad mercantil cuyas acciones quedarían en
manos del gobierno, como ha sido el caso en los Países
Bajos hasta hace poco, y como se hacía en las
economías de transición de Europa central y Europa
del este. Después se podría aplicar una normativa de
limitación de precios a la empresa para que ésta fuese
más competente.
Aunque hubiese argumentos a favor de la
liberalización del suministro eléctrico al por mayor, eso
no quiere decir que también debería aplicarse a la
venta al público. En la actualidad la ortodoxia es que la
elección del consumidor es la clave de la eficacia, pero
dentro del mercado existen considerables distorsiones,
como la falta de información y también la falta de
interés por parte de los consumidores sin las cuales no
se pueden hacer juicios de evaluación informados.
Además y en especial en los mercados más pequeños,
la competencia en la venta al público podría debilitar el
desarrollo de objetivos a largo plazo.
Las empresas de venta directa competitiva se enfrentan
a un riesgo importante ya que los consumidores
pueden cambiar de proveedor en cualquier momento.
Así pues, es difícil para las empresas el celebrar
contratos de suministro energético a largo plazo con
los productores de energía. Incluso en Europa muy
pocos contratos duran más de dos años. Sin la
posibilidad de contratos a largo plazo, invertir en la
capacidad de producción es extremadamente
arriesgado. Una alternativa sería la competencia al por
mayor, empresas de producción competitiva venderían
a empresas de venta directa-distribución integral
(reguladas por la limitación de precios, por ejemplo).
Esta estructura es mucho más sencilla y permite a las
empresas integrales garantizar su futura demanda de
producción ya que podrían predecir la demanda
mucho mejor que las empresas de venta directa
competitiva. Cuanto más transparente la estructura
más fácil sería la supervisión del cumplimiento de la
normativa.
Pero una de las desventajas de la competencia en masa
es que los monopolios de venta directa-distribución
pueden ser menos flexibles y cooperativos a la hora de
la distribución de la producción (producción local a
pequeña escala proveniente de fuentes eólicas, solares
o pequeñas cantidades de biomasa, gas residual o
unidades de gas natural); para esto se necesitan
valoraciones a escala local y acuerdos.
En muchos de los casos la privatización y la
liberalización han creado un control del suministro
eléctrico en los países en desarrollo de la mano de
empresas transnacionales cuya sede se encuentra en
10
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
los países desarrollados. De hecho, han sido empresas
francesas y alemanas las que han adquirido empresas
eléctricas en otros estados miembro de la UE; una gran
parte del sector eléctrico británico estaba en manos de
intereses estadounidenses a finales de los 90. En el caso
de los países en desarrollo los inversores privados han
de tener ciertas garantías para protegerse contra el
riesgo monetario de devaluación, el riesgo de
desempeño (en caso de mal rendimiento técnico), el
riesgo social (en caso de impago de las facturas), y
riesgo político como conflicto civil, o decisiones
extracontractuales para poder aplicar reducciones de
tarifas. Estos riesgos vienen acompañados por unas
primas elevadas cuyo coste pasará a los consumidores
de forma irremediable, y por tanto agravará el
problema de accesibilidad asequible.
No cabe duda de que esos riesgos son un verdadero
freno para la inversión, lo que explica que en el África
Subsahariana, por ejemplo, muchos inversores
“privados” sean de hecho de propiedad pública ya sea
de países antiguamente coloniales como Portugal o
Globeleq que pertenece al gobierno del Reino Unido, u
otras empresas africanas como Eskom cuya influencia
hemos descubierto en 11 países subsaharianos fuera de
Sudáfrica. De hecho, la inversión privada
“espontánea” es muy difícil de encontrar, y se han
dado varios casos de retirada de inversores extranjeros.
La conferencia del Banco Mundial en Ciudad del Cabo
en junio del 2005 llegó a la conclusión de que la
participación del sector privado ha fracasado
constantemente en aportar beneficios a un 40% de los
más pobres en la población del África Subsahariana.
(Este no es un argumento partidista dentro del debate
público-privado. El sector público también ha fallado a
ese 40%. Lo que queremos decir es que hay fracasos en
ambos sectores). En efecto, la liberalización ha
presentado nuevos riesgos públicos ya que las
empresas que han creado nuevas industrias solamente
han estado dispuestas a hacerlo a cambio de contratos
de compra de energía eléctrica que obligan a los
compradores de servicios públicos a cumplir contratos
a largo plazo, lo cual los desprotege frente al riesgo de
demanda y el riesgo de devaluación monetaria.
Además, las operadoras públicas acostumbran a
suministrar el combustible en crudo a las centrales
eléctricas que se han construido según esas
condiciones, lo que también las deja desprotegidas.
La libre competencia en la venta de electricidad al por
mayor ha funcionado mejor en grandes países
industrializados que en pequeñas economías menos
desarrolladas, pero incluso en aquellas se han
producido fracasos catastróficos (California). Incluso la
desagregación de servicios relacionada con la
privatización (todavía) no ha provocado problemas
dañinos a escala política, como en el Reino Unido, el
Septiembre 2005
fracaso de mercado por la asimetría de información ha
demostrado ser más significativo de lo que se
anticipaba, problema que se ha agravado precisamente
debido al comportamiento competitivo de los
proveedores rivales. Los consumidores se enfrentan
constantemente a ofertas gancho de una complejidad
desconcertante, lo cual exige más tiempo y
conocimientos de los que la mayoría pueden aportar a
esta tarea a la hora de atraer los beneficios de la libre
competencia sistemáticamente.
Incluso en los países de la UE donde ya se ha
producido una desagregación, hay una tremenda
presión para que se produzca una reintegración
vertical como sucede en Gran Bretaña. En Francia esto
no ha sucedido porque casi no ha habido
desagregación alguna, y en Alemania donde no se
concluyó la desagregación se ha incrementado la
reintegración vertical. La práctica en otros países que
han escogido otro enfoque, nos advierta acerca de las
ventajas de la desagregación. Por ejemplo, en Sudáfrica
no ha habido desagregación y aun así es un país con
un alto nivel de cobertura si nos atenemos a criterios
continentales.
Estas experiencias han debilitado los argumentos a
favor de la desagregación, la competencia, y la
privatización del suministro eléctrico, y ha reforzado el
argumento a favor de un enfoque integrado junto con
una regulación más eficaz. Sin embargo, los problemas
del escaso capital público y las desigualdades de
gobierno y gestión no desaparecerán. Si los servicios
públicos integrados han de parecer menos arriesgados
que las opciones de desagregación y la privatización,
entonces las reformas de gobierno y gestión son
indispensables. Por ejemplo, el tema de la distribución
equitativa del suministro es de interés vital para los
consumidores. Hay casos extendidos de élites que
reciben un suministro ininterrumpido mientras que los
pobres han de vivir con cortes y con suministro en
horas que no son convenientes. Los obstáculos y
limitaciones de la participación del sector privado no
deben utilizarse para justificar la falta de actuación a la
hora de reformar los servicios del sector público.
Dentro del sector del suministro eléctrico cabe la
competencia; a saber, en cuanto a producción donde se
da la mayor categoría única de costes y donde no hay
un monopolio natural. Algunos países como Noruega
han conseguido introducir un elemento de libre
competencia en la provisión del sector público,
mientras que Suecia cuenta con una libre competencia
público-privada. De hecho los tradicionales “encargos
por mérito” (clasificación de productores por coste
unitario), que existían en los sectores eléctricos
verticalmente integrados ahora están reproduciéndose
en los ámbitos regionales. De modo que se pueda
conciliar la competencia con la gestión pública de
11
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
suministro, y es evidente que ciertas soluciones
pragmáticas funcionarán mejor si se ajustan a
determinados contextos.
Funciones del sector público y privado respecto a
los servicios de telecomunicación
Lo mismo se puede decir en el campo de las
telecomunicaciones donde, aunque la liberalización ha
traído ciertas ventajas sociales, más que en el sector del
agua o eléctrico, también ha acarreado cierto coste
social y ha fracasado a la hora de facilitar servicios a
los más pobres.
En cuanto a telecomunicaciones, la competencia que ha
ido en aumento parece haber resultado eficaz junto con
los avances tecnológicos a la hora de ampliar la
cobertura de telecomunicaciones. Incluso allí donde las
líneas fijas aún pertenecen a algún monopolio, la
competencia con el sector de la telefonía móvil ha
creado mayor un acceso para los consumidores. No
solamente en el sector móvil sino también en el sector
de líneas fijas mediante la reducción de las tarifas de
conexión por miedo a perder dentro de un mercado en
expansión, como ha sucedido en Rusia. Por ejemplo, en
Latinoamérica la cobertura de red se ha ampliado casi
dos veces más rápidamente en países que autorizaron
la competencia que en países donde los monopolios
simplemente se privatizaron. Según la UIT, las
carencias en la infraestructura de las TIC también están
relacionadas de algún modo con la falta de
liberalización porque los proveedores de servicios de
Internet han tenido que comprar el acceso a los
portales a los operadores de los monopolios. Esto lo
han demostrado nuestros miembros en Polonia con
gran eficacia, por ejemplo.
No obstante, la UIT también hace hincapié en el hecho
de que la liberalización por sí sola no puede resolver
los problemas más básicos a los cuales se enfrentan los
países pobres. Es decir, que ellos no pueden ofrecer un
mercado lo suficientemente amplio. Según la UIT:
“Existen aquellos que disputan el hecho de que la
brecha viene provocada por falta de liberalización en el
mercado. Esto no tiene en cuenta el hecho de que
muchos países han abierto su sector de TIC pero que
los mercados competitivos no han podido satisfacer las
necesidades de los marginados.”
Asimismo, aunque las estadísticas de la UIT muestran
una marcada correlación entre la introducción de la
libre competencia y una rápida expansión de las redes
a la vez que muestran una correlación contraria, no
demuestran que a más liberalización más rápida sería
la ampliación de las redes, en particular si la base de
usuarios es pequeña. Las tasas de crecimiento más
aceleradas de los 90 se consiguieron en China y en
Vietnam, que mejoraron en 64 y en 48 puestos
Septiembre 2005
respectivamente en la clasificación mundial de
teledensidad durante esa década. Las políticas que
siguieron fueron parecidas, e introdujeron la
competencia principalmente entre los ministerios del
gobierno, sin privatizar sus servicios públicos pero
formando varios tipos de asociaciones estratégicas con
empresas extranjeras. La UIT dice lo siguiente:
“Aunque es poco probable que esta forma de
competencia entre empresas estatales figure en libros
de texto sobre economía ha demostrado ser eficaz. El
factor clave subyacente es la voluntad del estado de
invertir en el desarrollo de telecomunicaciones y de
darle prioridad.”
La UIT también observa que el segundo país donde
hubo un crecimiento acelerado después de China y
Vietnam fue Botswana, cuyos éxitos espectaculares,
entre los que se cuentan un crecimiento de la inversión
multiplicado por ocho, la red de líneas fijas se duplicó,
y la densidad de la red de telefonía móvil subió de 0 a
un 15%, son atribuibles a una regulación eficaz, en
particular con referencia a cinco aspectos que son:
• libertad a la hora de conceder permisos, de
elaborar y gestionar su propio presupuesto
• uso de procesos de consulta, con reuniones a
puerta abierta en las principales ciudades
• actuación rápida
• buena disposición para tomar decisiones
polémicas, como la concesión de un permiso
de telefonía móvil al operador titular de líneas
fijas
• inversión constante en recursos humanos e
igualdad entre los sexos.
Otros países que se encuentran entre los primeros diez
en crecimiento de teledensidad incluyen aquellos de
ambiente más liberalizado, pero el inconveniente de
los ambientes competitivos y reguladores es que han
dado prioridad a las señales del mercado. Mediante la
eliminación de las subvenciones cruzadas, se ha dado
la tendencia de que los precios de los servicios más
importantes (llamadas locales) para los más pobres y
los pequeños comercios locales han ido subiendo,
mientras que los servicios de mayor valor para los más
ricos y para las empresas nacionales e internacionales
(llamadas a larga distancia e internacionales) han
bajado de precio.
En efecto, en algunos países hay indicios de que los
monopolios privados han cambiado radicalmente las
subvenciones cruzadas. Tal gasto doméstico debe
contrastarse con la mayor disponibilidad de servicios
que se produce cuando los productores no tienen
pérdidas por cada nuevo abonado. Los servicios de
telecomunicación a menudo experimentan subidas de
precio después de un proceso de liberalización, lo cual
es una carga para aquellos consumidores que ya no se
benefician de tarifas subvencionadas. Pero también
12
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
hay ventajas para los nuevos consumidores que ya no
han de pagar cargos de conexión desorbitados.
Para resumir, tanto en las telecomunicaciones como en
el sector del agua y de la electricidad hay funciones
cruciales que han de desempeñar el sector privado y
los mecanismos de mercado. Sin embargo, la voluntad
política y la actuación gubernamental también son
necesarias para cerrar las brechas de acceso y calidad
en la provisión de esos servicios. Está claro que
mientras mejor proveído esté el consumidor a través
de las fuerzas del mercado “ordinarias”, menor será la
demanda de programas gubernamentales, y mayor
una posible eficacia en llegar hasta los más pobres.
Globalización, instituciones internacionales y
servicios
Globalización y servicios
En teoría, la disponibilidad de capital de inversión,
gestión competente y pericia profesional y otros
aspectos de la globalización podrían contribuir
considerablemente a la resolución de los problemas
relacionados con el desarrollo y mantenimiento de
servicios competentes y eficaces para todos.
Sin embargo, los desequilibrios ya existentes están
forjando la internacionalización de la provisión de
servicios, que tiene como consecuencia desventajas a la
vez que ventajas. El hecho de que la presión
competitiva de la mundialización tiende a favorecer a
los que ya son fuertes, mientras que limita la
capacidad de financiación pública para financiar la
inversión y los costes de explotación, indica que el
mercado internacional no es el adecuado para facilitar
servicios a todos aquellos que los necesitan de forma
sostenible. La dependencia de las inversiones
internacionales ha demostrado ser algo insostenible y
en muchos casos ha acarreado costes. La
responsabilidad de las empresas de servicios
transnacionales con sus accionistas no coincide
necesariamente con los intereses de los consumidores
en los países que los alojan. Es un problema agravado
por las sacudidas provenientes de factores como las
fluctuaciones de las tasas de cambio.
A pesar de los problemas de los monopolios y los
fracasos del sector público que se intentaron resolver
mediante tales políticas, sabes que una vuelta a los
enfoques más “tradicionales” no sería lo deseable y
sería imposible. La solución está en asociar el papel del
estado, del mercado y la sociedad civil de la forma más
eficaz sobre una base de derechos establecidos
internacionalmente. Es por ello que estamos a favor de
un GAPS. El carácter urgente de la cuestión proviene
no solamente de la brecha en los servicios ya
Septiembre 2005
mencionada, sino del hecho de que la atención de las
empresas internacionales centrado en el comercio de
servicios está eclipsando el espacio democrático dentro
del cual se deben desarrollar otras soluciones y
amenaza con reducirlo.
Acuerdos de comercio internacional y servicios
El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios
(AGCS), aunque se está negociando a través de la
Organización Mundial del Comercio (OMC) y trata de
adaptar su sistema al medio de los servicios, se puede
ver de forma más precisa como un tratado de inversión
más que como un acuerdo de comercio. Los dirigentes
de la OMC insisten en que el AGCS no se aplicaría a
los servicios públicos porque excluye aquellos servicios
de la autoridad gubernamental y facilitados por
monopolios estatales que no tienen competencia
alguna. Pero cuanto más se separen los servicios como
el agua y el saneamiento, el suministro eléctrico y las
telecomunicaciones del control estatal y se abran a los
medios competitivos, menos protegidos estarán por
esa cláusula de excluyente. Además, la vulnerabilidad
queda ilustrada por el hecho de que los marcados
intereses de los proveedores privados, entre los que
resaltan los intereses de Coalición de Industrias de
Servicios EE.UU. (US Coalition of Service Industries) y el
Foro Europeo de Servicios, han hecho fuerte presión
para que los países en desarrollo “comprometan” sus
servicios de energía y los del agua con el AGCS,
mientras que el sector las telecomunicaciones ya está
obviamente afectado por el AGCS.
A pesar de lo que digamos sobre las ventajas de la
normativa de comercio internacional, atar gobiernos
nacionales y locales a obligaciones indefinidas de
acuerdo con tratados internacionales va en contra de
un factor democrático crucial para el éxito: permitir
que la gente que utiliza los servicios forme parte de
cómo estos se gestionan. Una de las principales
preocupaciones sobre la aplicación de los acuerdos de
comercio sobre los servicios es el efecto de los acuerdos
sobre la capacidad de los gobiernos a la hora de
regular el cumplimiento con la política pública y a la
hora de facilitarla. De nuevo, la defensa del AGCS por
parte de la OMC insiste en que los gobiernos podrían
aplicar aquellas condiciones que quisiesen a sus
compromisos. Pero la pérdida de flexibilidad de
políticas, intrínseca para el avance a largo plazo de
compromisos sobre el medio regulador sin los cuales
los inversores se sienten vulnerables, significa que la
capacidad de los gobiernos para crear y aplicar
políticas cuando ya se han comprometido está en
duda. Asimismo, cuanto más se presuponga que la
existencia de un medio competitivo es garantía
suficiente, más servicios quedarán desprotegidos
frente a diversos fracasos de mercado, no
necesariamente predecibles. Por ejemplo, los
13
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
compromisos del AGCS podrían inhibir una
reestructuración industrial necesaria, “congelando”
esas estructuras industriales para respetar las
obligaciones con los inversores internos.
El Banco Mundial y los servicios
Es aquí donde el papel del Banco Mundial al ayudar a
los medios reguladores a tomar forma dentro de los
cuales los servicios se crean podría ser de especial
importancia para la los países en desarrollo y países en
transición. En la actualidad el Banco Mundial está
intentando aprender alguna lección de los obstáculos
surgidos de la liberalización y la privatización de los
servicios de infraestructura como el suministro del
agua y de la electricidad. Esta reflexión ha resultado en
honestas declaraciones sobre cómo la privatización se
había reivindicado dogmática e ideológicamente. El
Grupo del Banco Mundial se ha comprometido con un
nuevo Plan de Acción para la Infraestructura (PAI)
adoptado en 2004 a “apoyar la liberación de servicios
de infraestructura mediante un enfoque más
equilibrado y pragmático, con el objetivo general de
extraer fondos de todo el abanico de recursos
financieros públicos y privados.”
El Banco ha cristalizado algunas de sus conclusiones
sobre la reforma de la regulación de los servicios
públicos en un libro de reciente publicación titulado
“Reforma de la infraestructura: privatización, regulación y
competencia”. Al igual que el PAI, este libro es bastante
sincero sobre el tema de cómo las anteriores políticas
no cumplieron sus promesas. Y declara: “Apenas hace
unos años, la privatización se anunciaba como un elixir
que rejuvenecería las letárgicas y derrochadoras
industrias de infraestructura y revitalizaría las
economías estancadas. Pero hoy, la privatización se ve
de modo diferente, a menudo de forma crítica.” Al
explicar la falta de satisfacción no solamente en
términos de pérdidas de puestos de trabajo sino
también de subidas de precio, reconoce la necesidad de
un marco institucional adecuado y un orden de
reformas. Y subraya que “entre las tareas más cruciales
para los creadores de políticas en las economías en
desarrollo y en transición, se encuentra la de diseñar e
introducir una regulación estable y eficaz para los
servicios públicos de redes de suministro.”
Continúa diciendo que: “la regulación ha de adaptarse
a los problemas que vayan surgiendo, al cambio de
circunstancias, a la nueva información y a las
experiencias en los sectores regulados”. Aunque
también intenta evitar la “interferencia política” en la
regulación, ya que esto ha “minado la independencia
reguladora”. O mejor, los reguladores deberían
“articular un plan de principios básicos que sirvan de
base transparente para el análisis de políticas y toma
de decisiones. Principios que deberían proteger los
Septiembre 2005
intereses de los inversores a escala de los acuerdos de
privatización establecidos, proteger los intereses de los
consumidores, garantizar una competencia
económicamente eficaz, etc. Los organismos
financieros internacionales podrían contribuir
ayudando a crear directrices de revisión de los
mandatos y normativa reguladora, y directrices para la
renegociación de los contratos de privatización. Tales
directrices observarían los ya aceptados principios de
interés público-económico e incorporarían gran parte
de los mejores conocimientos económicos disponibles.”
Partiendo de la postura del Banco Mundial
anteriormente esbozada, surgen dos puntos
importantes que son de relevancia para este
documento. Primero, si hay tal necesidad de articular
un plan de principios básicos que sirvan como una
base transparente para el análisis de políticas y toma
de decisiones, y la idea de un GAPS se basa en el
argumento de que sí existe tal necesidad, entonces esos
principios deberán aplicarse a los proveedores
públicos a la vez que a los contratos de privatización, y
deberán influir en la evaluación de los tipos y del
alcance de las participaciones del sector privado en
circunstancias particulares. Segundo, aquellos
principios deberán expresar no solamente las
dimensiones económicas de los intereses públicos sino
también las dimensiones medioambientales y sociales
de los intereses públicos y de los consumidores.
El mismo libro del Banco Mundial parece reconocer
eso al declarar que “aunque los objetivos generales de
la regulación son los de fomentar mercados eficaces y
corregir los fallos del mercado”, la regulación de “los
sectores de infraestructura recientemente liberalizados
y privatizados” deberá concentrarse en lo siguiente:
• “Reivindicar imparcialidad social y fomentar
un servicio universal mediante precios que
igualan eficacia económica e igualdad social.
• Garantizar incentivos para la inversión, para
que las reformas atraigan recursos dentro del
sector para ampliar, modernizar y mejorar las
instalaciones y servicios de infraestructura.
• Fomentar la competencia leal eliminando
algunos obstáculos de entrada y ofreciendo a
los que entran acceso a la red de
infraestructura.
• Facilitar la innovación centrándose en los
objetivos a alcanzar y ofreciendo libertad de
acción a los operadores e inversores a la hora
de introducir tecnologías más eficaces y planes
de servicio innovadores.
• Proteger la seguridad e higiene pública, y
evitar daños medioambientales.
• Garantizar que los servicios sean fiables y las
redes compartan información aunque el sector
privado sea el principal gestor.”
14
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
Septiembre 2005
De nuevo, si los objetivos como imparcialidad social,
servicios universales, más inversión e innovación,
protección de la salud, la seguridad y el medio
ambiente, y fiabilidad e información compartida son
importantes para estos servicios (y si la idea del GAPS
se basa sobre esa convicción), entonces se deberán
tomar decisiones bien fundadas sobre hasta qué punto
los operadores privados y la libre competencia son
útiles y no presuponer que lo son. Aquí el problema es
la presuposición de que los mecanismos de mercado
pueden satisfacer los objetivos de los intereses
públicos, o que por lo menos los objetivos de los
intereses públicos deberían dejarse de lado si estos
obstaculizan la libre competencia. Esta forma de
pensar se hace también evidente en una de las
secciones del mismo libro donde se estipulan tres
características para los órganos reguladores que han de
ser previsibles, responsables y transparentes, que son
las siguientes:
• “Personal competente, apolítico y profesional,
que sean expertos en economía, contabilidad,
ingeniería, y derecho y que tengan
conocimiento de buenas prácticas reguladoras.
• Trabajar dentro de un marco estatutario que
acoja políticas reguladoras sobre competencia
y mercado y prácticas de tal índole.
• Someterse a los requisitos fundamentales y de
procedimiento para garantizar cierta
integridad, independencia, transparencia y
responsabilidad.”
general y los pormenores de cada uno, y que facilite y
fomente soluciones a escala nacional y local dentro de
un marco de derechos universales. Esas soluciones
significarían el desarrollo de la capacidad pública
mediante financiación pública y actuación
gubernamental; movilizando la capacidad del sector
privado y actuaciones empresariales mediante acceso
regulado al mercado, competencia y provisión no
estatal; y movilizando y desarrollando la capacidad de
la sociedad civil con ayuda de distintos medios. La
configuración de estos aspectos será distinta para cada
país, localidad y sector pero solamente será posible
dentro de un marco internacional que no solamente
facilite tal enfoque sino que lo cultive.
Lo que falta es la necesidad de contar con un abanico
de especialidades más amplio, como las más
adecuadas a la hora de ejercer presión sobre las
consideraciones sociales y medioambientales, y
elementos correspondientes en el marco regulador.
Tras aprender la lección después de la aplicación de
políticas anteriores, el Banco Mundial parece estar
sacando conclusiones muy importantes y a la vez, no
consigue atenerse a su propia lógica de forma
coherente.
“Existe amplia experiencia que nos demuestra hoy que
las condiciones que se basan en promesas no funcionan
bien ya que socavan la apropiación del programa de
reforma. Cuando no se anima a los encargados de
preparar las políticas tomar su propia postura sobre,
digamos, la privatización del suministro hídrico u
otros servicios sino que dependen de las condiciones
que les imponen los donantes a la hora de actuar,
entonces pueden más fácilmente negar cualquier tipo
de responsabilidad en cuanto a futuros fracasos.”
Una de las principales cuestiones sobre la que
necesitamos asesoramiento es la de hasta qué punto
ese marcho sería un prerrequisito para obtener
préstamos o dotaciones de instituciones financieras
internacionales como el Banco Mundial o el FMI o
donantes nacionales bilaterales. Por ejemplo, ¿deberían
los préstamos estar condicionados según el
cumplimiento de las disposiciones sectoriales del
GAPS digamos que para una gestión equitativa de la
oferta o la publicación de los contratos de concesión?.
Tales condiciones resultarían ser incentivos bastante
influyentes. ¿Pero podría su imposición ser
contraproducente?. Tal y como dice el Informe de
Desarrollo Mundial 2004 acerca de un contexto distinto
pero relacionado:
Si estos ángulos muertos siguen formando parte de la
perspectiva y de las prioridades políticas del Banco,
sería necesaria una intervención en la creación de las
directrices reguladoras del Banco para ejercer algo de
influencia tanto en su contenido como en su aplicación.
En especial, necesitamos políticas y estrategias de
contexto específico. Como hemos visto, existen
diferencias significativas entre sectores e incluso
dentro de un mismo sector en lo referente a la
capacidad de los mercados y de la regulación para
proporcionar bienestar a los consumidores. Así pues,
políticas generales (a favor o en contra la privatización,
la liberalización, etc.) no nos sirven de mucho.
Lo que hace falta es un acuerdo internacional que
reconozca la idiosincrasia de los servicios públicos en
15
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
2. Lo que ya existe
Acuerdo General de sobre el Comercio de
Servicios (AGCS)
Disposiciones del Tratado
Nosotros apoyamos sistemáticamente la regulación
multilateral del comercio de servicios. Pero hay una
preocupación general acerca del acuerdo AGCS, la cual
compartimos considerablemente. El problema
principal es que el AGCS por definición solamente
trata sobre el comercio de servicios y por ello
solamente se aplica cuando un sector nacional cuenta
con participación extranjera. Sin embargo, muchos de
los problemas a los que se enfrentan los consumidores
aparecen con los operadores que solamente trabajan
dentro del ámbito nacional. Entonces ya no se trata
solamente de comercio.
AGCS claramente trata sobre los “niveles de
liberalización de comercio de servicios de aumento
progresivo mediante rondas sucesivas de negociaciones
multilaterales”. Pero se diferencia de otros tratados de la
OMC en que funciona según una “lista positiva”. A
través de este procedimiento, los gobiernos nombran
aquellos sectores nacionales que están dispuestos a
someter a un cierto nivel de apertura al mercado para
que los proveedores de servicios externos operen
según un criterio indiscriminatorio. En teoría, los
beneficiarios deberían ser el público en general y los
operadores que entran deberían funcionar como
agentes privados de conformidad con el derecho
mercantil, a menudo relacionado con los gobiernos
locales o regionales. Hay un cierto desequilibrio
debido al concepto del AGCS de gobierno a gobierno.
Cuando se considera que se han violado los
compromisos del AGCS, el gobierno deber responder
de su conducta. Pero si la empresa operadora viola un
acuerdo es más probable que la resolución de la
disputa se realice en los tribunales en vez de siguiendo
los procedimientos de la OMC porque la parte
culpable no es un gobierno.
CI opina que las limitaciones del AGCS son inevitables
ya que el acceso al mercado se ve como un
compromiso entre gobiernos, sin que se tenga en
cuenta al consumidor. Por ejemplo, las disposiciones
sobre transparencia (art.3) están relacionadas con la
información a posibles empresas que quieran entrar en
el mercado, y no con la información al público acerca
de los contratos de servicios públicos. Las
disposiciones sobre monopolios y su posible violación
(art. 8) no están redactadas en términos de abuso de los
derechos de los consumidores sino en términos de
mantenimiento de los compromisos de acceso al
mercado. Cualquier beneficio para el consumidor, y
Septiembre 2005
puede que haya alguno, es indirecto y no figura en el
acuerdo escrito.
Hay un debate constante y abierto acerca de la
controvertida cuestión sobre la definición del alcance
del acuerdo. Los servicios “proporcionados en el ejercicio
de la autoridad gubernamental”quedan fuera de la
jurisdicción del AGCS. Y aún así el consenso general es
que las restricciones de aplicabilidad del tratado según
el art. 1.3 son ambiguas debido a la matización de que
los servicios “proporcionados en el ejercicio de la autoridad
gubernamental significa” facilitados “ni comercialmente ni
en competencia con uno o más proveedores de servicios”. El
uso de la negación doble parece indicar que ambas
exclusiones se aplicarían antes de que se pudiese
sortear la excepción a la normativa del AGCS. Ya que
hay tantos servicios públicos proporcionados
comercialmente o en competencia con otros
proveedores, entonces lo importante es que los
servicios gestionados por el gobierno entrarían cada
vez más en el ámbito del AGCS.
El debate resulta aún más misterioso debido al hecho
de que los términos “comercial” y “en competencia”
no están definidos en el AGCS o en la jurisprudencia.
¿Y un servicio que cobra una tarifa a sus usuarios,
como es el caso de tantos servicios públicos, es
comercial a pesar de tener pérdidas y estar
subvencionado?. Puede que esté claro que el sector
privado compite con el público por sus clientes pero,
¿funciona lo opuesto necesariamente?. El sector
público puede ser simplemente un proveedor por falta
de alternativas que pierde su cuota de mercado frente
a proveedores privados. ¿Es eso competencia?. Tal y
como están las cosas, es poco probable que se responda
a estos interrogantes tan importantes hasta que se
resuelva algún conflicto en particular. Nos gustaría
que se distribuyesen memrándums en los cuales se
indique cómo la OMC interpreta tales tópicos para que
los gobiernos tuviesen un entendimiento más claro.
Hay algún indicio (algunos anecdóticos) de que los
detractores del borrador del tratado están ganando
terreno. El Ministerio Británico de Comercio e
Industria, UK Dept of Trade & Industry (DTI), admite
que el art.1.3 es ambiguo y “en principio no se opone a
que se considere la posibilidad de que el art.1.3 necesita
explicación”. El grupo de presión International
Financial Services London3 y el Grupo LOTIS
(Liberalización del Comercio de Servicios) también
admiten que el “borrador necesita ser revisado en la
medida en que aún queda alguna duda sobre esto”. También
resaltan que “la apertura de los mercados de servicios a
proveedores extranjeros es obviamente incoherente con la
práctica de retención de los monopolios del sector público”.
Esta declaración simplemente resalta algo que es
3
Servicios Financieros Internacionales de Londres.
16
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
autoevidente pero útil en este contexto como
interpretación del art.1.3 indicando que los servicios
gubernamentales solamente quedan fuera de la
jurisdicción del AGCS si son monopolios, una
situación cada vez menos común.
Derecho a regular
La segunda cuestión importante sobre el borrador del
tratado está relacionada con el art.6 (Regulación
Nacional). El art.6.4 es para“garantizar que las medidas
relacionadas con los requisitos y procedimientos de
admisión, criterios de calidad técnica y requisitos para la
obtención de licencias no constituyan un obstáculo para el
comercio de servicios necesariamente”. El art. 6.4b)
conocido como la “prueba de necesidad” estipula que
cada requisito debería ser: “no más gravoso de lo
necesario para garantizar la calidad del servicio”. Esto
solamente hace referencia a la calidad de servicio
mientras que nosotros queremos que se incluya el
acceso. Si no pudiese ser, nos gustaría que el acceso se
incluyese dentro del concepto de calidad, que en un
sentido es como el acceso limitado afecta a la calidad.
La declaración ministerial de Doha incluye una
declaración categórica que fue reiterada en Cancún
(par. 7) “reiteramos el derecho de los miembros que
suscriben el AGCS a introducir nuevas regulaciones sobre la
oferta de servicios”. Esto representa un compromiso
político que refuerza la misma declaración que
contiene el preámbulo del tratado, y hay quienes
piensan que el preámbulo tiene menos peso legal que
el texto principal. Ello podría tener ese efecto, pero
aunque fuese así, no abre el camino a través de otro
críptico debate sobre si la “prueba de
necesidad”(art.6.4.b) se aplica a sólo aquellos sectores
ya comprometidos en la liberalización o a todos.
Muchas ONGes creen que es lo segundo, lo cual es el
motivo de nuestra preocupación, y la mayoría de las
fuentes oficiales mantienen que es lo primero. Las
discusiones minuciosas en la comisión de turno, el
Grupo de Trabajo sobre Regulación Doméstica,
parecen haber oscilado entre las dos respuestas más
que inclinarse hacia la interpretación de las ONG.
Todo esto indica que la situación es equívoca y que
necesita aclaración. Nosotros tenemos una clara
postura política, queremos que el artículo 6.4
solamente se aplique a aquellos sectores “presentados
a oferta”. Un argumento jurídico podría continuar
indefinidamente hasta que una comisión de disputa
sentase jurisprudencia.
Aplicación a los servicios públicos
Al decidir la liberalización de un sector y
comprometerse según el AGCS, es obvio que los
gobiernos han de definir exactamente qué sectores van
Septiembre 2005
a adquirir esos compromisos. Esto requiere
definiciones exactas y el procedimiento acostumbrado
es el de utilizar la Lista de Clasificación Sectorial de los
Servicios creada por el entonces secretariado del
GATT4 en 1991 y que más tarde ha sido revisada.
Generalmente se conoce como la W120, y es una lista
de 12 sectores de servicios subdivididos en 160
subsectores. Los servicios públicos no están claramente
definidos como grupo en la W120, y en efecto, de los
tres sectores que nosotros consideramos solamente los
servicios de telecomunicaciones están claramente
identificados.
Servicios de agua y saneamiento (WSS):
En lo que respecta a los WSS, la categoría más
importante es la de “servicios medioambientales” la
cual incluye los “servicios de aguas residuales” como
subsector. También se encuentran en la lista los
“servicios de recogida de basuras” y los “servicios de
saneamiento y similares”, los cuales son también
importantes. Pero no se hace referencia alguna a los
servicios de distribución del agua, quizás siendo esto
prueba del poco interés en este sector a principio de los
90. La única referencia a los servicios de “recogida,
purificación y distribución del agua” se encuentra en el
subsector de “agua natural” en la clasificación de
productos de la OMC no el la lista del AGCS.
La ausencia de una referencia explícita sobre la
distribución del agua en la lista del AGCS da la
impresión a algunos de que quizás el agua queda
excluida de la jurisdicción del acuerdo, y que en efecto
algunas organizaciones hacen campaña para que el
agua se “mantenga fuera del AGCS”. Esto es falso, ya
que la existencia de una clasificación no es un
prerrequisito para contraer compromisos. Es
simplemente más fácil en términos administrativos
para un gobierno el utilizar una lista ya configurada
que inventar la suya propia. Así que si un gobierno
decide comprometer el sector del agua es libre de
hacerlo.
Sin embargo, el hecho de que no se haya dado ningún
compromiso en cuando a distribución del agua pero 42
casos de servicios de aguas residuales parece indicar
que la existencia de una clasificación hace que el
proceso sea más fácil. Seguro que teniendo eso en
cuenta ha sido como la UE ha presentado propuestas
para una nueva clasificación de “agua para el consumo
humano y gestión de aguas residuales”, lo que incluye
subsectores de servicios de recogida, purificación y
distribución del agua a través de las redes de
suministro, y una segunda categoría que se aproxima a
la de la actual clasificación de servicios de aguas
residuales.
4
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros.
17
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
La UE también ha pedido compromisos del AGCS
sobre “servicios medioambientales en 64 países” en su
propuesta-oferta preliminar de negociación según el
proceso de Doha. Aunque este proceso es muy
hermético, se conoce que esas propuestas se están
reduciendo debido a la fuerte oposición pública, y
también debido a que las propias empresas del agua de
la UE no están demostrando mucho interés; queda por
ver si habrá ofertas definitivas.
Pero más importante todavía es si el AGCS se aplica a
los servicios que en términos legales han sido
establecidos por el gobierno ya que muchos servicios
de suministro de agua van dirigidos al público en
general. ¿Los contratos de construcción, explotación y
retrocesión y los contratos de concesiones están
regidos por el AGCS o por la normativa de
contratación pública?. Un documento escrito por uno
de los miembros del secretariado de la OMC confirma
que este tema no está muy claro y llega a la siguiente
conclusión:
“No hay duda de que los contratos de concesiones estarían
cubiertos por compromisos específicos. (Es decir, el
reglamento del AGCS). Otros tipos de acuerdos
contractuales entre las autoridades públicas y los operadores
del sector privado como los contratos de gestión, se
considerarían como contratación estatal y no estarían sujetos
al acceso al mercado y a la normativa nacional. La situación
de los contratos de construcción, explotación y retrocesión
aún necesita más aclaración....Al no tener categorías y
definiciones precisas, es necesario decidir en cada caso según
los elementos principales de la relación contractual entre la
autoridad pública y la empresa privada.( Cossy 2005).
No entramos aquí en el complejo debate legal de la
jurisdicción, pero deberíamos apuntar que lo anterior
acrecenta la posibilidad de que diferentes tipos de
contrato dentro del mismo sector estén regidos por los
distintos tratados de la OMC. Por ello todavía con más
motivo necesitamos una declaración clara sobre los
derechos de los consumidores en lo que podría
convertirse en un polvorín legal. Existen buenas
razones para que los criterios sectoriales del GAPS se
apliquen a la contratación estatal, para que los
contratos de gestión (cada vez más populares) tengan
claras normas establecidas que salvaguarden los
intereses públicos entre los cuales la transparencia es
una de nuestras exigencias presente desde hace
tiempo.
Energía:
En lo que respecta a la energía se observa el mismo
tipo de imprecisión. Los servicios de suministro
energético, como el agua, no tuvieron sus propias
negociaciones durante la Ronda de Uruguay y la OMC
Septiembre 2005
informa que: “aunque unos cuantos miembros de la OMC
asumieron compromisos insuficientes con respecto a varios
servicios relacionados con el suministro energético, la gran
mayoría de la industria de servicios energéticos no está
incluida en compromisos específicos según el AGCS”. La
única mención explícita sobre los servicios de
suministro energético aparece en los servicios
secundarios de distribución energética, los cuales
pertenecen a un subsector de otros servicios de empresa
que a su vez aparecen bajo la categoría principal de
Servicios de Empresa.
La referencia a la Clasificación Central Provisional de
Productos de la ONU (que se utiliza para clasificar
productos y servicios objetivo de la OMC) indica que
esto incluye la distribución central y las actividades de
transferencia. Sin embargo, los pocos compromisos
alcanzados han sido respecto a los servicios de
asesoramiento y no respecto a la provisión de servicios.
Durante las negociaciones en Doha, la UE presentó
peticiones a 46 países y queda por ver si tales
peticiones se reducirán o si se hará alguna oferta.
Entonces vemos que esto sigue una ruta parecida a la
del agua y, al igual que el agua, la falta de clasificación
expresa de servicios no significa que los gobiernos no
puedan nombrar estos servicios en sus compromisos.
La excepción en el art. 1 sobre “autoridad
gubernamental” en teoría debería ser la única
“excepción”; pero como hemos visto puede darse
cierta ambigüedad respecto a los contratos de gestión y
los contratos de construcción, explotación y
retrocesión, los cuales pueden estar supeditados a la
normativa de la contratación estatal.
Así pues la preocupación expresada anteriormente
sobre la aplicabilidad del AGCS sobre el agua y el
saneamiento también es cierta de los servicios energía.
De hecho, aquí hay un obstáculo añadido relativo al
riesgo de que los compromisos del AGCS “congelen”
la estructura industrial que necesita una reforma o
incluso una “renovación de la reforma”. El sector
eléctrico está en constante movimiento con la
reaparición de una integración vertical tras haberse
dado una desagregación como hemos visto. Todas
estas decisiones son importantes, si se interpretasen
como necesarias para las obligaciones del AGCS o
como una derogación del AGCS, entonces las
obligaciones de comercio podrían convertirse en una
cuestión jurídica dominante que controlase los
servicios públicos. Entre tanta confusión, el público
necesita cierta garantía de protección.
Telecomunicaciones:
La situación respecto a los servicios de
telecomunicación está mucho más clara que las dos
anteriores. En términos de clasificación hay una
18
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
clasificación precisa de este sector: Servicios de
comunicación, que cubre telecomunicaciones sin lugar a
equívoco y un Acuerdo de Telecomunicaciones de la
OMC que no cubre a todos los miembros. (Casi todos
los signatarios del acuerdo contrajeron obligaciones
suplementarias en exceso de las requeridas). Además,
hay un documento de referencia aprobado sobre
telecomunicaciones que establece unos principios
generales de operación de los compromisos del AGCS
en este sector.
A grosso modo, ese documento de referencia es
coherente con muchas de las preocupaciones de CI
referentes a temas como el de las estructuras
reguladoras, la necesidad de garantizar un servicio
universal probablemente subvencionado, y el
reconocimiento de obligaciones de servicio universal.
Como se ha mencionado anteriormente, existen OSU
en vigor en muchos países que ya cubren las cuestiones
de acceso, información de abonados, cabinas públicas o
centros telefónicos, e instalaciones para usuarios
discapacitados. Estos operan sin contravenir las
obligaciones de la OMC.
Quizás la crítica que se puede hacer sobre el
Documento de Referencia sobre Telecomunicaciones es
que es demasiado pobre, dada su imprecisión en lo que
respecta a las disposiciones sobre competencia. Esto se
debe a que no especifica en qué casos los operadores
actuarían de forma poco competitiva, y tampoco define
mecanismos para resolver posibles prácticas poco
competitivas en el sector de los servicios de
telecomunicación. Nosotros opinamos que es esencial
que la normativa se aplique de forma imparcial tanto
al sector público como al privado. No existen
disposiciones que exijan que en el caso de empresas de
telecomunicaciones estatales el órgano regulador sea
independiente del ministerio que ejerce de propietario
del operador de telecomunicaciones.
No obstante, la liberalización del sector de
telecomunicaciones ha demostrado ser en la práctica
menos contencioso de lo que ha sido en el sector
eléctrico, y especialmente en el del agua donde ahora
hay un gran número de contratos que han fracasado.
Algunos de nuestros miembros en la práctica han dado
la bienvenida a la liberalización de los servicios de
telecomunicación (Jordania), o han pedido la
liberalización de los mismos (Líbano, Polonia). En este
momento, un 71% de los miembros de la OMC han
adquirido compromisos en el sector de las
telecomunicaciones, esto supone más de un 85% del
mercado mundial. Esto no quiere decir que no haya
problemas en este sector. Muchos de nuestros
miembros en Latinoamérica se mostraron muy
suspicaces acerca de las privatizaciones en los 90, las
cuales a menudo llamamos “falsas liberalizaciones”,
Septiembre 2005
privatizaciones monopolísticas sin adecuadas
estructuras o disciplinas reguladoras.
Es bastante común que los gobiernos se comprometan
de acuerdo con el AGCS en el sector de telefonía móvil
a la vez que mantienen el statu quo de las líneas fijas.
Hasta qué punto hay una causa y efecto claros es una
suposición, pero se da el caso ahora de que hay varias
regiones, incluida el África Subsahariana, donde el
número de teléfonos móviles supera el número de
líneas fijas.
Además, la competencia en el sector de telefonía móvil
sobre la fija ejerce presión sobre los sistemas de
telefonía fija para que sean más receptivos a la
demanda de los consumidores. Un buen ejemplo de
ello se puede ver en Rusia donde las tarifas de
conexión de líneas fijas han bajado tras el auge del uso
de teléfonos móviles. Quizás a causa del ritmo de los
avances tecnológicos o porque las telecomunicaciones
no tienen el mismo impacto medioambiental que
tienen la energía y el agua, y porque no se considera
un servicio del cual “se encarga” el gobierno en
nombre de los consumidores, es por lo que el proceso
ha estado menos envuelto en polémica y el crecimiento
de este sector ha sido acelerado. Como ya se ha
discutido anteriormente en este documento, aún hay
muchas carencias en los tres sectores de servicios
(agua, electricidad y telecomunicaciones) y una
demanda de intervención estratégica a escala
internacional y nacional.
Acuerdos regionales:
Uno de los aspectos un tanto olvidados de la política
de comercio, en comparación con el alto nivel de
atención dedicada los acuerdos de la OMC, es la
creación de acuerdos de comercio regionales. En
muchos casos, como los acuerdos negociados por la UE
con países colindantes, los acuerdos regionales tienen
mayor alcance que el AGCS y son más
intervencionistas en cuanto a la política nacional. De
hecho, los acuerdos de la UE con países vecinos
equivalen a la adopción de la legislación de la UE en
los sectores de energía y de telecomunicaciones. Como
la legislación de la UE con relación a los servicios del
agua es principalmente medioambiental en vez de
comercial, el impacto que tiene en el mercado es menor
aunque las empresas de agua ubicadas en la UE
desarrollan mucha actividad comercial en los países
vecinos.
Otros acuerdos de comercio son significativos de un
modo especialmente austero. En muchos casos
funcionan según una “lista negativa”. El AGCS
permite a cada miembro decidir qué sectores presentan
en sus listas positivas para que sean liberados. Asume
que si un sector no está aparece de modo explícito en la
19
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
lista (de modo positivo) no será nominado. Por otro
lado, muchos de los acuerdos de comercio regionales
como la Zona de América Central de Libre Comercio y
la propuesta Zona de Libre Comercio de las Américas
presuponen que un sector sólo podrá ser liberado si no
está en la “lista negativa”. Es decir, expresamente
excluido. Esto deja la carga de expectativas a las
negociaciones, y hace que las cuestiones sobre
definición sean mucho más importantes. En sectores de
crecimiento acelerado como las telecomunicaciones,
esto hace mucho hincapié sobre la anticipación de
nuevos productos de servicio, los cuales imaginamos
que se entenderán como incluidos a no ser que se
declare lo contrario.
Por esto los acuerdos regionales son “más difíciles”
que el AGCS en la práctica y sin embargo, atraen
menos atención. No se miran tanto porque las
negociaciones bilaterales son más opacas, ya que a
menudo no se realizan entre gobiernos sino entre
empresa y gobierno, una compañía de la región norte
con un gobierno del sur. La alternativa al acuerdo
general no es sino otro tipo de acuerdo menos oficial y
mucho menos transparente que se centra en el
establecimiento de unos derechos de comercio y de
inversión en vez de unos derechos de acceso y a la
calidad.
Resumen del AGCS
Puede que se haya sobre estimado el verdadero
impacto del AGCS; en la primavera de 2005, los
estados miembro de la OMC contrajeron obligaciones
solamente entre una media de un tercio de los más de
160 subsectores, una sexta parte en los países menos
desarrollados. Como ya hemos observado, los
acuerdos regionales suelen ser más “estrictos” y
existen otros acuerdos de la OMC como los Acuerdos
sobre Contratación Pública y el AMIC (Acuerdo sobre
las Medidas en materia de Inversiones relacionadas
con el Comercio) que no atraen tanta atención. Tanto el
AGCS como el documento de referencia han sido
criticados por su falta de solidez.
Sospechamos que existe la posibilidad de un mayor
impacto del AGCS en un futuro, pero de momento las
negociaciones actuales del AGCS en la Ronda de Doha
de la OMC van muy lentas. En julio de 2005, respecto a
la fecha límite de marzo de 2003, solamente 69
miembros de la OMC habían hecho propuestas
relativas al AGCS al Consejo de Comercio de Servicios
(que no necesariamente cubrían los sectores de
servicios públicos). Solamente 27 miembros
presentaron ofertas revisadas el 1 de septiembre con
relación a la nueva fecha límite de mayo de 2005.
Es difícil entrar en un debate más pormenorizado
sobre los servicios públicos ya que los países
Septiembre 2005
interesados aún rehúsan publicar el texto íntegro con
sus peticiones, y muy pocos publican las ofertas. CI
lamenta esta situación que no es una obligación del
tratado y que fomenta una filtración de la información
y los rumores. Pero está claro que en cuestión de
servicios públicos todo se mueve muy lentamente, y
sospechamos que la mayoría de los gobiernos
participan en el sector de las telecomunicaciones
donde hay menos polémica, y no nos consta que
haya ninguna propuesta para el sector del agua.
En resumen, nuestra postura en lo que se refiere al
AGCS es no oponernos a él en su totalidad sino
reconocer que no es un acuerdo adecuado para facilitar
servicios de calidad para todos, y que posiblemente
pueda afectar de forma negativa a la capacidad de los
gobiernos para tomar los pasos necesarios para la
provisión de esos servicios. En el mejor de los casos,
puede fomentar un grado de transparencia y
reconocer, e incluso ayudar a establecer, estructuras
reguladoras. En el peor de los casos podría darse el
caso de que estructuras industriales inadecuadas se
“congelen” por miedo a la aplicación de sanciones, y
llevar a la utilización en algunos casos de la prueba de
necesidad en todos los sectores en general, incluso en
aquellos que no han sido comprometidos a ser
liberalizados. Esto sería ir demasiado lejos a la hora de
debilitar la autonomía reguladora de las naciones.
Finalmente, incluso los elementos “benignos” del
AGCS, como las disposiciones sobre transparencia y
monopolio, serán dictadas desde el punto de vista de
los proveedores en vez de desde el punto de vista de
los consumidores. Todos los abusos se ven como
abusos contra competidores potenciales en vez de
contra el público en calidad de consumidores. Esto
hace que el tratado quede incompleto como un
instrumento que aumente los intereses de los
consumidores.
No cabe duda que será poco apropiado porque la
mayoría de la producción mundial de servicios no se
explota, y no sobrepasa las fronteras nacionales.
Además, estimamos que en lo que se refiere a la
electricidad, el agua y el saneamiento, los servicios
para los pobres tienen muchas menos posibilidades de
ser suministrados por compañías nuevas que los
servicios suministrados a los que están en mejor
situación económica. (Las telecomunicaciones pueden
ser un asunto aparte, dado el éxito de los móviles a la
hora de ampliar la cobertura). Así que el comercio es
tan sólo una parte del orden del día de los servicios
públicos, y los servicios públicos son tan sólo una parte
del orden del día del comercio. Hace falta un debate
sobre los servicios públicos que se centre en los
derechos de los consumidores de esos servicios. Por
eso necesitamos un GAPS.
20
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
Una propuesta basada en los derechos
Si existiesen acuerdos internacionales que cubriesen los
objetivos del AGCS, ya fuesen generales o sectoriales,
no habría necesidad de un Acuerdo General sobre
Servicios Públicos (GAPS). Aunque existen cartas de
derechos en algunos sectores e incluso para la
promoción de los derechos humanos en los servicios
públicos, suelen ser declaraciones de derechos que se
centran en cómo se pueden garantizar esos derechos
más que acuerdos.
CI tiende a considerar este tipo de prácticas desde la
perspectiva de los ocho derechos mínimos de los
consumidores que se adoptaron con el nombre de
Directrices de la ONU para la Protección del
Consumidor en 1985, y que después ha vuelto a
elaborar y a apoyar en la Conferencia Mundial de
Lisboa en 2003. Estos derechos son los siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
•
derecho a bienes y servicios mínimos
derecho a seguridad
derecho a la información
derecho de opción
derecho de representación
derecho de resarcimiento
derecho a la educación del consumidor
derecho a un medioambiente sano.
¿Hasta qué punto facilitan una estructura para el
GAPS y para los acuerdos sectoriales vinculados con
él?
El derecho al agua
“El derecho humano al agua es indispensable para llevar una
vida digna.”
“El agua debe ser considerada como un bien social y cultural
y no principalmente como un bien económico.”
Fuente: Consejo Económico y Social de la ONU,
Comité sobre Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Comentario general n°15 (2002) sobre el
derecho al agua (art. 11 y 12 del Convenio sobre
Derechos Económicos, Sociales y Culturales).
Desde 1990 han habido 10 declaraciones formales de la
ONU sobre el derecho al agua. Mientras tanto, 2.400
millones de personas no tienen acceso a servicios de
saneamiento apropiados y 1.100 millones a un
suministro adecuado de agua potable.
El Derecho al Agua ha sido ratificado por 146 países
mediante el Convenio Internacional de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales. Pero incluso
después de tantas declaraciones grandiosas, el Comité
de la ONU arriba mencionado dijo que: “había tenido
que enfrentarse continuamente al rechazo extendido sobre el
derecho al agua tanto en los países en vías de desarrollo como
en los desarrollados” El comité citó declaraciones que se
Septiembre 2005
remontan a 1949. Está claro en la práctica que la
propuesta de declaración tiene sus limitaciones.
Con esto no pretendemos ponernos en contra del
enfoque basado en los derechos, sino reconocer que
este tipo de enfoque es tan sólo el punto de salida de
un largo camino. Eso significa tratar con la triste y
sucia realidad del suministro de servicios. Uno de los
problemas en el debate de los derechos humanos en
este contexto en particular es que hay grandes
limitaciones físicas que pueden hacer que incluso las
resoluciones mejor redactadas no tengan
transcendencia alguna. Una resolución sobre derechos
humanos en términos políticos puede, en teoría, tener
un efecto inmediato una vez convertida en ley,
especialmente cuando pide a los gobiernos que “cesen
y desistan” las actividades y de actividades tales como
impedir la libertad de expresión o de reunión. Los
gobiernos pueden cesar y desistir mañana mismo.
Pero en un tema como el agua y el saneamiento, donde
hay que colocar tuberías y construir embalses, cavar
pozos, incluso la declaración más sincera y
universalmente aceptada se tiene que enfrentar a la
cruda realidad de que las mejoras necesarias tardarán
por lo menos una década en servir a la población
mundial. Debido a estos obstáculos físicos, la realidad
es que los gobiernos tan sólo pueden comprometerse a
hacer de forma inmediata “lo más que puedan” para
acercarse al objetivo de proporcionar un servicio
universal. El debate necesita pasar a la práctica.
Energía
En cuanto a la energía, aparte de la Declaración
Universal de Derechos Humanos, existe muy poca
mención del derecho a electricidad. La empresa
pública francesa Electricité de France ha pedido que se
desarrolle un derecho universal a la electricidad.
Energywatch, el organismo de control para el gas y la
electricidad en el Reino Unido y miembro de CI, ha
puesto en práctica un acercamiento a los ocho derechos
básicos. Energywatch reivindican siete derechos para
los consumidores de energía, los cuales indicamos en
el Anexo 4.
La elaboración de esa lista se ocupa de forma
admirable de los ocho derechos básicos de los
consumidores, pero en la práctica existen problemas de
aplicación en los países en desarrollo. Por ejemplo, en
su labor con el Bureau Europeen des Unions de
Consommateurs (BEUC), Energywatch entienden que el
acceso implica suministro continuo, lo cual es
perfectamente razonable en un contexto europeo. En
los países en desarrollo donde gran cantidad de la
población no esta ni siquiera conectada, el acceso
inicial aunque fuese de unas pocas horas al día, el
suministro ininterrumpido parece un proyecto
distante. De hecho, el suministro constante puede
21
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
chocar con el acceso si una minoría recibe un servicio
las 24 horas del día a expensas de la mayoría que
reciben un modesto suministro. Nos enfrentamos a un
dilema, ¿debería el GAPS resignarse a la existencia de
tales diferencias y arriesgarse a ser acusado de ser un
acuerdo de doble rasero o de rebajarse, o debería exigir
máxima calidad en todas partes y ser acusado de falta
de sentido común?. La respuesta ha de ser que las
decisiones prácticas acerca de un suministro continuo
y del acceso han de tomarse a escala local, en cuyo caso
la cuestión sería si el GAPS aportaría alguna cosa.
Nosotros creemos que sí si los principios del acuerdo
se conciben en términos de su aplicación práctica.
Telecomunicaciones
El éxito de la telefonía móvil en algunos países muy
pobres indica que no deberíamos poner el listón muy
bajo al establecer criterios de calidad. Aun dándose
circunstancias muy difíciles se puede avanzar
rápidamente. El sector de telecomunicaciones ha sido
objeto de menos declaraciones grandiosas, quizás por
ser menos fundamental que el agua, y por ello quizás
menos susceptible a la jerga de los derechos y sin
embargo su cobertura sigue ampliándose. La Cumbre
Mundial de 2003 sobre la Sociedad de la Información
preparó una declaración de Principios y un Plan de
Acción, ambos de los cuales acabaron teniendo mucho
de declaración y poco de sentido práctico. La
declaración de principios hace uso del art. 19 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de
1948 (sobre la libertad de expresión) para apoyar la
noción del derecho a la comunicación, mencionando
tan sólo de paso los servicios postales.
De hecho, se presta mucha atención al desarrollo de los
servicios electrónicos mientras que otros servicios de
telecomunicaciones más prosaicos se mencionan a
través de mecanismos como la Obligación de Servicios
Universal de la UE. De forma asombrosa, el acceso a
Internet se está desarrollando como parte de una
provisión de servicio universal en países de renta
media o baja como Chile y la India mediante la
creación de telecentros. Se corre el riesgo de que al
incluir el acceso a Internet dentro del servicio universal
de las telecomunicaciones esto podría conducir a la
subvención de los más ricos que tienen ordenadores
personales aunque en el contexto del uso comunal
Internet podría dar pasos agigantados como ha sido el
caso de la tecnología de la telefonía móvil y aportar
amplios beneficios. El documento de referencia del
AGCS no impide la ampliación del concepto de
servicio universal, esto es una cuestión para cada uno
de los miembros de la OMC.
.
Septiembre 2005
¿Un enfoque más práctico?
Hasta ahora no es del todo evidente que las
declaraciones sobre derechos provoquen avances. ¿Se
necesita un enfoque más práctico estableciendo
principios pero en términos más específicos en vez de
invocaciones vagas sobre derechos humanos?. De
hecho, ¿existe el peligro de desvalorizar el lenguaje de
los derechos humanos si no se siguen las declaraciones
con acciones específicas?. Nosotros creemos que una
propuesta basada en los derechos es crucial pero
insuficiente; también necesitamos un acuerdo
internacional sobre cómo garantizar esos derechos en
la práctica.
Declaración de la ONU – Servicios públicos
indispensables
El Institut de la Gestion Deleguee ha preparado una carta
para su adopción por parte de las agencias de la ONU
pertinentes, la cual incluye la declaración de principios
sobre los derechos de acceso a los servicios públicos
esenciales y un código de gestión sostenible. El
borrador incluye el agua, el saneamiento y la
eliminación de residuos, información sobre la
distribución de energía y telecomunicaciones y
transporte público. La carta es útil como una
declaración de la importancia de esos servicios, la
responsabilidad de las autoridades públicas en la
organización de esos servicios, y los derechos de los
individuos o los colectivos a: “tener acceso a información,
proponer la definición, participar en la evaluación y
cuestionar a los gestores sobre la red de servicios públicos
esenciales”. La carta reconoce la propiedad común de
los recursos naturales “agua, aire y espacio” (no de la
energía) y reconoce el derecho de los consumidores a
“apelar contra prácticas ilícitas y la falta de rendimiento.”
El Código de Gestión Sostenible hace referencia a
“infraestructuras colectivas que están en una situación de
monopolio” que no deberían estar “sujetas a una
apropiación privada tanto de duración indefinida como
definida”. También “asume la creación de mecanismos de
solidaridad y financiación por parte de las autoridades
públicas. …basados en la mutualización de costes y en la
aplicación de tarifas locales apropiadas, al igual que en
mecanismos de solidaridad nacionales e internacionales.”
Gran parte de esto corresponde a los elementos de
nuestra propia declaración de políticas sobre agua
(Anexo 3). No obstante, existen algunas reservas. En
primer lugar, aunque la Declaración menciona el
acceso a la información, el código no llega al punto de
requerir la publicación de los contratos de servicios
públicos que hemos pedido en nuestra declaración de
políticas sobre agua y en otros documentos del CI
sobre servicios públicos. El art. 3 de la carta indica que
hace falta “aclarar” en qué forma se presentará la
22
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
información. Nuestra opinión es que en los sectores de
monopolio, como en las redes de distribución de agua
y saneamiento y de electricidad, escasean razones que
justifiquen la confidencialidad comercial. Somos de la
opinión de que debería haber una presunción de
publicación y que la carga de las pruebas debería caer
en aquellos que quieren demostrar la necesidad de
confidencialidad.
En segundo lugar, la referencia anterior a la
“apropiación privada tanto de duración indefinida como
definida” plantea cuestiones interesantes sobre la
naturaleza no sólo del traspaso de activos fijos (como
en GB) sino de contratos a largo plazo como
concesiones, los cuales tienen una “duración definida”.
El código, si se aplica en su totalidad, parece indicar
que aboliría esos sistemas. Aunque no acojamos con
los brazos abiertos esas formas especiales de PSP
necesariamente, no pensamos que sea realista ni
deseable el sugerir que serían incoherentes con
nuestros objetivos en todos los casos. Dado que las
empresas francesas utilizan ese tipo de contratos (las
dos mayores empresas eran miembros de la comisión
asesora Institut en la creación del borrador), resulta
difícil creer que fuera esa la intención de los redactores
del borrador. Esto también resulta interesante ya que el
código especifica que “el tipo de gestión es de libre
elección por las autoridades organizadoras”. La carta
parece basarse sobre la distinción entre activos
traspasados y operaciones privadas, lo cual no queda
siempre claro en la práctica de los contratos a largo
plazo.
El código parece aludir a la igualdad de suministro
donde dice que “los servicios indispensables…cumplen
con los principios de igualdad de tratamiento y
continuidad.” Hace marcada referencia al acceso
asequible y a la posibilidad de subvenciones cruzadas
en tal contexto, lo que incluye la posibilidad de
subvenciones públicas. Mucho de esto se ajusta a lo
que buscamos con la creación de una carta, pero nos
gustaría que se hiciese referencia más clara a las
obligaciones de los proveedores de servicios y su
gestión del suministro de forma equitativa.
Agua:
Swiss Re
La Agencia Suiza para el desarrollo y la cooperación ha
encargado al Swiss Re Centre para el Diálogo Mundial,
(agencia vinculada a la empresa Swiss Re de
reaseguro), la creación de unos Principios de Política y
Directrices de Implementación para las Sociedades
Colectivas Público-privadas dentro de los servicios de
suministro sostenible de agua y saneamiento. En el
documento, se da mucha importancia a la
sostenibilidad económica, y por lo tanto a una total
Septiembre 2005
recuperación de los costes que incluye los
medioambientales, “gastos de los servicios del ecosistema”.
Aunque no nos oponemos a tal política a la larga dadas
las salvaguardas adecuadas, hay que reconocer que
incluir la recuperación de costes medioambientales
además de la recuperación de costes operacionales y
capitales tendrá una gran incidencia en los precios.
Para ello podrían ser necesarias considerables
subvenciones que suavicen el golpe para aquellos
consumidores pobres que ya están conectados. Pero
esa posibilidad se ve descartada en la propuesta suiza
mediante el requisito general de recuperación total de
costes. El documento dice que las subvenciones se
deben concentrar en subvenciones de conexión, y que
la política de tarifas transitorias podría permitir
algunas subvenciones que fuesen en descenso. Estamos
de acuerdo con esto en muchos de los casos debido a la
cuestión de la “fuga” de subvenciones de la que ya
hablamos anteriormente. Pero no todas las
subvenciones basadas en tarifas son regresivas, y existe
el peligro de que la política tal y como se ha propuesto
resulte demasiado “estricta”.
Otro peligro de la política de Swiss Re es que es
implícitamente prescriptiva en relación con las
estructuras de propiedad. El documento no incluye la
explotación directa en la lista de posibles funciones del
gobierno local, ni reconoce que muchas de las
cuestiones que plantea son de igual importancia para
el sector público y para el privado. Aunque reconoce
que la administración pública es la responsable del
servicio, apenas reconoce el papel del gobierno local
como proveedores directos salvo una referencia a “
provisión pública deficiente de agua y saneamiento”. Por
otro lado, la venta de activos para “las empresas con
ánimo de lucro” no parece haber sido incluida en
ninguna parte. De nuevo aquí hay problemas de
definición que podrían desembocar en consecuencias
malsanas. Esta política podría eliminar el sistema que
está en funcionamiento en el Reino Unido y no permtir
que los sistemas traspasados operasen en colaboración
y obtuviesen un margen de beneficios, beneficios que
se reinviertirían en infraestructura al utilizarse como
fondos de inversión.
ISO
Desde septiembre de 2002, CI ha participado en el
proceso de desarrollo de un criterio de normalización
para las “Actividades de servicio relacionadas con el
suministro de agua potable y saneamiento” en el
marco del Comité Técnico 224 de la Organización
Internacional de Normalización. Hemos conseguido
poner el énfasis en los argumentos a favor del
desarrollo de una normativa que sirva no sólo para el
estilo de redes integradas de los países del Norte, sino
también para sistemas no integrados y no tan
tecnológicos como los que utilizan pozos, distribución
23
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
de agua en grandes cantidades, fosas sépticas, retretes
con fosa y demás.
Gran parte de la negociación se ocupa de asuntos
conocidos pero no importantes para el servicio al
cliente como son los sistemas de asignación, cobro,
quejas e información sobre las condiciones del servicio.
Un elemento “tradicional” primordial en la protección
de los consumidores que hemos propuesto es que haya
tanto contratos “implícitos” como “explícitos” entre el
proveedor y el consumidor. En otras palabras, el
consumidor debe tener el derecho a un servicio sin
tener que contar con un documento firmado.
Otra propuesta de CI más polémica para algunos es
que si es inevitable que haya cortes constantes del
suministro (debido a falta de agua o electricidad), estos
deberían repartirse de forma justa. Para algunos es
difícil reconciliar nuestro compromiso con unos
mejores criterios de calidad y el reconocimiento de que
para miles de millones de consumidores este tipo de
cortes supone algo cotidiano. Pero, ya que existen,
entonces es mejor que sean gestionados de forma
equitativa en vez de afectar principalmente a los
pobres, que es lo que ocurre en muchos países.
Apoyamos el llamamiento de la ISO para que se
publiquen Indicadores de Rendimiento que traten de
la extensión de la cobertura tanto de los sistemas
integrados como de los no integrados, pero también
que se planifique el suministro de todos aquellos que
no reciben cobertura. Luchamos por que esa
información sea divulgada y que los consumidores
participen en el desarrollo del servicio. El borrador
reconoce el derecho de participación e indica la
existencia de, por ejemplo, ‘audiencias sobre tarifas’
públicas para fijar precios. Pedimos que se realice una
supervisión pública de los contratos de servicio
durante la etapa de elaboración y también que haya
procedimientos de supervisión durante la vigencia del
contrato. Hemos pedido que la confidencialidad
comercial de los contratos asumidos no se aplique. Es
decir, que la carga de la prueba quede en manos de
aquellos que limiten la información.
Al contrario de otras declaraciones de derechos que
hemos considerado, la ISO es un proceso apolítico y
práctico. Estamos a favor de muchas de las
disposiciones del actual borrador, que está pendiente
de aprobación, pero un acuerdo GAPS necesita
reconocer un contexto político más amplio, algo a lo
que la ISO se resiste habitualmente.
Septiembre 2005
3. Argumento a favor del GAPS
Nuestros compañeros del Bureau Europeen des Unions
de Consommateurs (BEUC) han presentado la siguiente
lista para que se examine. Organizaciones de
consumidores de toda la UE en el marco del Comité
Europeo de Consumidores han adoptado esta lista
como un conjunto de principios orientativosobligaciones de servicio universal para aquellos
“servicios que son de interés general” en la UE.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
acceso físico y geográfico y precios asequibles
opciones (la mayor gama posible de servicios
donde escoger, acceso libre a la tecnología y la
infraestructura, gama total de opciones de
pago)
transparencia e información totales
(información clara sobre precios, facturas y
proveedores, sistema de regulación y
organización de la industria transparentes)
calidad (fiabilidad y continuidad de servicios,
opciones de pago, gestión de las
reclamaciones, resolución de conflictos,
seguimiento del rendimiento)
seguridad (servicios seguros y fiables)
seguridad y fiabilidad de la provisión de
servicios que incluya mantenimiento a largo
plazo de la red de infraestructura (servicios
continuos y fiables, que protejan en caso de
cortes)
imparcialidad (competencia justa y sincera);
prevención contra el impacto ecológico
negativo e impacto social negativo (normas de
competencia que incluyan cuestiones
medioambientales y sociales)
regulación independiente (con las pertinentes
competencias para sancionar, y marcadas
obligaciones)
representación y participación activa
(mecanismos de representación independiente,
participación activa de los consumidores)
resarcimiento (procedimientos de reparación e
indemnización eficaces).
Es obvio que con esta lista se comienza a dar más
cuerpo a los derechos de los consumidores, y
agradeceríamos sus comentarios acerca de si es o no es
adecuada. Sin embargo, una declaración de derechos
no constituye necesariamente un documento al cual
puedan suscribirse gobiernos y proveedores de
servicios, ni tampoco indica las responsabilidades de
los consumidores (aprovechamiento de los recursos,
pago de los gastos correspondientes, etc.). Además, un
acuerdo GAPS asumiría a su debido tiempo otros
derechos que se encuentran fuera de la esfera de
alcance de CI tales como derechos de los trabajadores,
o incluso derechos de los proveedores de servicios.
24
Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
Este documento se centra en el punto de vista del
consumidor, pero todas las partes han de autorizar el
acuerdo. De otro modo, esto quedaría como un
conjunto de reivindicaciones, el punto de partida de las
negociaciones.
Adjuntamos en el Anexo 3 de nuestra declaración de
políticas sobre los servicios de agua y saneamiento, un
ejemplo de combinación de principios generales y
práctica a la cual aspiramos. Esperamos que sirva
como punto de partida no solamente en el caso del
agua sino para la creación de declaraciones sectoriales
de la misma índole, bajo la agrupación plurisectorial
del GAPS, en los sectores de electricidad y de
telecomunicaciones. Nos gustaría saber si esta
propuesta alcanza el equilibrio deseado y si debiese
trasladarse a las telecomunicaciones y el sector
energético de forma adecuada.
Objetivos
Creemos que es necesario un GAPS que establezca las
condiciones básicas para los derechos de los
consumidores de estos servicios, sin tener en cuenta la
propiedad de tales. Los derechos de los consumidores
al acceso, seguridad, información, etc. forman una
buena estructura para un acuerdo GAPS pero
necesitaríamos darle una forma más específica. Por
ejemplo, la información vendría expresada como el
principio de que los acuerdos de concesión deben ser
publicados. A nuestros miembros en Alemania y
Rumania se les ha denegado el acceso a acuerdos de
concesión no publicados, y este tipo de acuerdo les
hubiera ayudado. También se debería incluir el acceso
a planes corporativos del sector público. (También es
importante saber si no tienen planes corporativos). Los
otros derechos de los consumidores también se pueden
expresar en términos más concretos. Anteriormente, la
tendencia ha sido la de concentrarnos sobre todo en la
representación del consumidor. Aunque esto sigue
siendo primordial, no es suficiente.
Así que el objetivo debería ser una serie de requisitos a
cumplir bajo las condiciones de un GAPS al que se
suscriban los gobiernos y proveedores de servicios.
Y deberíamos tener en cuenta que muchos servicios
están gestionados a escala municipal o federal. El
acuerdo GAPS debería ser útil en todos esos contextos,
y en las esferas de debate nacionales e internacionales.
Nuestro cometido es la adopción del acuerdo por una
serie de organismos y países, e incluso localidades o
regiones. Creemos que las cuestiones de las que se
debe ocupar en nombre de todas las partes interesadas
son las siguientes.
Septiembre 2005
Universalidad:
El nivel mínimo de servicio al que todos los seres
humanos deben tener derecho es aquél que les permita
disfrutar de sus derechos básicos tal y como se
consagraron en la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, y en otros estatutos
internacionales que se refieran a derechos al acceso a
servicios específicos.
Responsabilidad:
La gobernanza de los servicios debería permitir que se
efectúen políticas públicas democráticamente
determinadas, sujetas a la rendición de cuentas a través
de procesos transparentes y que permitan la
participación de aquellos que se ven afectados por las
decisiones.
Equidad:
El suministro equitativo de los servicios no significa
necesariamente igualdad de acceso a corto plazo al
menos. Las administraciones públicas y-o los
proveedores de los servicios deberían ser los
responsables a la hora de justificar cualquier tipo de
discriminación, e incluso en aquellos contextos en los
que se observe que se esfuerzan al máximo por
garantizar un acceso universal.
Ética:
Sin tomar en consideración el estado de los
proveedores de servicios, los servicios se deben
suministrar basándose en códigos de conducta ética,
que estén sujetos a un proceso de responsabilidad
democrática transparente y que proporcionen
compensación a aquellos cuyos derechos han sido
infringidos ya sean consumidores, proveedores o
terceros.
Reglamentación:
Los servicios deben estar regulados para fomentar y
proteger el interés público, cubriendo no sólo la
eficacia económica, las políticas de precios y las
normas de libre competencia, sino también los
derechos sociales y la sostenibilidad medioambiental.
En el caso de no haber contratos expresos, los
consumidores deberían estar protegidos por términos
implícitos que cubran el derecho de suministro.
Continuidad:
Los servicios deben funcionar de forma que
proporcionen la continuidad de un servicio fiable, y
cualquier interrupción que pueda ocurrir pese a los
esfuerzos de los proveedores de los servicios debe ser
gestionado de forma no discriminadora, de acuerdo
con normas transparentes.
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Cerrando brechas: Argumento de apoyo para un Acuerdo General sobre Servicios Publicos
Financiación:
Los servicios deben financiarse basándose en la
combinación de subvenciones públicas, subvenciones
cruzadas y tarifas de usuario. De forma que equilibren
los derechos mínimos de acceso, la no-discriminación y
otros principios sociales con eficacia económica, y la
sostenibilidad operacional y medioambiental, y de
acuerdo a procedimientos participativos y
transparentes.
Efectos externos:
Ninguna jurisdicción sobre los servicios debe ejercitar
sus derechos de forma que aquellos en otras
jurisdicciones sean perjudicados injustamente en sus
derechos de acceso a los recursos, o que transfieran
cargas tales como contaminación a aquellos fuera de su
jurisdicción.
Eficacia:
Todos los proveedores de servicios deben ejercitar su
responsabilidad en el uso de recursos naturales,
humanos o financieros, evitando desperdiciar, y
asegurándose de que se potencien al máximo los
rendimientos producidos por las finanzas públicas y
los cobros a usuarios, sujeto a los derechos de todas las
partes interesadas, incluyendo los trabajadores del
servicio público.
Compensación:
Además de los derechos colectivos, los consumidores
deben tener derecho a objetar a título personal al
tratamiento que reciban por parte de los proveedores
de servicios, incluyendo procedimientos de reparación
de agravios regulados y transparentes. Los usuarios
deberán asumir su responsabilidad y hacerse cargo de
su parte de los gastos, y sus representantes deberán
participar en la resolución de disputas con los
proveedores de servicios.
Septiembre 2005
Conclusión
Rogamos que nos presenten sus comentarios sobre los
temas siguientes:
1. ¿Hemos presentado un argumento convincente en
favor de un GAPS?
2. Si es así, ¿debería el GAPS tener vigencia legal (a
escala nacional o internacional), o debería ser un
conjunto de oblaciones morales y públicas,
compromisos voluntarios o declaraciones de
principios?, ¿podría el GAPS convertirse en un
documento de referencia a efectos de la OMC?
3. ¿Podríamos utilizar los compromisos del GAPS a
modo de condición para obtener préstamos o
dotaciones?
4. ¿Constituyen las listas de principios y derechos
anteriormente expuestas y las de los anexos posibles
modelos para un acuerdo GAPS?
Anexos
Disponibles en la red en esta dirección:
www.consumersinternational.org
Anexo 1 – Cerrando la brecha con el GAPS
Anexo 2 – Objetivos de Desarrollo del Milenio
Anexo 3 - Documento de las políticas de los WSS
(Servicios de Agua y Saneamiento)
Anexo 4 – Lista de Energywatch sobre los derechos de
los consumidores de energía
Sostenibilidad:
Los usuarios y los proveedores deberán preservar y
proteger los recursos naturales contra la
contaminación.
26